ECLI:CZ:NSS:2021:2.AO.15.2021:94
sp. zn. 2 Ao 15/2021 - 94
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně senátu JUDr. Miluše Doškové
a soudců Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Karla Šimky v právní věci navrhovatele: K. P.,
zast. Mgr. Davidem Zahumenským, advokátem se sídlem třída Kpt. Jaroše 1922/3, Brno,
proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2,
za účasti osoby zúčastněné na řízení: Ing. F. Č., o návrhu na zrušení mimořádného opatření
odpůrce ze dne 30. 7. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-56/MIN/KAN, ve znění mimořádného
opatření odpůrce ze dne 27. 8. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-58/MIN/KAN,
takto:
I. V části směřující proti bodům 4 a 5 mimořádného opatření odpůrce ze dne 30. 7. 2021,
č. j. MZDR 15757/2020-56/MIN/KAN, ve znění mimořádného opatření odpůrce
ze dne 27. 8. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-58/MIN/KAN, se návrh od m ít á .
II. Ve zbylém rozsahu se návrh od m ít á pro zjevnou neopodstatněnost.
III. Navrhovatel nemá práv o na náhradu nákladů řízení.
IV. Odpůrci se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení.
V. Osoba zúčastněná na řízení nemá práv o na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Navrhovatel se návrhem na zrušení opatření obecné povahy podaným u Nejvyššího
správního soudu dne 30. 8. 2021 domáhá zrušení mimořádného opatření odpůrce ze dne
30. 7. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-56/MIN/KAN, ve znění mimořádného opatření odpůrce
ze dne 27. 8. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-58/MIN/KAN (dále též „napadené opatření“). Toto
mimořádné opatření bylo vydáno na základě §80 odst. 1 písm. g) ve spojení s §69 odst. 1
písm. i) a odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých
souvisejících zákonů, ve znění účinném od 27. 4. 2021 (dále jen „zákon o ochraně veřejného
zdraví“), k ochraně obyvatelstva a prevenci nebezpečí vzniku a rozšíření onemocnění covid-19.
II. Napadené opatření
[2] Podle bodu 1 napadeného opatření byl s účinností od 31. 7. 2021 všem osobám zakázán
pohyb a pobyt bez ochranných prostředků dýchacích cest, kterým je respirátor nebo obdobný
prostředek splňující stanovené podmínky (dále jen „respirátor“), a to na vyjmenovaných místech
(např. vnitřní prostory staveb jako prodejny, zdravotnická zařízení, školy, galerie, prostředky
veřejné dopravy nebo vnitřní prostory provozoven stravovacích služeb). Napadené opatření dále
v bodě 2 zakazuje všem osobám pohyb a pobyt bez respirátoru nebo roušky ve všech ostatních
v bodu 1 neuvedených vnitřních prostorech staveb, mimo bydliště nebo místa ubytování,
kde dochází na stejném místě a ve stejný čas k přítomnosti alespoň 2 osob vzdálených od sebe
méně než 1,5 metru, nejedná-li se výlučně o členy domácnosti. Současně napadené opatření
upravuje odchylky od zákazů stanovených v bodech 1 a 2 a v bodě 3 výjimky z něj. Výjimky jsou
stanoveny pro určité skupiny osob bez dalšího (např. děti, které dosud nezahájily povinnou školní
docházku), ve spojení s vymezenou aktivitou (např. při konzumaci potravin, při tréninku atd.)
nebo ze zdravotních důvodů. Napadené opatření dále v bodě 4 ukládá všem zaměstnavatelům
vybavit zaměstnance ochrannými prostředky dýchacích cest a v bodě 5 ukládá všem
poskytovatelům zdravotních služeb povinnost vydat potvrzení osobě, která ze zdravotních
důvodů nemůže mít nasazen žádný nebo stanovený ochranný prostředek dýchacích cest.
[3] Napadené opatření bylo změněno mimořádným opatřením odpůrce ze dne 27. 8. 2021,
č. j. MZDR 15757/2020-58/MIN/KAN, a to s účinností od 31. 8. 2021. Změna se týká
ochranných prostředků pro pedagogické pracovníky, vymezení pojmu prostředky veřejné
dopravy a výjimek určených pro děti.
III. Návrh na zrušení mimořádného opatření
[4] Navrhovatel dokládá, že obdržel obě dávky očkování proti onemocnění covid-19.
[5] Navrhovatel žádá, aby Nejvyšší správní soud pro nezákonnost napadené opatření zrušil,
případně vyslovil, že je nezákonné, a aby uložil odpůrci nahradit navrhovateli náklady řízení.
[6] Navrhovatel ke své aktivní legitimaci tvrdí, že je napadeným opatřením zásadně omezen
ve svobodě pohybu a právu živit se prací, nechce-li ohrožovat svoje zdraví tím, že nebude moci
dýchat dostatečně čistý a okysličený vzduch; navíc si musí na své náklady pořizovat respirátory.
[7] Odpůrce podle navrhovatele napadené opatření řádně nezdůvodnil. Bagatelizuje skutečné
negativní účinky a nesnaží se svá zdůvodnění podložit vědeckými daty a dostupnými studiemi.
Nadto není schopen zdůvodnit, proč by osoby, na které je dle jiných mimořádných opatření
nahlíženo jako na bezinfekční (mj. očkované osoby nebo osoby s negativním výsledkem testu),
měly nosit ochranu nosu a úst.
[8] Navrhovatel cituje rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 6. 2021,
č. j. 10 Ao 2/2021 - 107, podle něhož §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví
slouží k časově a místně omezeným protiepidemickým opatřením a není plošným nástrojem
podobným tomu, jaký má po dobu nouzového stavu k dispozici vláda. Bez toho aby odpůrce
doložil, že je zde stále epidemie, není možné daná opatření uplatňovat.
[9] Navrhovatel namítá, že opatření není přiměřené sledovanému cíli a že nezohledňuje
zdravotní dopady nošení ochranných prostředků.
[10] Podle navrhovatele nedává smysl, aby byla zaváděna plošná omezení, když je v různých
obcích a okresech jiný počet nakažených, a není tak možné tvrdit, že je celá republika ohniskem
nákazy. V takovém případě nelze argumentovat obecným principem předběžné opatrnosti. Boj
s jediným virem není důvodem pro závažné a trvající zásahy do práv, zejména není-li žádná
vyhlídka, kdy skončí. Ačkoli samo napadené opatření poukazuje na význam vysoké
proočkovanosti, odpůrce z ní nevyvozuje žádné závěry; stejně tak nezohledňuje počty lidí
s protilátkami a buněčnou imunitou.
[11] Navrhovatel dále namítá nepřiměřenost napadeného opatření z důvodu nezohlednění
postavení osob, které již podstoupily 2 dávky očkování proti onemocnění covid-19
a i podle jiných mimořádných opatření odpůrce se považují za bezinfekční. Odůvodnění
napadeného opatření je navíc v rozporu s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne
27. 5. 2021, č. j. 7 Ao 6/2021 - 112, neboť opět neřeší postavení s osob s protilátkami. Osoby,
které mají certifikát o dokončeném očkování, jsou podle mimořádného opatření odpůrce ze dne
30. 7. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-22/MIN/KAN, považovány za bezinfekční; odpůrce
přitom nevysvětluje, proč tomu tak není u nyní napadeného opatření. Opatření také obsahuje
řadu výjimek, které jsou zmatečné a vzájemně se popírají.
[12] Odpůrce podle navrhovatele nezohlednil negativní dopady dlouhodobého nošení roušek
a respirátorů. Navrhovatel cituje studie o zdravotních dopadech jejich nošení a dochází k závěru,
že to představuje zdravotní riziko. Poukazuje na konkrétní zdravotní rizika od podráždění kůže,
tiché hypoxie, hyperkapnie po přehřívání těla a upozorňuje na nebezpečí chemických látek,
z nichž jsou vyráběny ochranné prostředky. Napadeným opatřením uložená povinnost proto není
přiměřená sledovanému cíli. Respirátory slouží primárně k ochraně svých nositelů,
a je tak právem každého se rozhodnout, zda se chce chránit. Tvrzení o ochraně ostatních
je s ohledem na přijaté opatření iracionální a neopodstatněné.
IV. Vyjádření odpůrce
[13] Podle odpůrce návrh není důvodný. Odpůrce odkázal na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 29. 3. 2011, č. j. 6 Ao 7/2010 - 73, a zdůraznil, že soud by měl v rámci testu
proporcionality postihovat víceméně pouze extrémní případy věcně nesprávných opatření; nikoli
případy, kdy je podle zákona možné vícero řešení a soud dospěje k závěru, že jiné řešení je lepší.
Odpůrce je vrcholným orgánem ochrany veřejného zdraví, má k dispozici Státní zdravotní ústav
a Ústav zdravotnických informací a statistiky, přičemž Státní zdravotní ústav je zapsaným
znaleckým ústavem.
[14] Situaci týkající se zcela nové a bezprecedentní epidemie mimořádně nebezpečného
koronaviru je třeba posuzovat komplexně. Nejen pandemie, ale i odborné poznatky
o ní se dynamický vyvíjí, a informace a podklady, které jsou běžně dostupné pro provedení
správního uvážení, nejsou v takové situaci zcela k dispozici. Mimořádná opatření podle zákona
o ochraně veřejného zdraví jsou proto vydávána bez řízení o návrhu opatření obecné povahy.
Odpůrce činí všechna opatření, včetně napadených aktů, zásadně na základě všech dostupných,
i když omezených, znalostí, které jsou o viru známy v době činění jednotlivých opatření,
při vědomí, že tyto znalosti nejsou dostatečné a přesné a že není možné čekat na to, až bude
prokázáno a jednoznačně doloženo, zda je jedno zvažované opatření lepší než jiné. Odpůrce
proto při přijímání mimořádných opatření preferuje ochranu života a zdraví osob coby
nejdůležitějších základních hodnot, avšak při současně snaze o co nejmenší omezení chodu
společnosti. V případě nejasnosti o šíření či vlastnostech koronaviru se navíc odpůrce nespoléhá
s ohledem na princip náležité opatrnosti na to, že nastane optimističtější varianta.
[15] Odpůrce provádí test proporcionality a při volbě vhodných opatření volí taková opatření,
které dle jeho názoru v nejvyšší míře zpomalují šíření koronaviru a zároveň co nejmenším
způsobem negativně dopadají na obyvatelstvo a práva osob. Odpůrce zohledňuje rovněž to,
že zatímco tato omezení jsou dočasná, případné explozivní rozšíření infekce covid-19 by mohlo
vést k závažným dočasným i trvalým zdravotním následkům velké části populace a k úmrtí
desetitisíců až statisíců osob.
[16] Odpůrce nesouhlasí s tvrzením navrhovatele, že populace České republiky je promořena
a dosáhla kolektivní imunity a že reprodukční číslo „R“ se stále zmenšuje. Přijímat opatření
na úrovni okresů nestačí. Počet očkovaných stále není dostatečný; při nárůstu počtu nakažených
by rostl počet hospitalizovaných a došlo by k přetížení zdravotního systému. Očkování sice
významně snižuje pravděpodobnost nákazy či přenosu onemocnění covid-19, ale nevylučuje je.
Napadené opatření stanoví povinnost nosit ochranu dýchacích cest pouze tam, kde dochází
k vyšší koncentraci lidí, a kde je tedy vysoké riziko nákazy. Ke škodlivosti respirátorů odpůrce
obsáhle cituje z vyjádření Hygienické stanice hlavního města Prahy k vlivu užívání roušek
a respirátorů na lidské zdraví.
V. Replika navrhovatele
[17] Navrhovatel v replice rozporuje tvrzení odpůrce, že napadené opatření stanoví povinnosti
nosit ochranu dýchacích cest pouze tam, kde dochází k vyšší koncentraci lidí. V rámci podnikání
není rozlišováno, zda je v provozovně jen navrhovatel, jen prodavačka, popř. zákazníci,
a prohlášení odpůrce v jeho vyjádření je proto zjevně nepravdivé. Navrhovateli dále není jasné,
proč by nepostačovala regionální omezení; v Rakousku je nošení roušek pro očkované
vyžadováno pouze ve Vídni. Odpůrce stále nevysvětlil, proč jsou očkovaní podle jiných
mimořádných opatření považování za bezinfekční, ale stále musí nosit respirátory.
[18] Navrhovatel v další replice doplnil, že odpůrce v novém mimořádném opatření ze dne
27. 10. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-61/MIN/KAN, stanovením výjimky zohledňuje situaci
očkovaných pedagogů při poskytování vzdělávání. Podle navrhovatele tím přisvědčil důvodnosti
jeho argumentace.
VI. Vyjádření osoby zúčastněné na řízení
[19] Osoba zúčastněná na řízení se k podáním účastníků nevyjádřila, poskytla soudu pouze
několikrát aktualizované stanovisko, které je díky četným odkazům na řadu jiných podání a řízení
o přezkumu různých mimořádných opatření odpůrce na hranici srozumitelnosti. Konkrétně
ve vztahu k napadenému mimořádnému opatření namítá nekonzistentnost veškerých opatření,
nemožnost opatřit si lékařské potvrzení pro výjimku podle bodu 3. písm. ee) a diskriminující
přístup k ní v porovnání se sportovci, umělci či moderátory majícími z opatření výjimku
automaticky. Ve zbytku pouze odkazuje na výhrady vznesené vůči dřívějším opatřením
se stejným předmětem regulace, která však již neplatí a nejsou nyní předmětem soudního
přezkumu.
VII. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[20] Napadené opatření bylo vydáno v době stavu pandemické pohotovosti podle §80 odst. 1
písm. g) ve spojení s §69 odst. 1 písm. i) a odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví, a to
s celostátní působností a za účelem likvidace epidemie covid-19 nebo nebezpečí jejího
opětovného vzniku. Napadené opatření je mimořádným opatřením ve smyslu §2 odst. 4 písm. b)
pandemického zákona a k projednání návrhu na jeho zrušení je podle §13 odst. 1 pandemického
zákona příslušný Nejvyšší správní soud.
[21] Změna napadeného opatření ze dne 27. 8. 2021,
č. j. MZDR 15757/2020-58/MIN/KAN, je vzhledem k obsahu návrhových bodů pro nynější
řízení zcela bez významu. Zrušení a nahrazení napadeného opatření podle §13 odst. 4
pandemického zákona nebrání dalšímu postupu v řízení.
[22] Podle §101a odst. 1 věty první s. ř. s. platí, že návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho
částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním
orgánem, zkrácen.
[23] Aktivní procesní legitimace představuje podmínku řízení, kterou musí obecně navrhovatel
splňovat, aby byl oprávněn podat k soudu návrh na zrušení opatření obecné povahy. K jejímu
splnění je zapotřebí, aby návrh obsahoval myslitelná a logicky konsekventní tvrzení o tom,
že právní sféra navrhovatele byla napadeným opatřením dotčena. To, zda je dotčení
podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace
prováděné konkrétním opatřením obecné povahy, napadeným návrhem na jeho zrušení (usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009,
č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, č. 1910/2009 Sb. NSS).
[24] Navrhovatel netvrdí, že by byl adresátem povinností uložených v bodech 4 a 5
napadeného opatření zaměstnavatelům a poskytovatelům zdravotních služeb ani že by jimi byl
jakkoli dotčen. Touto částí napadeného opatření proto ani nemůže být zkrácen na svých
veřejných subjektivních právech. Nejvyšší správní soud proto návrh v tomto rozsahu podle §46
odst. 1 písm. c) s. ř. s. odmítl jako návrh podaný osobou k tomu zjevně neoprávněnou.
[25] Z návrhu vyplývá, že navrhovatel dovozuje svou aktivní procesní legitimaci zejména
z toho, že mu napadené opatření ukládá povinnost zakrýt si dýchací cesty po dobu pobytu
na vymezených místech předepsanými ochrannými prostředky. Tím má být omezena jeho
svoboda pohybu, právo živit se prací a právo na ochranu zdraví. Napadené opatření se dotýká
výkonu většiny běžných činností realizovaných mimo bydliště na vymezených místech,
a povinnost nosit ochranné prostředky tak ovlivňuje uplatňování jeho subjektivních práv.
Navrhovatel konsekventně a logicky tvrdí možnost dotčení svobody pohybu a práva na ochranu
zdraví; k dotčení práva živit se prací však navrhovatel netvrdí žádné relevantní skutečnosti.
[26] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že právní sféra navrhovatele mohla být napadeným
opatřením v rozsahu, v jakém mu ukládá povinnosti (tj. mimo body 4 a 5), dotčena, a navrhovatel
je tedy aktivně procesně legitimován k podání návrhu na jeho zrušení.
[27] Podle §13 odst. 3 pandemického zákona platí, že je-li návrh zjevně neopodstatněný, soud jej
mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků usnesením odmítne. Pokud soud nepostupuje podle věty první, návrh
se projednává přednostně.
[28] Nejvyšší správní soud ve svých rozhodnutích již opakovaně podrobně vyložil, že institut
zjevné neopodstatněnosti má své místo mj. tam, kde se již ve své rozhodovací praxi obdobnou
věcí zabýval, rozhodl zamítavým rozsudkem a nemá důvod se od svého dříve vyjádřeného
právního názoru odchýlit. Jedná se o specifický režim soudního přezkumu podle pandemického
zákona, jehož účelem je zrychlené a zjednodušené rozhodnutí o návrhu (srov. např. usnesení
Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 5. 2021, č. j. 5 Ao 2/2021 - 52, body 10 - 13, nebo ze dne
8. 7. 2021, č. j. 7 Ao 19/2021 - 19). Postup zvolený v takových případech Nejvyšším správním
soudem aproboval i Ústavní soud (viz např. usnesení ze dne 22. 6. 2021, sp. zn. III. ÚS 1482/21,
ze dne 28. 7. 2021, sp. zn. III. ÚS 1498/21, či ze dne 17. 8. 2021, sp. zn. II. ÚS 2129/21).
[29] Na základě uvedených východisek přistoupil Nejvyšší správní soud k posouzení nyní
podaného návrhu, který je ke dni vydání tohoto rozhodnutí jedním z celkem 13 návrhů
napadajících v záhlaví označení mimořádné opatření stanovící povinnost ve vymezených
prostorech nosit prostředky ochrany dýchacích cest. Tímto mimořádným opatřením se Nejvyšší
správní soud velmi podrobně zabýval při meritorním přezkumu jiného podaného návrhu, který
byl svým obsahem a strukturou obdobný nyní projednávanému návrhu a který Nejvyšší správní
soud rozsudkem ze dne 20. 10. 2021, č. j. 2 Ao 7/2021 - 157, zamítl.
[30] Nejvyšší správní soud neshledal důvodu odchýlit se od závěrů přijatých v uvedeném
rozsudku a nevidí ani žádný jiný důvod, pro který by bylo rozumné a respektující ekonomii
soudního procesu, aby nyní podaný návrh projednal běžnou procedurou. Nejvyšší správní
soud proto dospěl k závěru, že návrh je zjevně neopodstatněný.
[31] K obecným východiskům přezkumu mimořádných opatření odpůrce Nejvyšší správní
soud odkazuje na body 42 až 46 svého rozsudku ze dne 20. 10. 2021, č. j. 2 Ao 7/2021 - 157.
A. Přezkoumatelnost napadeného opatření
[32] Odůvodnění napadeného opatření v souladu s §3 odst. 2 pandemického zákona
zohledňuje aktuální analýzu epidemiologické situace onemocnění covid-19 (část I.), konkrétní
míru rizika spojenou s plněním uložených povinností (části II. a III.) a hodnotí přiměřenost
zásahů do práv a oprávněných zájmů fyzických a právnických osob (část IV.). Jak Nejvyšší
správní soud zdůraznil v již zmiňovaném rozsudku ze dne 20. 10. 2021, č. j. 2 Ao 7/2021 - 157,
vytýká-li navrhovatel odůvodnění absenci vypořádání některých protiargumentů, je třeba
zdůraznit, že odůvodnění mimořádných opatření, která jsou svou obecností blízká právním
předpisům, by mohlo být vždy delší, podrobnější a dokonalejší; musí však vyhovět obecným
požadavkům nastíněným v bodech 42 až 46 citovaného rozsudku. Odůvodnění napadeného
opatření zevrubně popisuje epidemickou situaci v České republice se zohledněním relevantních
údajů, vysvětluje, proč jsou uložené povinnosti nezbytné a přiměřené, a odkazuje na relevantní
podklady. Napadené opatření ve světle toho návrhu vyhovuje požadavkům pandemického
zákona a obstojí jako přesvědčivý celek, který ve světle tvrzení navrhovatele nezavdává zásadní
pochybnosti o procesu jeho tvorby. Nesouhlasí-li navrhovatel s některými závěry odpůrce, bude
se soud jeho výhradami zabývat při hodnocení proporcionality napadeného opatření. Úkolem
soudu není hodnotit přesnost každého výroku ve vyjádření odpůrce, nýbrž zabývat se věcně
napadeným opatřením.
B. Pravomoc k vydání napadeného opatření
[33] Pravomocí nařídit plošné nošení ochranných prostředků dýchacích cest se již zabýval
Nejvyšší správní soud např. v rozsudcích ze dne 27. 5. 2021, č. j. 7 Ao 6/2021 - 112, v bodech
34 - 39, a ze dne 11. 6. 2021, č. j. 10 Ao 12/2021 - 81, v bodech 53 - 54. Dospěl přitom k závěru,
že napadené opatření ukládající povinnost zdravým osobám, které nejsou podezřelé z nákazy
nepřekračuje meze pravomocí odpůrce podle §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného
zdraví. Nařízení nošení roušek či respirátorů k ochraně obyvatelstva a prevenci nebezpečí vzniku
a rozšíření onemocnění covid-19 je totiž svou osobní působností, předmětem a účelem obdobné
jako nařízení mimořádného očkování a preventivního podání jiných léčiv (profylaxe) podle §69
odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví.
[34] Jak Nejvyšší správní soud vysvětlil v citovaném rozsudku ze dne 20. 10. 2021,
č. j. 2 Ao 7/2021 - 157, od těchto závěrů není třeba se odchýlit ani ve světle nyní uplatněné
argumentace. Nezbytnou podmínkou uplatnění této pravomoci odpůrce není existence ohniska
nákazy, ani trvání epidemie onemocnění covid-19, a soud se proto nebude zabývat tvrzením,
že epidemie není. Odpůrce totiž může svou pravomoc využít rovněž za účelem likvidace
nebezpečí jejího opětovného vzniku (srov. §2 odst. 1 pandemického zákona a §69 odst. 1
zákona o ochraně veřejného zdraví); napadené opatření přitom výslovně odůvodňuje snahou
zabránit jejímu opětovnému nástupu: minimalizací rizik vzniku významných ohnisek nákazy
předejít výraznému zhoršení zatím stabilizované epidemické situace.
C. Přiměřenost napadeného opatření
[35] Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku ze dne 20. 10. 2021, č. j. 2 Ao 7/2021 - 157,
provedl v mezích návrhových bodů test proporcionality a dospěl k závěru, že napadené opatření
není nepřiměřené. S odkazem na obecná východiska přezkumu přitom uvedl, že při posuzování
přiměřenosti neshledal žádné excesy, napadené opatření do práv adresátů, včetně navrhovatele,
zasahuje ještě únosným způsobem a současně stanoví výjimky, které zajišťují,
aby v individuálních případech nepůsobilo nepřiměřené zásahy. Současně zdůraznil, že úkolem
soudu není posuzovat, zda by jinak nastavené opatření mohlo v tom či onom ohledu účinkovat
lépe nebo vadit méně, to je prostor vyhrazený veřejné správě. Rolí soudu zůstává toliko
zhodnotit, zda není napadené opatření z pohledu návrhových bodů nezákonné. Autonomní
soudní hodnocení, zda jsou jiné, méně invazivní prostředky potlačování epidemie srovnatelně
účinné, musí reflektovat institucionální limity soudního přezkumu mimořádných opatření.
Použitelných nástrojů veřejné politiky a jejich kombinací je nepřeberné množství, jsou vzájemně
provázané, jejich účinky nelze vždy spolehlivě předvídat, a proto je k takovému hodnocení
nezbytně nutné přistupovat se zvýšenou mírou zdrženlivosti.
[36] Primární chráněnou skupinu Nejvyšší správní soud vymezil jako zranitelné členy
společnosti ohrožené pandemií onemocnění covid-19 na svém právu na život a právu na ochranu
zdraví; ochrana těchto základních práv je ostatně povinností, resp. pozitivním závazkem státu
(srov. rozhodnutí Spolkového ústavního soudu Německa ze dne 12. 5. 2020,
sp. zn. 1 BvR 1027/20; k pozitivním závazkům srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 26. 3. 2021, č. j. 6 As 108/2019 - 39). Sekundární chráněnou skupinu
pak vymezil jako skupinu osob, které by byly kráceny na svých právech, zejména na svobodě
pohybu, právu na vzdělání, právu na (včasnou) zdravotní péči, atp., v případě zhoršení
epidemiologické situace, přetížení zdravotního systému a následného zavedení intenzivnějších
omezení základních práv za účelem ochrany primární skupiny. Obě chráněné skupiny
se přirozeně překrývají.
[37] Jak Nejvyšší správní soud zdůraznil v rozsudku ze dne 20. 10. 2021,
č. j. 2 Ao 7/2021 - 157, početné skupiny obyvatel České republiky byly k dosažení téhož
legitimního cíle, tedy zvládnutí epidemie onemocnění covid-19 za účelem ochrany práva na život
a práva na ochranu zdraví zranitelných členů společnosti, významně omezovány na svých
právech, např. na svobodě pohybu, právu na (včasnou) zdravotní péči, právu na vzdělání apod.
Nynější méně intenzivní a krátkodobá omezení některých základních práv, o nichž lze
z racionálních důvodů mít za to, že brání zesílení epidemie onemocnění covid-19, mohou být
přitom nezbytným nástrojem prevence před opakováním intenzivnějších zásahů. Odpůrce
při vydávání mimořádných opatření nehledá pouze rovnováhu mezi omezením základních práv
jednotlivců na straně jedné a zajišťováním abstraktně vymezených veřejných zájmů
(např. hospodářský růst) na straně druhé; v tomto případě poměřuje vzájemně konkurující
základní práva a hledá cestu, jak dostát z nich plynoucím pozitivním závazkům a současně
je co nejméně a spravedlivě omezit.
[38] Nejvyšší správní soud již v reakci na návrh projednaný pod sp. zn. 2 Ao 7/2021
konstatoval, že povinnost nošení respirátorů (případně roušek) coby bariérové ochrany dýchacích
cest uložená také očkovaným osobám obstojí jako vhodný nástroj potlačování epidemie
onemocnění covid-19. Tato bariéra chrání jiné jednotlivce před onemocněním covid-19 a brání
jeho dalšímu šíření; není pravda, že respirátor či rouška chrání pouze svého nositele. Toto jsou
obecně známé skutečnosti, které není třeba dokazovat (notoriety). Jak Nejvyšší správní soud
konstatoval již dříve, riziko nákazy (a následného přenosu) u osob, které podstoupily očkování,
stále přetrvává, byť je podle zatím obecně dostupných informací, jež nejsou stranami
rozporovány, podstatně méně pravděpodobné. Napadené opatření stanoví povinnost nosit
ochranu dýchacích cest tam, kde je zvýšené riziko přenosu a zároveň snížená možnost dodržet
bezpečný odstup od jiných osob. Je tedy racionální usuzovat, že vynětí více než poloviny
populace z působnosti opatření by se mohlo v nikoli zanedbatelné míře projevit na jeho
účinnosti.
[39] Navrhovatel namítá, že se nyní již nemůže jednat o celostátní epidemii onemocnění
covid-19, a napadené opatření proto není v takovém plošném rozsahu nezbytné. Z odůvodnění
napadeného opatření však plyne, že cílem odpůrce je prevence vzniku významných ohnisek
nákazy, nikoli pouze potlačování již existujících ohnisek. Regionálně omezená povinnost nošení
roušek by vzhledem ke značnému nárůstu mobility během letních dovolených a vzhledem
k absenci omezení pohybu napříč regiony zřejmě nemohla zajistit srovnatelnou úroveň prevence
jako celostátní opatření. Z toho důvodu je třeba kritérium potřebnosti považovat za splněné.
[40] K proporcionalitě v užším smyslu a intenzitě poměřovaných zásahů Nejvyšší správní
soud opakuje, že napadené opatření sleduje ochranu primární a sekundární chráněné skupiny.
Epidemie onemocnění covid-19 se může zvlášť citelným způsobem dotknout práva na život
a ochranu zdraví členů primární chráněné skupiny, a to včetně hrozby trvalých zdravotních
následků či předčasného úmrtí. Práva sekundární chráněné skupiny mohou být důsledky
epidemie rovněž významně dotčena, ať už v podobě omezení včasné zdravotní péče
pro přetížení nemocnic, významného omezení svobody pohybu či práva na vzdělání. Zvláštní
pozornost soudní moci si přitom zaslouží ty části sekundární chráněné skupiny, u kterých hrozí,
že by opět nesly neúměrně těžké břímě v boji proti pandemii, zejména žáci základních škol
dotčení na svém právu na vzdělání.
[41] Navrhovatel namítá, že odpůrce podceňuje intenzitu, se kterou napadené opatření,
resp. povinnost nosit respirátory, zasahuje do jeho práva na zdraví. Tvrdí, že nošení respirátorů
obnáší řadu značných zdravotních rizik, která odpůrce nezohlednil. Cituje odborné studie
a poukazuje na konkrétní zdravotní rizika od podráždění kůže, tiché hypoxie, hyperkapnie
po přehřívání těla. Opatření ukládá nosit prostředek ochrany dýchacích cest pouze
ve vymezených prostorech, fakticky tedy nikoli celé dny. Navrhovatelovy argumenty, i kdyby byly
po skutkové stránce trefné, s ohledem na věcný (a z toho plynoucí i pravděpodobný časový)
rozsah užívání respirátorů v běžném životě nesvědčí o natolik intenzivní typové neúnosnosti
nošení respirátorů, že by byla v nepoměru s užitkem v podobě zvýšení pravděpodobnosti
ochrany primární skupiny před nákazou, jak byl definován odpůrcem v odůvodnění opatření
a shrnut výše. Odpůrce se v odůvodnění podrobně zabýval riziky nošení respirátorů a právě
z důvodu přiměřenosti stanovil výjimku pro osoby, které nemohou mít ze závažných zdravotních
důvodů nasazen respirátor, v bodě 3 písm. ee) napadeného opatření, tj. pro ty, u nichž v důsledku
„respirátorové“ povinnosti hrozí intenzivnější zásah do práva na ochranu zdraví; lékař
v individuálním případě posoudí, zda převažují rizika plynoucí z nákazy onemocněním covid-19,
nebo negativní účinky nošení respirátorů. K námitce o zmatečných výjimkách se pro její obecnost
nelze blíže vyjádřit. Srovnání postavení navrhovatele s postavením pedagogických
či akademických pracovníků při poskytování vzdělávání je zcela nepřípadné, neboť navrhovatel
nespadá do ani jedné z těchto skupin, u nichž mohou být specifické důvody pro zvláštní
zacházení (související s právem na vzdělání).
[42] Navrhovatel dále namítá nepřiměřenost napadeného opatření vůči osobám, které
již podstoupily 2 dávky očkování proti onemocnění covid-19 a i podle jiných mimořádných
opatření odpůrce se považují za bezinfekční. Odkaz navrhovatele na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 27. 5. 2021, č. j. 7 Ao 6/2021 - 112, bod 60, je nepřípadný, neboť soud
toliko zdůraznil nutnost vysvětlení, proč je povinnost ukládána rovněž těm, kteří jsou očkováni
nebo mají dostatek protilátek po prodělání nemoci; této výzvě odpůrce vyhověl v odůvodnění
napadeného opatření. Soud již kladně posoudil vhodnost tohoto opatření, neboť ani očkování
zcela nevylučuje hrozbu nákazy koronavirem ani jeho asymptomatický přenos. Vzhledem
k relativně mírné intenzitě zásahu do práv navrhovatele a vysoké intenzitě hrozících zásahů
do práv chráněných skupin, a to zejména při zohlednění nejistoty stran délky vakcínou
poskytované ochrany a reakcí imunitního systému na prodělanou nemoc, lze s vědomím nutné
soudní zdrženlivosti uzavřít, že uložená povinnost není v tuto chvíli nepřiměřená.
[43] Intenzita omezení svobody pohybu navrhovatele je ve srovnání s potenciálními zásahy
do práv chráněných skupin relativně nízká. Pohyb navrhovatele je omezen toliko na vymezených
místech, a to pouze podmínkou povinného nošení respirátoru. Opatření na omezený čas
podmiňuje pohyb na rizikových místech nasazením ochranného prostředku dýchacích cest,
aby chránilo práva primární a sekundární chráněné skupiny ohrožená nikoli triviální,
byť postupně se zmenšující hrozbou. Vzhledem k závažnosti chráněných práv a potenciální
dočasnosti tohoto omezení proto nelze v tuto chvíli hovořit o jeho nepřiměřenosti.
[44] Nejvyšší správní soud neshledal důvod k provedení dokazování, neboť všechny
navrhovatelem předestřené právní otázky byly již v předcházejících rozhodnutích tohoto soudu
uspokojivě zodpovězeny a žádný z navržených důkazů nemohl přinést skutkové zjištění, které
by odůvodnilo jiný výsledek tohoto řízení.
[45] Vyjádření osoby zúčastněné na řízení je naprosto totožné s jejím včasným návrhem
na zrušení téhož mimořádného opatření, o němž je vedeno řízení pod sp. zn. 2 Ao 16/2021.
Všem řádně uplatněným návrhovým bodům se dostane pozornosti v rozhodnutí vydaném v její
vlastní věci.
[46] Nejvyšší správní soud shrnuje, že nemá důvod odchýlit se od svých závěrů vyslovených
v rozsudku ze dne 20. 10. 2021, č. j. 2 Ao 7/2021 - 157, a v podrobnostech na něj odkazuje.
VIII. Závěr a náklady řízení
[47] V rozsahu, v jakém návrh směřuje proti části opatření, kterou navrhovateli nejsou
ukládány žádné povinnosti (body 4 a 5), jej soud podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. výrokem I.
odmítl jako návrh podaný osobou k tomu zjevně neoprávněnou.
[48] Ve zbytku Nejvyšší správní soud shledal návrh zjevně neopodstatněným,
a proto ho podle §13 odst. 3 věty první pandemického zákona odmítl (výrok II.).
[49] Výroky o nákladech řízení vychází z úspěchu ve věci v souladu s §60 odst. 1 větou první
s. ř. s. (k tomu srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 25. 3. 2021, č. j. 8 As 287/2020 - 33, část.
III. 4.). Navrhovatel – na základě zjednodušeného (kvazimeritorního) posouzení věci – v řízení
úspěch neměl, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Procesně úspěšnému odpůrci
v řízení žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly, proto mu jejich náhradu
Nejvyšší správní soud nepřiznal. Osoba zúčastněná na řízení má právo na náhradu
jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinností, které jí soud uložil (§60
odst. 5 s. ř. s.). Jelikož soud osobě zúčastněné na řízení v této věci žádné povinnosti neuložil,
nemá na náhradu nákladů tohoto řízení právo.
Poučení: Proti tomuto usnesení n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. listopadu 2021
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu