ECLI:CZ:NSS:2021:3.AS.156.2020:45
sp. zn. 3 As 156/2020 - 45
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce a soudců
JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobkyně BONVER
WIN, a. s., se sídlem Ostrava, Cholevova 1530/1, zastoupené JUDr. Stanislavem
Dvořákem, Ph.D., LL.M., advokátem se sídlem Praha 8, Pobřežní 394/12, proti žalovanému
Ministerstvu financí, se sídlem Praha 1, Letenská 15, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 3. 2020, č. j. 8 Af 32/2016-88,
takto:
I. V řízení se p o k raču je .
II. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 30. 3. 2020, č. j. 8 Af 32/2016-88,
se z r ušuj e a věc se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
[1] Ministr financí rozhodnutím ze dne 25. 1. 2016, č. j. MF-136/2015/34-25/2901-RK,
zamítl rozklad žalobkyně a potvrdil rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 5. 2014,
č. j. MF-136/2015/34-10, kterým bylo žalobkyni podle §43 odst. 1 zákona č. 202/1990 Sb.,
o loteriích a jiných podobných hrách (dále jen „loterijní zákon“), zrušeno povolení k provozování
loterie nebo jiné podobné hry specifikované ve výroku I. tohoto rozhodnutí na adrese Písek,
Semický Kříž parc. č. st. 6248, a to z důvodu jeho rozporu s obecně závaznou vyhláškou města
Písek č. 08/2011, o stanovení míst, na kterých je provozování sázkových her, loterií a jiných
podobných her zakázáno (dále též jen „vyhláška města Písek“).
[2] Žalobkyně podala proti rozhodnutí o rozkladu žalobu k Městskému soudu v Praze,
který ji neshledal důvodnou a rozsudkem ze dne 30. 3. 2020, č. j. 8 Af 32/2016-88, ji zamítl.
[3] Městský soud především konstatoval, že město Písek bylo oprávněno uvedenou vyhlášku
přijmout. S odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu neshledal
městský soud důvodnými námitky ohledně zásahu do vlastnického práva žalobkyně, jejího
legitimního očekávání a práva podnikat. Vyházel přitom ze skutečnosti, že povolení
k provozování loterie může být v podstatě kdykoli odňato, nastanou-li okolnosti,
které provozování loterie či jiné podobné hry vylučují. Podnikatel se nemůže odvolávat
na to, že jednou vydané povolení nemůže být zrušeno. Nemůže ani předpokládat, že správní
praxe žalovaného, opomíjející právo obcí na samosprávu, bude pokračovat.
[4] Následně se městský soud zabýval otázkou, zda novela loterijního zákona provedená
zákonem č. 300/2011 Sb., a vyhláška města Písek představují tzv. technické předpisy, které
podléhají povinné notifikaci podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 98/34/ES ze dne
22. června 1998 o postupu při poskytování informací v oblasti norem a technických předpisů
(dále jen „notifikační směrnice“). Vycházel z čl. 1 odst. 11 notifikační směrnice, podle
něhož notifikaci podléhají technické předpisy, které platí v celém členském státě nebo alespoň
v jeho větší části, přičemž technickým předpisem je takové opatření, které zakazuje používání
všech elektrických, elektromechanických a elektronických her ve všech veřejných
nebo soukromých místech s výjimkou kasin, případně opatření, které může významně ovlivnit
povahu dotčeného výrobku nebo jeho uvádění na trh. Městský soud dospěl k závěru,
že ani novela loterijního zákona ani vyhláška města Písek nesplňuje kritéria kladená na technické
předpisy, která byla vymezena v judikatuře Soudního dvora Evropské unie (dále
též jen „SDEU“), a proto notifikaci podle notifikační směrnice nepodléhají.
[5] Dále se městský soud zabýval žalobní argumentací, dle které je užitá regulace loterií
v rozporu s právem EU, které by tak mělo být aplikováno přednostně. Shrnul vývoj právní úpravy
provozování výherních hracích přístrojů a interaktivních videoloterních terminálů a zdůraznil,
že kontrolu, zda je vnitrostátní regulace loterií a jiných podobných her v souladu s evropským
právem, provedl v dřívějších nálezech již Ústavní soud. Námitky žalobkyně, že regulace loterií
nesleduje cíle související s ochranou spotřebitelů před hráčskou závislostí, je nesystematická
a odporuje základním zásadám práva EU, nepřesahují podle městského soudu hlediska a principy,
které již vzal Ústavní soud v úvahu ve své judikatuře k regulaci provozování loterií ze strany obcí.
[6] Ve vztahu k předloženému čestnému prohlášení městský soud uvedl, že ještě neprokazuje
existenci unijního prvku, avšak akceptoval tvrzení žalobkyně, že její provozovnu navštěvovali
i cizinci, neboť si lze sotva představit, že by ji za dobu její existence žádný cizinec nenavštívil.
Argumentaci rozsudkem Soudního dvora EU ze dne 11. 6. 2015, C-98/14, Berlington Hungary
a další, ECLI:EU:C:2015:386 (dále jen „dále jen „rozsudek ve věci Berlington Hungary“), však
označil za nepřiléhavou, neboť tento rozsudek vychází ze zcela odlišného právního základu.
Maďarská právní úprava bez zavedení přechodného období násobně zvýšila zdanění provozování
herních přístrojů, zatímco zákon č. 300/2011 Sb. stanovil přechodné období, po které měla dříve
vydaná povolení zůstat případnou obecní regulací nedotčena. Toto přechodné ustanovení sice
zrušil Ústavní soud, provozovatelé však stále měli k dispozici období ode dne vyhlášení zákona
č. 300/2011 Sb. do vyhlášení nálezu Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13.
Důvodem nově přijaté právní úpravy regulace hazardu v Maďarsku byla stabilizace státního
rozpočtu, oproti tomu česká právní úprava sleduje prosazení ústavního práva obcí
na samosprávu. V kontextu otázky, zda právní úprava sleduje legitimní cíl v podobě ochrany
spotřebitelů před hráčskou závislostí, městský soud uvedl, že jediným racionálním způsobem,
jak provozování loterií regulovat právě způsobem zamezujícím nejen hráčské závislosti,
ale i ostatním patologickým jevům s hraním spojeným, je svěření této regulace jednotlivým
obcím, které nejlépe samy uváží, zda umožní provozování výherních hracích přístrojů
v konkrétních lokalitách, kde budou jejich dopady minimální, nebo je na svém území zcela
zapoví. Městský soud tak dospěl k závěru, že regulace loterií není v rozporu s právem EU.
[7] Městský soud dále neshledal, že by vyhláška města Písek zakládala jakoukoliv
diskriminaci, neboť podmínky pro provozování loterií a jiných podobných her upravuje na území
města ve vztahu ke všem subjektům shodně. Daná vyhláška současně sleduje legitimní, ústavně
garantovaný cíl, a regulace v ní obsažená představuje vhodný prostředek k jeho dosažení, tedy
k odstranění patologických jevů spojených s provozováním hazardu. I to podle městského
soudu vylučuje úvahy o diskriminačním charakteru vyhlášky. Současně městský soud konstatoval,
že ze shodných důvodů, pro které se stěžovatelka nemůže domáhat legitimního očekávání,
nemůže s úspěchem namítat ani to, že by přijatá regulace byla nepřiměřená. Uvedl také,
že vyhláška není ani s ohledem na předložené stanovisko Úřadu pro ochranu hospodářské
soutěže v rozporu se soutěžním právem.
[8] Městský soud nepřisvědčil ani námitce, že žalovaný pochybil, spojil-li výzvu k seznámení
se s podklady pro vydání rozhodnutí podle §36 odst. 3 správního řádu s oznámením o zahájení
řízení. Upozornil, že podklady pro vydání rozhodnutí byla pouze vyhláška města Písek a nález
Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13, s nimiž se žalobkyně měla možnost
seznámit. V řízení o rozkladu pak již žádné nové důkazy prováděny nebyly.
[9] Dále městský soud nepřisvědčil námitce nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí
pro jeho nedostatečné odůvodnění. Konstatoval, že rozhodnutí se opírá o řádně zjištěný skutkový
stav a obsahuje dostatečnou argumentaci ke všem relevantním námitkám žalobkyně. Současně
městský soud neshledal, že by žalovaný pochybil, nenařídil-li ve věci ústní jednání. Procesní
pochybení městský soud neshledal ani v tom, že ministr financí vydal napadené rozhodnutí ještě
před tím, než bylo rozhodnuto o rozkladu žalobkyně proti rozhodnutí o námitkách podjatosti
členů rozkladové komise, neboť odvolání proti rozhodnutí o námitce podjatosti nemá odkladný
účinek.
[10] Proti rozsudku městského soudu podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační
stížnost z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) a b) soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
[11] Stěžovatelka předně namítá, že ve věci je s ohledem na přítomnost unijního prvku
aplikovatelné právo EU. S poukazem na body 25 a 26 rozsudku ve věci Berlington Hungary,
zdůrazňuje, že část klientely, která prostory s loteriemi navštěvovala a která tyto loterie jako
služby využívala, byli občané jiných členských států EU, jimž tedy stěžovatelka poskytovala
služby ve smyslu čl. 56 SFEU. Tuto skutečnost stěžovatelka městskému soudu dle svého tvrzení
doložila čestným prohlášením osoby detailně obeznámené se situací příslušné provozovny,
přičemž současně navrhla výslech této osoby jako svědka.
[12] Městský soud tudíž podle stěžovatelky pochybil, pokud právo EU, s ohledem na jeho
aplikační přednost, nepoužil. Podle stěžovatelky jsou ustanovení vyhlášky města Písek
a loterijního zákona (zejména §43 odst. 1 ve spojení s §50 odst. 4) s právem EU v rozporu.
Stěžovatelka poukazuje na rozsudek ve věci Berlington Hungary, podle něhož musí opatření
členských států přijatá v souvislosti s omezením provozování loterií na jejich území splňovat
kritéria přiměřenosti, která SDEU vymezil v bodě 92 daného rozsudku. Regulace loterií v ČR
ovšem dle stěžovatelky tato kritéria nesplňuje. Z ustanovení loterijního zákona ve spojení
s vyhláškou města Písek nevyplývá, že regulace v nich obsažená skutečně sleduje cíle souvisící
s ochranou spotřebitelů před hráčskou závislostí a s bojem proti trestným a podvodným
činnostem spojeným s hrami. Stěžovatelka má za to, že vnitrostátní regulace loterií
je nesystematická a nekoherentní, neboť umožňuje obcím postupovat při vydávání obecných
vyhlášek zcela svévolně, aniž by jim stanovila jakákoliv pravidla či mantinely.
[13] Dále stěžovatelka uvádí, že městský soud byl podle čl. 95 odst. 1 Ústavy povinen
posoudit, zda je vyhláška města Písek v souladu se zákonem. Poukazuje na nález Ústavního
soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, z něhož se podává, že správní soud je oprávněn
obecně závaznou vyhlášku neaplikovat, a že „[n]evyplývá-li důvod vymezení konkrétních míst z okolností
nebo povahy věci, tíží nakonec obec, jež obecně závaznou vyhlášku vydala, povinnost v řízení před soudem takové
racionální a neutrální důvody předestřít a obhájit“. Závěr městského soudu, že vyhláška města Písek
je v souladu se zákonem a právem EU, je podle stěžovatelky nesprávný. Daná vyhláška
je v rozporu se základními principy evropského práva a není založena na racionálních
a nediskriminačních kritériích. Podle stěžovatelky má sporná vyhláška diskriminační charakter,
neboť reguluje jednotlivé druhy loterií rozdílně. Vyhláška je nezákonná také proto, že nebyla
řádně notifikována Evropské komisi jako technický předpis podle notifikační směrnice.
[14] Dále stěžovatelka trvá na tom, že žalovaný postupem podle §43 odst. 1 loterijního
zákona zasáhl do jejího legitimního očekávání, že jednou povolené loterie bude moci provozovat
až do konce platnosti vydaných povolení. Závěr městského soudu a žalovaného, opřený o nález
Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13, že jí legitimní očekávání nevzniklo, je chybný.
[15] Stěžovatelka brojí rovněž proti závěru městského soudu, že žalovaný nepochybil, pokud
výzvu k seznámení se s podklady rozhodnutí podle §36 odst. 3 správního řádu spojil
s oznámením o zahájení řízení, a před rozhodnutím ve věci již stěžovatelce nezasílal novou
výzvu. Namítá, že tímto postupem jí bylo odňato právo seznámit se s úplným obsahem správního
spisu v době bezprostředně předcházející vydání rozhodnutí, včetně možnosti spis případně
doplnit.
[16] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že podle jeho názoru ve věci není dán
unijní prvek, a tedy na posuzovaný případ nelze aplikovat evropské právo. Podle žalovaného
stěžovatelka v žalobě ani nevysvětlila, z čeho existenci unijního prvku v posuzované věci
dovozuje. Současně dle žalovaného nelze stěžovatelkou poskytované služby subsumovat
pod ustanovení o volném pohybu služeb, tedy čl. 56 SFEU, neboť stěžovatelka poskytovala
služby ve státě, ve kterém je usazena. Na posuzovaný případ pak nejsou podle žalovaného
aplikovatelné ani závěry, které vyslovil SDEU v rozsudku ve věci Berlington Hungary, neboť daný
případ je odlišný. Přítomnost unijního prvku současně nelze dovozovat ani z ojedinělých návštěv
zahraniční klientely, jak se stěžovatelka snažila prokázat předloženým čestným prohlášením.,
neboť jen stěží by bylo možné v EU nalézt provozovatele, který své služby občas neposkytuje
občanům jiných členských států EU. O aplikaci čl. 56 SFEU by bylo možné uvažovat,
pokud by poskytovaná služba byla cílena na zahraniční klientelu, tak tomu však v případě
provozování loterií a jiných hazardních her v ČR není. Žalovaný současně nesouhlasí s názorem,
že je česká právní úprava v rozporu s požadavky vyplývajícími z evropského práva.
[17] Ve vztahu k namítané nezákonnosti vyhlášky města Písek žalovaný uvedl,
že mu ji nepříslušelo v provedeném řízení posuzovat, nicméně nesouhlasí s tím, že by trpěla
vadami. Vzhledem k tomu, že daná vyhláška zakazuje provoz loterií a jiných podobných her
plošně na celém území města Písek, nemůže být diskriminační. Současně je zřejmé, že město
Písek zakázalo provozování těch her, které jsou s ohledem na svůj charakter provozovány
v kasinech či hernách, a neregulovalo ty hry, které obce regulovat nemohou, zejména
proto, že jsou provozovány prostřednictvím internetu. Pokud jde o námitku neprovedení
notifikace, podle žalovaného daná vyhláška notifikaci podle notifikační směrnice nepodléhá.
Žalovaný má dále za to, že postupoval v souladu s §43 odst. 1 loterijního zákona. Stěžovatelka
si musela být existence tohoto ustanovení vědoma, a tedy si musela být vědoma i toho,
že nastanou-li v průběhu platnosti povolení k provozování loterie a jiné podobné hry okolnosti
vylučující provoz povolených zařízení, mohou jí být povolení odejmuta. Stěžovatelce proto dle
žalovaného nemohlo vzniknout legitimní očekávání.
[18] Žalovaný dále nesouhlasí s tvrzením o existenci procesních pochybení. Pokud
jde o namítané porušení §36 odst. 3 správního řádu, uvádí, že stěžovatelka byla již v rámci
zahájení řízení seznámena s podklady pro vydání rozhodnutí, tedy s vyhláškou města Písek
a nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13. V rámci řízení pak již nedošlo k rozšíření
podkladů pro vydání rozhodnutí, které by zakládalo povinnost zaslat stěžovatelce další výzvu
podle §36 odst. 3 správního řádu.
[19] Předseda senátu řízení o kasační stížnosti usnesením ze dne 13. 8. 2020,
č. j. 3 As 156/2020-41, přerušil, neboť pátý senát Nejvyššího správního soudu usnesením ze dne
31. 7. 2017, č. j. 5 As 177/2016-44, předložil rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu
k zodpovězení otázky, které mohly být rozhodné i pro posouzení nynější věci. Rozšířený senát
následně předložil předběžné otázky Soudnímu dvoru EU. Jelikož SDEU vydal dne 3. 12. 2020
rozsudek ve věci BONVER WIN, a. s., v. Ministerstvo financí ČR, C-311/19, ECLI:EU:C:2020:981
(dále jen „rozsudek ve věci BONVER WIN“), jímž předběžné otázky zodpověděl, a rozšířený
senát usnesením ze dne 10. 2. 2021, č. j. 5 As 177/2016-139 věc vrátil pátému senátu, odpadl
důvod pro přerušení řízení. Nejvyšší správní soud proto výrokem I. tohoto rozsudku rozhodl,
že se v řízení pokračuje.
[20] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu
podané kasační stížnosti (§109 odst. 3 věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených
(§109 odst. 4, věta před středníkem s. ř. s.). Ve věci rozhodl bez nařízení jednání za podmínek
vyplývajících z §109 odst. 2 věty první s. ř. s.
[21] Kasační stížnost je důvodná.
[22] Stěžejní námitkou kasační stížnosti je stěžovatelkou tvrzený rozpor použité právní úpravy
s čl. 56 SFEU z důvodu omezení přeshraničního pohybu služeb, neboť část klientely,
která prostory s loteriemi navštěvovala a která tyto loterie jako služby využívala, byli občané
jiných členských států EU. Těmto klientům tedy stěžovatelka podle svého přesvědčení
poskytovala služby ve smyslu čl. 56 SFEU. V nynější věci přitom stěžovatelka argumentaci
týkající se rozporu regulace loterií a jiných podobných her (včetně vyhlášky města Písek) s právem
EU uplatnila již v žalobě a dovolávala se z toho plynoucí přednostní aplikace práva EU.
Rovněž již v žalobě uvedla, že přítomnost unijního prvku dovozuje ze skutečnosti, že poskytuje
služby i občanům jiných členských států EU a k prokázání tohoto tvrzení již v žalobě navrhla
provedení dokazování předloženým čestným prohlášením svědkyně, kterou současně navrhla
vyslechnout.
[23] Nejvyšší správní soud dlouhodobě zastával právní názor, že případy, jako je i ten nyní
projednávaný, leží mimo dosah čl. 56 SFEU, podle něhož jsou zakázána omezení volného pobytu služeb
uvnitř Unie pro státní příslušníky členských států, kteří jsou usazeni v jiném členském státě, než se nahází
příjemce služeb, neboť v nich dle jeho názoru chyběl přeshraniční prvek (srov. například
rozsudky tohoto soudu ze dne 24. 2. 2015 č. j. 6 As 285/2014 - 32, ze dne 22. 7. 2015
č. j. 10 As 62/2015 - 170 či ze dne 20. 1. 2016 č. j. 1 As 297/2015 - 77; citovaná rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na webu www.nssoud.cz). Soudní dvůr EU v již výše
citovaném rozsudku ve věci BONVER WIN však konstatoval, že čl. 56 SFEU „musí být vykládán
v tom smyslu, že se použije na situaci společnosti usazené v jednom členském státě, která pozbyla povolení
k provozování hazardních her poté, co v tomto členském státě vstoupil v účinnost právní předpis určující místa,
na nichž mohou být provozovány takové hry, a použitelný bez rozdílu na všechny poskytovatele provozující svou
činnost na území tohoto členského státu bez ohledu na to, zda poskytují služby tuzemským státním příslušníkům
nebo státním příslušníkům ostatních členských států, když část jejích zákazníků pochází z jiného členského státu,
než ve kterém je usazena.“
[24] Soudní dvůr k odůvodnění svého právního názoru uvedl zejména následující (zvýraznění
provedl NSS):
„(24) Z judikatury Soudního dvora také vyplývá, že přeshraniční situaci nelze předpokládat
jen proto, že by občané Unie z jiných členských států mohli využít takto nabízených možností služeb (v tomto
smyslu viz usnesení ze dne 4. června 2019, Pólus Vegas, C-665/18, nezveřejněné, EU:C:2019:477, bod 24).
(25) Pro projednávanou věc z toho plyne, že pouhé tvrzení poskytovatele služeb, podle něhož část jeho klientely
pochází z jiného členského státu, než ve kterém je usazen, nestačí pro konstatování přeshraniční situace,
jež by mohla spadat do rozsahu působnosti článku 56 SFEU. Vnitrostátní soud může předložit Soudnímu
dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se situace tohoto poskytovatele jen tehdy,
když opodstatněnost tohoto tvrzení osvědčí v předkládacím rozhodnutí.
(26) V souvislosti s případnou relevancí počtu klientů pocházejících z jiného členského státu je nutno odmítnout,
jak navrhuje generální advokát v bodě 82 svého stanoviska, myšlenku zavedení pravidla de minimis do oblasti
volného poskytování služeb.
(27) V tomto ohledu je třeba podotknout, že takové okolnosti, jako je počet zahraničních zákazníků, kteří
využili dané služby, objem poskytnutých služeb nebo skutečnost, že potenciální omezení svobody poskytování
služeb je ze zeměpisného či věcného hlediska limitované, nemají na použitelnost článku 56 SFEU žádný vliv.
(28) Z ustálené judikatury konkrétně vyplývá, že svobody upravené v tomto článku se lze dovolávat
jak v situacích, kdy existuje jen jeden jediný příjemce služeb (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 2. února 1989,
Cowan, 186/87, EU:C:1989:47, body 15 a 20), tak v situacích, kdy existuje neurčitý počet příjemců služeb
využívajících neurčité množství služeb poskytovaných poskytovatelem usazeným v jiném členském státě (v tomto
smyslu viz rozsudky ze dne 10. května 1995, Alpine Investments, C-384/93, EU:C:1995:126, bod 22,
jakož i ze dne 6. listopadu 2003, Gambelli a další, C-243/01, EU:C:2003:597, body 54 a 55).
(29) Jak v podstatě uvedl generální advokát v bodě 80 svého stanoviska, podmínění použitelnosti článku
56 SFEU množstevním kritériem by ohrozilo jednotné uplatňování tohoto článku v rámci Unie, takže takové
kritérium nelze přijmout.
(30) Přijmout nelze ani názor předkládajícího soudu, podle něhož obecně závazné opatření, které až na výjimky
v něm stanovené zakazuje provozování hazardních her na území jedné obce členského státu a má právně
nebo fakticky stejný dopad na všechny poskytovatele usazené na území tohoto členského státu bez ohledu
na to, zda poskytují služby tuzemským státním příslušníkům nebo státním příslušníkům ostatních členských
států, nespadá do věcné působnosti článku 56 SFEU.
(31) Soudní dvůr již totiž v tomto ohledu rozhodl, že vnitrostátní právní úprava, která omezuje provozování
hazardních nebo sázkových her na určitých místech, může představovat omezení volného pohybu služeb,
na které se vztahuje článek 56 SFEU (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 11. září 2003, Anomar a další,
C-6/01, EU:C:2003:446, body 65 a 66).
(32) V projednávané věci z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce plyne, že město Děčín, které se nachází
cca 25 km od německých hranic, je místem vyhledávaným německými státními příslušníky a že BONVER
WIN ve vnitrostátním řízení předložila důkazy k doložení toho, že část její klientely byla tvořena osobami
pocházejícími z jiných členských států, takže nelze důvodně tvrdit, že by existence zahraniční klientely byla čistě
hypotetická.
(33) Z výše rozvedených úvah tedy vyplývá - s výhradou ověření důkazů předložených společností BONVER
WIN, které musí provést předkládající soud - že článek 56 SFEU se na takovou situaci, jako je situace dotčená
ve věci v původním řízení, použije.
(34) Tímto konstatováním není ovšem nijak dotčena případná slučitelnost vnitrostátních právních předpisů
dotčených ve věci v původním řízení s uvedeným článkem. Soudnímu dvoru nebyla položena otázka, zda tento
článek brání takovým právním předpisům, ani nedisponuje relevantními informacemi, které by mu umožnily
poskytnout předkládajícímu soudu v tomto ohledu užitečná vodítka.“
[25] Městský soud se v napadeném rozsudku námitkou rozporu aplikované právní úpravy
s unijním právem věcně zabýval, byť tak neučinil příliš systematickým způsobem. Aniž by totiž
nejprve vyslovil jednoznačný závěr, zda posuzovaná věc vůbec spadá do aplikačního rámce
unijního práva, konstatoval nedůvodnost námitky rozporu vnitrostátní úpravy s unijním právem
(včetně rozporu s čl. 56 SFEU) s odkazem na to, že kontrolu regulace loterií s právem EU učinil
již Ústavní soud v nálezech, jež městský soud citoval (srov. odst. 57 až 71 napadeného rozsudku).
Následně se však městský soud vrátil k otázce, zda je v posuzované věci vůbec dán unijní prvek
(srov. 72 napadeného rozsudku), a aniž by konstatoval výslovný závěr, zda tomu tak je či nikoliv,
přistoupil k (dalšímu) věcnému posouzení souladu vnitrostátní úpravy s unijním právem
přičemž dospěl k závěru, že aplikovaná právní úprava není v právem EU v rozporu.
[26] Tím, že se městský soud zabýval námitkou rozporu aplikované právní úpravy s unijním
právem věcně, se posuzovaný případ odlišuje od řady jiných (mezi týmiž účastníky),
v nichž městský soud vycházel z dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu,
která v případech loterií a jiných podobných her provozovaných českou právnickou
osobou v České republice aplikaci unijního práva nepřipouštěla (srov. například rozsudky ze dne
15. 6. 2016, č. j. 3 Af 38/2014 - 107, ze dne 16. 9. 2016, č. j. 3 Af 37/2014 – 118, či ze dne
17. 5. 2019, č. j. 8 Af 43/2015-123).
[27] Shodně jako ve věci řešené Nejvyšším správním soudem pod sp. zn. 6 As 132/2019,
v níž byl kasační stížností napaden obsahově obdobný rozsudek městského soudu
(č. j. 8 Af 78/2015-45), jako je ten nyní posuzovaný, dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že se městský soud v rámci posuzování přítomnosti unijního prvku dopustil pochybení,
v důsledku něhož napadený rozsudek neobstojí. Městský soud nejprve konstatoval,
že předložením čestného prohlášení svědkyně stěžovatelka ještě neprokázala existenci unijního
prvku (aniž však tímto prohlášením prováděl dokazování, respektive vyslechl navrhovanou
svědkyni). Následně pak (obdobně jako ministr financí v rozhodnutí o rozkladu - viz jeho
str. 25 shora, kde ministr uvedl, že existenci unijního prvku „nepopírá“) akceptoval tvrzení
stěžovatelky, že poskytovala služby i „cizincům“, neboť „sotva si lze totiž představit, že by provozovny
žalobce za dobu její existence nenavštívil žádný cizinec, aby zde hrál na výherních zařízeních“.
[28] Takový výklad je však v rozporu s rozsudkem ve věci BONVER WIN. Soudní dvůr EU
v tomto rozsudku totiž, s odkazem na své dřívější usnesení ze dne 4. 6. 2019, Pólus Vegas,
C-665/18, EU:C:2019:477, konstatoval, že „přeshraniční situaci nelze předpokládat jen proto, že by občané
Unie z jiných členských států mohli využít takto nabízených možností služeb“, z čehož vyplývá, že „pouhé
tvrzení poskytovatele služeb, podle něhož část jeho klientely pochází z jiného členského státu,
než ve kterém je usazen, nestačí pro konstatování přeshraniční situace, jež by mohla spadat do rozsahu působnosti
článku 56 SFEU“. Pro aplikaci čl. 56 SFEU však postačuje jeden jediný příjemce služeb (myšlenku
zavedení pravidla de minimis Soudní dvůr výslovně odmítl), popřípadě neurčitý počet příjemců
služeb.
[29] Z citovaných pasáží rozsudku ve věci BONVER WIN vyplývá, že případná aplikace
unijního práva je závislá na prokázání toho, že stěžovatelka v rozhodné době skutečně
poskytovala služby (i) zákazníkům z jiných členských států Evropské unie (tedy nikoli jakýmkoli
cizincům, jak uváděl městský soud). Tuto skutečnost dle Soudního dvora EU nelze jen
předpokládat.
[30] V dalším řízení proto bude na městském soudu, aby se v intencích shora uvedeného
znovu zabýval otázkou přítomnosti unijního prvku. Jeho úkolem tedy bude, aby provedl
stěžovatelkou navrhované důkazy ke zjištění, zda stěžovatelka skutečně v rozhodné době
poskytovala své služby osobám (alespoň jedné osobě) pocházejícím z jiných členských států EU.
Pokud na základě provedených důkazů nebude mít tuto skutečnost za prokázanou, nebude třeba
se zabývat souladem rozhodnutí správních orgánů, respektive v nich aplikované vnitrostátní
právní úpravy, s unijním právem, neboť nebudou splněny podmínky pro jeho aplikaci. Naopak,
za předpokladu, že by se prokázal skutkový základ unijního prvku tvrzeného stěžovatelkou,
je dopad práva EU na věc třeba zvažovat, a to v intencích judikatury Soudního dvora EU, zvláště
pak rozsudku ve věci Berlington Hungary, zejména (co do důsledků evropského práva
pro aplikovatelnost sporné vyhlášky jeho bodů 58, 62-65, 69-72, 80-81, 87-88, se shrnutím
v bodě 92.
[31] Vzhledem k tomu, že dosud nebyla otázka přítomnosti unijního prvku v posuzované věci
definitivně zodpovězena, Nejvyšší správní soud se nezabýval tou částí kasační stížnosti,
v níž stěžovatelka předkládá argumentaci, proč je aplikovaná právní úprava s evropským právem
v rozporu. Takové posuzování je nyní předčasné.
[32] Nejvyšší správní soud dodává, že městský soud postupoval správně, pokud vyzval město
Písek k vyjádření, zda bude v řízení uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení (město Písek
sdělilo, že nikoliv, osobou zúčastněnou na řízení se proto nestalo). Pokud by v dalším řízení
před městským soudem došlo ke zrušení rozhodnutí žalovaného a věc by mu byla vrácena
k dalšímu řízení, je také vhodné zmínit, že v souladu se závěry vyslovenými Nejvyšším správním
soudem v bodech 28 až 35 rozsudku ze dne 22. 7. 2013, č. j. 8 Afs 49/2011-75, by městu Písek
v tomto správním řízení náleželo postavení účastníka řízení podle §27 odst. 2 správního řádu.
[33] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že popsané nesprávné posouzení jedné
z rozhodných právních otázek v řízení před městským soudem nebrání posouzení ostatních
kasačních námitek. Jedná se přitom o obdobné, ba přímo totožné námitky, které v obdobných
případech téže stěžovatelky již posuzoval. Jedná se jednak o námitku nerovného
zacházení z pohledu vnitrostátního práva (srov. například rozsudky ze dne 26. 2. 2021,
č. j. 2 As 325/2016-46, ze dne 22. 3. 2021, č. j. 3 As 240/2017-51, či ze dne 26. 2. 2021,
č. j. 2 As 35/2018-51), námitku, že sporná vyhláška měla být, jakožto technický předpis,
notifikována Evropské komisi (k tomu viz rozsudky ze dne 29. 3. 2021, č. j. 2 As 211/2019-32,
či ze dne 30. 3. 2021, č. j. 4 As 151/2020-39), námitku, že zrušení povolení k provozování
loterií představuje zásah do legitimního očekávání (viz například rozsudky č. j. 4 As 151/2020-39,
či č. j. 2 As 211/2019-32), a námitku porušení práva vyjádřit se k podkladům rozhodnutí
(viz rozsudky č. j. 2 As 325/2016-46, č. j. 3 As 240/2017-51, č. j. 4 As 151/2020-39, či rozsudek
ze dne 6. 4. 2021, č. j. 3 As 221/2019-53). Nejvyšší správní soud nemá důvod, aby se od závěrů
vyslovených v předchozích rozsudcích nyní odchýlil. V podrobnostech na ně lze odkázat,
neboť jsou účastníkům známy.
[34] Stěžovatelka tak namítá, že město Písek přijatou regulaci dostatečně neodůvodnilo,
a že má užitá regulace diskriminační charakter.
[35] Obce jsou v souladu s loterijním zákonem oprávněny svými obecně závaznými
vyhláškami vydanými v samostatné působnosti regulovat přípustnost, rozsah a jiné modality
provozování sázkových her a jiných podobných her podle loterijního zákona. Toto jejich
oprávnění zahrnuje možnost úplného zákazu uvedených her na území obce, jejich více či méně
omezeného selektivního povolení, anebo jejich všeobecného povolení. Volba konkrétní regulace
je věcí politického uvážení obce v rámci výkonu práva na samosprávu. Obec zde disponuje velmi
širokým uvážením, limitovaným toliko ústavními kautelami v případech, kdy unijní prvek není
přítomen, a spolu s nimi i právem EU v případech, kdy unijní prvek přítomen je.
[36] Podle §50 odst. 4 loterijního zákona, ve znění zákona č. 300/2011 Sb., platilo, že obec
může stanovit obecně závaznou vyhláškou, že sázkové hry podle §2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterie a jiné
podobné hry podle §2 písm. j) a §50 odst. 3 mohou být provozovány pouze na místech a v čase touto vyhláškou
určených, nebo stanovit, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování uvedených loterií a jiných
podobných her zakázáno, nebo úplně zakázat provozování uvedených loterií a jiných podobných her na celém
území obce.
[37] V nynějším případě město Písek svou vyhláškou, zjevně v návaznosti na citovanou novelu
loterijního zákona, zakázalo plošně na celém svém území sázkové hry podle §2 písm. e), g), i), l)
m) a n), a loterie a jiné podobné hry podle §2 písm. j) a §50 odst. 3 loterijního zákona.
Touto vyhláškou tak na celém svém území zakázalo veškeré sázkové hry, loterie a jiné podobné
hry, jež byly vyjmenovány v §50 odst. 4 loterijního zákona.
[38] Nejvyšší správní soud již opakovaně vyložil (například výše citované rozsudky
č. j. 2 As 325/2016-46 či č. j. 3 As 240/2014-51), že plošná regulace na území obce nebývá
za běžných okolností ze své podstaty diskriminační. Je z ní zřejmý legitimní záměr obce vymýtit
provozování loterií z jejího území. Pravomoc obcí zcela zakázat hazardní hry na svém
území vyplývá ze zákona i z ústavního pořádku a byla potvrzena i Ústavním soudem
[§50 odst. 4 zákona o loteriích, §10 písm. a) zákona o obcích; nález Ústavního soudu ze dne
7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10]. Plošný zákaz mezi jednotlivými provozovateli nerozlišuje přímo
a obvykle ani svým dopadem. Skutečnost, že aktivní provozovatelé budou muset v důsledky
úpravy provoz ukončit, je důsledkem ústavně garantované možnosti obce hazardní hry na svém
území zcela zakázat. Obec přitom při výkonu tohoto práva nepoužívá žádné rozlišovací
kritérium; všechny subjekty, které lze zahrnout pod osobní rozsah právního předpisu, mají stejné
podmínky. V takovém případě princip rovnosti porušen není. O nerovnost by se mohlo jednat
pouze tehdy, pokud by určitá skupina osob měla jiné podmínky, než skupina jiná (viz nález
Ústavního soudu ze dne 2. 4. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 47/95). K tomu ovšem v případě plošného
zákazu nedochází [viz obdobně rozsudek ze dne 14. 7. 2016, č. j. 5 As 199/2015-44,
v němž tento soud nepřisvědčil námitce o diskriminačním charakteru obecně závazné vyhlášky
města Litomyšl, jímž byl, obdobně jako v nynější věci, plošně, na celém území města, zakázán
provoz sázkových her podle §2 písm. e), g), i), l), m), a n) loterního zákona, loterií a jiných
podobných her podle §2 písm. j) loterního zákona a loterií a jiných podobných her podle
§50 odst. 3 loterního zákona]. Lze tedy uzavřít, že vyhláška města Písek není z pohledu
vnitrostátního práva diskriminační.
[39] Stěžovatelka dále namítá, že vyhláška města Písek měla být jakožto tzv. technický předpis
podle notifikační směrnice notifikována Evropské komisi. Ani tato námitka není důvodná.
Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015 - 77, konstatoval,
že za účelem posouzení, zdali obecně závazná vyhláška představuje technický předpis podle
notifikační směrnice, je klíčové posouzení, „zda ustanovení předpisu představují podmínky, které mohou
významně ovlivnit povahu dotčeného výrobku nebo jeho uvádění na trh (rozsudek Soudního dvora ze dne
19. 7. 2012, Fortuna a další, C-213/11, ECLI:EU:C:2012:495, bod 40).“ Nejvyšší správní soud dále
v rozsudku ze dne 13. 7. 2017, č. j. 1 As 5/2017 - 76, konstatoval, že „povinnost notifikace technických
předpisů musí být vykládána v kontextu celkového cíle směrnice. Cílem směrnice, jak vyplývá z úvodních recitálů
i z judikatury, je chránit preventivní kontrolou volný pohyb zboží v rámci EU. Tato kontrola je nutná, jelikož
technické předpisy mohou vytvářet překážky obchodu se zbožím mezi členskými státy. Tyto překážky jsou
přípustné, pouze pokud jsou nezbytné pro splnění naléhavých požadavků obecného zájmu. Směrnice má přispět
k hladkému fungování vnitřního trhu a zajištění transparentnosti národních iniciativ při zavádění překážek
obchodu (viz rozsudek Fortuna, C-213/11, ECLI:EU:C:2012:495, odst. 26; rozsudek CIA Security
International, C-194/94, ECLI:EU:C:1996:172, odst. 40 a 48).“ V uvedeném rozsudku následně
dospěl k závěru, že obecně závazná vyhláška regulující provozování loterií na území obce
nepředstavuje technickou specifikaci výrobku podle první kategorie uvedené v čl. 1 odst. 11
notifikační směrnice, což ostatně stěžovatelka ani v nyní posuzovaném případě netvrdila. Nejde
pak ani o službu uvedenou ve třetí kategorii v čl. 1 odst. 11 notifikační směrnice. Služba je totiž
směrnicí definována úzce jako jakákoli služba informační společnosti, tj. každá služba poskytovaná
zpravidla za úplatu, na dálku, elektronicky a na individuální žádost příjemce služeb (čl. 1 odst. 2 notifikační
směrnice). V posuzovaném případě se však o takovou službu nejedná. Podle uvedeného judikátu
Nejvyššího správního soudu současně dále platí, že „lokálně omezený zákaz provozování na území
vybraných obcí, resp. na konkrétní oblasti vybraných obcí, nemůže sám o sobě vytvářet překážku,
která by omezila volný pohyb zboží v rámci EU. Řada obcí k regulaci hracích automatů na svém území
nepřistoupila.“ V řadě obcí navíc provozovat automaty na vymezených místech lze. Obecně
závazné vyhlášky obcí tedy nepředstavují omezení z hlediska vnitřního trhu EU. Dovážet hrací
automaty je v České republice nadále umožněno, výrobky budou pouze soustředěny v obcích,
které to místní úpravou nezakázaly buď vůbec, nebo jen zčásti.
[40] Obecně závazné vyhlášky, včetně vyhlášky města Písek, proto nenaplňují definici
technického předpisu. Jejich působnost je i při zohlednění kumulativního vlivu natolik omezená,
že se nijak nedotýká cílů, k jejichž ochraně notifikační směrnice působí. Z tohoto důvodu o jejich
existenci nebylo třeba Evropskou komisi informovat (viz například odst. 48 až 57 rozsudku
tohoto soudu č. j. 2 As 211/2019-32, či odst. 33 až 36 rozsudku č. j. 4 As 151/2020-39).
[41] Stěžovatelka dále brojí proti závěru městského soudu, že zrušením povolení
k provozování loterií nebylo porušeno její legitimní očekávání, že bude moci loterie provozovat
minimálně po dobu stanovenou v předmětných rozhodnutích. Tato námitka není důvodná.
[42] Legitimním očekáváním provozovatelů loterií v nezrušení jejich povolení po dobu
platnosti tohoto povolení se již několikrát Nejvyšší správní soud zabýval, například v rozsudcích
ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014 – 32, či ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015 - 83.
Stěžovatelka si musela být vědoma existence §43 odst. 1 loterního zákona, tedy toho, že může
být v podstatě kdykoliv, nastanou-li v průběhu platnosti povolení okolnosti vylučující provoz
herních zařízení, tohoto povolení zbavena. Nemohlo jí tedy vzniknout tvrzené legitimní
očekávání. V podrobnostech lze odkázat na detailní výklad a argumentaci obsaženou v bodu 35
rozsudku č. j. 6 As 285/2014 - 32, který řešil obdobnou námitku, a na nějž správně odkázal
již městský soud.
[43] Pokud se stěžovatelka dovolává přechodných ustanovení novely loterijního zákona,
která podle jejího názoru vylučují zrušení povolení vydaných před 1. 1. 2012, je nutné ji odkázat
na původní znění přechodných ustanovení a nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013,
sp. zn. Pl. ÚS 6/13, jenž zrušil část přechodných ustanovení a který výslovně konstatoval,
že „již z tohoto důvodu nelze u provozovatelů interaktivních videoloterijních terminálů hovořit o existenci
legitimního očekávání (jež by snad napadeným ustanovením mělo být chráněné) spočívajícího v naději, že jejich
činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí.
Provozovatelé interaktivních videoloterijních terminálů - stejně jako každý jiný subjekt práva - si totiž mohli
a měli být vědomi rizika, že jejich právní sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či zrušení právních
předpisů, a to nejen zákonů, nýbrž i podzákonných právních předpisů (včetně obecně závazných vyhlášek).
To ostatně plyne i z ustálené judikatury Ústavního soudu; srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 21/96 ze dne
4. 2. 1997 [N 13/7 SbNU 87 (96); 63/1997 Sb.], v němž Ústavní soud konstatoval, že zrušení staré
a přijetí nové právní úpravy je nutně spjato se zásahem do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo.
Shodně s navrhovatelem pak Ústavní soud konstatuje, že za legitimní očekávání nelze považovat předpoklad
provozovatelů interaktivních videoloterijních terminálů, že správní praxe ministerstva spojená s opomíjením práva
obcí na samosprávu bude pokračovat.“ Jestliže Ústavní soud v citovaném nálezu dospěl k závěru,
že přechodná ustanovení nemají být nástrojem k obcházení práva obcí na samosprávu a jejich
možnosti regulovat interaktivní videoloterijní terminály, neshledává kasační soud nejmenší
prostor pro konstatování, že jiná část týchž přechodných ustanovení vylučuje zrušení dříve
udělených povolení z důvodu uplatnění práva příslušné obce na samosprávu v oblasti regulace
hazardu (obdobně viz rozsudek tohoto soudu ze dne 7. 6. 2017, č. j. 6 As 226/2016 - 50).
[44] Kasační argumentace o zásahu do legitimního očekávání je veskrze polemikou
a nesouhlasem stěžovatelky se závěry, k nimž dospěl Ústavní soud v citovaném nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 6/13. Nejvyššímu správnímu soudu však nepřísluší argumentaci a závěry Ústavního
soudu jakkoli přehodnocovat.
[45] Konečně, nedůvodnou shledal Nejvyšší správní soud i námitku stěžovatelky, že byla
porušena její práva formulovaná v §36 odst. 3 správního řádu. Smyslem tohoto ustanovení
je poskytnout účastníku možnost prezentovat správnímu orgánu své stanovisko k důkazním
prostředkům, které správní orgán shromáždil ve správním řízení, případně dát účastníku
k dispozici skutková zjištění správního orgánu, aby mohl poukázat na jejich nesprávnost
či navrhnout jejich doplnění. Materiálním předpokladem užití tohoto ustanovení je situace,
kdy skutkový stav doznal změn, zejména byly provedeny důkazy, o nichž účastník řízení neví.
Taková situace však v projednávané věci nenastala, neboť zde nebyly žádné podklady či důkazy,
o kterých by stěžovatelka nevěděla, ostatně stěžovatelka nic takového ani netvrdí.
[46] Nejvyšší správní soud ze shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační stížnost
je důvodná, proto napadený rozsudek městského soudu podle §110 odst. 1, věty první s. ř. s.
zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení. V něm je městský soud vázán právním názorem
Nejvyššího správního soudu (§110 odst. 4. s. ř. s.) vyjádřeným zejména v odst. [30] tohoto
rozsudku.
[47] Městský soud v novém rozhodnutí rozhodne též o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 3, věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. dubna 2021
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu