ECLI:CZ:NSS:2021:2.AS.317.2020:41
sp. zn. 2 As 317/2020 - 41
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců
Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Ivo Pospíšila v právní věci žalobce: M. K., zast. Mgr. Michalem
Mazlem, advokátem se sídlem Belgická 276/20, Praha 2, proti žalovanému: Krajský úřad
Libereckého kraje, se sídlem U Jezu 642/2a, Liberec, proti rozhodnutí žalovaného ze dne
17. 12. 2018, sp. zn. OÚPSŘ 194/2018-333-rozh., v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 26. 8. 2020, č. j. 30 A 4/2019 – 66,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á .
II. Žalobce n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalovaný rozhodnutím ze dne 17. 12. 2018, sp. zn. OÚPSŘ 194/2018-333-rozh. (dále jen
„napadené rozhodnutí“), mimo jiné potvrdil výrok I. rozhodnutí Městského úřadu Turnov
ze dne 16. 7. 2018, č. j. SU/18/3701/HOI (dále jen „prvostupňové správní rozhodnutí“),
jímž dle §24 odst. 3 písm. a) zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva
k pozemku nebo ke stavbě, v rozhodném znění (dále jen „zákon o vyvlastnění“), ve spojení
se zákonem č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury
a infrastruktury elektronických komunikací, v rozhodném znění (dále jen „liniový zákon“) zřídil
na pozemku žalobce parc. č. X v katastrálním území P. u T. (dále jen „pozemek“) věcné břemeno
jeho užívání za účelem strpění umístění stavby distribuční soustavy a jejího provozování
(umístění dvou stožárů na předmětném pozemku, jeho přetnutí vodiči vedení a provozování
tohoto vedení), a to na dobu neurčitou, ve prospěch společnosti ČEZ Distribuce, a.s., Teplická
č. p. X, D. – Podmokly (dále jen „vyvlastnitel“).
[2] Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce u Krajského soudu v Hradci Králové (dále
jen „krajský soud“) žalobou, jíž se domáhal zrušení obou správních rozhodnutí a vrácení věci
žalovanému k dalšímu řízení. Namítal jak neprokázání samotné existence veřejného zájmu
na vyvlastnění, tak převahy veřejného zájmu nad jeho vlastními zájmy. Správní orgány toliko
odkázaly na §2 odst. 2 písm. a) bod 1 a §3 odst. 2 zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách
podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů,
v rozhodném znění (dále jen „energetický zákon“), ze kterých má plynout, že existence veřejného
zájmu je v předmětném případě dána ex lege, a tudíž ji není nutno prokazovat. Neurčité právní
pojmy ovšem dle žalobce nelze obecně vymezit prostřednictvím legislativního aktu. Správní
orgány měly sice respektovat, že zákonodárce v energetickém zákoně přímo vyslovil,
co konkrétně považuje za veřejný zájem, to je však nezbavovalo povinnosti posuzovat každý
jednotlivý případ individuálně a se zřetelem ke všem konkrétním okolnostem. Prvostupňový
správní orgán se navíc neřídil pro něj závazným právním názorem dříve vysloveným žalovaným,
který mu uložil, aby v dalším řízení řádně prokázal a odůvodnil veřejný zájem na vyvlastnění
a jeho převahu nad zájmem na zachování soukromého vlastnictví; žalovaný následně rozhodl
v rozporu se svým vlastním dříve vyjádřeným názorem. Žalobce dále brojil proti údajně vadnému
způsobu doručování návrhu smlouvy o získání práv k pozemku potřebných pro uskutečnění
účelu vyvlastnění. Vyvlastnitel totiž věděl, že je stěžovatel zastoupen, přesto však návrh dohody
doručil pouze jemu, nikoliv jeho zástupci. Způsob kontaktování byl tedy nezákonný, v důsledku
čehož nemohl být zákonný ani samotný pokus o uzavření dohody, který je nezbytným
předpokladem zahájení vyvlastňovacího řízení.
Rozsudek krajského soudu
[3] Krajský soud podanou žalobu rozsudkem ze dne 26. 8. 2020, č. j. 30 A 4/2019 – 66 (dále
jen „napadený rozsudek“), zamítl. K problematice prokazování existence veřejného zájmu
poukázal na závěr Nejvyššího soudu vyslovený v rozsudku ze dne 26. 1. 2017,
sp. zn. 21 Cdo 799/2016, který se po právní stránce týkal obdobné věci. Dle něj není v rámci
vyvlastňovacího řízení otázka veřejného zájmu předmětem dokazování; vyvlastňovací úřad
rozhoduje pouze o tom, zdali veřejný zájem převažuje nad zachováním dosavadních práv
vyvlastňovaného. Dle krajského soudu správní orgány k existenci veřejného zájmu na zřízení
předmětného věcného břemene přiléhavě odkazovaly na §2 odst. 1 písm. l) a §170 odst. 1
písm. a) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon),
v rozhodném znění (dále jen „stavební zákon“), a dále na §3 odst. 2, §25 odst. 3 písm. e) a §25
odst. 4 energetického zákona. Naznal přitom, že neexistuje nejmenší pochybnost, že první
z podmínek stanovených v §3 odst. 1 větě prvé zákona o vyvlastnění (tj. že vyvlastnění
je přípustné jen pro účel stanovený zvláštním zákonem), je splněna; pokud ke stejnému závěru
dospěly i správní orgány, postupovaly zcela v souladu se zákonem. Provozovatel distribuční
soustavy má totiž právo v souladu se stavebním zákonem zřizovat a provozovat na cizích
nemovitostech zařízení distribuční soustavy, přetínat tyto nemovitosti vodiči a umisťovat v nich
vedení. Zároveň je pro tyto účely povinen smluvně s vlastníkem nemovitosti zřídit věcné
břemeno umožňující využití cizí nemovitosti; pokud nedojde k dohodě a jsou-li dány podmínky
pro omezení vlastnického práva, vydá vyvlastňovací úřad na návrh provozovatele distribuční
soustavy rozhodnutí o zřízení věcného břemene. Právě k takové situaci v projednávané věci
dle soudu došlo, neboť na návrh provozovatele distribuční soustavy bylo zahájeno vyvlastňovací
řízení, jehož výsledkem bylo zřízení věcného břemene za účelem realizace stavby distribuční
soustavy na pozemku žalobce.
[4] V dalším kroku se krajský soud zabýval tím, jestli správní orgány správně vyhodnotily
i druhou z podmínek §3 odst. 1 věty prvé zákona o vyvlastnění (tj. zdali veřejný zájem
na dosažení účelu vyvlastnění převážil v daném případě nad zachováním dosavadních práv
vyvlastňovaného). Poukázal na to, že problematikou dotčení práv žalobce (jak samotného
vlastnického práva, tak jeho práva na svobodnou volbu povolání a podnikání, neboť na daném
pozemku hospodaří za účelem své obživy) se podrobně a pečlivě zabýval jak prvostupňový
správní orgán (str. 10, 11 a 32 prvostupňového rozhodnutí), tak žalovaný (str. 9 a 10 napadeného
rozhodnutí); s jejich argumenty se krajský soud ztotožnil a v podrobnostech na ně odkázal.
Zdůraznil, že veřejná prospěšnost předmětné stavby distribuční soustavy byla posuzována
při přípravě Zásad územního rozvoje Libereckého kraje vydaných usnesením zastupitelstva
Libereckého kraje ze dne 13. 12. 2011, č. 466/11/ZK, v nichž je pro ni vymezen koridor
nadmístního významu veřejně prospěšné stavby; stejně tak v územním plánu obce Přepeře, který
byl vydán zastupitelstvem obce dne 10. 11. 2011, je pozemek určen pro umístění stavby zřizované
ve veřejném zájmu, která má statut veřejně prospěšné stavby. Tato otázka byla též předmětem
posouzení v rámci územního řízení, jehož výsledkem bylo pravomocné územní rozhodnutí
o umístění stavby vydané Městským úřadem Turnov dne 20. 6. 2011, sp. zn. SÚ/1460/11/HOZ,
č. j. SU/11/4038/HOI. Krajský soud k převaze veřejného zájmu nad právy žalobce uvedl,
že stavba má zcela klíčový význam pro připojení nově vybudované transformovny Turnov
na zrekonstruované elektrické vedení V1101, V1102 Bezděčín – Semily, přičemž nerealizování
stavby by mělo zásadní dopad na řádný a účinný přenos elektrické energie spočívající v ohrožení
spolehlivosti dodávek zejména v oblasti Turnovska. Naproti tomu poukázal na skutečnost,
že zřízením věcného břemene a realizací stavby distribuční soustavy bude z pozemku žalobce
zabráno fakticky pouze 89 m
2
(výměra podzemních částí základů pro umístění 2 stožárů), což činí
necelá dvě procenta výměry celého pozemku; nadto žalobce vlastní i další pozemky. Na možnosti
zemědělského obhospodařování zbývající (převážné) části pozemku se přitom zřízením věcného
břemene nic nezmění; tuto skutečnost ostatně žalobce ani nerozporoval. Soud proto uzavřel,
že újma vzniklá žalobci zřízením věcného břemene (potažmo realizací stavby) nemůže převážit
nad veřejným zájmem na dosažení účelu vyvlastnění, jímž je zabezpečení spolehlivosti, stability
a bezpečnosti dodávek elektrické energie v dané oblasti, obzvláště když se jedná o stavbu
nadmístního významu, která je způsobilá ovlivnit uvedené aspekty minimálně na úrovni
Libereckého kraje. Taktéž naznal, že prvostupňový správní orgán se danou problematikou
zabýval zcela v intencích závazných právních pokynů vyjádřených v předcházejícím zrušovacím
rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 7. 2017, sp. zn. OUPSŘ 154/2017-330; k namítanému
porušení §90 odst. 1 písm. b) správního řádu tedy nedošlo.
[5] Z §5 odst. 1 zákona o vyvlastnění je pak dle krajského soudu toliko zřejmé,
že vyvlastnitel je povinen zaslat návrh smlouvy o získání práv k pozemku potřebných
pro uskutečnění účelu vyvlastnění vyvlastňovanému. Tato podmínka je tedy splněna i za situace,
kdy vyvlastnitel zašle návrh této smlouvy přímo potenciálně vyvlastňovanému, přestože je mu
známo, že ten udělil plnou moc osobě, která jej má při jednání s vyvlastnitelem i jinými subjekty
v souvisejících otázkách zastupovat. Ve fázi vyjednávání mezi vyvlastnitelem a vlastníkem
dotčených nemovitostí se nejedná o žádné řízení, pro které by platila procesní pravidla stanovená
ve správním řádu či jiném procesním předpisu; jedná se o jednání soukromoprávní povahy mezi
dvěma rovnocennými subjekty. Povinnost doručovat písemnosti druhé straně pouze do rukou
zástupce z žádného zákonného ustanovení nevyplývá. Na podporu tohoto závěru soud odkázal
na §3 odst. 2 písm. b) liniového zákona, který stanoví, že pro splnění podmínky přípustnosti
vyvlastnění podle zákona o vyvlastnění spočívající v povinnosti nejprve učinit návrh na získání
potřebných práv k pozemku dohodou postačí doručení návrhu předmětné smlouvy na adresu
místa trvalého pobytu vlastníka nemovitosti nebo jeho adresu bydliště v cizině nebo na adresu
evidovanou v katastru nemovitostí; lhůta podle §5 odst. 1 zákona o vyvlastnění v takovém
případě počíná plynout ode dne doručení návrhu na jednu z uvedených adres. Není přitom
dle krajského soudu rozumného důvodu se domnívat, že by zákonodárce měl v úmyslu řešit
problematiku doručování návrhu dané smlouvy vyvlastňovanému v obou (na sebe navazujících
a spolu souvisejících) zákonech rozdílným způsobem. Zdůraznil také, že není zřejmé, jaká
žalobcova veřejná subjektivní práva byla dotčena skutečností, že návrh uvedené smlouvy byl
doručen přímo jemu a nikoliv k rukám jeho zástupce; ostatně to nespecifikoval ani on sám
v žalobě. I kdyby se snad dle soudu jednalo o pochybení vyvlastnitele (čemuž nepřisvědčil),
nemohla se tato skutečnost žádných práv žalobce dotknout. Nic mu totiž nebránilo svého
zástupce o doručení návrhu smlouvy neprodleně informovat a seznámit jej s jeho obsahem;
na vyjednávání o obsahu smlouvy zákon stanoví dostatečně dlouhou lhůtu 90 dnů. Podmínku
pro zahájení vyvlastňovacího řízení vymezenou v §3 odst. 1 větě druhé a v §5 odst. 1 zákona
o vyvlastnění proto shledal splněnou.
II. Kasační stížnost a vyjádření k ní
II.1 Kasační stížnost žalobce
[6] Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost,
ve které navrhl napadený rozsudek zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení. Vždy
nejprve obsáhle zopakoval formulaci každého žalobního bodu a následně jeho vypořádání
krajským soudem; níže jsou shrnuty pouze následné výhrady vůči závěrům soudu.
[7] Stěžovatel nesouhlasí s tím, že v rámci vyvlastňovacího řízení nebyla předmětem
dokazování otázka samotné existence veřejného zájmu a vyvlastňovací úřad rozhodoval pouze
o tom, zdali veřejný zájem na dosažení účelu vyvlastnění převažoval nad zachováním
dosavadních práv vyvlastňovaného. Soud tento závěr opřel o §2 odst. 1 písm. l) a §170 odst. 1
písm. a) stavebního zákona a §3 odst. 2, §25 odst. 3 písm. e) a §25 odst. 4 energetického
zákona; neuvedl však, jak na jejich základě dospěl k názoru o nadbytečnosti prokazování
existence veřejného zájmu, neboť takový závěr dle něj z uvedených ustanovení výslovně
nevyplývá a nelze jej ani dovodit. Z §4 odst. 2 zákona o vyvlastnění jasně plyne, že veřejný zájem
na vyvlastnění musí být prokázán ve vyvlastňovacím řízení. Krajským soudem odkazovaná
ustanovení stavebního a energetického zákona ohledně podmínek pro omezení vlastnického
práva odkazují na zákon o vyvlastnění; stanoví tedy pouze účel, pro který je v obecné rovině
vyvlastnění přípustné. Stěžovatel odkazuje na nález Ústavního soudu ze dne 28. 6. 2005,
sp. zn. Pl. ÚS 24/04, kterým zrušil protiústavní část zákona určující, že rozvoj a modernizace
vodní cesty na konkrétním úseku vodního toku je ve veřejném zájmu. Ze závěrů Ústavního
soudu dle něj vyplývá, že pokud by zákon výslovně stanovil, že bez dalšího existuje veřejný zájem
na vyvlastnění pro veškeré distribuční vedení elektřiny, bylo by takové ustanovení protiústavní
(jakkoliv je stěžovatel přesvědčen, že tak žádný zákon nestanoví). Ze zásady priority ústavně
konformní interpretace jednoduchého práva pak plyne, že předmětná zákonná ustanovení
je třeba vykládat tak, že stanoví toliko účel, pro který je v obecné rovině přípustné vyvlastnění,
u něhož však musí být veřejný zájem vždy v konkrétním případě prokázán. Pokud jde o odkazy
krajského soudu na územně plánovací dokumentaci, stěžovatel uvádí, že ta sice může vymezovat
stavby považované za veřejně prospěšné, to však nelze ztotožnit s existencí veřejného zájmu
na vyvlastnění ve smyslu zákona o vyvlastnění. Nadto v územně plánovací dokumentaci bývají
liniové stavby vyznačeny poměrně obecně (v určitých koridorech), zatímco v řízení o vyvlastnění
se řeší záměr v mnohem větší podrobnosti, v níž je teprve možné posoudit, zda je ve veřejném
zájmu a zda ten je natolik silný, že odůvodňuje tak závažný zásah do vlastnického práva,
jako je jeho odnětí nebo trvalé omezení za účelem zřízení stavby.
[8] Dále namítá, že pokud krajský soud v napadeném rozsudku toliko shrnul některé dílčí
argumenty z prvostupňového a napadeného správního rozhodnutí, nepředstavuje to ze strany
soudu skutečné a řádné posouzení převahy veřejného zájmu nad zachováním jeho dosavadních
práv. Stěžovatel je rovněž přesvědčen, že součástí plnohodnotného posouzení této otázky mělo
být též zvážení jeho námitky, aby vyvlastnitel umístil stavbu na okraji pozemku, což by snížilo
omezení při obhospodařování a tím i minimalizovalo zásah do jeho dosavadních práv.
[9] Závěr krajského soudu, že i kdyby nesprávnost doručování přímo stěžovateli namísto
jeho zástupci byla pochybením vyvlastnitele, nedošlo by k žádnému dotčení jeho veřejných
subjektivních práv, považuje za nepřípustný. Pokud by totiž mělo být doručováno zástupci
vyvlastňovaného, pak by v této věci nebyla vůbec splněna podmínka pro zahájení řízení
o vyvlastnění a nemohlo by dojít ke zřízení věcného břemene.
II.2 Vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti
[10] Žalovaný ve svém vyjádření k otázce nutnosti prokazovat ve vyvlastňovacím řízení
veřejný zájem na vyvlastnění poukázal na to, že touto otázkou se již zabýval Nejvyšší soud
v rozsudku ze dne 26. 1. 2017, sp. zn. 21 Cdo 799/2016, přičemž dospěl k opačnému názoru,
než jakého je stěžovatel; dále poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
29. 8. 2017, č. j. 8 As 187/2016 - 51. Účel rozhodné zákonné úpravy je podle žalovaného takový,
že u některých záměrů, jako je právě budování energetické sítě, je veřejný zájem natolik jasný
a zřejmý, že se zákonodárce v zájmu efektivity řízení o vyvlastnění rozhodl povinnost
v jednotlivých případech dokazovat veřejný zájem z vyvlastňovacích úřadů sejmout; každou
zákonnou normu je přitom v první řadě nutno vykládat podle jejího účelu.
[11] V přezkoumávaném řízení bylo řádně posouzeno, že veřejný zájem převažuje nad zájmem
vyvlastňovaného. Žalovaný zdůrazňuje, že reálný zásah do práv stěžovatele je minimální, protože
se jedná o zábor toliko v rozsahu 89 m
2
a o vybudování vedení nad polním pozemkem, které
možnost hospodařit na něm nijak neomezí. Úvahy stěžovatele o tom, že by vyvlastněním daného
věcného břemene mohla být ohrožena jeho schopnost obstarávat si obživu, působí
dle žalovaného až absurdně. Námitka, že stěžovatel požadoval jinou trasu vedení, než pro jakou
bylo vyvlastňováno, není předmětem vyvlastňovacího řízení, neboť o ní již bylo s konečnou
platností rozhodnuto v územním řízení, v němž byl stěžovatel účastníkem a mohl v něm tedy
uplatňovat své námitky vůči konkrétní trase vedení. Ty stěžovatel nadto mohl uplatňovat
i při projednávání příslušných územně plánovacích dokumentací (územního plánu obce a zásad
územního rozvoje).
[12] K tvrzenému pochybení spočívajícímu v nesprávném doručování návrhu smlouvy
žalovaný uvádí, že každý má sice právo dát se právně zastoupit, ale z žádného zákonného
ustanovení nelze dovodit, že ve fázi negociace o návrhu smlouvy (která je sice podmínkou
vyvlastnění, ale nikoliv součástí vyvlastňovacího řízení) by měl vyvlastnitel povinnost doručovat
právnímu zástupci dotčeného vlastníka.
II.3 Replika stěžovatele k vyjádření žalovaného
[13] Stěžovatel v replice uvádí, že právní názor vyslovený v žalovaným odkazovaných rozsudcích
je nesprávný, odporuje textu příslušných zákonných ustanovení a je protiústavní; není v nich
ani vysvětleno, z čeho vyplývá, že není třeba splnění podmínky §4 odst. 2 zákona o vyvlastnění. Dále
doplňuje, že na předmětném pozemku dlouhodobě pěstuje ovocný sad rakytníku řešetlákového, který
zakládal s vynaložením značných nákladů. Dále poukazuje na to, že územní a vyvlastňovací řízení
mají každé jiný účel. Pokud v rámci vyvlastňovacího řízení tvrdil, že jiná trasa vedení by snížila
omezení při obhospodařování pozemku a tím i minimalizovala zásah do jeho dosavadních práv,
pak se jednalo o relevantní argument při posouzení převahy veřejného zájmu, který měl být v řízení
vypořádán.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[14] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval posouzením, zda byly splněny podmínky řízení.
Zjistil, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, vůči němuž
je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, stěžovatel je v řízení zastoupen advokátem
dle §105 odst. 2 s. ř. s. a jsou splněny i obsahové náležitosti stížnosti dle §106 s. ř. s.
[15] Nejvyšší správní soud zkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s §109 odst. 3 a 4
s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a přípustně uplatněných důvodů. Stěžovatel uplatnil kasační
důvody podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[16] Kasační stížnost není důvodná.
[17] Nejvyšší správní soud předně (s ohledem na koncepci kasační stížnosti založenou vždy
nejprve na reprodukování argumentace formulované již v žalobě), poukazuje na závěry rozsudku
rozšířeného senátu ze dne 20. 12. 2005, č. j. 2 Azs 92/2005 – 58, dle nichž je „žalobce povinen vylíčit,
jakých konkrétních nezákonných kroků, postupů, úkonů, úvah, hodnocení či závěrů se měl správní orgán vůči
němu dopustit v procesu vydání napadeného rozhodnutí či přímo rozhodnutím samotným, a rovněž je povinen
ozřejmit svůj právní náhled na to, proč se má jednat o nezákonnosti. Tyto závěry rozšířeného senátu lze plně
vztáhnout i na formulaci důvodů kasační stížnosti s tím, že důvody musí směřovat proti rozhodnutí krajského
soudu, neboť podstatou řízení o kasační stížnosti je přezkum soudního rozhodnutí (§102 s. ř. s.).“
Již v rozsudku ze dne 2. 12. 2011, č. j. 2 Afs 11/2011 - 90, proto zdejší soud vyslovil, že „řízení
o kasační stížnosti je ovládáno dispoziční zásadou (§109 odst. 3, věta před středníkem s. ř. s.), a proto kvalita
a preciznost ve formulaci obsahu stížnostních bodů a jejich odůvodnění v kasační stížnosti v podstatě předurčuje
obsah rozhodnutí kasačního soudu (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2011,
č. j. 1 As 67/2011 – 108, a ze dne 23. 6. 2005, č. j. 7 Afs 104/2004 – 54). Pro úspěch v kasačním řízení
je tak rozhodující, jak kvalitně je stěžovatel schopen odůvodnit jím uplatněné námitky.“ Nejvyšší správní soud
proto konstatuje, že se bude zabývat pouze těmi pasážemi kasační stížnosti, které brojí proti
napadenému rozsudku, případně jej alespoň reflektují nebo doplňují již dříve vyslovené.
[18] Stěžovatel v projednávané věci primárně namítá, že se krajský soud, stejně jako správní
orgány, řádně nezabýval dokazováním veřejného zájmu na vyvlastnění části jeho pozemku
pro zřízení věcného břemene jeho užívání za účelem strpění umístění stavby distribuční soustavy
a jejího provozování ve smyslu §4 odst. 2 zákona o vyvlastnění.
[19] Nejvyšší správní soud předesílá, že institut vyvlastnění představuje nucený zásah
do vlastnických práv, přičemž jeho možnosti jsou limitovány jak čl. 11 odst. 4 Listiny základních
práv a svobod, tak §3 a násl. zákona o vyvlastnění. Nezbytným ústavněprávním předpokladem
vyvlastnění či omezení vlastnického práva je veřejný zájem na tomto výjimečném postupu.
Nejvyšší správní soud se stěžovatelem souhlasí v tom, že veřejný zájem je neurčitým právním
pojmem, který je nezbytné zjišťovat v každém konkrétním případě. Je přitom nutno jej chápat
jako zájem, který by bylo možno označit za obecně prospěšný (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 12. 10. 2016, č. j. 5 As 125/2015 - 86). Odlišnou otázkou je ovšem
nutnost jeho dokazování v každém konkrétním případě.
[20] Přípustnost vyvlastnění obecně vyplývá ze stavebního zákona, podle nějž „práva
k pozemkům a stavbám, potřebná pro uskutečnění staveb (…) lze odejmout nebo omezit, jsou-li vymezeny
ve vydané územně plánovací dokumentaci a jde-li o veřejně prospěšnou stavbu dopravní a technické infrastruktury,
včetně plochy nezbytné k zajištění její výstavby a řádného užívání pro stanovený účel“ [§170 odst. 1 písm. a)
stavebního zákona]. Podle §2 odst. 1 písm. l) uvedeného zákona se rozumí „veřejně prospěšnou
stavbou stavba pro veřejnou infrastrukturu určená k rozvoji nebo ochraně území obce, kraje nebo státu, vymezená
ve vydané územně plánovací dokumentaci.“ Veřejnou infrastrukturou je pak i technická infrastruktura,
kterou jsou vedení, stavby a s nimi provozně související zařízení technického vybavení, mezi
něž patří také trafostanice a energetické vedení [§2 odst. 1 písm. k) bod 2 stavebního zákona].
Není přitom sporu, že v této věci rozhodná stavba distribuční soustavy elektrické energie je právě
takovou stavbou. Skutečnost, že stavba je v souladu s územně plánovací dokumentací, nebyla
žalobou ani kasační stížností zpochybněna. Možnost vyvlastnění pozemku nebo jeho části
za účelem zřízení stavby, která je součástí distribuční soustavy elektrické energie, pak vyplývá
z energetického zákona. Ten v §3 odst. 2 stanoví, že „pro provádění stavby sloužící k vyvedení výkonu
z výrobny elektřiny zřizované a provozované ve veřejném zájmu a liniové stavby nezbytné k jejímu řádnému
provozu nebo stavby, která je součástí přenosové soustavy, přepravní soustavy, distribuční soustavy, zásobníku
plynu, rozvodného tepelného zařízení nebo zdroje tepelné energie připojeného k rozvodnému tepelnému zařízení,
lze vlastnické právo ke stavbě, pozemku a zařízení vyvlastnit podle zákona o vyvlastnění.“ V souladu s tím
vyplývá z §25 odst. 3 písm. e) energetického zákona, že provozovatel distribuční soustavy
má právo podle zvláštního právního předpisu (odkaz na stavební zákon) zřizovat a provozovat
na cizích nemovitostech zařízení distribuční soustavy, přetínat tyto nemovitosti vodiči
a umisťovat v nich vedení. Pro tento účel dále §25 odst. 4 energetického zákona ukládá
provozovateli distribuční soustavy povinnost „zřídit věcné břemeno umožňující využití cizí nemovitosti
nebo její části pro účely uvedené v odstavci 3 písm. e), a to smluvně s vlastníkem nemovitosti; v případě, že (…)
nedošlo k dohodě s ním a jsou-li dány podmínky pro omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě podle
zvláštního právního předpisu (odkaz na zákon o vyvlastnění), vydá příslušný vyvlastňovací úřad na návrh
příslušného provozovatele distribuční soustavy rozhodnutí o zřízení věcného břemene umožňujícího využití této
nemovitosti nebo její části.“ Z uvedené právní úpravy je tedy zjevné, že za dodržení zákonných
podmínek vyplývajících ze zákona o vyvlastnění lze pro účely stavby, jíž se týká předmět sporu,
vyvlastnit pozemek omezením vlastnického práva formou zřízení věcného břemene, jak se také
stalo.
[21] Prvořadou podmínkou, což samo o sobě není sporné, je veřejný zájem na vyvlastnění.
Krajský soud správně dovodil, že ten v projednávané věci vyplývá přímo z energetického zákona,
a to konkrétně z §3 odst. 2, který stanoví, že „přenos elektřiny, přeprava plynu, distribuce elektřiny
a distribuce plynu, uskladňování plynu, výroba a rozvod tepelné energie se uskutečňují ve veřejném zájmu.“
Obdobně z §2 odst. 2 písm. a) bod 1 energetického zákona, který definuje distribuční soustavu
v elektroenergetice, plyne, že „distribuční soustava je zřizována a provozována ve veřejném zájmu.“
V rozsudku ze dne 29. 8. 2017, č. j. 8 As 187/2016 – 51, který se zabýval velmi obdobnou věcí,
Nejvyšší správní soud konstatoval, že „jakkoliv mají stěžovatelé obecně pravdu v tom, že veřejný zájem
musí být ve vyvlastňovacím řízení prokázán (§4 odst. 2 zákona o vyvlastnění), toto obecné pravidlo se v případě,
vyplývá-li určitý veřejný zájem přímo ze zákona, jak je tomu mimo jiné i u staveb plynárenských zařízení podle
energetického zákona (totéž bezpochyby platí pro stavby elektroenergetických zařízení), neuplatní,
neboť §3 odst. 2 energetického zákona má povahu speciální právní normy k §4 odst. 2 zákona o vyvlastnění.
To však na druhou stranu neznamená, že ve vyvlastňovacím řízení není třeba vážit převahu tohoto veřejného
zájmu na dosažení požadovaného účelu nad zachováním práv vyvlastňovaného, jak plyne z §3 odst. 1 zákona
o vyvlastnění. (…) veřejný zájem je dán a vyplývá ze zákona (a není jej proto třeba dokazovat).“ Také
v rozsudku ze dne 11. 10. 2017, č. j. 1 As 361/2016 – 75, Nejvyšší správní soud naznal,
že distribuční soustava elektrické energie je ex lege [s ohledem na §3 odst. 2 a §2 odst. 2 písm. a)
bod 1 energetického zákona] „zřizována a provozována ve veřejném zájmu a rovněž podle kasačního soudu
je tento zájem intenzivní“; ústavní stížnost proti tomuto rozsudku byla Ústavním soudem odmítnuta
usnesením ze dne 16. 1. 2018, sp. zn. I. ÚS 4/18. Obdobně judikuje taktéž Nejvyšší soud, který
ve svém rozsudku ze dne 26. 1. 2017, sp. zn. 21 Cdo 799/2016, vyslovil, že „z ustanovení
energetického zákona vyplývá, že zřizování a provozování přenosové soustavy se děje ve veřejném zájmu. Veřejný
zájem provozovateli vyplývá z udělené licence (§24 odst. 2 energetického zákona). V rámci vyvlastňovacího řízení
tedy není otázka veřejného zájmu předmětem dokazování, vyvlastňovací úřad rozhoduje pouze o tom, jestliže
veřejný zájem na dosažení účelu převažuje nad zachováním dosavadních práv vyvlastňovaného.“
[22] Nejvyšší správní soud tedy shrnuje, že veřejný zájem na vyvlastnění jakékoli nemovitosti
musí být v každém jednotlivém řízení individuálně zjišťován. V případech jako je tento,
kdy ovšem jeho existenci stanoví přímo zvláštní právní předpis [srov. nyní relevantní §2 odst. 2
písm. a) bod 1, §3 odst. 2 energetického zákona] nemusí být existence veřejného zájmu
ve vyvlastňovacím řízení prokazována ve smyslu §4 odst. 2 zákona o vyvlastnění. To zároveň
ničeho nemění na povinnosti správního orgánu takto (ze zákona) zjištěný veřejný zájem následně
poměřovat se zájmy vyvlastňovaného. Tak tomu bylo i v nyní projednávaném případě; veřejný
zájem byl řádně zjištěn, byť nebyl předmětem dokazování, neboť je explicitně vyjádřen zákonem.
Krajský soud i správní orgány proto v tomto ohledu nikterak nepochybily.
[23] Nelze přitom přisvědčit tomu, že by závěry krajského soudu (odpovídající posouzení
učiněnému v rozsudcích NSS ze dne 29. 8. 2017, č. j. 8 As 187/2016 – 51, a ze dne 11. 10. 2017,
č. j. 1 As 361/2016 – 75) byly v rozporu s nálezem Ústavního soudu ze dne 28. 6. 2005,
sp. zn. Pl. ÚS 24/04. Ten zrušil ustanovení zákona kategoricky určující, že „rozvoj a modernizace
vodní cesty vymezené vodním tokem Labe od říčního km 129,1 (Pardubice), na státní hranici se Spolkovou
republikou Německo a vodním tokem Vltava od říčního km 91,5 (Třebenice) včetně plavebního kanálu Vraňany
- Hořín po soutok s vodním tokem Labe včetně výústní části vodního toku Berounky po přístav Radotín,
je ve veřejném zájmu.“ Konstatoval přitom tehdy: „tím, že Parlament v zákoně označil rozvoj a modernizaci
konkrétní vodní cesty za veřejný zájem, nedodržel požadavek obecnosti právního předpisu, aplikoval neurčitý
právní pojem v konkrétním případě a zasáhl tak do pravomoci svěřené moci výkonné. (…) Ustanovení §3a
zákona o vnitrozemské plavbě stanoví, že rozvoj a modernizace konkrétně vymezené vodní cesty je ve veřejném
zájmu. Nepochybně tedy upravuje jedinečný případ a schází mu tak podstatný materiální znak právní normy,
jímž je obecnost.“ V případě §3 odst. 2 energetického zákona však zákonodárce nikterak neporušuje
podmínku obecnosti právního předpisu, neboť nepojednává o žádné konkrétní (jediné) stavbě,
nýbrž o výčtu určitých specifických, byť obecně formulovaných, činností v rámci podnikání
v energetických odvětvích. Toliko existence veřejného zájmu na těchto činnostech deklarovaná
předmětným ustanovením energetického zákona je sice konstatována paušálně, podstatné ovšem
dle Nejvyššího správního soudu je, že to nic nemění na stěžejní povinnosti správního orgánu
následně v každém jednotlivém případě individuálně a odůvodněně poměřovat, zda tento veřejný
zájem převažuje nad zachováním dosavadních práv vyvlastňovaného, či nikoliv (srov. §3 odst. 1
zákona o vyvlastnění, rozsudek NSS ze dne 29. 8. 2017, č. j. 8 As 187/2016 – 51). Jsou tak
dodrženy požadavky Ústavního soudu, že „veřejný zájem (pro účely vyvlastnění je však rozhodná
jeho převaha) v konkrétní věci by měl být zjišťován v průběhu správního řízení na základě poměřování
nejrůznějších partikulárních zájmů, po zvážení všech rozporů a připomínek. Z odůvodnění správního rozhodnutí
pak musí zřetelně vyplynout, proč veřejný zájem převážil nad řadou jiných partikulárních zájmů.“
[24] Pokud stěžovatel namítá, že existenci veřejného zájmu na účelu vyvlastnění krajský soud
nesprávně dovozoval z územně plánovací dokumentace, pak této námitce nelze přisvědčit.
Předně, jak bylo pojednáno shora, v řešeném případě nebylo vůbec třeba existenci veřejného
zájmu na účelu vyvlastnění explicitně prokazovat, neboť tato plyne ze zákona; právě to soud
konstatoval a územně plánovací dokumentací proto v tomto ohledu vůbec neargumentoval
(srov. odst. [33] – [38] napadeného rozsudku). Krajský soud skutečně v napadeném rozsudku
poukázal na Zásady územního rozvoje Libereckého kraje, územní plán obce Přepeře a územní
rozhodnutí o umístění předmětné stavby, avšak až v rámci posuzování převahy veřejného zájmu
nad právy vyvlastňovaného, kdy argumentoval tím, že (a proč) je stavba v těchto pokladech
označena jako veřejně prospěšná.
[25] Vůči soudnímu přezkumu posouzení druhé podmínky vyvlastnění (tj. převahy veřejného
zájmu na účelu vyvlastnění nad zachováním dosavadních práv vyvlastňovaného) brojí stěžovatel
v kasační stížnosti proto, že krajský soud v napadeném rozsudku toliko shrnul některé dílčí
argumenty z prvostupňového a napadeného správního rozhodnutí, což považuje
za nedostatečné. Je pravdou, že krajský soud poukázal na to, že touto problematikou se dle něj
podrobně a pečlivě zabývaly prvostupňový správní orgán i žalovaný, přičemž uvedl odpovídající
strany jejich rozhodnutí; konstatoval přitom, že s jejich argumenty se plně ztotožňuje a odkazuje
na ně. Nadto výslovně akcentoval veřejnou prospěšnost předmětné stavby (výše zmíněným
odkazem na územně plánovací dokumentaci) a její klíčový význam pro připojení nově
vybudované transformovny nezbytné pro účinný přenos elektrické energie v celé oblasti
Turnovska; stejně tak zdůraznil, že realizací stavby budou zabrána necelá dvě procenta výměry
předmětného pozemku (podzemní základy pro umístění dvou stožárů vedení), což na možnosti
zemědělského obhospodařování zbývající převážné části pozemku ničeho nezmění. Nejvyšší
správní soud považuje takové posouzení (spočívající v odkazu na konkrétní pasáže odůvodnění
správních rozhodnutí, s nimiž se soud ztotožnil, se zdůrazněním v nich obsažených stěžejních
argumentů) za dostatečné. Poměření veřejného zájmu a práv vyvlastňovaného učiněné správními
orgány, jež vzal za své i krajský soud, pak má Nejvyšší správní soud za správné a přesvědčivé.
Strpění umístění stavby distribuční soustavy na rozloze menší než 2 procenta celého pozemku,
její provozování ani přetnutí pozemku vodiči vedení dle kasačního soudu nijak zásadním
způsobem neohrozí stěžovatelovo hospodářské (podnikatelské) užívání pozemku založené
na pěstování rakytníku řešetlákového; stěžovatel ostatně sám (v kasační stížnosti ani žalobě)
netvrdí, přesně jakými konkrétními důsledky zřízení věcného břemene by mělo být nepřiměřeně
zasaženo do jeho práva na svobodnou volbu povolání a podnikání. Naopak nevybudování
předmětné stavby distribuční soustavy by mohlo dle vyjádření vyvlastnitele ohrozit dodávky
elektrické energie v celém regionu Turnovska, což by mohlo podstatně zasáhnout do standardu
životních podmínek tamějších obyvatel.
[26] Stěžovatel v kasační stížnosti taktéž namítá, že součástí plnohodnotného posouzení
převahy veřejného zájmu na účelu vyvlastnění nad zachováním jeho dosavadních práv mělo být
vyhodnocení toho, zda vyvlastnitel nemohl předmětnou stavbu umístit na okraji pozemku,
což by snížilo omezení při jeho obhospodařování. Nejvyšší správní soud k tomu konstatuje,
že otázka polohy stavby v rámci pozemku (tedy posuzování jejího umístění, a to také vzhledem
k minimalizaci zásahu do vlastnického práva stěžovatele) byla předmětem územního řízení,
nikoliv až nyní přezkoumávaného vyvlastňovacího řízení. Totéž vyslovil Nejvyšší správní soud
již v rozsudku ze dne 29. 8. 2017, č. j. 8 As 187/2016 – 51, kde uvedl, že „námitky proti umístění
stavby mohli stěžovatelé uplatnit právě v územním řízení o umístění stavby plynovodu. Předmětem vyvlastňovacího
řízení bylo pouze posouzení zákonných podmínek pro tento mimořádný postup (srov. §3 a násl. zákona
o vyvlastnění), nikoli změna umístění stavby. Námitka nepřiměřenosti vyvlastnění z důvodu, že je možné vést
plynovod po jiné trase je proto ve vyvlastňovacím řízení nepřípustná. (…) S tímto závěrem se Nejvyšší správní
soud ztotožňuje a doplňuje, že předmětem rozhodování ve vyvlastňovacím řízení není a nemůže být ani otázka
umístění stavby v území ani existence ochranného a bezpečnostního pásma, protože o těchto otázkách již bylo
v územním rozhodnutí pravomocně rozhodnuto. Existence pravomocného územního rozhodnutí byla v daném
případě podmínkou pro zahájení vyvlastňovacího řízení [§18 odst. 3 písm. b) zákona o vyvlastnění]. (…)
Své námitky vztahující se k poloze umístěné stavby plynovodu a k ní náležejícího ochranného pásma proto měli
stěžovatelé v souladu se zásadou vigilantibus iura scripta sunt vznést v územním řízení, případně již v procesu
územního plánování a usilovat tak o změnu trasy plynovodu.“ Nejvyšší správní soud nadto dodává,
že stěžovatel byl účastníkem daného územního řízení, v němž aktivně vystupoval. V rozhodnutí
prvostupňového správního orgánu ze dne 23. 8. 2013, sp. zn. SÚ/3765/13/HOZ,
č. j. SU/13/4691/HOI, jímž byla prodloužena platnost rozhodnutí o umístění stavby o 2 roky,
se mimo jiné uvádí, že „v průběhu územního řízení, kdy bylo vydáno výše uvedené územní rozhodnutí,
pan M. K. navrhnul posunutí stožárů na jeho pozemkové parcele v kú P. u T., a proto žadatel ČEZ Distribuce,
a.s., Děčín změnil umístění stožárů podle požadavku pana K. a ten s touto změnou souhlasil.“
[27] Dále stěžovatel brojí proti argumentu krajského soudu, že i kdyby nesprávné doručování
návrhu smlouvy o získání práv k pozemku potřebných pro uskutečnění účelu vyvlastnění přímo
jemu (namísto jím zvolenému zástupci) bylo pochybením vyvlastnitele, přesto nedošlo
k žádnému dotčení jeho veřejných subjektivních práv, neboť by v takovém případě vůbec nebyla
splněna podmínka pro zahájení řízení o vyvlastnění. Nejvyšší správní soud stěžovateli přisvědčuje
v tom, že kdyby snad ze zákona o vyvlastnění plynula povinnost vyvlastnitele takový návrh
na uzavření smlouvy potenciálně vyvlastněnému obligatorně doručovat prostřednictvím jeho
zástupce, pakliže si jej zvolil, pak by nedodržení takového požadavku bylo vadou, která by mohla
mít vliv na zákonnost rozhodnutí o vyvlastnění, neboť by nebyly řádně splněny zákonné
předpoklady pro vydání takového rozhodnutí. Nutno ovšem zdůraznit, že krajský soud
v napadeném rozsudku v odst. [49] – [51] jasně konstatoval, že žádná taková povinnost v zákoně
stanovena není (srov. §5 odst. 1 zákona o vyvlastnění) a nelze k ní dospět ani výkladem
[podpůrně srov. §3 odst. 2 písm. b) liniového zákona]. Proti tomuto závěru stěžovatel v kasační
stížnosti věcně ničeho nenamítá a nepředkládá žádné argumenty, proč by posouzení učiněné
krajským soudem mělo být nesprávné.
[28] Dle odborné literatury „poněvadž je nutné prokázat ve vyvlastňovacím řízení, že k dohodě nedošlo,
je třeba toto jednání považovat za faktickou součást vyvlastňovacího procesu v širším smyslu, třebaže předchází
podání žádosti o vyvlastnění a vyvlastňovacímu řízení stricto sensu. V rozsudcích či odborné literatuře se jednání
s vlastníkem označuje různě: např. negociační proces, předvyvlastňovací fáze, dobrovolná fáze vyvlastňovacího
procesu apod. Jednání o smluvním převodu potřebných nemovitostí má nicméně stále charakter soukromoprávní
kontraktace a z podstaty věci proto na tuto fázi nemohou dopadat ani zásady ovládající správní řízení
(KS v Hradci Králové 30 A 16/2018-59). Nicméně není pravdou, že obsah dohody a jednání jí předcházející
nejsou nijak limitovány předpisy veřejného práva. Vyvlastnitel je totiž při jednání omezen ústavními a zákonnými
požadavky (srov. NSS 7 As 2/2013-39). Je vhodné na tomto místě znovu připomenout, že vyvlastnitel
při postupu podle §5 nevykonává veřejnou správu, ani nerozhoduje o právech a povinnostech právnických
či fyzických osob. Nevystupuje ve vrchnostenském postavení, ale jako osoba soukromého práva v rovném postavení
s vyvlastňovaným, o jehož právech a povinnostech mu nenáleží autoritativně rozhodovat. Není tedy správním
orgánem ve smyslu §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (NSS 8 As 72/2015-67, NSS 5 As 52/2016-39,
KS v Hradci Králové 52 A 3/2017-182, II. ÚS 1767/16)“ [HANÁK, J., ŽIDEK, D., ČERNOCKÝ,
R. Zákon o vyvlastnění – Komentář. Wolters Kluwer, Praha, 2020]. Nejvyšší správní soud
konstatuje, že pokud vyvlastnitel v rámci negociačního procesu předcházejícího samotnému
vyvlastňovacímu řízení jednal jako osoba soukromého práva (tedy nebyl vázán zásadami právního
řízení, natož úpravou doručování dle správního řádu), nelze dovodit jeho povinnost doručovat
(přímo) stěžovatelovu zástupci. Tato povinnost ostatně neplyne ani z právních předpisů
soukromého práva. Podstata smluvního zastoupení dle §441 a násl. zákona č. 89/2012 Sb.,
občanský zákoník, spočívá v oprávnění zmocněnce jednat v rozsahu jemu uděleného zmocnění
za zmocnitele, nikoliv v povinnosti třetích osob jednat se zmocnitelem výhradně prostřednictvím
zmocněnce.
IV. Závěr a náklady řízení
[29] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že nebyly naplněny stěžovatelem uplatněné
kasační námitky, taktéž neshledal vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti; proto zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou podle §110 odst. 1 s. ř. s.,
věty poslední. O věci přitom rozhodoval bez jednání za podmínek §109 odst. 2 s. ř. s.
[30] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60
odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s. Žalobce neměl v tomto kasačním řízení úspěch
a úspěšnému žalovanému nevznikly náklady přesahující jeho běžnou úřední činnost. Proto soud
vyslovil, že žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení a žalovanému ji nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. srpna 2021
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu