ECLI:CZ:NSS:2021:2.AO.11.2021:118
sp. zn. 2 Ao 11/2021 – 118
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců
Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Karla Šimky v právní věci navrhovatelů: a) OnTheGo s. r. o.,
se sídlem Revoluční 1044/23, Praha 1, a b) UNITED UNICORNS s. r. o., se sídlem
Rybná 716/24, Praha 1, zastoupených Mgr. Ondřejem Pecákem, advokátem se sídlem
Na Ořechovce 199/24, Praha 6, proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého
náměstí 375/4, Praha 2, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Ing. F. Č., o návrhu na zrušení
mimořádného opatření odpůrce ze dne 30. 7. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-56/MIN/KAN,
ve znění mimořádného opatření odpůrce ze dne 27. 8. 2021, č. j. MZDR
15757/2020-58/MIN/KAN,
takto:
I. Návrh se od m ít á .
II. Žádný z účastníků ani osoba zúčastněná na řízení ne m a jí právo na náhradu nákladů
řízení.
III. Navrhovatelům se v r ací zaplacené soudní poplatky za návrhy na zrušení opatření
obecné povahy ve výši 10 000 Kč, které budou vyplaceny z účtu Nejvyššího správního
soudu do 30 dnů od právní moci tohoto usnesení k rukám jejich zástupce Mgr. Ondřeje
Pecáka, advokáta.
Odůvodnění:
[1] Navrhovatelé se společným návrhem na zrušení opatření obecné povahy podaným
u Nejvyššího správního soudu dne 4. 8. 2021 domáhají zrušení mimořádného opatření odpůrce
ze dne 30. 7. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-56/MIN/KAN (tzv. „rouškové opatření“). Týmž
podáním napadli i mimořádné opatření odpůrce ze dne 30. 7. 2021,
č. j. MZDR 14601/2021-22/MIN/KAN stanovící omezení činnosti provozoven obchodu
a služeb; v této části je návrh projednáván samostatně pod sp. zn. 3 Ao 15/2021.
[2] Předmětné mimořádné opatření bylo vydáno na základě §69 odst. 1 písm. i) a odst. 2
zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů,
ve znění účinném od 27. 4. 2021 (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“) k ochraně
obyvatelstva a prevenci nebezpečí vzniku a rozšíření onemocnění covid-19.
[3] Podle bodu 1. mimořádného opatření byl s účinností od 31. 7. 2021 všem osobám
zakázán pohyb a pobyt bez ochranných prostředků dýchacích cest, kterým je respirátor
nebo obdobný prostředek splňující stanovené podmínky (dále též „respirátor“), které brání šíření
kapének, a to na vyjmenovaných místech (např. vnitřní prostory staveb jako prodejny,
provozovny služeb, zdravotnická zařízení, školy, galerie, prostředky veřejné dopravy nebo vnitřní
prostory provozovny stravovacích služeb) s tím, že děti do 15 let mohou na těchto místech nosit
ochranné prostředky uvedené v bodě 2. tohoto opatření, tj. rovněž zdravotnickou obličejovou
masku nebo obdobný prostředek splňující stanovené podmínky (dále též „rouška“). Mimořádné
opatření dále s účinností od téhož dne v bodě 2. zakazuje všem osobám pohyb a pobyt
bez respirátoru nebo roušky ve všech ostatních v bodu 1. neuvedených vnitřních prostorech
staveb, mimo bydliště nebo místo ubytování, kde dochází na stejném místě a ve stejný čas
k přítomnosti alespoň 2 osob vzdálených od sebe méně než 1,5 metrů, nejedná-li se výlučně
o členy domácnosti. Současně mimořádné opatření upravuje odchylky od zákazů stanovených
v bodech 1. a 2. a v bodě 3. výjimky z něj. Výjimky jsou stanoveny pro určité skupiny osob
bez dalšího (např. děti, které dosud nezahájily povinnou školní docházku) nebo ve spojení
s vymezenou aktivitou (např. při konzumaci potravin, při tréninku atd.). Mimořádné opatření
v bodě 4. dále ukládá všem zaměstnavatelům vybavit zaměstnance ochrannými prostředky
dýchacích cest v dostatečném počtu na každou pracovní směnu s výjimkou vyloučení fyzického
kontaktu s jinými osobami při práci. V bodě 5. ukládá opatření všem poskytovatelům zdravotních
služeb povinnost vydat potvrzení osobě, která ze zdravotních důvodů nemůže mít nasazen žádný
nebo stanovený ochranný prostředek dýchacích cest, a učinit o tom záznam do zdravotnické
dokumentace.
[4] Navrhovatel a) podniká především v hostinské činnosti, provozuje bezlepkovou pekárnu
a kavárnu Babiččina spíž. Navrhovatel b) podniká zejména v oboru pronájmu nemovitostí.
Navrhovatel a) tvrdí vznik újmy v důsledku napadeného opatření (výpadek příjmů), neboť
zákazníci přestali navštěvovat jeho provozovnu a nyní ani v částečném rozsahu nenašli cestu
zpět, přičemž jsou demotivováni podmínkami, které musí splnit. Rovněž navrhovatel b)
zaznamenal díky napadenému opatření úpadek příjmů, neboť návštěvníci museli přestat využívat
jeho ubytovacích kapacit, což znamenalo zastavení jeho podnikání, a návštěvníci jsou
jak předchozími, tak aktuálními opatřeními odrazováni od využívání jeho služeb.
[5] Navrhovatelé považují napadené opatření za nepřezkoumatelné a neproporcionální,
namítají zejména škodlivost roušek. Navrhli zrušení napadeného opatření, případně vyslovení
jeho nezákonnosti.
[6] Odpůrce považuje návrh za nedůvodný a navrhuje jeho zamítnutí.
[7] Soud se nejprve zabýval tím, zda navrhovatelé jsou procesně legitimováni k podání
návrhu na zrušení napadeného mimořádného opatření.
[8] Podle §101a odst. 1 věty první zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále
„s. ř. s.“), platí, že „návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí,
že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen“.
[9] Aktivní procesní legitimace představuje podmínku, kterou musí obecně navrhovatel
splňovat, aby byl oprávněn podat k soudu návrh na zrušení opatření obecné povahy. K jejímu
splnění je zapotřebí, aby návrh obsahoval myslitelná a logicky konsekventní tvrzení o tom,
že právní sféra navrhovatele (tj. jemu náležející subjektivní práva) byla napadeným opatřením
obecné povahy dotčena. To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze
a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy
napadeným návrhem na jeho zrušení (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, publ. pod č. 1910/2009 Sb. NSS, bod 34). Není-li tato
podmínka splněna, soud návrh usnesením odmítne podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. jako podaný
osobou k tomu zjevně neoprávněnou.
[10] Navrhovatelé jsou právnické osoby, které tvrdí, že provozují služby, navrhovatel a) navíc
vyrábí a prodává pečivo. Svou aktivní procesní legitimaci odvozují ze skutečnosti, že napadené
opatření snižuje motivaci zákazníků (klientů) jimi nabízené služby využít, případně navštívit
provozovnu a nakoupit výrobky navrhovatele a), což jim působí významný pokles příjmů.
Zřejmě tak namítají dotčení jejich práva na podnikání.
[11] Regulace, kterou navrhovatelé napadají, však stanoví povinnosti jednak fyzickým osobám
(nosit prostředky ochrany dýchacích cest na vymezených místech, ovšem mimo bydliště
nebo místo ubytování), jednak zaměstnavatelům bez ohledu na to, zda jsou fyzickými
či právnickými osobami (vybavit své zaměstnance prostředky ochrany dýchacích cest), a konečně
poskytovatelům zdravotních služeb (vydat potvrzení o výjimce z povinností stanovených tímto
opatřením). Navrhovatelé jsou právnickými osobami, nejsou poskytovateli zdravotnických služeb
a netvrdí, že by byli zaměstnavateli, jichž se týkají opatřením uložené povinnosti. Práva
navrhovatelů jako podnikatelů při jejich činnosti (poskytování služeb, prodej), ačkoli se zčásti
uskutečňuje v prostorech, kam je přístup veřejnosti podmíněn dodržením stanovených
podmínek, napadené opatření neupravuje.
[12] Nejvyšší správní soud obecně odmítá extenzivní pojetí aktivní legitimace k podání návrhu
na opatření obecné povahy, takže například neumožňuje napadnout omezení poskytování určité
služby každému potenciálnímu zákazníku (odběrateli) této služby. To by se blížilo actio popularis,
což je v rozporu s konstrukcí řízení o zrušení opatření obecné povahy podle §101a a násl. s. ř. s.
I dosavadní judikatura, která vznikala převážně v řízeních týkajících se územních plánů, vyžaduje,
aby práva navrhovatele, dotčená opatřením obecné povahy, měla určitou kvalitu – napadnout
územní plán tedy může například osoba, která má k nemovitosti nacházející se v dané obci věcné
právo, nikoli však nájemce (již citované usnesení rozšířeného senátu č. j. 1 Ao 1/2009 - 120)
či uživatel dotčené nemovitosti ani osoba, která na území obce podniká (usnesení Nejvyššího
správního soudu ze dne 30. 11. 2006 č. j. 2 Ao 2/2006 - 62 či ze dne 30. 12. 2010
č. j. 4 Ao 7/2010 - 34).
[13] I v případě mimořádných opatření vydaných podle pandemického zákona je tedy nutné,
aby měla napadená regulace „přímý a nezprostředkovaný vztah“ k právům navrhovatele
(ve smyslu citovaného usnesení rozšířeného senátu č. j. 1 Ao 1/2009 - 120). Takový přímý
a nezprostředkovaný vztah však bez dalšího neexistuje mezi regulací stanovící podmínky
pro vstup osob do vnitřních prostorů staveb sloužících jako provozovny služeb či prodejny
a činností podnikatele provozujícího svou činnost v prostorech, kde jsou pro vstup veřejnosti
včetně zákazníků stanoveny určité podmínky. Jistě nelze vyloučit, že mohou existovat zákazníci,
kteří kvůli nařízení nosit ochranu dýchacích cest změní své zvyky či záměry a provozovnám
navrhovatelů se vyhnou, což může způsobit i pokles příjmů navrhovatelů z podnikání, který zde
prezentují jako svou hlavní újmu způsobenou napadeným opatřením. To však samo o sobě
nezakládá bezprostřední vztah mezi napadenou regulací a právy navrhovatelů (zejména nebýt
nepřiměřeně omezen v právu na podnikání), jejichž ochrany se cestou návrhu na soudní přezkum
mimořádného opatření odpůrce domáhají. Z toho důvodu nemůže být v popsaném ohledu dána
aktivní procesní legitimace navrhovatelů. V opačném gardu, tj. mezi regulací činnosti podnikatele
(provozovatele služeb, organizátora kulturní akce apod.) a právní sférou jeho zákazníků (účastnící
se veřejnosti) Nejvyšší správní soud rovněž opakovaně konstatoval nedostatečnou „kvalitu“
vztahu, nutnou pro uznání aktivní procesní legitimace zákazníka či návštěvníka pro podání
návrhu na zrušení mimořádného opatření odpůrce (srov. např. usnesení NSS ze dne 23. 9. 2021,
č. j. 8 Ao 25/2021 - 14, ze dne 29. 7. 2021, č. j. 9 Ao 6/2021 - 69, a další).
[14] Posouzení aktivní procesní legitimace vyžaduje v každém jednotlivém případě zvážit
tvrzení o dotčených veřejných subjektivních právech navrhovatele na základě konkrétních
okolností věci. V rozsudku ze dne 30. 6. 2021, č. j. 3 Ao 2/2021 - 48, Nejvyšší správní soud
uvedl, že pravidlem je naplnění přímého a bezprostředního vztahu napadené regulace a dotčení
subjektivních práv, nicméně jako výjimku připustil i nepřímý a zprostředkovaný vztah (bod 36
rozsudku). Takový nepřímý a zprostředkovaný vztah Nejvyšší správní soud shledal
u navrhovatelky, která podnikala v oblasti vzdělávání zahraničních studentů a brojila
proti opatření, které regulovalo (zakazovalo) vstup na území ČR občanům třetích zemí, které
nebyly na seznamu zemí s nízkým rizikem výskytu nemoci Covid-19. Ačkoliv opatření v těchto
částech neukládalo přímo povinnosti navrhovatelce, mohla být v jeho důsledku nepřímo na své
činnosti omezena.
[15] Tvrzené dotčení subjektivních práv navrhovatelů je v nyní posuzovaném návrhu
formulováno velmi stroze. Z jeho obsahu lze vyčíst, že je spíše hypotetické. V žádném případě
z tvrzení neplyne přímý a nezprostředkovaný vztah napadené regulace k jejich právům. V daném
případě totiž vztah k napadené regulaci není nepřímý či zprostředkovaný, ale podnikatelský
úspěch navrhovatelů volně souvisí vedle celé řady jiných faktorů i s tím, jak komfortní, snadné
nebo naopak obtížné je pro zákazníky či klienty konzumovat služby, jež navrhovatelé nabízí.
Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že taková „kvalita“ vztahu mezi dotčením subjektivních
práv navrhovatelů a napadenou právní úpravou k přiznání aktivní procesní legitimace
nepostačuje. Hypotetický zásah do práv navrhovatelů (zejména nebýt nepřiměřeně omezeni
v právu na podnikání) způsobený „rouškovým opatřením“ tak nesplňuje ani požadavek
zprostředkovaného a nepřímého dotčení, jak jej připustil výše zmíněný rozsudek č. j. 3 As 2/2021 - 48.
U navrhovatele b), který nabízí ubytovací kapacity, je myslitelná souvislost s předmětem
napadené regulace ještě slabší, neboť na místo ubytování (hotelový pokoj apod.) se povinnost
nosit ochranné prostředky dýchacích cest nevztahuje (bod 2. napadeného opatření). Ani v replice
k vyjádření odpůrce navrhovatelé nic stran své aktivní procesní legitimace nedoplnili.
[16] Pro úplnost soud uvádí, že navrhovatele nevyzýval podle §37 odst. 5 věty první s. ř. s.
k doplnění návrhu, neboť v dané věci nešlo o situaci, že by návrh neobsahoval žádná tvrzení
ve vztahu k aktivní procesní legitimaci (viz usnesení rozšířeného senátu č. j. 1 Ao 1/2009 - 120,
bod 32, a contrario). Tato tvrzení v návrhu obsažena byla, soud je však vyhodnotil jako
nerelevantní (viz např. rozsudky NSS č. j. 1 Ao 9/2021 - 90, bod 37, a č. j. 8 Ao 8/2021 - 52,
bod 30).
[17] Ze shora uvedených důvodů soud dospěl k závěru o nedostatku aktivní procesní
legitimace navrhovatelů, proto jejich návrh odmítl podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. jako návrh,
který byl podán osobami k tomu zjevně neoprávněnými.
[18] O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle §60 odst. 3 věty první s. ř. s. tak, že žádný
z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, jelikož byl návrh odmítnut.
[19] Navrhovatelé zaplatili za návrh na zrušení opatření obecné povahy soudní poplatek
ve výši dvakrát 5000 Kč. Vzhledem k tomu, že soud návrh bez věcného projednání odmítl, jsou
naplněny podmínky pro vrácení zaplaceného soudního poplatku podle §10 odst. 3
zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích (dále jen „zákon o soudních poplatcích“).
Nejvyšší správní soud proto rozhodl o jeho vrácení a vyplacení z účtu Nejvyššího správního
soudu do 30 dnů od právní moci tohoto usnesení (§10a odst. 1 zákona o soudních poplatcích),
a to k rukám zástupce navrhovatelů Mgr. Ondřeje Pecáka.
[20] Lze dodat, že s ohledem na odmítnutí návrhu se Nejvyšší správní soud v projednávané
věci nezabýval tím, zda Ing. F. Č., který se do řízení o daném návrhu přihlásil jako osoba
zúčastněná na řízení, v návaznosti na uplatněná tvrzení naplňuje podmínku přímého dotčení
na svých právech a povinnostech vydáním napadeného mimořádného opatření (§34 odst. 1
s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto usnesení n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. října 2021
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu