ECLI:CZ:NSS:2021:2.AO.16.2021:329
sp. zn. 2 Ao 16/2021 - 329
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu JUDr. Karla Šimky
a soudkyň Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Miluše Doškové v právní věci navrhovatele: Ing. F. Č.,
proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2,
o návrhu na zrušení mimořádného opatření odpůrce ze dne 30. 7. 2021, č. j. MZDR
15757/2020-56/MIN/KAN, ve znění mimořádného opatření odpůrce ze dne 27. 8. 2021,
č. j. MZDR 15757/2020-58/MIN/KAN,
takto:
I. V části směřující proti bodům 4 a 5 mimořádného opatření odpůrce ze dne 30. 7. 2021,
č. j. MZDR 15757/2020-56/MIN/KAN, ve znění mimořádného opatření odpůrce
ze dne 27. 8. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-58/MIN/KAN, se návrh od m ít á .
II. Ve zbylém rozsahu se návrh od m ít á pro zjevnou neopodstatněnost.
III. Navrhovatel nemá práv o na náhradu nákladů řízení.
IV. Odpůrci se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení.
V. Navrhovateli se v ra cí soudní poplatek ve výši 1000 Kč za návrh na vydání
předběžného opatření. Tato částka bude navrhovateli vyplacena z účtu Nejvyššího
správního soudu do dvou týdnů od právní moci tohoto usnesení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Navrhovatel se návrhem na zrušení opatření obecné povahy podaným u Nejvyššího
správního soudu dne 8. 8. 2021 domáhá zrušení mimořádného opatření odpůrce ze dne
30. 7. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-56/MIN/KAN ve znění mimořádného opatření odpůrce
ze dne 27. 8. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-58/MIN/KAN, (dále též „napadené opatření“).
Toto mimořádné opatření bylo vydáno na základě §80 odst. 1 písm. g) ve spojení s §69 odst. 1
písm. i) a odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých
souvisejících zákonů, ve znění účinném od 27. 4. 2021 (dále jen „zákon o ochraně veřejného
zdraví“) k ochraně obyvatelstva a prevenci nebezpečí vzniku a rozšíření onemocnění covid-19.
II. Napadené opatření
[2] Podle bodu 1 napadeného opatření byl s účinností od 31. 7. 2021 všem osobám zakázán
pohyb a pobyt bez ochranných prostředků dýchacích cest, kterým je respirátor nebo obdobný
prostředek splňující stanovené podmínky (dále jen „respirátor“), a to na vyjmenovaných místech
(např. vnitřní prostory staveb jako prodejny, zdravotnická zařízení, školy, galerie, prostředky
veřejné dopravy nebo vnitřní prostory provozoven stravovacích služeb). Napadené opatření dále
v bodě 2 zakazuje všem osobám pohyb a pobyt bez respirátoru nebo roušky ve všech ostatních
v bodu 1 neuvedených vnitřních prostorech staveb, mimo bydliště nebo místa ubytování,
kde dochází na stejném místě a ve stejný čas k přítomnosti alespoň 2 osob vzdálených od sebe
méně než 1,5 metru, nejedná-li se výlučně o členy domácnosti. Současně napadené opatření
upravuje odchylky od zákazů stanovených v bodech 1 a 2 a v bodě 3 výjimky z něj. Výjimky jsou
stanoveny pro určité skupiny osob bez dalšího (např. děti, které dosud nezahájily povinnou školní
docházku), ve spojení s vymezenou aktivitou (např. při konzumaci potravin, při tréninku atd.)
nebo ze zdravotních důvodů. Napadené opatření dále v bodě 4 ukládá všem zaměstnavatelům
vybavit zaměstnance ochrannými prostředky dýchacích cest a v bodě 5 ukládá všem
poskytovatelům zdravotních služeb povinnost vydat potvrzení osobě, která ze zdravotních
důvodů nemůže mít nasazen žádný nebo stanovený ochranný prostředek dýchacích cest.
[3] Napadené opatření bylo změněno mimořádným opatřením odpůrce ze dne 27. 8. 2021,
č. j. MZDR 15757/2020-58/MIN/KAN, a to s účinností od 31. 8. 2021. Změna se týká
ochranných prostředků pro pedagogické pracovníky, vymezení pojmu prostředky veřejné
dopravy a výjimek určených pro děti.
III. Návrh na zrušení mimořádného opatření
[4] Navrhovatel podal k Nejvyššímu správnímu soudu postupně řadu podání, v nichž
formuloval své výhrady vůči napadenému opatření i opatřením jemu předcházejícím, se stejným
předmětem regulace (zákaz pohybu a pobytu na stanovených místech bez prostředku ochrany
dýchacích cest). Ze všech jeho podání je patrná silná frustrace z opatření trvajících řadu měsíců,
která vnímá jako omezování osobní svobody. Obsáhle shrnuje historii svých snah o zrušení
opatření. Je zřejmé, že usiluje o rychlé rozhodnutí ve své věci. Z přehledu změn dokumentu
na straně 5 podání s názvem „Aktualizace podání 07 + OZ – roušky a respirátory“ doručeného
soudu dne 10. 9. 2021 plyne, že proti předmětnému opatření brojí v bodech 3.3. a 4.3.
dokumentu s názvem „Aktualizace podání 03 + OZ – roušky a respirátory“ ze dne 8. 8. 2021,
jejž soud vyhodnotil jako návrh a přidělil mu spisovou značku 2 Ao 16/2021. Na stranách 6 až 8
popisuje v bodě 3.1. své výhrady vůči bodu 1 opatření odpůrce ze dne 7. 6. 2021,
č. j. MZDR 15757/2020-53/MIN/KAN a v bodě 3.2., kde brojí proti bodu 1 opatření odpůrce
ze dne 29. 6. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-55/MIN/KAN odkazem na námitky uplatněné
vůči předchozímu opatření. K předmětnému opatření v bodě 3.3. uvádí jen to, že brojí
proti celému nařízení, neboť z něj zmizely římské body, avšak jinak odpovídá bodu 1
předchozího nařízení. Ve vztahu k aktuálně napadenému opatření konstatoval, že zavedlo novou
výjimku pro osoby, které ze závažných zdravotních důvodů nemohou mít ochranný prostředek
dýchacích cest nasazen, ale to, že on sám je astmatikem, nemusí být jediným důvodem,
proč v respirátoru či roušce nemůže dýchat. Dodal, že se snažil získat lékařské potvrzení
předvídané bodem 3 písm. ee) bezprostředně po zavedení této možnosti, ale nejbližší termín
kontroly u lékaře získal až za 3 měsíce. Odpůrce se snaží dosáhnout toho, aby každý nosil alespoň
nějakou ochranu dýchacích cest a nezohlednil, že je to nesmyslné a její účinnost je nulová.
Navrhovatel vnímá přístup odpůrce vůči němu jako osobě, která si s používáním ochranných
prostředků nedokáže poradit (ať už kvůli astmatu, nepřekonatelnému odporu nebo jiným
důvodům), jako diskriminující v porovnání se skupinou osob, které mají automaticky výjimku,
aniž by musely cokoli dokládat. Výjimka je totiž dána pouhým faktem, že tyto osoby vykonávají
určitou aktivitu (sport, provádění autorského uměleckého díla, moderování či zpívání). Opatření
odpůrce nejsou konzistentní a obsahují protichůdné argumenty, jako např. povinnost „imunních
jedinců“ nosit prostředky ochrany dýchacích cest, neboť není dostatečně prokázáno, že nikoho
nemohou nakazit, a na druhé straně jejich vynětí z povinnosti testovat se, neboť nic přenášet
nemohou.
[5] Navrhovatel žádá, aby Nejvyšší správní soud pro nezákonnost napadené opatření zrušil,
případně vyslovil, že je nezákonné, a aby uložil odpůrci nahradit navrhovateli náklady řízení.
Později také požádal o vydání předběžného opatření spočívající v pozastavení účinků
napadeného opatření.
IV. Vyjádření odpůrce
[6] Podle odpůrce návrh není důvodný. Odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 29. 3. 2011, č. j. 6 Ao 7/2010 - 73, a zdůraznil, že soud by měl v rámci testu
proporcionality postihovat víceméně pouze extrémní případy věcně nesprávných opatření; nikoli
případy, kdy je podle zákona možné vícero řešení a soud dospěje k závěru, že jiné řešení je lepší.
Odpůrce je vrcholným orgánem ochrany veřejného zdraví, má k dispozici Státní zdravotní ústav
a Ústav zdravotnických informací a statistiky, přičemž Státní zdravotní ústav je zapsaným
znaleckým ústavem.
[7] Situaci týkající se zcela nové a bezprecedentní epidemie mimořádně nebezpečného
koronaviru je třeba posuzovat komplexně. Nejen pandemie, ale i odborné poznatky
o ní se dynamický vyvíjí, a informace a podklady, které jsou běžně dostupné pro provedení
správního uvážení, nejsou v takové situaci zcela k dispozici. Mimořádná opatření podle zákona
o ochraně veřejného zdraví jsou proto vydávána bez řízení o návrhu opatření obecné povahy.
Odpůrce činí všechna opatření, včetně napadených aktů, zásadně na základě všech dostupných,
i když omezených, znalostí, které jsou o viru známy v době činění jednotlivých opatření,
při vědomí, že tyto znalosti nejsou dostatečné a přesné a že není možné čekat na to, až bude
prokázáno a jednoznačně doloženo, zda je jedno zvažované opatření lepší než jiné. Odpůrce
proto při přijímání mimořádných opatření preferuje ochranu života a zdraví osob coby
nejdůležitějších základních hodnot, avšak při současně snaze o co nejmenší omezení chodu
společnosti. V případě nejasnosti o šíření či vlastnostech koronaviru se navíc odpůrce nespoléhá
s ohledem na princip náležité opatrnosti na to, že nastane optimističtější varianta.
[8] Odpůrce provádí test proporcionality a při volbě vhodných opatření volí taková, která
dle jeho názoru v nejvyšší míře zpomalují šíření koronaviru a zároveň co nejmenším způsobem
negativně dopadají na obyvatelstvo a práva osob. Povinnost nošení ochranných prostředků
dýchacích cest považuje za jedno z takových opatření, které je relativně jednoduché, levné
a přitom efektivní.
[9] Odpůrce poukázal na odůvodnění vztahující se ke zdravotním aspektům nošení
ochranných prostředků dýchacích cest na str. 10 – 12 a připomněl zavedené výjimky pod bodem
3 písm. ee) opatření. Tato problematika byla důkladně diskutována interně, např. se členy
Klinické skupiny COVID, jež opakovaně od odborných lékařských společností obdržela
stanovisko, že rouška nemůže zhoršovat průběh astmatu ani vyvolat záchvat. Nošení respirátoru
může sice vyvolat pocit diskomfortu při dýchání, ale ten je subjektivní, těžko prokazatelný a může
být psychicky podmíněný. S přihlédnutím ke zdravotnímu stavu některých pacientů s postižením
plicních funkcí lze doporučit jinou ochranu dýchacích cest (např. chirurgickou roušku),
v takovém případě však riziko nákazy významně stoupne a takový člověk může představovat
riziko pro své okolí. Subjektivní pocit by neměl být důvodem pro nepoužívání ochrany. Stejně
jako Středisko pro kontrolu a prevenci nemocí Spojených států amerických (CDC) i odpůrce
doporučuje poradit se o výhodách a rizicích vyplývajících z nošení ochranného prostředku
s poskytovatelem zdravotních služeb. Obecně je osobám s potížemi při nošení respirátoru
doporučována častější výměna (cca po 3 hodinách nepřetržitého nošení), úprava denního režimu
s omezením doby, po kterou je nutné nosit roušku (nákupy, pohyb ve veřejných prostorech
a dopravních prostředcích, úprava pracovního režimu po dohodě se zaměstnavatelem apod.).
Odpůrce neshledal existenci žádných relevantních důkazů pro to, že by nošení ochranného
prostředku mělo představovat nepřekonatelný problém pro chronického pacienta s dobře
kompenzovanou chorobou. Podle odpůrce jsou případná rizika spojená s nošením prostředků
ochrany dýchacích cest neporovnatelně nižší než rizika plynoucí z nekontrolovatelně se šířící
epidemie.
[10] Odpůrce je přesvědčen, že současný stav odborného poznání jednoznačně podporuje
význam nošení ochranných pomůcek zakrývajících nos a ústa pro prevenci přenosu koronaviru
a odkázal na konkrétní odborné veřejně dostupné zdroje. Odpůrce nerozporuje tvrzení
navrhovatele, že mutace se nešíří jiným způsobem než původní koronavirus, nicméně v zájmu
ochrany osob stanovil kvůli vyšší infekčnosti variant viru respirátor jako prostředek
poskytující vyšší míru ochrany. Odpůrce v odůvodnění opatření uvedl, proč odkazuje
na konkrétní cizojazyčné podklady a co z nich dovozuje a nepovažuje za potřebné pořizovat
oficiální překlad. Odmítl polemiku o účinnosti roušek či respirátorů a připomněl, že i když není
stoprocentní, není k dispozici lepší řešení. Respirátory chrání jak nositele, tak i jeho okolí.
V. Replika navrhovatele
[11] Navrhovatel v replice k vyjádření odpůrce odkazuje na svou reakci k vyjádření odpůrce
v jiném řízení. K výjimce stanovené v bodu 3 písm. ee) napadeného opatření dodal, že imunolog
mu výjimku neudělil s odůvodněním, že by to bylo možné pouze na základě špatných výsledků
měření koncentrace kyslíku v krvi, které u něj však nikdy dosud nebylo provedeno. Dále glosoval
jednotlivé pasáže vyjádření odpůrce (postrádá konkrétní propojení na odkazované studie, trvá
na tom, že své pochybnosti ohledně ochranných prostředků náležitě, jednoduchou fyzikou
odůvodnil apod.) a dodal, že svou argumentací staví na vědomostech získaných studiem
procesního inženýrství na Vysoké škole chemicko-technologické.
[12] Navrhovatel doložil e-mailovou komunikaci s imunologickou ambulancí, kde popisuje své
dýchací obtíže při používání respirátoru či roušky, a to až „do úrovně, že mu tyto ochranné
prostředky dýchání prakticky znemožňují“, a lékařskou zprávu ze 7. 10. 2021 obsahující závěr,
že provedené testy udělení výjimky neodůvodňují a stav možné hypoxie po deseti minutách
pobytu v roušce by se dal ověřit pomocí pulsní oxymetrie, které se navrhovatel odmítl podrobit,
neboť v roušce po takovou dobu nevydrží. MUDr. E. D. doporučila ještě pneumologické
vyšetření a vyslovila domněnku, že by se mohlo jednat o fobii z ochranných prostředků (rouška,
respirátor).
VI. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[13] Napadené opatření bylo vydáno v době stavu pandemické pohotovosti podle §80 odst. 1
písm. g) ve spojení s §69 odst. 1 písm. i) a odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví, a to
s celostátní působností a za účelem likvidace epidemie covid-19 nebo nebezpečí jejího
opětovného vzniku. Napadené opatření je mimořádným opatřením ve smyslu §2 odst. 4 písm. b)
pandemického zákona a k projednání návrhu na jeho zrušení je podle §13 odst. 1 pandemického
zákona příslušný Nejvyšší správní soud.
[14] Změna napadeného opatření ze dne 27. 8. 2021,
č. j. MZDR 15757/2020-58/MIN/KAN, je vzhledem k obsahu návrhových bodů pro nynější
řízení zcela bez významu. Zrušení a nahrazení napadeného opatření podle §13 odst. 4
pandemického zákona nebrání dalšímu postupu v řízení.
[15] Podle §101a odst. 1 věty první s. ř. s. platí, že návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho
částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním
orgánem, zkrácen.
[16] Aktivní procesní legitimace představuje podmínku řízení, kterou musí obecně navrhovatel
splňovat, aby byl oprávněn podat k soudu návrh na zrušení opatření obecné povahy. K jejímu
splnění je zapotřebí, aby návrh obsahoval myslitelná a logicky konsekventní tvrzení o tom,
že právní sféra navrhovatele byla napadeným opatřením dotčena. To, zda je dotčení
podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace
prováděné konkrétním opatřením obecné povahy, napadeným návrhem na jeho zrušení (usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009,
č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, č. 1910/2009 Sb. NSS).
[17] Navrhovatel netvrdí, že by byl adresátem povinností uložených v bodech 4 a 5
napadeného opatření zaměstnavatelům a poskytovatelům zdravotních služeb, ani že by jimi byl
jakkoli dotčen. Touto částí napadeného opatření proto ani nemůže být zkrácen na svých
veřejných subjektivních právech. Nejvyšší správní soud proto návrh v tomto rozsahu podle §46
odst. 1 písm. c) s. ř. s. odmítl jako návrh podaný osobou k tomu zjevně neoprávněnou.
[18] Navrhovatel ke své aktivní legitimaci tvrdí, že je dotčen jak napadeným opatřením,
tak současně i kombinací opatření jiných, jež na něj dopadají. Je omezen ve svobodě někam
(bez ochranného prostředku) vstoupit, nošení ochranných prostředků mu významně ztěžuje
dýchání a současně mu hrozí postih za přestupek, pokud povinnosti plynoucí z opatření poruší.
Napadené opatření se dotýká výkonu většiny běžných činností realizovaných mimo bydliště
na vymezených místech, a povinnost nosit ochranné prostředky tak ovlivňuje uplatňování jeho
subjektivních práv. Navrhovatel konsekventně a logicky tvrdí možnost dotčení svobody pohybu
a práva na ochranu zdraví.
[19] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že právní sféra navrhovatele mohla být napadeným
opatřením v rozsahu, v jakém mu ukládá povinnosti (tj. mimo body 4 a 5), dotčena, a navrhovatel
je tedy aktivně procesně legitimován k podání návrhu na jeho zrušení.
[20] Podle §13 odst. 3 pandemického zákona platí, že je-li návrh zjevně neopodstatněný, soud jej
mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků usnesením odmítne. Pokud soud nepostupuje podle věty první, návrh
se projednává přednostně.
[21] Nejvyšší správní soud ve svých rozhodnutích již opakovaně podrobně vyložil, že institut
zjevné neopodstatněnosti má své místo mj. tam, kde se již ve své rozhodovací praxi obdobnou
věcí zabýval, rozhodl zamítavým rozsudkem a nemá důvod se od svého dříve vyjádřeného
právního názoru odchýlit. Jedná se o specifický režim soudního přezkumu podle pandemického
zákona, jehož účelem je zrychlené a zjednodušené rozhodnutí o návrhu (srov. např. usnesení
Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 5. 2021, č. j. 5 Ao 2/2021 - 52, body 10 - 13, nebo ze dne
8. 7. 2021, č. j. 7 Ao 19/2021 - 19) Postup zvolený v takových případech Nejvyšším správním
soudem aproboval i Ústavní soud (viz např. usnesení ze dne 22. 6. 2021, sp. zn. III. ÚS 1482/21,
ze dne 28. 7. 2021, sp. zn. III. ÚS 1498/21, či ze dne 17. 8. 2021, sp. zn. II. ÚS 2129/21).
[22] Na základě uvedených východisek přistoupil Nejvyšší správní soud k posouzení nyní
podaného návrhu, který je ke dni vydání tohoto rozhodnutí jedním z celkem 13 návrhů
napadajících v záhlaví označené mimořádné opatření stanovící povinnost ve vymezených
prostorech nosit prostředky ochrany dýchacích cest. Tímto mimořádným opatřením se Nejvyšší
správní soud velmi podrobně zabýval při meritorním posouzení jiného podaného návrhu
obsahujícího řadu výtek mířících proti povinnosti nosit prostředky ochrany dýchacích cest, který
Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 20. 10. 2021, č. j. 2 Ao 7/2021 - 157, zamítl.
Navrhovateli je ostatně obsah tohoto rozhodnutí znám, neboť mu bylo jako osobě zúčastněné
na řízení doručeno. Protože však jeho vyjádření učiněné v tomto procesním postavení bylo
zapsáno též jako samostatný návrh, který je nyní posuzován, a zároveň se soudu jevil jen částečně
srozumitelný, bylo v rozsudku č. j. 2 Ao 7/2021 - 157 uvedeno, že všechny jeho relevantní
námitky budou vypořádány samostatně, tj. v tomto rozhodnutí. Nejvyšší správní soud
předpokládá, že účelem podání navrhovatele vůči soudu je domoci se zrušení napadeného
opatření nebo jeho části, případně odpovědi soudu na vznesené výtky. Není proto porušením
práva na spravedlivý proces, když soud totéž podání zaslané mnohokrát v různých řízeních jako
vyjádření osoby zúčastněné na řízení a zároveň prezentované a následně i zapsané do rejstříku
jako samostatný návrh vyhodnotí alespoň jednou a posoudí důvodnost všech v něm obsažených
relevantních námitek. Poskytnout stejnou odpověď na totéž podání ve všech řízeních, kam bylo
plošně rozesláno, není nezbytné, neboť je-li návrh důvodný, postačí to konstatovat v rozhodnutí
jediném a jsou-li výtky bezpředmětné nebo z jiných důvodů nemohou být úspěšné, je dostatečné,
když to soud vyjádří jen jednou. Multiplikace odpovědí soudu na shodné výtky nemůže žádným
způsobem přispět k účinnější ochraně navrhovatelových práv, včetně zachování práva
na spravedlivý proces. Zvolený procesní postup tohoto soudu navrhovatele na jeho procesních
právech nijak nezkracuje.
[23] Z veškerých podání navrhovatele silně vystupuje především to, že má vlastní představu
o optimální procesní cestě, která by měla vést k dosažení jím sledovaného cíle (zrušení
„rouškové“ povinnosti soudem). Procesní postupy, které volí Městský soud v Praze i jednotlivé
senáty Nejvyššího správního soudu, považuje za nepraktické. Nejvyšší správní soud chápe,
že pro právního laika je velmi obtížné se zorientovat v ustálených soudních procedurách
vycházejících ze zákonem stanovených procesních pravidel v kontextu zcela nové agendy
přezkumu mimořádných protipandemických opatření odpůrce, nicméně připomíná, že každý
se může nechat zastupovat právním profesionálem; nemůže-li si jeho služby dovolit, ustanoví
mu ho za splnění zákonných podmínek (§35 odst. 10 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní, dále jen „s. ř. s.“) soud. Navrhovatel si této možnosti byl zjevně vědom, neboť
v minulosti se podle svého tvrzení advokátem zastupovat nechal, nicméně nyní projevuje vůli
vést své spory s odpůrcem ohledně mimořádných opatření sám.
[24] Podle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu nelze paušálně odkazovat
na části správního spisu, a tím méně ani na podání učiněná v jiných řízeních (porovnávat různá
znění, shodu apod.) (srov. rozsudek rozšířeného senátu ze dne 20. 12. 2005,
č. j. 2 Azs 92/2005 - 58, č. 835/2006 Sb. NSS). K výtkám, které jsou takto formulovány
(odkazem na návrhy na zrušení jiných mimořádných opatření, případně další podání v jiných
řízeních), proto soud nepřihlédne.
[25] Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že záměrem navrhovatele a současně účelem desítek
jeho podání vůči soudu je dosáhnout přezkumu zákonnosti mimořádných opatření odpůrce, jimiž
se cítí být krácen na svých právech. Přestože navrhovatel vznáší své výtky „procesně svérázným“
způsobem, je zcela zřejmé, že mu napadené opatření principiálně vadí a je přesvědčen o jeho
nezákonnosti. Konkrétně vůči předmětnému opatření ovšem uvádí jen to, že opatření odpůrce
nejsou konzistentní, respirátory a roušky nejsou účinným prostředkem ochrany proti šíření
koronaviru a nepodařilo se mu získat potvrzení o výjimce ze zdravotních důvodů, ačkoli
ochranné prostředky není schopen používat. Cítí se diskriminován vůči těm osobám, na které
se povinnost nosit ochranné prostředky nevztahuje při výkonu určitých činností (sport
moderování umělecké prezentace apod.).
[26] Nejvyšší správní soud předně uvádí, že neshledal důvodu odchýlit se od závěrů přijatých
v již zmíněném rozsudku č. j. 2 Ao 7/2021 -157, a nevidí ani žádný jiný důvod, pro který by bylo
rozumné a respektující ekonomii soudního procesu, aby nyní podaný návrh projednal běžnou
procedurou. Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že návrh je zjevně neopodstatněný.
[27] K obecným východiskům přezkumu mimořádných opatření odpůrce Nejvyšší správní
soud odkazuje na body 42 až 46 svého rozsudku ze dne 20. 10. 2021, č. j. 2 Ao 7/2021 - 157.
A. Přezkoumatelnost napadeného opatření
[28] Odůvodnění napadeného opatření doznalo výrazných změn po vydání rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2021, č. j. 8 Ao 17/2021 - 63, kterým bylo zrušeno
obsahově obdobné mimořádné opatření odpůrce ze dne 29. 6. 2021,
č. j. MZDR 15757/2020-55/MIN/KAN. Odůvodnění napadeného opatření v souladu s §3
odst. 2 pandemického zákona zohledňuje aktuální analýzu epidemiologické situace onemocnění
covid-19 (část I.), konkrétní míru rizika spojenou s plněním uložených povinností (části II. a III.)
a hodnotí přiměřenost zásahů do práv a oprávněných zájmů fyzických a právnických osob (část
IV.).
[29] Jak Nejvyšší správní soud zdůraznil v již zmiňovaném rozsudku ze dne 20. 10. 2021,
č. j. 2 Ao 7/2021 - 157, je-li odůvodnění vytýkána absence vypořádání některých protiargumentů,
je třeba připustit, že odůvodnění mimořádných opatření, která jsou svou obecností blízká
právním předpisům, by mohlo být vždy delší, podrobnější a dokonalejší; musí však vyhovět
obecným požadavkům nastíněným v bodech 42 až 46 citovaného rozsudku. Odůvodnění
napadeného opatření zevrubně popisuje epidemickou situaci v České republice se zohledněním
relevantních údajů a republikových specifik, vysvětluje, proč jsou uložené povinnosti nezbytné
a přiměřené a odkazuje na relevantní podklady. Odůvodnění nelze označit za chaotické
ani nekonzistentní, neboť srozumitelně vysvětluje, proč ukládá stanovené povinnosti.
Byť se napadené opatření nevypořádává s každým protiargumentem, který kdy zazněl
ve veřejném prostoru, nelze je jen z toho důvodu označit za nepřezkoumatelné, zvláště jsou-li
napadány závěry obecně uznávané vědeckou komunitou. Napadené opatření proto i ve světle
toho návrhu vyhovuje požadavkům pandemického zákona a obstojí jako přesvědčivý celek, který
ve světle tvrzení navrhovatele nezavdává zásadní pochybnosti o procesu jeho tvorby.
B. Pravomoc k vydání napadeného opatření
[30] Pravomocí nařídit plošné nošení ochranných prostředků dýchacích cest se již zabýval
Nejvyšší správní soud např. v rozsudcích ze dne 27. 5. 2021, č. j. 7 Ao 6/2021 - 112, v bodech
34 - 39, a ze dne 11. 6. 2021, č. j. 10 Ao 12/2021 - 81, v bodech 53 - 54. Dospěl přitom k závěru,
že napadené opatření ukládající povinnost zdravým osobám, které nejsou podezřelé z nákazy,
nepřekračuje meze pravomocí odpůrce podle §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného
zdraví. Nařízení nošení roušek či respirátorů k ochraně obyvatelstva a prevenci nebezpečí vzniku
a rozšíření onemocnění covid-19 je totiž svou osobní působností, předmětem a účelem obdobné
jako nařízení mimořádného očkování a preventivního podání jiných léčiv (profylaxe) podle §69
odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví.
[31] Jak Nejvyšší správní soud vysvětlil v citovaném rozsudku ze dne 20. 10. 2021,
č. j. 2 Ao 7/2021 - 157, nezbytnou podmínkou uplatnění této pravomoci odpůrce není existence
ohniska nákazy, ani trvání epidemie onemocnění covid-19. Odpůrce totiž může svou pravomoc
využít rovněž za účelem likvidace nebezpečí jejího opětovného vzniku (srov. §2 odst. 1
pandemického zákona a §69 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví); napadené opatření
přitom výslovně odůvodňuje snahou zabránit jejímu opětovnému nástupu: minimalizací rizik
vzniku významných ohnisek nákazy předejít výraznému zhoršení zatím stabilizované epidemické
situace.
C. Přiměřenost napadeného opatření
[32] Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku ze dne 20. 10. 2021, č. j. 2 Ao 7/2021 - 157,
provedl v mezích návrhových bodů test proporcionality a dospěl k závěru, že napadené opatření
není nepřiměřené. S odkazem na obecná východiska přezkumu přitom uvedl, že při posuzování
přiměřenosti neshledal žádné excesy, napadené opatření do práv adresátů, včetně navrhovatele,
zasahuje ještě únosným způsobem a současně stanoví výjimky, které zajišťují,
aby v individuálních případech nepůsobilo nepřiměřené zásahy. Současně zdůraznil, že úkolem
soudu není posuzovat, zda by jinak nastavené opatření mohlo v tom či onom ohledu účinkovat
lépe nebo vadit méně, to je prostor vyhrazený veřejné správě. Rolí soudu zůstává toliko
zhodnotit, zda není napadené opatření z pohledu návrhových bodů nezákonné. Autonomní
soudní hodnocení, zda jsou jiné, méně invazivní prostředky potlačování epidemie srovnatelně
účinné, musí reflektovat institucionální limity soudního přezkumu mimořádných opatření.
Použitelných nástrojů veřejné politiky a jejich kombinací je nepřeberné množství, jsou vzájemně
provázané, jejich účinky nelze vždy spolehlivě předvídat, a proto je k takovému hodnocení
nezbytně nutné přistupovat se zvýšenou mírou zdrženlivosti.
[33] Primární chráněnou skupinu Nejvyšší správní soud vymezil jako zranitelné členy
společnosti ohrožené pandemií onemocnění covid-19 na svém právu na život a právu na ochranu
zdraví; ochrana těchto základních práv je ostatně povinností, resp. pozitivním závazkem státu
(srov. rozhodnutí Spolkového ústavního soudu Německa ze dne 12. 5. 2020,
sp. zn. 1 BvR 1027/20; k pozitivním závazkům srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 26. 3. 2021, č. j. 6 As 108/2019 - 39). Sekundární chráněnou skupinu
pak vymezil jako skupinu osob, které by byly kráceny na svých právech, zejména na svobodě
pohybu, právu na vzdělání, právu na (včasnou) zdravotní péči, atp. v případě zhoršení
epidemiologické situace, přetížení zdravotního systému a následného zavedení intenzivnějších
omezení základních práv za účelem ochrany primární skupiny. Obě chráněné skupiny
se přirozeně překrývají.
[34] Jak Nejvyšší správní soud zdůraznil v rozsudku ze dne 20. 10. 2021,
č. j. 2 Ao 7/2021 - 157, početné skupiny obyvatel České republiky byly k dosažení téhož
legitimního cíle, tedy zvládnutí epidemie onemocnění covid-19 za účelem ochrany práva na život
a práva na ochranu zdraví zranitelných členů společnosti, významně omezovány na svých
právech, např. na svobodě pohybu, právu na (včasnou) zdravotní péči, právu na vzdělání apod.
Nynější méně intenzivní a krátkodobá omezení některých základních práv, o nichž lze
z racionálních důvodů mít za to, že brání zesílení epidemie onemocnění covid-19, mohou být
přitom nezbytným nástrojem prevence před opakováním intenzivnějších zásahů. Odpůrce
při vydávání mimořádných opatření nehledá pouze rovnováhu mezi omezením základních práv
jednotlivců na straně jedné a zajišťováním abstraktně vymezených veřejných zájmů
(např. hospodářský růst) na straně druhé; v tomto případě poměřuje vzájemně konkurující
základní práva a hledá cestu, jak dostát z nich plynoucím pozitivním závazkům a současně
je co nejméně a spravedlivě omezit.
[35] Nejvyšší správní soud již v reakci na návrh projednaný pod sp. zn. 2 Ao 7/2021
konstatoval, že povinnost nošení respirátorů (případně roušek) coby bariérové ochrany dýchacích
cest uložená také osobám s protilátkami, včetně očkovaných, obstojí jako vhodný nástroj
potlačování epidemie onemocnění covid-19. Tato bariéra chrání jiné jednotlivce
před onemocněním covid-19 a brání jeho dalšímu šíření; není pravda, že respirátor či rouška
chrání pouze svého nositele. Toto jsou obecně známé skutečnosti, které není třeba dokazovat
(notoriety). Je proto třeba odmítnout tvrzení navrhovatele, že ochranné prostředky jsou zcela
nesmyslné a jejich účinnost v dané situaci nulová. Jak Nejvyšší správní soud konstatoval již dříve,
riziko nákazy (a následného přenosu) u osob, jež chorobu prodělaly (signálem prodělání choroby
mohou být, byť opět pouze s určitou pravděpodobností, i protilátky zjištěné v těle dotyčné
osoby) či podstoupily očkování, stále přetrvává, byť je podle zatím obecně dostupných informací,
jež nejsou stranami rozporovány, podstatně méně pravděpodobné. Napadené opatření stanoví
povinnost nosit ochranu dýchacích cest tam, kde je zvýšené riziko přenosu a zároveň snížená
možnost dodržet bezpečný odstup od jiných osob. Je tedy racionální usuzovat, že vynětí více
než poloviny populace z působnosti opatření by se mohlo v nikoli zanedbatelné míře projevit
na jeho účinnosti. Na tom, že některá jiná mimořádná opatření vyjímají očkované osoby ze své
působnosti, není při zohlednění odlišné podoby a intenzity omezení práv, nic kontradiktorního.
[36] K proporcionalitě v užším smyslu a intenzitě poměřovaných zásahů Nejvyšší správní
soud opakuje, že napadené opatření sleduje ochranu primární a sekundární chráněné skupiny.
Epidemie onemocnění covid-19 se může zvlášť citelným způsobem dotknout práva na život
a ochranu zdraví členů primární chráněné skupiny, a to včetně hrozby trvalých zdravotních
následků či předčasného úmrtí. Práva sekundární chráněné skupiny mohou být důsledky
epidemie rovněž významně dotčena, ať už v podobě omezení včasné zdravotní péče
pro přetížení nemocnic, významného omezení svobody pohybu či práva na vzdělání. Zvláštní
pozornost soudní moci si přitom zaslouží ty části sekundární chráněné skupiny, u kterých hrozí,
že by opět nesly neúměrně těžké břímě v boji proti pandemii, zejména žáci základních škol
dotčení na svém právu na vzdělání.
[37] Povinnost nošení respirátorů na vymezených místech nepřestavuje natolik intenzivní
a neúnosné omezení práv, že by byla v nepoměru s užitkem v podobě zvýšení pravděpodobnosti
ochrany před nákazou, jak byl definován odpůrcem v odůvodnění opatření a shrnut výše.
Odpůrce se v odůvodnění podrobně zabýval riziky nošení respirátorů a právě z důvodu
přiměřenosti stanovil výjimku pro osoby, které nemohou mít ze závažných zdravotních důvodů
nasazen respirátor, v bodě 3 písm. ee) napadeného opatření, tj. pro ty, u nichž v důsledku
„respirátorové“ povinnosti hrozí intenzivnější zásah do práva na ochranu zdraví; lékař
v individuálním případě posoudí, zda převažují rizika plynoucí z nákazy onemocněním covid-19,
nebo negativní účinky nošení respirátorů. Závažným zdravotním důvodem mohou být
nepochybně i důvody psychického rázu, které může posoudit lékař příslušné odbornosti. Tvrzení
navrhovatele nenasvědčují tomu, že by výjimka byla pro něj objektivně nedosažitelná. Z jeho
podání je pouze patrné, že imunologické vyšetření vydání potvrzení neodůvodňovalo, jiné
nabízené vyšetření navrhovatel odmítl a podle lékařky imunologické ambulance by mohlo jít
o fobii z ochranných prostředků dýchacích cest. To však imunolog stěží může v rámci své
odbornosti potvrdit; navrhovatel neuvádí, zda se pokusil své potíže popsat lékaři z oboru
psychiatrie.
[38] Intenzita omezení svobody pohybu navrhovatele je ve srovnání s potenciálními zásahy
do práv chráněných skupin relativně nízká. Pohyb navrhovatele je omezen toliko na vymezených
místech, a to pouze podmínkou povinného nošení respirátoru. Opatření na omezený čas
podmiňuje pohyb na rizikových místech nasazením ochranného prostředku dýchacích cest,
aby chránilo práva primární a sekundární chráněné skupiny ohrožená nikoli triviální,
byť postupně se zmenšující hrozbou. Vzhledem k závažnosti chráněných práv a potenciální
dočasnosti tohoto omezení proto nelze v tuto chvíli hovořit o jeho nepřiměřenosti.
D. Diskriminace
[39] Navrhovatel namítá, že je diskriminován vůči jiným osobám, na které dopadají výjimky
z povinnosti nosit respirátory; bez lékařského potvrzení [bod 3 písm. ee) napadeného opatření]
se na něj nevztahuje výjimka. Z odůvodnění napadeného opatření však vyplývá, že se navrhovatel
nenachází ve srovnatelné situaci se skupinami osob, které mají výjimku. Především je u nich
osvobození od povinnosti nosit ochranný prostředek omezeno pouze na dobu, po kterou
vykonávají vyjmenované činnosti (i moderátor musí respirátor použít např. při vstupu
do prodejny). U každé skupiny navíc odpůrce uvádí pádné důvody, proč odlišné zacházení
opodstatněné, které typicky reflektují povahu jimi vykonávaných činností. S odpůrcem není
ve srovnání s nimi zacházeno nepříznivě z žádného z „podezřelných“ důvodů; odlišné zacházení
zohledňuje specifické situace. Zdravotní stav navrhovatele – v širokém slova smyslu – může být
zohledněn právě na základě lékařského potvrzení [bod 3 písm. ee) napadeného opatření], přičemž
pro posouzení zdravotního stavu je jistě legitimní vyžadovat individuální posouzení lékařem.
O diskriminaci navrhovatele proto stejně jako ve věci sp. zn. 2 Ao 7/2021 nemůže být řeč.
[40] Nejvyšší správní soud proto shrnuje, že nemá důvod odchýlit se od svých závěrů
vyslovených v rozsudku ze dne 20. 10. 2021, č. j. 2 Ao 7/2021 - 157, a v podrobnostech na něj
odkazuje.
VIII. Závěr a náklady řízení
[41] V rozsahu, v jakém návrh směřuje proti části opatření, kterou navrhovateli nejsou
ukládány žádné povinnosti (body 4. a 5.), jej soud podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. výrokem I.
odmítl jako návrh podaný osobou k tomu zjevně neoprávněnou.
[42] Ve zbytku Nejvyšší správní soud shledal návrh zjevně neopodstatněným, a proto
ho podle §13 odst. 3 věty první pandemického zákona odmítl (výrok II.).
[43] Výroky o nákladech řízení vychází z úspěchu ve věci v souladu s §60 odst. 1 větou první
s. ř. s. (k tomu srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 25. 3. 2021, č. j. 8 As 287/2020 - 33,
část.III. 4.). Navrhovatel – na základě zjednodušeného (kvazimeritorního) posouzení
věci - v řízení úspěch neměl, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Procesně úspěšnému
odpůrci v řízení žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly, proto mu jejich
náhradu Nejvyšší správní soud nepřiznal.
[44] O návrhu na vydání předběžného opatření Nejvyšší správní soud nerozhodoval (vydal
bez prodlení konečné rozhodnutí ve věci), a proto navrhovateli vrací soudní poplatek ve výši
1000 Kč. Tato částka bude navrhovateli vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do dvou
týdnů od právní moci tohoto usnesení.
Poučení: Proti tomuto usnesení n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. listopadu 2021
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu