ECLI:CZ:NSS:2021:2.AS.176.2019:37
sp. zn. 2 As 176/2019 - 37
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky a soudkyň
Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Miluše Doškové v právní věci navrhovatelky: PREMIÉR
MARKETING GROUP, spol. s r. o., se sídlem 8. května 520/9, Olomouc, zastoupená
JUDr. Michalem Filoušem, advokátem se sídlem Ostravská 16, Olomouc, proti odpůrkyni: Obec
Dolany, se sídlem Dolany 58, Dolany, zastoupená JUDr. Jiřím Staňkem, advokátem se sídlem
Žerotínovo náměstí 215/8, Olomouc, o návrhu na zrušení části Územního plánu Dolany,
vydaného dne 11. 8. 2016, o kasační stížnosti navrhovatelky proti rozsudku Krajského soudu
v Ostravě – pobočka v Olomouci ze dne 27. 2. 2019, č. j. 73 A 7/2018 - 68,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á.
II. Navrhovatelka je p o v i nna zaplatit odpůrkyni na nákladech řízení o kasační
stížnosti 4.114 Kč do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku, k rukám zástupce
odpůrkyně JUDr. Jiřího Staňka, advokáta.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Odpůrkyně vydala usnesením svého zastupitelstva č. 15/2016 ze dne 11. 8. 2016 územní
plán obce Dolany jako opatření obecné povahy č. 1/2016 (dále jen „územní plán“, popř. „nový
územní plán“).
[2] Navrhovatelka v obci Dolany vlastní pozemek p. č. X o výměře 4909 m
2
, orná půda, v k.
ú. P. n. M. Nový územní plán její pozemek zařadil do nezastavitelné plochy NZ1, funkční plochy
R2, rezerva pro venkovské bydlení, ačkoli navrhovatelka požadovala zařazení pozemku do
zastavitelné plochy pro venkovské bydlení. Před vydáním nového územního plánu byl pozemek
navrhovatelky zařazen do nezastavitelné plochy (plocha zemědělského půdního fondu,
stabilizovaná).
II. Řízení před krajským soudem
[3] Navrhovatelka se návrhem podaným dne 21. 12. 2018 ke Krajskému soudu
v Ostravě - pobočka v Olomouci (dále jen „krajský soud“) domáhala zrušení části nového
územního plánu, která se týká jejího pozemku. Namítala řadu vad procesu pořizování územního
plánu, zejména vady doručování na elektronické úřední desce, vady rozhodnutí o námitkách
navrhovatelky, jakož i vady vydaného územního plánu, zejména neprokázání veřejného zájmu,
rozpor s cíli a úkoly územního plánování, rozpor se zásadou legitimního očekávání, rozpor
se stanovisky dočtených orgánů a rozpor se zásadou proporcionality, subsidiarity a minimalizace
zásahů.
[4] Krajský soud z předložené pořizovací dokumentace zjistil a rekapituloval průběh procesu
pořizování územního plánu, počínaje rozhodnutím rady odpůrkyně ze dne 4. 5. 2009 o pořízení
nového územního plánu a konče rozhodnutím zastupitelstva odpůrkyně ze dne 11. 8. 2016
o námitkách a o schválení územního plánu jako opatření obecné povahy č. 1/2016. Krajský soud
při ústním jednání provedl dokazování dalšími listinami. Zjistil, že zástupce navrhovatelky
požádal dne 16. 6. 2018 odpůrkyni o informace, mj. o „Výpis z elektronické úřední desky prokazující
zveřejnění veřejné vyhlášky, jejímž prostřednictvím byl zveřejněn návrh Zadání územního plánu Dolany (údajně
měla být zveřejněna v termínu 20. 7. 2009 až 19. 8. 2009“. Starosta odpůrkyně na žádost odpověděl
takto:„K bodu 3) Vaší žádosti sděluji, že není v databázi údaj o zveřejnění na elektronické desce, první
dokument zveřejněný na elektronické úřední desce je od roku 2010.“ Krajský soud dále zjistil, že správce
webových stránek odpůrkyně podle svého čestného prohlášení umisťoval dokumenty na její
elektronickou úřední desku a rovněž je z elektronické úřední desky po uplynutí lhůty
ke zveřejnění odstraňoval, a to z důvodu nedostatečné kapacity tehdejších webových stránek
(do r. 2010); podle jeho evidence bylo oznámení o projednání návrhu zadání územního plánu
na elektronické úřední desce řádně zveřejněno. Ze sjetiny (nových) webových stránek odpůrkyně
krajský soud zjistil, že oznámení o zveřejnění návrhu územního plánu, oznámení o veřejném
projednání návrhu územního plánu a oznámení o opakovaném veřejném projednání návrhu
územního plánu byly řádně vyvěšeny na úřední desce a na elektronické úřední desce.
[5] Žádnému z žalobních bodů namítajících vady doručování na elektronické úřední desce
krajský soud nepřisvědčil. Vycházel z údajů vyznačených na předmětných písemnostech o jejich
zveřejnění a sejmutí z úřední desky a uzavřel, že tyto údaje vypovídají i o jejich zveřejnění
na elektronické úřední desce. Důkazní břemeno leží na navrhovatelce, která by musela prokázat
nepravdivost těchto údajů, což však neučinila.
[6] K tvrzeným vadám rozhodnutí o námitkách navrhovatelky krajský soud uvedl,
že vypořádání námitky ke konceptu, na kterou vypořádání námitky k návrhu územního plánu
odkazovalo, bylo v témže dokumentu, a odkaz provedený odpůrkyní proto neznamenal
pro navrhovatelku znemožnění seznámit se s úvahami odpůrkyně. Zároveň připomněl ustálené
judikaturní závěry, že jednotlivým vlastníkům pozemků a staveb v území dotčeném
připravovaným územním plánem nevzniká nárok, aby jejich nemovitosti byly zařazeny
do funkčních ploch dle jejich požadavků, přání či představ. Odpůrkyně při vypořádání námitek
řádně vysvětlila, z jakých důvodů není možné pozemek zařadit do zastavitelných ploch
(nedostatečné kapacity veřejného prostranství, intenzivní zemědělská činnost v lokalitě), ale tuto
možnost nevyloučila do budoucna, a proto pozemek zahrnula do rezervy pro plochy
venkovského bydlení.
[7] Vzhledem k tomu, že prostřednictvím územního plánu fakticky nedochází ke změně
zařazení pozemku, neboť pozemek je i nadále nezastavitelnou plochou, nebyla odpůrkyně
povinna zkoumat a doložit veřejný zájem podle §19 odst. 1 písm. c) zákona č. 183/2006 Sb.,
stavební zákon. Veřejný zájem se prověřuje pouze ve vztahu k provedení změn v území, tj. pouze
tehdy, pokud ke změně v území dochází. Na pozemku navrhovatelky však ke změně v území
nedošlo, pozemek byl a je primárně určen pro zemědělské účely, a není proto zřejmé,
jak by mohlo být omezeno její vlastnické právo. Ze stejného důvodu krajský soud nepřisvědčil
námitce, že odpůrkyně při vydání územního plánu porušila zásadu proporcionality, subsidiarity
a minimalizace zásahů vůči právu vlastnit majetek navrhovatelky, a uzavřel, že zařazení pozemku
navrhovatelky není účelové, diskriminační a nevykazuje prvky libovůle.
[8] K argumentaci legitimním očekáváním krajský soud uvedl, že tvrzení navrhovatelky,
že jí bylo představiteli obce přislíbeno zařazení pozemku do zastavitelné plochy pro bydlení,
nebylo s to založit právní nárok na takové zařazení. Není proto rozhodné, zda k takovému
neformálnímu příslibu došlo, či nikoli. Rovněž argumentace kupní cenou předmětného pozemku
není pro pořizování územního plánu jakkoli relevantní. Krajský soud dále uvedl, že územní
souhlas s kanalizační přípojkou, která není napojena na konkrétní stavbu rodinného domu,
neurčuje povahu území a jeho využití. Stavební úřad nevydal územní souhlas toliko pro přípojku
na pozemku navrhovatelky, ale pro stavbu rozsáhlé splaškové kanalizace; ve vztahu ke kanalizaci
vedené na pozemku navrhovatelky navíc pochybil, když vycházel z nesprávného zjištění, že tento
pozemek je v zastavěném (zastavitelném) území, což není pravda.
[9] K námitkám rozporu územního plánu se stanovisky dotčených orgánů krajský soud uvedl,
že jsou jednak nedůvodné a zároveň se nevztahují k pozemku navrhovatelky.
III. Shrnutí obsahu kasační stížnosti
[10] Navrhovatelka (dále jen „stěžovatelka“) podala proti rozsudku krajského soudu kasační
stížnost. Tvrdí, že je zcela nepřezkoumatelný, neboť krajský soud se některými jejími tvrzeními
vůbec nezabýval. Plně se přitom odkazuje na svá žalobní (zjevně mínila návrhová) tvrzení, neboť
by podle ní bylo nadbytečné žalobní argumentaci opakovat. Uvádí, že v kasační stížnosti
se omezila na ty části napadeného rozsudku, o nichž se domnívá, že nevycházejí ze spolehlivě
zjištěného stavu věci či spočívají na nesprávném právním posouzení věci.
[11] Stěžovatelka zaprvé namítá, že územní souhlas ze dne 19. 9. 2011 na záměr kanalizační
splaškové přípojky v rámci stavby Splašková kanalizace Véska, Pohořany, představuje limit využití
území ve smyslu §26 odst. 1 stavebního zákona. Nesouhlasí se závěrem krajského soudu,
že tento územní souhlas s kanalizační přípojkou, která není napojena na konkrétní stavbu
rodinného domu, neurčuje povahu území a jeho využití, jako by tomu bylo např. u rozhodnutí
o umístění stavby. Krajský soud podle ní pro podporu tohoto tvrzení neposkytl žádné argumenty,
a jeho závěr je proto nepřezkoumatelný.
[12] Ze sdělení k záměru stavby kanalizace jednoznačně vyplývá, že cílem bylo vybudování
domovních přípojek. Stěžovatelka by jinak neměla žádný důvod bezúplatně na svém pozemku
zřídit věcné břemeno splaškové kanalizace – a odpůrkyně by neinvestovala dotační prostředky
do pozemků, které by neměly být v připravovaném územním plánu určené k zastavění. Tvrzení
odpůrkyně, že pozemek má být využíván za účelem zemědělské činnosti, proto ve světle
vybudování splaškové kanalizace neobstojí. Krajský soud navíc bez dalšího uvěřil dodatečně
opatřenému důkazu odpůrkyně, že stěžovatelka nebyla ujištěna o tom, že se na jejím pozemku
počítá s výstavbou rodinných domů; soud současně nepřipustil provedení důkazu, že stěžovatelka
ujištěna byla, čímž odpůrkyni nezákonně zvýhodnil v procesu dokazování. Stěžovatelka proto
uzavírá, že odpůrkyně s výstavbou rodinných domů v dané lokalitě musela počítat.
[13] Stěžovatelka upozorňuje, že krajský soud vyhověl jiné žalobě ve vztahu k blízkému
pozemku p. č. X v k. ú. P. n. M. (rozsudek č. j. 73 A 8/2018 - 58 ze dne 30. 4. 2019), který byl
rozsudkem určen k zastavění. I z toho je více než patrné, že daná lokalita je lokalitou určenou
k bydlení, nikoli lokalitou pro zemědělské potřeby. V případě pozemku p. č. X zde navíc
odpůrkyně nevybudovala splaškovou kanalizaci, a vlastníci pozemku si ji tak budou muset
vybudovat na své náklady. V tom světle se zdá absurdní, aby po pravé straně komunikace byly
vybudovány tři stavby rodinných domů, aniž by odpůrkyně vybudovala na levé části komunikace
splaškovou kanalizaci, a po pravé straně na pozemku stěžovatelky p. č. X, nechala odpůrkyně
vybudovat splaškovou kanalizaci (navíc s původním záměrem vybudovat splaškovou kanalizaci
na navazujících pozemcích p. č. X, X, X a X), aniž by zde počítala s výstavbou rodinných domů.
[14] Žádný rozumný investor by podle stěžovatelky jen tak neinvestoval značné finanční
prostředky do vybudování kanalizace na pozemcích, u nichž by nepočítal s budoucí výstavbou.
Pakliže odpůrkyně tvrdí, že s výstavbou rodinných domů v dané lokalitě nepočítala, a přesto
realizovala výstavbu splaškové kanalizace, jde o jednání nesouladné s jednáním očekávaným
od subjektu v postavení veřejnoprávní korporace. V takovém případě by odpůrkyně s prostředky
obdrženými prostřednictvím dotace ze státního rozpočtu nakládala neúčelně, a tudíž v rozporu
se zákonem, a porušila by tím rozpočtovou kázeň. Věc by mohla mít i trestněprávní následky.
Stěžovatelka tedy buď skutečně budovala splaškovou kanalizaci s cílem plánované budoucí
výstavby, anebo využila dotaci zcela neúčelně, postavila kanalizaci k ničemu, a tedy protizákonně.
[15] Stěžovatelka zadruhé namítá, že ujištění stavebního úřadu odpůrkyně o budoucím
zařazení pozemku do zastavitelného území ve spojení s územním souhlasem na splaškovou
kanalizaci, z nějž vyplývalo, že stavba splaškové kanalizace se nachází v zastavěném
a zastavitelném území, jakož i uzavření smlouvy o smlouvě budoucí o bezúplatném zřízení
věcného břemene zakládají legitimní očekávání stěžovatelky, že její pozemek bude určen
k zastavění.
[16] Krajský soud se v rámci dokazování spokojil s důkazem, který vznikl až po podání
návrhu, konkrétně s čestným prohlášením vedoucího stavebního úřadu odpůrkyně,
že stěžovatelka nebyla ujištěna o možnosti budoucího zastavění pozemku. Podle stěžovatelky
se však krajský soud nevypořádal s tím, proč uvěřil čestnému prohlášení a neuvěřil tvrzení
stěžovatelky, a proto je napadený rozsudek nepřezkoumatelný. Soud navíc odmítl provést výslech
jednatele stěžovatelky, který prokazoval opak tvrzení obsaženého v dodatečném čestném
prohlášení.
[17] Stěžovatelka zdůrazňuje, že z územního souhlasu a smlouvy o smlouvě budoucí vyplývají
skutečnosti, které odůvodňují legitimní očekávání stěžovatelky. Argumentace krajského soudu
se vymyká pravidlům logiky, když soud výslovně uvedl, že stavební úřad pochybil a nesprávně
pro účely vydání územního souhlasu pro stavbu kanalizace vycházel z toho, že se pozemek
stěžovatelky nachází v zastavitelném území, a současně odmítl argumentaci stěžovatelky jako
irelevantní. Územní souhlas jako veřejná listina založil legitimní očekávání stěžovatelky.
Pochybení správního orgánu podle stěžovatelky rozhodně nemůže jít k její tíži.
[18] Stěžovatelka dále uvádí, že krajský soud opomněl význam územního souhlasu a uzavřené
smlouvy o uzavření budoucí smlouvy o zřízení splaškové kanalizace pro vznik legitimního
očekávání. Domovní přípojka splaškové kanalizace se buduje k domu k odvádění splaškových
vod. Pokud tedy stavební úřad vydal územní souhlas s jejím vybudováním, založil tím legitimní
očekávání stěžovatelky a současně tím zavázal odpůrkyni respektovat jej při tvorbě a přijímání
územního plánu.
[19] Původní záměr stavby kanalizace podle stěžovatelky počítal s vybudováním splaškové
kanalizace i přes pozemky ležící severně od pozemku stěžovatelky. Odpůrkyně však tento záměr
zúžila, čímž předešla vzniku legitimního očekávání ze strany vlastníků těchto pozemků, nicméně
tento závěr neplatí v případě pozemku stěžovatelky. Stěžovatelka totiž předpokládala,
že vynakládá-li odpůrkyně finanční prostředky na splaškovou kanalizaci s domovními přípojkami,
činí tak v souladu se zákonem, tj. za účelem budoucí výstavby rodinných domů, a že jen
bezúčelně neplýtvá.
[20] Stěžovatelka proto uzavírá, že její pozemek nebyl vyňat ze záměru odpůrkyně vybudovat
zde splaškovou kanalizaci a postupnými kroky směřujícími k jejímu vybudování až po její
kolaudaci odpůrkyně založila legitimní očekávání stěžovatelky, že bude moci na pozemku
realizovat výstavbu rodinných domů.
[21] Stěžovatelka dále zpochybnila zemědělský charakter svého pozemku, poukázala na již
citovaný rozsudek krajského soudu ze dne 30. 4. 2019, č. j. 73 A 8/2018 - 58, týkající se blízkého
pozemku č. p. X a uvedla, že její pozemek se de facto nachází v zastavitelné ploše venkovského
bydlení s vybudovanou kanalizační přípojkou a s přístupovou cestou. Uvedla, že i na venkově
v těsné blízkosti rodinných domů není pro sousedy žádoucí chov dobytka a pastevectví.
[22] Stěžovatelka zatřetí namítá, že postup odpůrkyně při vydávání územního plánu byl
v mnohých ohledech v rozporu se zákonem a že krajský soud pochybil, když zřejmá porušení
právních předpisů nepovažoval za nezákonná. Stěžovatelka obsáhle upozorňuje na vady
zveřejňování písemností v procesu pořizování územního plánu, zejména setrvává na tvrzení,
že odpůrkyně na elektronické úřední desce řádně nezveřejnila několik zásadních dokumentů
(návrh zadání územního plánu, veřejnou vyhlášku oznamující zveřejnění návrhu územního plánu,
oznámení o veřejném projednání územního plánu a oznámení o opakovaném veřejném
projednání návrhu územního plánu). Podle stěžovatelky byl tak proces pořizování územního
plánu stižen závažnými a nezhojitelnými vadami v doručování, kvůli kterým se stěžovatelka
mj. nemohla zúčastnit prvního veřejného projednání návrhu územního plánu. Jelikož je tato
obsáhle formulovaná námitka prakticky totožná s námitkou uplatněnou v jiném řízení o kasační
stížnosti, Nejvyšší správní soud k jejímu podrobnému shrnutí odkazuje na odst. 24 až 33 svého
rozsudku ze dne 25. 11. 2019, č. j. 4 As 241/2019 - 33 (dostupný na www.nssoud.cz).
[23] Stěžovatelka začtvrté namítá, že závěr krajského soudu, podle nějž nedochází k omezení
jejího vlastnického práva, neboť funkční využití pozemku se nemění, je vadný. „Právo
na spokojenost“ nemá pouze ten, u jehož pozemku došlo přijetím nového územního plánu
ke změně funkčního využití pozemku, nýbrž i ten, kdo mohl legitimně očekávat změnu,
jíž přizpůsobil své chování, a tato změna posléze „nečekaně“ nenastala. Stěžovatelka se domnívá,
že ohledně míry jejího legitimního očekávání mělo před krajským soudem proběhnout
dokazování, které však krajský soud neprovedl; stěžovatelkou navržené výslechy svědků soud
rovnou zamítl a bez dalšího relevantního zdůvodnění popřel, že jednání odpůrkyně (jejích
dřívějších představitelů) mohlo důvodně založit legitimní očekávání.
[24] Stěžovatelka navrhuje, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek a věc vrátil
krajskému soudu k dalšímu řízení.
IV. Shrnutí vyjádření odpůrkyně
[25] Odpůrkyně se plně ztotožňuje s rozsudkem krajského soudu. Uvádí, že stěžovatelka
v podstatě neuplatnila žádné nové argumenty nad rámec těch, o které opřela svůj původní návrh
na zrušení části územního plánu. Odpůrkyně vzhledem k tomu odkazuje na své vyjádření
k tomuto návrhu, jakož i na argumentaci, která zazněla při ústním jednání před krajským soudem,
a uvádí, že nemá důvod na svých argumentech cokoli měnit.
[26] Odpůrkyně se kategoricky ohrazuje proti závěru stěžovatelky, že splaškovou kanalizaci
budovala zjevně s cílem budoucí výstavby rodinných domů, a pokud nikoli, tak že vynaložila
dotační prostředky zcela neúčelně, což může mít trestněprávní důsledky. Vedení splaškové
kanalizace přes pozemek stěžovatelky mělo umožnit napojení zde již stojících domů
na kanalizační řád; konkrétně domů p. č. st. X a X v k. ú. P. n. M. Účelem dotace na vybudování
kanalizace bylo ostatně napojení stávajících rodinných domů, popř. rekreačních objektů, na
kanalizační řád, nikoli napojení objektů budoucích.
[27] Tvrzení stěžovatelky, že vedení kanalizace přes pozemek stěžovatelky svědčí o tom,
že odpůrkyně musela počítat s výstavbou rodinných domů v dané lokalitě, je dle odpůrkyně zcela
liché a účelové. Předmětná kanalizace je vedena přes téměř sto pozemků různých vlastníků
a různého charakteru, tedy nejen přes ornou půdu, zahrady, ale i lesní pozemky. Při akceptaci
takové úvahy by všichni jejich vlastníci museli předpokládat, že tyto jejich pozemky budou
do budoucna pozemky stavebními.
[28] Tvrzení stěžovatelky, že kanalizace měla původně vést i přes pozemky severně od jejího
pozemku (p. č. X, X, X, X, X v k. ú. P. n. M.), ale obec od tohoto plánu upustila, je dle
odpůrkyně zcela nepravdivé. Odpůrkyně dále uvádí, že uzavření smlouvy budoucí o zřízení
věcného břemene nebylo projevem toho, že odpůrkyně počítá na jejím pozemku s výstavbou
rodinného domu. Důvodem jejího uzavření byl zcela logicky zájem obce jako vlastníka zajistit si
přístup ke kanalizaci pro účely její údržby.
[29] K namítanému územnímu souhlasu odpůrkyně upozorňuje, že tento se vztahoval zcela
jednoznačně a výhradně k možnosti vybudování přípojek z již existujících rodinných domů
či rekreačních objektů na předmětný kanalizační řád (v dokumentu uvedeno 119 ks), nikoli
na objekty budoucí. Pozemek stěžovatelky p. č. X byl zmíněn toliko jako pozemek, na kterém je
kanalizační řád též budován. Tvrzení stěžovatelky, že územní souhlas, který měl založit její
legitimní očekávání, umístil a následně vedl k realizaci domovní přípojky splaškové kanalizace, je
zcela liché. Domovní přípojky měly vést výhradně k již vybudovaným rodinným domům,
v případě rodinného domu p. č. st. X z té části kanalizačního řádu, která se nachází na pozemku
stěžovatelky („vlevo od kanalizačního řádu“). Není pravda, že předmětným územním souhlasem byla
povolena přípojka též na pozemek stěžovatelky („vpravo od kanalizačního řádu“) a že by snad byla
dokonce realizována.
[30] Odkaz na rozsudek krajského soudu ze dne 30. 4. 2019, č. j. 73 A 8/2018, je podle
odpůrkyně nepřípadný, neboť jím byl územní plán odpůrkyně zrušen v rozsahu pozemku p. č. X
v k. ú. P. n. M. pro formální pochybení v otázkách vypořádání se s námitkami vlastníků
předmětného pozemku. Je nedůvodné z něj dovozovat, že daná lokalita je zjevně lokalitou
určenou k bydlení, či že ji snad soud určil k zastavění.
[31] K opakovanému tvrzení stěžovatelky, že ji stavební úřad ujišťoval, že její pozemek bude
v novém územním plánu učen k zastavění, odpůrkyně uvádí, že jde o účelovou a smyšlenou
argumentaci. Schválení územního plánu je kompetencí zastupitelstva obce jako kolektivního
orgánu a nikdo nemůže předjímat stanoviska jednotlivých zastupitelů a jakkoli je ovlivňovat.
Pokud krajský soud neprovedl důkaz výslechem jednatele stěžovatelky, učinil tak zřejmě proto,
že bylo lze předjímat obsah jeho výpovědi, účelově přizpůsobený zájmům, které sleduje.
Pozastavuje-li se stěžovatelka nad tím, že čestné prohlášení vedoucího stavebního úřadu vzniklo
až po podání žaloby, je to zcela logická reakce na tvrzení stěžovatelky obsažená v návrhu
na zrušení územního plánu; nelogické by bylo, aby bylo vytvořeno předtím.
[32] K námitkám stěžovatelky stran zveřejňování písemností v procesu pořizování územního
plánu odpůrkyně stručně uvádí, že stěžovatelka toliko opakuje svou předchozí argumentaci
a nedůvodně polemizuje se skutkovými závěry krajského soudu.
[33] Odpůrkyně uzavírá, že při přípravě a schvalování územního plánu nikterak nepochybila,
a to ani zařazením pozemku stěžovatelky v územním plánu, které řádně zdůvodnila. Odpůrkyně
proto navrhuje, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl a zavázal stěžovatelku
k náhradě nákladů řízení.
V. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[34] Nejvyšší správní soud konstatuje, že stěžovatelka je osobou oprávněnou k podání kasační
stížnosti, neboť byla účastnicí řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel, kasační stížnost byla
podána včas a stěžovatelka je zastoupena advokátem.
[35] Důvodnost kasační stížnosti vážil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti, přičemž žádnou takovou vadu neshledal.
[36] Kasační stížnost není důvodná.
[37] V prvé řadě se Nejvyšší správní soud zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku. Pokud jde o obsah samotného pojmu nepřezkoumatelnost, odkazuje Nejvyšší správní
soud na svou ustálenou judikaturu (srov. např. rozsudky ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52,
ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, ze dne
17. 1. 2008, č. j. 5 As 29/2007 - 64, či ze dne 25. 5. 2006, č. j. 2 Afs 154/2005 - 245). Stěžovatelka
toliko obecně namítá, že se krajský soud nevypořádal se všemi jejími argumenty uvedenými
v návrhu. Soudy však nemusí reagovat na každou dílčí žalobní či návrhovou argumentaci
a tu obsáhle vyvrátit. Jejich úkolem je vypořádat se s jejím obsahem a smyslem (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2014, č. j. 7 As 126/2013 - 19). Podstatné je,
aby se správní soud ve svém rozhodnutí vypořádal se všemi stěžejními námitkami účastníka
řízení, což může v některých případech konzumovat i vypořádání některých dílčích
a souvisejících námitek (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2014,
č. j. 7 Afs 85/2013 - 33). Nejvyšší správní soud proto nepřisvědčil námitce stěžovatelky.
Napadený rozsudek se obsáhle vypořádává s návrhovými body stěžovatelky a plně reaguje
na obsah a smysl její argumentace, a proto netrpí vadou nepřezkoumatelnosti.
[38] K první kasační námitce týkající se limitů využití území ve smyslu §26 odst. 1 stavebního
zákona Nejvyšší správní soud připomíná svou ustálenou judikaturu. K této otázce se vyjádřil
v rozsudku ze dne 12. 9. 2012, č. j. 1 As 107/2012 - 139, publ. pod č. 2742/2013 Sb. NSS,
následovně: „územní rozhodnutí (i stavební povolení) vydaná v určitém území představují tzv. limit využití
území ve smyslu §26 odst. 1 stavebního zákona. Podle tohoto ustanovení musejí být limity využití území
obsaženy v územně analytických podkladech, které jsou podle §25 stavebního zákona podkladem k pořizování
územně plánovací dokumentace. Koncept územního plánu tak musí respektovat vydaná pravomocná územní
rozhodnutí a stavební povolení (…) Není tedy možné, aby se obec prostřednictvím vydání územního plánu snažila
‚odstranit‘ účinky již dříve pravomocných územních rozhodnutí. Odlišný, než shora provedený výklad dotčených
zákonných ustanovení, by mohl vést ke zcela absurdním důsledkům, kdy by se již například několik let řádně
umístěné, povolené a zkolaudované stavby dostaly do rozporu s územním plánem, a pro tento rozpor by musely být
odstraněny, resp. by byly považovány za nezákonně umístěné a postavené. Takový přístup by byl v příkrém
rozporu s principem právní jistoty a ochrany práv nabytých v dobré víře. (…) Pokud není stavební úřad oprávněn
v rámci stavebního řízení posuzovat soulad stavby s územně plánovací dokumentací, jež byla podkladem
pro vydání územního rozhodnutí, tím spíše mu nemůže příslušet posuzování souladu stavby s územně plánovací
dokumentací, která nabyla účinnosti až po vydání rozhodnutí o umístění stavby.“ Z uvedeného vyplývá,
že přijetí nového územního plánu nemůže mít vliv na již vydaná (pravomocná) územní
rozhodnutí.
[39] V projednávané věci však souhlas s kanalizační přípojkou, která není napojena na konkrétní
stavbu rodinného domu, neurčuje povahu území, jako by tomu bylo např. u rozhodnutí
o umístění stavby. Není proto ani limitem využití území ve smyslu §26 odst. 1 stavebního
zákona, který by bránil přijetí napadené podoby územního plánu. Nejvyšší správní soud musí
proto přisvědčit krajskému soudu a současně odmítnout tvrzení stěžovatelky, že závěry krajského
soudu jsou nepřezkoumatelné. Splaškovou kanalizaci a kanalizační přípojku, které již získaly
územní souhlas, je nezbytné zohlednit v novém územním plánu, který nemůže změnou využití
území usilovat o jejich odstranění. Zcela jinou věcí je však dovozovat z existence kanalizace
a kanalizační přípojky nárok na zařazení pozemku do zastavitelné plochy, který by měl povahu
limitu využití území ve smyslu §26 odst. 1 stavebního zákona; takový závěr nemá vzhledem
k povaze územního plánu žádnou právní oporu. Obsáhlá skutková tvrzení stěžovatelky na těchto
závěrech nemohou nic změnit. Argumentace stěžovatelky je obdobně nepřesvědčivá jako již dříve
Nejvyšším správním soudem odmítnutá konstrukce, že povolení k nakládání s vodami vytváří
limit využití území, a tedy překážku změny územního plánu, která by bránila výstavbě malé vodní
elektrárny (rozsudek ze dne 31. 7. 2018, č. j. 1 As 49/2018 - 62).
[40] Ve vztahu ke druhé kasační námitce, která upozorňuje na legitimní očekávání stěžovatelky,
Nejvyšší správní soud předesílá, že „princip legitimního očekávání v územním plánování nelze podle názoru
Nejvyššího správního soudu aplikovat ve stejném rozsahu jako v běžném správním řízení, a to nejen s ohledem na
specifika řízení o opatření obecné povahy (srov. bod 23 tohoto rozsudku), ale i na značné pravomoci pořizovatele
územního plánu ohledně zařazování pozemků do příslušné kategorie (srov. judikaturu citovanou v bodu 39 tohoto
rozsudku a ustanovení §102 odst. 2 stavebního zákona ohledně poskytování náhrad.“ (rozsudek ze dne
19. 12. 2012, č. j. 6 Aos 2/2012 - 27).
[41] Nejvyšší správní soud k možnostem soudního přezkumu územních plánů opakovaně
judikoval, že „vlastník pozemků není opatřením obecné povahy zkrácen na svých právech, jestliže schválené
funkční využití pozemků odpovídá dosavadnímu faktickému způsobu jejich využívání a pokračování v tomto
způsobu využívání pozemků není opatřením obecné povahy ani zčásti vyloučeno,“ (rozsudek ze dne
19. 5. 2011, č. j. 1 Ao 2/2011 - 17), nebo že „stanovit funkční využití území a jeho rozvoj při splnění všech
cílů a zásad územního plánování (srov. §1 a §2 zákona č. 50/1976 Sb., stavebního zákona) je činností,
do které správní soudy mohou pouze minimálně zasahovat. Soudu rozhodně nepřísluší přezkoumávat, zda by bylo
pro určitý pozemek či území vhodnější zvolit ten či onen způsob funkčního využití. Co mu však přezkoumávat
přísluší, je, zda změnu územního plánu přijal pravomocí nadaný a kompetentní orgán a zda přitom
postupoval zákonem předepsaným způsobem,” (rozsudek ze dne 18. 7. 2006, č. j. 1 Ao 1/2006 - 74),
nebo že „i když se může lokalita jevit jako vhodná pro zastavění, neznamená to, že tato „vhodnost“ bez dalšího
znamená nutnost změny funkčního využití. Není úkolem územního plánu vymezit všechny plochy v území
jako zastavitelné. Vymezením všech zastavitelných ploch by byly potlačeny další funkce v území,“ (rozsudek
ze dne 26. 5. 2010, č. j. 8 Ao 1/2007 - 94).
[42] Jak správně uvedl krajský soud, příslib zařazení pozemku do zastavitelné plochy není s to
založit právní nárok na takové zařazení. Není tedy rozhodné, zda k němu došlo, či nikoli,
neboť z něj nemůže vzniknout legitimní očekávání, a to z důvodů řádně objasněných krajským
soudem v bodě 129 napadeného rozsudku. Přijímání nového územního plánu je komplexní
proces, podílí se na něm mnoho subjektů, přičemž hlavní odpovědnost leží na voleném
zastupitelstvu obce, tedy na zastupitelích, kteří se politicky odpovídají se svým voličům; jakékoli
neformální ujištění ze strany stavebního úřadu, který vykonává přenesenou působnost státní
správy, je proto nerelevantní a nezpůsobilé založit legitimní očekávání. Další dokazování,
mj. výslech jednatele stěžovatelky, je tedy zcela bezpředmětné.
[43] K výše uvedenému Nejvyšší správní soud rovněž připomíná svůj závěr učiněný
v rozsudku ze dne 25. 11. 2019, č. j. 4 As 241/2019 - 33: „ani případný příslib někdejších představitelů
obce zařadit pozemek stěžovatele v návrhu nového územního plánu do plochy BV nemohl založit takovéto
stěžovatelovo právem chráněné očekávání, neboť pokud takový příslib představitelé obce skutečně učinili, pak
se nejednalo o kvalifikovanou činnost veřejné správy v podobě ustálené praxe, výkladu právních předpisů, veřejně
deklarovanou politiku, interní výkladovou či aplikační směrnici či závazné a kvalifikované ujištění o právu
či procesním postupu, nýbrž spíše o politické vyjádření (což de facto uvádí i stěžovatel v kasační stížnosti). Takové
politické vyjádření či přísliby představitelů samosprávy však nemohou bez dalšího založit právem chráněné
legitimní očekávání.“
[44] Ani územní souhlas se splaškovou kanalizací a kanalizačními přípojkami, ani jejich následná
realizace rovněž nemohly založit legitimní očekávání stěžovatelky ve vztahu k zařazení jejího
pozemku do zastavitelné plochy. Nejvyšší správní soud se v tomto směru zcela ztotožňuje
s argumentací krajského soudu, neboť územní souhlas nijak nepředjímal nutnost další výstavby,
resp. potřebu měnit územní plán. Pokud se stavební úřad v územním rozhodnutí dopustil chyby,
které si byla stěžovatelka vědoma, tak jí takové pochybení úřadu nemohlo založit legitimní
očekávání, jelikož stěžovatelka zjevně nebyla v dobré víře, že její pozemek je vymezen jako
zastavitelná či zastavěná plocha. Smlouva o smlouvě budoucí o bezúplatném zřízení věcného
břemene, ve které není žádná zmínka o možnosti v budoucnu pozemek zastavět, rovněž zjevně
nemohla založit legitimní očekávání na straně stěžovatelky.
[45] Legitimní očekávání stěžovatelky nelze opřít ani o údajnou nevhodnost pozemku
pro zemědělské využití. Jak již Nejvyšší správní soud citoval výše, „i když se může lokalita jevit
jako vhodná pro zastavění, neznamená to, že tato „vhodnost“ bez dalšího znamená nutnost změny funkčního
využití. Není úkolem územního plánu vymezit všechny plochy v území jako zastavitelné,“ (rozsudek ze dne
26. 5. 2010, č. j. 8 Ao 1/2007 - 94). Odkazy stěžovatelky na rozsudek krajského soudu ze dne
30. 4. 2019, č. j. 73 A 8/2018 - 58, jsou nepřípadné, neboť z něj nelze dovodit závěr, že by celá
lokalita byla určená k bydlení. Krajský soud v něm naopak projednávanou věc jasně odlišil
od jiných návrhů brojících proti územnímu plánu odpůrkyně, když zdůraznil, „že v této věci
je zásadní skutečností a odlišností od návrhů jiných navrhovatelů, kterými byl u zdejšího soudu napaden Územní
plán Dolany, to, že v projednávaném případě došlo novým územním plánem ke změně zařazení pozemku
navrhovatelů oproti původnímu územnímu plánu obce z r. 2000, neboť pozemek navrhovatelů p. č. X (byť jako
součást pozemku p. č. X) byl územním plánem z r. 2000 zařazen mezi plochy bydlení venkovského typu (BV),
zastavěné nebo zastavitelné, novým územním plánem je zařazován mezi plochy zeleně (ZX), v nichž je výstavba
nepřípustná. Zásah do vlastnického práva navrhovatelů touto změnou je tak nepochybný, neboť dochází k zásadní
změně možnosti využití jejich pozemku.“ (rozsudek krajského soudu ze dne 30. 4. 2019, č. j. 73 A
8/2018 - 58).
[46] Ve vztahu ke třetí kasační námitce stěžovatelky Nejvyšší správní soud plně odkazuje
na svůj rozsudek ze dne 25. 11. 2012, č. j. 4 As 241/2019 - 33, odst. 49 až 59, v němž podrobně
vypořádal skutkově a právně totožné kasační námitky brojící proti územnímu plánu odpůrkyně.
Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že rozhodnutí krajského soudu je v tomto směru
přezkoumatelné, že odpůrkyně řádně zveřejňovala předmětné písemnosti na své fyzické
a elektronické úřední desce a že i kdyby tomu tak v některých případech nebylo,
tak by stěžovatelka nemohla být zkrácena na svých právech, neboť řádně uplatnila připomínky,
resp. námitky k návrhu územního plánu.
[47] Ke čtvrté kasační námitce Nejvyšší správní soud připomíná svůj již citovaný rozsudek
ze dne 19. 5. 2011, č. j. 1 Ao 2/2011 - 17: „vlastník pozemků není opatřením obecné povahy zkrácen
na svých právech, jestliže schválené funkční využití pozemků odpovídá dosavadnímu faktickému způsobu jejich
využívání a pokračování v tomto způsobu využívání pozemků není opatřením obecné povahy ani zčásti vyloučeno.“
Krajský soud řádě zdůvodnil, že nedochází k zásahu do vlastnického práva stěžovatelky,
neboť její pozemek nemění své funkční využití (resp. z nezastavitelné plochy zemědělského
půdního fondu se stává nezastavitelnou plochou rezervy pro bydlení). Jelikož stěžovatelce
nevzniklo žádné legitimní očekávání na zařazení pozemku do zastavitelné plochy, tak nelze
hovořit ani o zásahu do vlastnického práva v širším slova smyslu a o nutnosti zvlášť posuzovat
proporcionalitu územního plánu ve vztahu k jejímu pozemku.
VI. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[48] Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené závěry zamítl kasační stížnost
podle §110 odst. 1 s. ř. s. věty poslední jako nedůvodnou.
[49] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle
§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. V projednávané věci jsou splněny podmínky
pro výjimečné přiznání náhrady nákladů řízení správnímu orgánu vyplývající z usnesení
rozšířeného senátu ze dne 31. 3. 2015, č. j. 7 Afs 11/2014 - 47, č. 3228/2015 Sb. NSS. Procesně
úspěšná odpůrkyně má právo na náhradu odměny zástupce za jeden úkon právní služby
(vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 18. 6. 2019), podle §11 odst. 1 písm. d) a §9 odst. 4 písm.
d) ve spojení s §7 vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátní tarif] ve výši 3.100 Kč a náhradu hotových
výdajů ve výši 300 Kč (§13 odst. 3 vyhlášky č. 177/1996 Sb.). Zástupce odpůrkyně již v řízení
před krajským soudem doložil, že je plátcem DPH, a proto se odměna za zastupování zvyšuje
o tuto daň. Celkově tedy je stěžovatelka povinna zaplatit odpůrkyni na nákladech řízení o kasační
stížnosti 4.114 Kč do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku, k rukám zástupce
odpůrkyně.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. června 2021
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu