ECLI:CZ:NSS:2021:2.AO.13.2021:92
sp. zn. 2 Ao 13/2021 - 92
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců
Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Karla Šimky v právní věci navrhovatele: Ing. R. K., proti odpůrci:
Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2, za účasti osoby
zúčastněné na řízení: Ing. F. Č., o návrhu na zrušení opatření obecné povahy – mimořádného
opatření odpůrce ze dne 30. 7. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-56/MIN/KAN, ve znění
mimořádného opatření odpůrce ze dne 27. 8. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-58/MIN/KAN,
takto:
I. V části směřující proti bodům 4 a 5 mimořádného opatření odpůrce ze dne 30. 7. 2021,
č. j. MZDR 15757/2020-56/MIN/KAN, ve znění mimořádného opatření odpůrce
ze dne 27. 8. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-58/MIN/KAN, se návrh od m ít á .
II. Ve zbylém rozsahu se návrh o d mí t á j ak o zj ev n ě
ne o po d st a t ně ný .
III. Navrhovatel nemá práv o na náhradu nákladů řízení.
IV. Odpůrci se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení.
V. Osoba zúčastněná na řízení nemá práv o na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Navrhovatel se návrhem na zrušení opatření obecné povahy podaným dne 25. 8. 2021
domáhá zrušení v záhlaví označeného mimořádného opatření odpůrce, jež bylo vydáno
na základě §69 odst. 1 písm. i) a odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví
a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění účinném od 27. 4. 2021 (dále jen „zákon
o ochraně veřejného zdraví“) k ochraně obyvatelstva a prevenci nebezpečí vzniku a rozšíření
onemocnění covid-19.
[2] Podle bodu 1. mimořádného opatření byl s účinností od 31. 7. 2021 všem osobám
zakázán pohyb a pobyt bez ochranných prostředků dýchacích cest, kterým je respirátor
nebo obdobný prostředek splňující stanovené podmínky (dále též „respirátor“), které brání šíření
kapének, a to na vyjmenovaných místech (např. vnitřní prostory staveb jako prodejny,
zdravotnická zařízení, školy, galerie, prostředky veřejné dopravy nebo vnitřní prostory
provozoven stravovacích služeb) s tím, že děti do 15 let mohou na těchto místech nosit ochranné
prostředky uvedené v bodě 2. tohoto opatření, tj. rovněž zdravotnickou obličejovou masku
nebo obdobný prostředek splňující stanovené podmínky (dále též „rouška“). Mimořádné opatření
dále s účinností od téhož dne v bodě 2. zakazuje všem osobám pohyb a pobyt bez respirátoru
nebo roušky ve všech ostatních v bodu 1. neuvedených vnitřních prostorech staveb,
mimo bydliště nebo místo ubytování, kde dochází na stejném místě a ve stejný čas k přítomnosti
alespoň 2 osob vzdálených od sebe méně než 1,5 metru, nejedná-li se výlučně o členy
domácnosti. Současně mimořádné opatření upravuje odchylky od zákazů stanovených v bodech
1. a 2. a v bodě 3. výjimky z něj. Výjimky jsou stanoveny pro určité skupiny osob bez dalšího
(např. děti, které dosud nezahájily povinnou školní docházku) nebo ve spojení s vymezenou
aktivitou (např. při konzumaci potravin, při tréninku atd.). Mimořádné opatření v bodě 4. dále
ukládá všem zaměstnavatelům vybavit zaměstnance ochrannými prostředky dýchacích cest
v dostatečném počtu na každou pracovní směnu s výjimkou vyloučení fyzického kontaktu
s jinými osobami při práci. V bodě 5. ukládá opatření všem poskytovatelům zdravotních služeb
povinnost vydat potvrzení osobě, která ze zdravotních důvodů nemůže mít nasazen žádný
nebo stanovený ochranný prostředek dýchacích cest, a učinit o tom záznam do zdravotnické
dokumentace.
[3] Napadené opatření bylo změněno mimořádným opatřením odpůrce ze dne 27. 8. 2021,
č. j. MZDR 15757/2020-58/MIN/KAN, a to s účinností od 31. 8. 2021. Změna se týká
ochranných prostředků pro pedagogické pracovníky, vymezení pojmu prostředky veřejné
dopravy a výjimek určených pro děti. S účinností od 25. 10. 2021 opatření zrušeno a nahrazeno
novým, které některá pravidla zpřísňuje.
II. Obsah návrhu na zrušení mimořádného opatření
[4] Navrhovatel uvádí, že opatření ho omezuje na jeho právech – musí si kupovat ochranné
prostředky dýchacích cest a jejich delším nošením, zejména v zaměstnání, by mu mohla
vzniknout újma na zdraví, která se může projevit i později. V kombinaci s osobními ochrannými
prostředky očí je také namáhán jeho zrak a zhoršuje se pro něj čitelnost textu, navíc vzniká
problém s porozuměním mluvě jiných osob s nasazeným ochranným prostředkem.
[5] Napadené opatření není podle navrhovatele řádně odůvodněno a krátká doba od vydání
do účinnosti (pátek 30. 7. 17:20:13 – sobota 31. 7. 00:00) neumožnila adresátům na ně adekvátně
zareagovat.
[6] Navrhovatel již dříve u soudu napadl předcházející obsahově obdobné opatření a v prvé
řadě opakuje své výhrady odpůrci známé již od března 2021, upozorňující na nedostatky,
jež dosud nebyly odstraněny. Brojí proti tomu, aby na trh byly uváděny výrobky nesplňující
požadavky zákona č. 90/2016 Sb., o posuzování shody stanovených výrobků při jejich dodávání
na trh, resp. Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/425 o osobních ochranných
prostředcích a o zrušení směrnice Rady 89/686/EHS (dále jen „Nařízení“), a lidé byli nuceni
je používat, jako např. opatřením zmiňovaný KN 95, který je ochranným prostředkem
standardizovaným podle čínské normy. Z opatření není zřejmé, jaký ochranný prostředek
dýchacích cest mají vlastně osoby používat, neboť pojem respirátor příslušné normy pro ochranu
dýchacích orgánů neznají. Obecně normy uvádějí pouze pojem Respiratory protective device
(RPD), tj. ochranný prostředek dýchacích orgánů. Zmiňovaný ochranný prostředek FFP2 není
dle normy ČSN EN 149+A1 respirátorem, ale filtrační polomaskou třídy FFP2 a je určen
k ochraně před pevnými i kapalnými aerosoly, a nikoli k bránění šíření kapének (ani na toto
použití není zkoušen). Navrhovateli není zřejmé, co se míní filtrační účinností 94 % (v odpůrcem
odkazované studii se navíc hovoří o účinnosti nad 92 %), a uvádí srovnání velikosti částic, s nimiž
se ochranné prostředky testují, a velikosti koronaviru. Navrhovatel v odůvodnění opatření
postrádá informaci, že ochranné pomůcky dýchacích orgánů jsou zkoušeny u hladce oholených
osob s typickým spektrem obličejových charakteristik. Odpůrce se odvolává na již neplatné
normy (EN 149, ČSN EN 140+A1, které byly zrušeny před deseti až dvaceti lety). Pokud
odbornými znalostmi nedisponuje ani odpůrce, těžko může správně zvolit ochranný prostředek
běžný občan. Přitom použití nevhodného prostředku nejen že nezajistí požadovaný stupeň
ochrany, ale může i ohrozit jeho zdraví.
[7] Podle navrhovatele nebyl naplněn požadavek formulovaný v rozsudku NSS ze dne
11. 6. 2021, č. j. 10 Ao 12/2021 - 81, podle něhož odůvodnění opatření nerozlišuje mezi typy
masek. Poukazuje na to, že běžný občan nemá možnost vybírat si ochranné prostředky
podle tvaru obličeje, ověřovat jejich těsnost a není k použití na rozdíl od zdravotnických
profesionálů proškolen. Odpůrce neodůvodnil, jaké účinky na zdraví může mít dlouhodobé
nošení filtrační polomasky třídy FFP2 občany od 15 do 100 a více let, a to i s ohledem
na případné choroby uživatele. Odpůrce bagatelizuje negativní dopady spojené s používáním
respirátorů, ačkoli jím uváděná studie zmiňuje nedostatečně prozkoumaný vliv na poruchy hlasu
a zmiňuje souvislost s bolestmi hlavy. Poukazuje také na údaje prezentované MUDr. I. B., PhD.,
na www.youtube.com, z nichž cituje pochybnosti o účinnosti respirátoru FFP2 a přesvědčení
o jeho škodlivosti pro zdraví nositele.
[8] Podle navrhovatele je odůvodnění opatření rozporné, pokud na jednu stranu uvádí,
že odpůrce náklady na pořízení respirátorů nepovažuje s ohledem na přínosy za nepřiměřené,
a na jiném místě připouští, že může jít o signifikantní finanční náklad. Podobně odpůrce odkazuje
na možnost adresátů volit mezi veřejnou hromadnou dopravou a užitím soukromého dopravního
prostředku, kde povinnost ochrany dýchacích cest neplatí, ačkoli státní moc obecně individuální
dopravu systematicky omezuje. Navrhl provést důkazy zmíněnými technickými normami,
článkem z časopisu Farmakoterapeutická revue a studií o vlivu nošení masky na zdravé jedince
při cvičení.
[9] Navrhovatel navrhl zrušení napadeného opatření, popřípadě vyslovení jeho nezákonnosti.
III. Vyjádření odpůrce a replika navrhovatele
[10] Odpůrce nepovažuje napadené opatření za zmatečné či nedostatečně odůvodněné.
Má za to, že se adresáti na povinnosti jím stanovené měli možnost včas připravit, neboť obdobná
regulace platí v České republice v různé míře víc než 1 rok a předmětné opatření podmínky spíše
liberalizuje.
[11] Poukázal na soudy vyslovené principy, kterými by měl být přezkum veden
(např. v rozsudku NSS ze dne 29. 3. 2021, č. j. 6 Ao 7/2010 - 73), a zdůraznil, že soud by měl
v rámci testu proporcionality postihovat jen extrémní případy věcně nesprávných opatření.
Podobně jako ve svých vyjádřeních v ostatních řízeních týkajících se přezkumu jím vydávaných
mimořádných opatření předeslal, že má k dispozici specializované orgány schopné odborného
úsudku. Zdůraznil nutnost komplexního náhledu na řešení epidemie, neboť ona sama i poznatky
o ní se dynamicky vyvíjejí a potřebné informace a podklady nejsou zcela dostupné. Všechna
opatření činí na základě všech dostupných (i když omezených) znalostí o viru v době vydání
opatření, s vědomím, že nejsou dostatečné a přesné a zároveň nelze čekat jednoznačné doložení,
zda jedno zvažované opatření je lepší než jiné. Při nejasnostech o šíření či vlastnostech
koronaviru se v souladu s principem náležité opatrnosti nespoléhá, že nastane optimističtější
varianta (že šíření nebude tak rychlé, onemocnění tak závažná a úmrtí tak četná). Aplikuje test
proporcionality a volí taková opatření, která v co nejvyšší míře zpomalují šíření viru
a onemocnění a zároveň co nejméně negativně dopadají na obyvatelstvo a práva osob.
[12] K námitkám navrhovatele, že je nejasné, co se rozumí jednotlivými typy masek
(respirátorů), odkázal na Nařízení a proces posouzení shody těchto výrobků jako podmínku
vstupu na trh. Ačkoli dříve byly připuštěny určité výjimky pro některé ochranné prostředky,
u nichž dosud nebylo dokončeno posuzování shody, nyní to již není možné a všechny musí mít
certifikát EU. Podrobnosti o testování těchto ochranných prostředků nebylo nutné v opatření
uvádět, neboť povinnost být hladce oholen se nezavádí. Podle odpůrce bylo obecně zřejmé,
že plošné používání ochranných prostředků bude mít své limitace. Přes stanovené výjimky
i nedokonalé nasazení některými adresáty jde o opatření legitimní, efektivní a proporcionální.
Správný název pro „respirátor FFP2“ je podle odpůrce skutečně filtrační polomaska, nicméně
pojem respirátor je užíván kvůli větší srozumitelnosti. Respirátory chrání primárně uživatele
a přesné údaje o účinnosti uvádí výrobce v popisu produktu. Důvody nařízení nošení ochranných
prostředků dýchacích cest jsou na str. 10-12 napadeného opatření a vyjádření odpůrce o vlivu
roušek a respirátorů na lidské zdraví je pro veřejnost umístěno na jeho webových stránkách.
Požadavky navrhovatele na podrobnost odůvodnění opatření jsou přehnané. Není jeho
nedostatkem, pokud se nevyjadřuje ke každému minoritnímu nebo dokonce zavádějícímu tvrzení
jakékoliv osoby prezentující svůj názor na sociálních sítích jako MUDr. B., postačuje,
že se na vhodnosti takového opatření shodne většina respektovaných expertů. Pokud jde
o náklady na ochranné prostředky, opakovaně bylo prominuto DPH a cena 10 Kč za respirátor
není neproporcionální.
[13] Odpůrce navrhl zamítnutí návrhu.
[14] Navrhovatel v replice konstatoval, že odpůrce se k návrhovým bodům adekvátně
nevyjádřil a jeho přístup je spíše mechanický, ačkoli mu jeho liknavost soudy vytýkaly. Přestože
se odpůrce odvolává na experty, žádné neuvádí. Navrhovatel zpochybňuje odbornost členů
Mezioborové skupiny pro epidemické situace (MESES) ve vztahu k otázkám používání
a vhodnosti ochranných prostředků. Navrhovatel je naproti tomu osobou odborně způsobilou
k zajišťování úkolů v prevenci rizik v oblasti bezpečnosti a ochrany zdraví při práci a má větší
znalosti a zkušenosti než někteří uvedení „experti“. Žádá konkrétní doložení oprávněnosti
opatření. Navrhovatel přiložil článek z časopisu Reflex na podporu svého tvrzení, že mimořádná
opatření vznikají na politickou objednávku a odborná zdůvodnění si úředníci vymýšlejí. Odpůrce
nedoložil, že u MUDr. B. jde o tvrzení minoritní či zavádějící. Poukázal na rozsudek NSS
č. j. 7 Ao 6/2021 - 112 ze dne 27. 5. 2021, podle něhož je třeba zohlednit i negativní dopady
prostředků užívaných k ochraně zdraví osob. Odpůrce by měl zdůvodnit, proč je respirátor
vhodnější než rouška ušitá podomácku a jakou souvislost má filtrační účinnost alespoň 94 %
s ochranou proti viru. Ačkoli má odpůrce z návrhů informace o škodlivých účincích a dalších
nedostatcích opatření, stejně nekoná. Podle navrhovatele jsou buď stanovené ochranné
prostředky potřeba a musí se dodržet veškeré parametry, nebo je to jedno a jde jen o zvýšení
jejich prodeje.
IV. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[15] Napadené opatření bylo vydáno v době stavu pandemické pohotovosti podle §80 odst. 1
písm. g) ve spojení s §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví, a to s celostátní
působností a za účelem likvidace epidemie covid-19 nebo nebezpečí jejího opětovného vzniku.
Napadené opatření je mimořádným opatřením ve smyslu §2 odst. 4 písm. b) pandemického
zákona a k projednání návrhu na jeho zrušení je podle §13 odst. 1 pandemického zákona
příslušný Nejvyšší správní soud.
[16] Změna napadeného opatření ze dne 27. 8. 2021, č. j. MZDR
15757/2020-58/MIN/KAN, je vzhledem k obsahu návrhových bodů pro nynější řízení zcela
bez významu. Že bylo opatření zrušeno a nahrazeno jiným, není překážkou přezkumu (§13
odst. 4 pandemického zákona).
[17] Podle §101a odst. 1 věty první zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále
„s. ř. s.“), platí, že „návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí,
že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen“.
[18] Navrhovatel požaduje zrušení či vyslovení nezákonnosti celého napadeného opatření,
nicméně netvrdí, že by byl adresátem povinností uložených v jeho bodech 4 a 5 zaměstnavatelům
a poskytovatelům zdravotních služeb ani že by jimi byl jakkoli dotčen. Touto částí napadeného
opatření proto ani nemůže být zkrácen na svých veřejných subjektivních právech. Nejvyšší
správní soud proto návrh v tomto rozsahu podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. výrokem I. odmítl
jako návrh podaný osobou k tomu zjevně neoprávněnou.
[19] Navrhovatel svou aktivní procesní legitimaci odvozuje ze skutečnosti, že má být zasaženo
do jeho majetkové sféry, neboť si musí ochranné prostředky pořídit na své náklady. Kromě toho
může jejich dlouhodobé nošení poškodit jeho zdraví a namáhá zrak. Navrhovatel
tedy konsekventně a logicky tvrdí možnost dotčení svých subjektivních práv napadeným
opatřením. Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že právní sféra navrhovatele mohla být
napadeným opatřením v rozsahu, v jakém mu ukládá povinnosti (tj. mimo body 4 a 5), dotčena,
a navrhovatel je tedy aktivně procesně legitimován k podání návrhu na jeho zrušení (usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120,
publ. pod č. 1910/2009 Sb. NSS, bod 34).
[20] Na podkladě této aktivní procesní legitimace navrhovatele a v mezích jím tvrzeného
zásahu do práv se poté Nejvyšší správní soud zabýval otázkou, zda se nejedná o návrh zjevně
neopodstatněný ve smyslu §13 odst. 3 pandemického zákona: „Je-li návrh zjevně neopodstatněný, soud
jej mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků usnesením odmítne. Pokud soud nepostupuje podle věty první,
návrh se projednává přednostně.“
[21] Nejvyšší správní soud ve svých rozhodnutích již opakovaně podrobně vyložil, že institut
zjevné neopodstatněnosti má své místo mj. tam, kde se již ve své rozhodovací praxi obdobnou
věcí zabýval, rozhodl zamítavým rozsudkem a nemá důvod se od svého dříve vyjádřeného
právního názoru odchýlit. Jedná se o specifický režim soudního přezkumu podle pandemického
zákona, jehož účelem je zrychlené a zjednodušené rozhodnutí o návrhu (srov. např. usnesení
Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 5. 2021, č. j. 5 Ao 2/2021 - 52, odst. [10] - [13], ze dne
8. 7. 2021, č. j. 7 Ao 19/2021 - 19 a mnoho dalších). Postup zvolený v takových případech
Nejvyšším správním soudem aproboval i Ústavní soud, viz např. usnesení ze dne 22. 6. 2021,
sp. zn. III. ÚS 1482/21, ze dne 28. 7. 2021, sp. zn. III. ÚS 1498/21, či ze dne 17. 8. 2021,
sp. zn. II. ÚS 2129/21).
[22] Na základě uvedených východisek přistoupil Nejvyšší správní soud k posouzení nyní
podaného návrhu, který je ke dni vydání tohoto rozhodnutí jedním z celkem 13 návrhů
napadajících v záhlaví označení mimořádné opatření stanovící povinnost ve vymezených
prostorech nosit prostředky ochrany dýchacích cest. Tímto mimořádným opatřením se Nejvyšší
správní soud velmi podrobně zabýval při meritorním přezkumu jiného podaného návrhu, který
rozsudkem ze dne 20. 10. 2021, č. j. 2 Ao 7/2021 - 157, zamítl.
[23] Nejvyšší správní soud neshledal důvodu odchýlit se od závěrů přijatých v uvedeném
rozsudku a nevidí ani žádný jiný důvod, pro který by bylo rozumné a respektující ekonomii
soudního procesu, aby nyní podaný návrh projednal běžnou procedurou, a dospěl proto
k následujícímu závěru.
[24] Návrh je zjevně neopodstatněný.
[25] Podstatu návrhu, resp. jeho důvody, jimiž je soud vázán (§101d odst. 1 s. ř. s.), je možné
rozdělit do několika základních okruhů: a) napadené opatření není řádně odůvodněno,
b) neobsahuje jasné určení ochranného prostředku, který adresátům ukládá používat, c) nejsou
náležitě zohledněny negativní dopady spojené s nošením respirátorů.
[26] Je pravdou, že odpůrce na první straně svého vyjádření k návrhu označil jiné
než přezkoumávané opatření, jak správně upozornil navrhovatel v replice, nicméně z jeho obsahu
je zřejmé, že šlo pouze o administrativní pochybení; obsah vyjádření se vztahuje k opatření, které
je nyní předmětem přezkumu.
[27] Nejvyšší správní soud předesílá, že se přezkumu obsahově velmi podobných
mimořádných opatření, která předcházela opatření nyní napadenému, již věnoval v rozsudcích
ze dne 27. 5. 2021, č. j. 7 Ao 6/2021 - 112, ze dne 11. 6. 2021, č. j. 10 Ao 12/2021 - 81, ze dne
27. 7. 2021, č. j. 8 Ao 17/2021 - 63, a ze dne 30. 7. 2021, č. j. 5 Ao 25/2021 - 51. Všechna
přezkoumávaná opatření v časové řadě předcházející tomu, které je předmětem přezkumu nyní,
ukládala fyzickým osobám povinnost nosit ochranné prostředky dýchacích cest a stanovila z této
povinnosti výjimky v různém rozsahu. Adresáti tohoto opatření uplatňovaného na území České
republiky řadu měsíců nepochybně byli obeznámeni s tím, že jde o opatření plošné,
tedy že se týká na vymezených místech téměř všech osob. Navrhovatel netvrdil, jak konkrétně
se na plnění povinností stanovených předmětným opatřením chtěl připravit, ale kvůli krátké době
mezi vydáním a účinností to nestihl. Související výtka není důvodná.
[28] Ad a) Pokud jde o nedostatky odůvodnění napadeného opatření, vady tohoto typu byly
důvodem celkem čtyř zásahů Nejvyššího správního soudu, který zrušil obsahově obdobná
opatření (rozsudky označenými v předcházejícím odstavci) pro nepřezkoumatelnost. V nedávno
vydaném rozsudku, který se týkal téhož opatření jako nyní projednávaný návrh,
však již konstatoval, že odpůrce odůvodnění výrazně doplnil (srov. odst. 47 – 49 rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 10. 2021, č. j. 2 Ao 7/2021 - 157), takže již poskytuje
oporu ukládaným povinnostem. Ve vztahu k negativním účinkům nošení ochranných prostředků
dýchacích cest se Nejvyšší správní soud spokojil s odůvodněním odpůrce, neboť na stranách
10 až 12 odůvodnění napadeného opatření jsou rizika nošení různých typů obličejových ochran
podrobně rozebrána. S navrhovatelem nelze souhlasit, že by odůvodnění opatření trpělo stejnými
nedostatky, jaké mu byly vytýkány v odst. [38] rozsudku NSS č. j. 10 Ao 12/2021 - 81. Tam
přezkoumávané opatření stanovilo povinnost nosit respirátory na místech vymezených mnohem
šířeji než nyní, nicméně odůvodnění se věnovalo převážně rouškám, jejich užití se připouštělo
pouze výjimečně. Aktuálně přezkoumávané opatření zúžilo okruh míst, kde nelze pobývat
bez respirátoru, rozšířilo možnost užití roušek a zavedlo ji i u těch osob, které respirátor
nemohou nosit ze zdravotních důvodů. Odůvodnění takto stanovených povinností doznalo
zásadní změny. Odpůrce na str. 13 odůvodnění vysvětlil, jakými úvahami se řídil při rozhodování
o tom, zda nařídit používání respirátoru, nebo roušky, a porovnal jejich vlastnosti (zejména
účinnost ochrany, ale i pohodlí nošení, cenu atd.).
[29] Ad b) Pokud jde o náležité určení, jaký prostředek ochrany dýchacích cest se ukládá
používat, odpůrce připustil, že se v zájmu lepší srozumitelnosti dopustil určitého zjednodušení,
když užívá označení respirátor pro prostředek, jehož správný název je filtrační polomaska.
Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že ve skutečnosti adresáti nejsou na pochybách, jaký
prostředek ochrany je třeba použít tam, kde je zakázán pobyt a pohyb bez respirátoru
nebo obdobného prostředku splňujícího příslušné normy; pod stejným označením jsou tyto
prostředky běžně prodávány. Výhrady vůči tomu, aby na trh nebyly uváděny výrobky
bez náležitého posouzení shody, nelze v tomto řízení řešit, opatření výrobky na trh neuvádí.
Odpůrce v odůvodnění vysvětlil, že na místech z hlediska šíření koronaviru rizikovějších
je zapotřebí vyšší ochrana dýchacích cest, proto nařídil nošení respirátorů, které přiléhají
k obličeji mnohem lépe než ústenka (obličejová maska, rouška) a lépe chrání jak jeho nositele,
tak i jiné osoby. Pokud jde o technické požadavky na výrobek, konkrétně údaj o filtrační
účinnosti, odpůrce vysvětlil, že ve výrokové části užil jakousi obecnou deklaraci, jíž mínil vyjádřit,
že úroveň ochrany je dána kromě filtrační účinnosti i dalšími technickými podmínkami, jež jsou
právě stanoveny technickými normami (různých ve světě užívaných normalizačních systémů)
a výrobce je musí dodržet. V rozsudku č. j. 2 Ao 7/2021 - 157 Nejvyšší správní soud již
podrobně zhodnotil princip fungování respirátorů (jedná se o bariérovou ochranu, jež má
zachytit infikované kapénky, která snižuje pravděpodobnost přenosu koronaviru, a to i tehdy,
není-li veřejností užívána zcela správně (srov. odst. [61], [62], [66] citovaného rozsudku). Není
tedy třeba podrobněji se zabývat nuancemi ve filtrační účinnosti v řádu jednotek procent
ani rozdíly mezi jednotlivými technickými normami, stejně jako skutečností, že se testování
těchto ochranných pomůcek dýchacích orgánů provádí na osobách oholených s typickými
obličejovými charakteristikami. Pro plošné použití nelze stanovit detailní parametry, neboť
jednotliví lidé se liší (velikostí a tvarem obličeje, ale i třeba vousy), a stejně tak nelze rozumně
trvat na proškolení ke správnému používání těchto ochranných pomůcek. Navrhovatel
nezpochybnil základní východisko, že respirátory díky svému tvaru a materiálu poskytují lepší
ochranu než roušky, ani to, že stanovené ochranné prostředky dýchacích cest představují
překážku šíření viru kapénkami tam, kde nelze dodržovat bezpečné rozestupy mezi lidmi. I když
nejde o prostředek dokonalý, je způsobilý přispět zpomalení šíření epidemie i předcházení vzniku
ohnisek nákazy. Lze tedy i bez dokazování technickými normami uzavřít, že ani tato námitka není
důvodná. Ostatně ani citace navrhovatele z časopisu Farmakoterapeutická revue (na tento zdroj
odkazuje i odůvodnění napadeného opatření) o tom, že je u zdravotníků třeba vybírat ochranné
prostředky podle tvaru obličeje a proškolit je o správném používání, neříká, že je nesprávně
vybraný či použitý prostředek ochrany zbytečný, pouze poukazuje na pokles jeho účinnosti.
[30] Ad c) Negativními účinky ochranných prostředků dýchacích cest na zdraví se Nejvyšší
správní soud zabýval v rozsudku č. j. 2 Ao 7/2021 - 157, kde provedl i test proporcionality.
V odstavci [72] popsal, že kromě nepohodlí mohou respirátory působit i různé zdravotní potíže,
nicméně rozsah jejich užívání v běžném životě nemůže působit natolik neúnosně, že by to bylo
v nepoměru s užitkem v podobě zvýšení pravděpodobnosti ochrany před nákazou u osob
patřících mezi zranitelné (srov. odst. [57] citovaného rozsudku). Zásadní je také výjimka
zakotvená v bodě 3 písm. ee) napadeného opatření pro ty, kteří ze závažných zdravotních
důvodů nemohou nosit respirátor, případně ani jiný prostředek ochrany dýchacích cest.
Ta zajišťuje, aby tam, kde hrozí intenzivnější zásah do práva na ochranu zdraví, lékař posoudil,
zda převažují rizika plynoucí z nákazy onemocněním covid-19, nebo negativní účinky nošení
respirátoru (roušky), a případně vydal potvrzení, že ze zdravotních důvodů je osoba povinnosti
nosit ochranný prostředek zproštěna. Odůvodnění opatření žádné deficity v tomto směru
nevykazuje a s navrhovatelem nelze souhlasit, že odpůrce zdravotní rizika bagatelizuje. Také
hlasové potíže, namáhání zraku a bolesti hlavy, na něž navrhovatel poukazoval, mohou být
(nebo se časem stát) okolnostmi, které lékař uváží ve vztahu ke zdravotním rizikům souvisejícím
s nákazou covid-19 a v individuálním případě doporučí zdraví méně zatěžující přístup.
Navrhovatelem zmíněné potíže při porozumění mluvě jiné osoby jsou srovnatelné s jinými
projevy nošení ochranných prostředků v rovině nepohodlí pro uživatele a nejsou pro svou nízkou
intenzitu způsobilé převážit benefity, jako je ochrana života a zdraví osob patřících
do ohrožených skupin. Navržené důkazy soud neprováděl, neboť u technických norem to nebylo
potřeba a na navrhovatelem označenou studii a článek odkazuje i odpůrce v odůvodnění
opatření; jsou obecně dostupné a v širším pojetí tak tvoří součást spisové dokumentace,
jíž se podle konstantní judikatury správních soudů zpravidla důkaz neprovádí (srov. odst. [32]
rozsudku ze dne 20. 10. 2021, č. j. 2 Ao 7/2021 - 157).
[31] Ani pokud jde o náklady na pořízení respirátorů, neshledal soud odůvodnění opatření
rozporným. Že by se mohlo jednat o signifikantní finanční náklad, uvedl odpůrce v souvislosti
s poskytovateli sociálních služeb a zdravotnickými zařízeními, kde je třeba za jednu pracovní
směnu pomůcku použít opakovaně, případně ji po uplynutí výrobcem stanovené doby vyměnit,
nikoli u běžného uživatele. Odpůrce v odůvodnění opatření připomněl, že stát zvýhodnil nákup
respirátorů tím, že prominul daň z přidané hodnoty a Nejvyšší správní soud se přiměřeností
napadeného opatření zabýval i z tohoto hlediska v odstavci [75] rozsudku č. j. 2 Ao 7/2021 - 157,
na který odkazuje s tím, že pokud by náklady na opatření respirátorů znamenaly pro jednotlivce
neúnosné zvýšení výdajů na živobytí, je to řešitelné podporou v hmotné nouzi. Navrhovatel
však netvrdil, že by nebyl schopen si respirátor na své náklady pořídit a měl existenční potíže.
[32] K výhradám navrhovatele vůči kvalifikaci některých členů MESES není třeba nic dodávat.
Z obsahu napadeného opatření ani z jeho odůvodnění neplyne, že by o jeho doporučení opíral
některou z uložených povinností. Nadto jde pouze o poradní těleso, odpovědnost za zákonnost
opatření nese odpůrce. Vytýkané údajné účelovosti, které se měly vyskytnout při přípravě
opatření, nemohou změnit nic na tom, že samotný výstup, tedy opatření a jeho odůvodnění,
nevykazují vady spočívající v nepřezkoumatelnosti. Z poznámky navrhovatele k omezování
individuální dopravy nelze vysledovat vztah k jeho právní sféře, neboť k tomu nic bližšího
neuvedl. Protipandemická opatření jsou zaváděna na omezenou dobu, takže není namístě
dočasná opatření stavět do kontrapozice s dlouhodobými strategickými trendy ve způsobu života
a dovozovat z toho vady odůvodnění napadeného opatření.
[33] Osoba zúčastněná na řízení se k podáním účastníků nevyjádřila, poskytla soudu pouze
několikrát aktualizované stanovisko, které je díky četným odkazům na řadu jiných podání a řízení
o přezkumu různých mimořádných opatření odpůrce na hranici srozumitelnosti (srov. rozsudek
rozšířeného senátu ze dne 20. 12. 2005, č. j. 2 Azs 92/2005 - 58). Konkrétně ve vztahu
k napadenému mimořádnému opatření namítá nekonzistentnost veškerých opatření, nemožnost
opatřit si lékařské potvrzení pro výjimku podle bodu 3. písm. ee) a diskriminační přístup k ní
v porovnání se sportovci, umělci či moderátory, kteří mají z opatření výjimku automaticky.
Ve zbytku pouze odkazuje na výhrady vznesené vůči dřívějším opatřením se stejným předmětem
regulace, která však již neplatí a nejsou nyní předmětem soudního přezkumu. Vyjádření
je naprosto totožné s jejím včasným návrhem na zrušení téhož mimořádného opatření, o němž
je vedeno řízení pod sp. zn. 2 Ao 16/2021. Všem řádně uplatněným návrhovým bodům
se dostane pozornosti v rozhodnutí vydaném v její vlastní věci.
V. Závěr a náklady řízení
[34] V rozsahu, v jakém návrh směřuje proti části opatření, kterou navrhovateli nejsou
ukládány žádné povinnosti (body 4. a 5.), jej soud podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. výrokem I.
odmítl jako návrh podaný osobou k tomu zjevně neoprávněnou.
[35] Ve zbytku Nejvyšší správní soud shledal návrh zjevně neopodstatněným, a proto
ho podle §13 odst. 3 věty první pandemického zákona odmítl (výrok II.).
[36] O opatření, které nahradilo s účinností od 25. 10. 2021 napadené opatření a částečně
se s ním shoduje, soud rozhodnout nemohl, i když to navrhovatel v petitu požadoval, neboť
nové opatření není předmětem tohoto řízení a může být napadeno samostatným návrhem.
[37] Výroky o nákladech řízení vychází z úspěchu ve věci v souladu s §60 odst. 1 větou první
s. ř. s. (k tomu srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 25. 3. 2021, č. j. 8 As 287/2020 - 33, část.
III. 4.). Navrhovatel – na základě zjednodušeného (kvazimeritorního) posouzení věci – v řízení
úspěch neměl, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Procesně úspěšnému odpůrci
v řízení žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly, proto mu jejich náhradu
Nejvyšší správní soud nepřiznal.
[38] Osoba zúčastněná na řízení má právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly
v souvislosti s plněním povinností, které jí soud uložil (§60 odst. 5 s. ř. s.). Jelikož soud osobě
zúčastněné na řízení v této věci žádné povinnosti neuložil, nemá na náhradu nákladů tohoto
řízení právo.
Poučení: Proti tomuto usnesení ne j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. listopadu 2021
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu