ECLI:CZ:NSS:2021:3.AS.222.2019:49
sp. zn. 3 As 222/2019 - 49
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce a soudců
JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobkyně BONVER
WIN, a. s., se sídlem Ostrava, Cholevova 1530/1, zastoupené JUDr. Stanislavem
Dvořákem, Ph.D., LL.M., advokátem se sídlem Praha 8, Pobřežní 394/12, proti žalovanému
Ministerstvu financí, se sídlem Letenská 15, Praha 1, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 15. 5. 2019, č. j. 8 Af 33/2015-113,
takto:
I. V řízení se p o k raču je .
II. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 15. 5. 2019, č. j. 8 Af 33/2015 – 113,
se z r ušuj e a věc se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
[1] Ministr financí rozhodnutím ze dne 3. 2. 2015, č. j. MF-39396/2014/34-2901-RK, zamítl
rozklad žalobkyně a potvrdil rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 4. 2014, č. j. MF-97603/2013-34-4,
kterým byla žalobkyni podle §43 odst. 1 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných
hrách (dále jen „loterijní zákon“), zrušena povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry
specifikovaná ve výrocích I. a II. tohoto rozhodnutí na adresách Brno, Benešova 15 a Brno,
Brandlova 253/4, a to z důvodu jejich rozporu s obecně závaznou vyhláškou statutárního města
Brna č. 1/2014, o regulaci provozu loterií a jiných podobných her a stanovení opatření
k zabezpečení veřejného pořádku (dále též jen „vyhláška města Brna“).
[2] Žalobkyně podala proti rozhodnutí o rozkladu žalobu k Městskému soudu v Praze,
který ji neshledal důvodnou a rozsudkem ze dne 15. 5. 2019, č. j. 8 Af 33/2015 – 113, ji zamítl.
[3] Městský soud zaprvé dospěl k závěru, že žalovaný nezasáhl do práv žalobkyně
tím, že ačkoliv řízení o zrušení příslušných povolení bylo zahájeno pro jejich rozpor s obecně
závaznou vyhláškou statutárního města Brno č. 18/2011, následně došlo k jejich zrušení
pro rozpor s vyhláškou města Brno č. 1/2014, která vyhlášku č. 18/2011 v průběhu řízení
před žalovaným s účinností od 12. 2. 2014 nahradila.
[4] Nepřisvědčil rovněž námitce, že by žalovaný pochybil, pokud výzvu k seznámení
se s podklady pro vydání rozhodnutí podle §36 odst. 3 správního řádu spojil s oznámením
o zahájení řízení. Uvedl, že podklady pro vydání rozhodnutí byla pouze vyhláška města Brna
a nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13, s nimiž se žalobkyně měla
možnost seznámit. Městský soud současně poukázal na to, že žalobkyně opakovaně využila
možnosti se ve věci vyjádřit, a to jak po zahájení řízení, tak před vydáním rozhodnutí žalovaného.
V řízení o rozkladu pak již žádné nové důkazy prováděny nebyly.
[5] Dále městský soud nepřisvědčil námitce nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí
pro jeho nedostatečné odůvodnění. Konstatoval, že se opírá o řádně zjištěný skutkový stav
a obsahuje dostatečnou argumentaci ke všem relevantním námitkám žalobkyně. Současně
neshledal, že by žalovaný pochybil, nenařídil-li ve věci ústní jednání.
[6] Pochybení městský soud neshledal ani v tom, že ministr financí vydal napadené
rozhodnutí ještě před tím, než bylo rozhodnuto o rozkladech žalobkyně proti rozhodnutím
o námitkách podjatosti členů rozkladové komise, neboť odvolání proti rozhodnutí o námitce
podjatosti nemá odkladný účinek.
[7] Podle městského soudu současně zrušením přechodného ustanovení čl. II bodu 4 zákona
č. 300/2011 Sb. (změna loterijního zákona a některých dalších zákonů) nálezem Ústavního soudu
sp. zn. Pl. ÚS 6/13 odpadla překážka pro zrušení povolení k provozování loterií udělených
před 1. 1. 2012. Dále městský soud odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014 - 32, a konstatoval, že žalovaný je podle §43 odst. 1 loterijního
zákona oprávněn revidovat i rušit předchozí povolení k provozování loterií v časově
neomezeném horizontu, a to také na základě přijetí vyhlášky města Brna. Žalobkyni nemohlo
vzniknout legitimní očekávání, že bude moci provozovat loterie po celou dobu vymezenou
v povolení. Městský soud dále uvedl, že statutární město Brno bylo oprávněno vydat vyhlášku
k regulaci provozování loterií již podle §2 písm. e), l) a n) loterijního zákona a zároveň podle
čl. 8, čl. 100 odst. 1 a čl. 104 odst. 3 Ústavy.
[8] Následně se městský soud zabýval otázkou, zda novela loterijního zákona provedená
zákonem č. 300/2011 Sb. představuje tzv. technický předpis, který podléhá povinné notifikaci podle
směrnice Evropského parlamentu a Rady 98/34/ES ze dne 22. června 1998 o postupu
při poskytování informací v oblasti norem a technických předpisů (dále jen „notifikační
směrnice“). Vycházel z čl. 1 odst. 11 notifikační směrnice, podle něhož notifikaci podléhají
technické předpisy, které platí v celém členském státě nebo alespoň v jeho větší části,
přičemž technickým předpisem je takové opatření, které zakazuje používání všech elektrických,
elektromechanických a elektronických her ve všech veřejných nebo soukromých místech
s výjimkou kasin, případně opatření, které může významně ovlivnit povahu dotčeného výrobku
nebo jeho uvádění na trh. Městský soud dospěl k závěru, že novela loterijního zákona nesplňuje
kritéria kladená na technické předpisy, která byla vymezena v judikatuře Soudního dvora
Evropské unie (dále též jen „SDEU“), a proto notifikaci podle notifikační směrnice nepodléhá.
[9] Dále se městský soud zabýval žalobní argumentací, podle které je užitá regulace loterií
v rozporu s evropským právem, které by tak podle žalobkyně mělo být aplikováno přednostně.
Městský soud dospěl k závěru, že evropské právo nelze v posuzované věci vůbec aplikovat.
Vycházel z toho, že oblast loterií a sázek neupravuje žádný přímo aplikovatelný unijní předpis
a současně v této oblasti neexistuje ani žádný unijní závazek, který by ČR byla povinna provést.
Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 12. prosince 2006 o službách na vnitřním trhu
v čl. 2 odst. 2 písm. h) ze své působnosti hazardní hry výslovně vylučuje. Současně městský soud
dospěl k závěru, že žalobkyně není ani osobou, která by se mohla dovolávat ustanovení
primárního práva o volném pohybu služeb (čl. 56 Smlouvy o fungování Evropské unie, dále jen
„SFEU“), případně svobody usazování (čl. 49 SFEU). Není totiž osobou, která by tyto svobody
realizovala na území jiného členského státu EU, tedy osobou, která by realizovala přeshraniční
pohyb, nýbrž je českou právnickou osobou, která své služby nabízí na území ČR. Žalobkyně
služby v jiném členském státě ani nepřijímá, ani neposkytuje. Posuzovaná situace je tak čistě
vnitrostátní, a z tohoto důvodu je regulována výlučně vnitrostátní právní úpravou. Argumentací,
že část klientů, kteří navštěvovali prostory se sázkovými zařízeními, byli příslušníci jiných
členských států EU, se městský soud nezabýval s odůvodněním, že ji žalobkyně uplatnila
opožděně, teprve v doplnění žaloby. Z téhož důvodu se nezabýval ani důkazním návrhem
v podobě čestného prohlášení svědka, který žalobkyně navrhla k prokázání daného tvrzení.
[10] Městský soud rovněž neshledal důvodnou námitku, že zrušená povolení k provozování
loterií a podobných her nejsou v rozporu s účelem vyhlášky města Brna. Poukázal na účel dané
vyhlášky vyjádřený v jejím čl. 1 odst. 2 a konstatoval, že sledovaný účel mohl být naplněn pouze
razantním omezením, resp. úplným zákazem, provozování loterií a jiných podobných her.
Současně poukázal na rozhodnutí Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu, podle
nichž právo obcí na samosprávu, zahrnující i právo obce regulovat na svém území hazard,
převažuje nad právem na podnikání subjektů provozujících hazardní hry.
[11] Městský soud také neshledal, že by vyhláška města Brna zakládala jakoukoliv diskriminaci,
neboť podmínky pro provozování loterií a jiných podobných her upravuje na dotčených územích
ve vztahu ke všem subjektům shodně. Daná vyhláška současně sleduje legitimní, ústavně
garantovaný cíl, a regulace v ní obsažená představuje vhodný prostředek k jeho dosažení, tedy
k odstranění patologických jevů spojených s provozováním hazardu. I to podle městského soudu
vylučuje úvahy o diskriminačním charakteru vyhlášky. Současně městský soud odkázal na svá
předchozí rozhodnutí týkající se zrušení povolení k provozování loterií a jiných podobných her
pro rozpor s toutéž vyhláškou města Brna (rozsudky ze dne 26. 6. 2017, č. j. 3 Af 60/2015-71,
a ze dne 16. 8. 2017, č. j. 3 Af 50/2015-54), v nichž rovněž neshledal, že by daná vyhláška
zakládala diskriminaci. Za nedůvodné považoval městský soud také námitky, že vyhláška města
Brna není dostatečně určitá a konkrétní.
[12] Proti rozsudku městského soudu podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační
stížnost z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) a b) soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
[13] Stěžovatelka předně nesouhlasí se závěrem městského soudu, že ve věci není s ohledem
na absenci unijního prvku aplikovatelné evropské právo. Trvá na tom, že ve věci je unijní prvek
dán. S poukazem na body 25 a 26 rozsudku ze dne 11. 6. 2015, C-98/14, Berlington Hungary a další,
ECLI:EU:C:2015:386 (dále jen „dále jen „rozsudek ve věci Berlington Hungary“), zdůrazňuje,
že část klientely, která prostory s loteriemi navštěvovala a která tyto loterie jako služby využívala,
byli občané jiných členských států EU, jimž tedy stěžovatelka poskytovala služby ve smyslu
čl. 56 SFEU. Tuto skutečnost stěžovatelka městskému soudu dle svého tvrzení doložila čestným
prohlášením osoby detailně obeznámené se situací příslušné provozovny, přičemž současně
navrhla výslech této osoby jako svědka.
[14] Městský soud tudíž podle stěžovatelky pochybil, pokud evropské právo, s ohledem
na jeho aplikační přednost, nepoužil. Podle stěžovatelky jsou ustanovení vyhlášky města Brna
a loterijního zákona (zejména §43 odst. 1 ve spojení s §50 odst. 4) s právem EU v rozporu.
Stěžovatelka poukazuje na rozsudek ve věci Berlington Hungary, podle něhož musí opatření
členských států přijatá v souvislosti s omezením provozování loterií na jejich území splňovat
kritéria přiměřenosti, která SDEU vymezil v bodě 92 daného rozsudku. Regulace loterií v ČR
ovšem dle stěžovatelky tato kritéria nesplňuje. Z ustanovení loterijního zákona ve spojení
s vyhláškou města Brna nevyplývá, že regulace v nich obsažená skutečně sleduje cíle souvisící
s ochranou spotřebitelů před hráčskou závislostí a s bojem proti trestným a podvodným
činnostem spojeným s hrami. Stěžovatelka má za to, že vnitrostátní regulace loterií
je nesystematická a nekoherentní, neboť umožňuje obcím postupovat při vydávání obecných
vyhlášek zcela svévolně, aniž by jim stanovila jakákoliv pravidla či mantinely.
[15] Dále stěžovatelka uvádí, že městský soud byl podle čl. 95 odst. 1 Ústavy povinen
posoudit, zda je vyhláška města Brna v souladu se zákonem. Poukazuje na nález Ústavního soudu
ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, v němž Ústavní soud podotkl, že správní soud
je oprávněn obecně závaznou vyhlášku neaplikovat, a dále uvedl, že „[n]evyplývá-li důvod vymezení
konkrétních míst z okolností nebo povahy věci, tíží nakonec obec, jež obecně závaznou vyhlášku vydala, povinnost
v řízení před soudem takové racionální a neutrální důvody předestřít a obhájit“. Závěr městského soudu,
že vyhláška města Brna je v souladu se zákonem a evropským právem, je podle stěžovatelky
nesprávný.
[16] Daná vyhláška je podle stěžovatelky v rozporu se základními principy evropského práva
a není založena na racionálních a nediskriminačních kritériích. Diskriminační charakter je dán
tím, že reguluje jednotlivé druhy loterií rozdílně. Na některých místech totiž provozování
některých loterií povoluje, zatímco jiné druhy loterií jsou v některých částech města
Brna zakázány. Městský soud si přitom od statutárního města Brna nevyžádal žádné vyjádření,
které by odůvodňovalo zvolenou podobu regulace. Dále stěžovatelka namítá, že vyhláška
je nezákonná také proto, že nebyla řádně notifikována Evropské komisi jako technický předpis
podle notifikační směrnice.
[17] Dále stěžovatelka trvá na tom, že žalovaný postupem podle §43 odst. 1 loterijního
zákona zasáhl do jejího legitimního očekávání, že jednou povolené loterie bude moci provozovat
až do konce platnosti vydaných povolení. Závěr městského soudu a žalovaného, opřený o nález
Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13, že jí legitimní očekávání nevzniklo, je podle stěžovatelky
chybný.
[18] Stěžovatelka brojí rovněž proti závěru městského soudu, že žalovaný nepochybil, pokud
výzvu k seznámení se s podklady rozhodnutí podle §36 odst. 3 správního řádu spojil
s oznámením o zahájení řízení, a před rozhodnutím ve věci již stěžovatelce nezasílal novou
výzvu. Namítá, že tímto postupem jí bylo odňato právo seznámit se s úplným obsahem správního
spisu v době bezprostředně předcházející vydání rozhodnutí, včetně možnosti spis případně
doplnit.
[19] Konečně stěžovatelka namítá, že žalobou napadené rozhodnutí jé nezákonné,
neboť ministr financí před jeho vydáním nevyčkal na rozhodnutí o opravných prostředcích proti
usnesením, kterými nebylo vyhověno námitkám podjatosti, vzneseným stěžovatelkou proti
členům rozkladové komise.
[20] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěrem městského soudu,
že v posuzované věci není dán unijní prvek, a tedy aplikace evropského práva nepřichází v úvahu.
Stěžovatelkou poskytované služby podle žalovaného nelze podřadit ani pod ustanovení
o volném pohybu služeb podle čl. 56 SFEU. Žalovaný současně se stěžovatelkou nesouhlasí,
že by v posuzované věci byly použitelné závěry, které SDEU vyslovil v rozsudku ve věci Berlington
Hungary, neboť daný případ se od nyní posuzovaného liší. Unijní prvek podle žalovaného
pak nelze spatřovat ani v tom, že provozovny stěžovatelky ojediněle navštěvovali občané jiných
členských států EU. Aby bylo možné uvažovat o aplikaci čl. 56 SFEU, musely by být poskytované
služby zaměřeny na zahraniční klientelu. Tak tomu však podle žalovaného v posuzované věci
není, neboť stěžovatelka své služby nabízí zejména českým občanům. Současně žalovaný
uvádí, že i pokud by v posuzované věci bylo namístě čl. 56 SFEU aplikovat, na posouzení věci
by to nemělo vliv.
[21] Ve vztahu k namítanému rozporu vnitrostátní regulace loterií s evropským právem dále
žalovaný uvedl, že mu tuto otázku nepřísluší hodnotit, nicméně má za to, že česká právní úprava
požadavky formulované judikaturou SDEU splňuje, neboť koherentním a systematickým
způsobem sleduje legitimní cíl, spočívající v ochraně veřejného pořádku a ochraně spotřebitelů
před hráčskou závislostí.
[22] Ve vztahu k namítané nezákonnosti vyhlášky města Brna žalovaný poukázal
na to, že dotčená vyhláška byla předmětem kontroly ze strany Ministerstva vnitra,
které neshledalo, že by byla nezákonná. Notifikaci podle notifikační směrnice daná vyhláška
podle žalovaného nepodléhá. Žalovaný má dále za to, že postupoval v souladu s §43 odst. 1
loterijního zákona. Stěžovatelka si dle něho musela být existence tohoto ustanovení vědoma,
a tedy si musela být vědoma i toho, že nastanou-li v průběhu platnosti povolení k provozování
loterie a jiné podobné hry okolnosti vylučující provoz povolených zařízení, mohou jí být povolení
odejmuta. Nemohlo jí proto vzniknout legitimní očekávání.
[23] Žalovaný dále nesouhlasí s tím, že by se dopustil jakýchkoliv procesních pochybení.
Pokud jde o namítané porušení §36 odst. 3 správního řádu, uvádí, že stěžovatelka byla již v rámci
zahájení řízení seznámena s podklady pro vydání rozhodnutí, tedy s vyhláškou města Brna
č. 18/2011 a nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13. V rámci řízení pak již nedošlo
k rozšíření podkladů pro vydání rozhodnutí, které by zakládalo povinnost zaslat stěžovatelce další
výzvu podle §36 odst. 3 správního řádu. Žalovaný má rovněž za to, že nedošlo k pochybení
v důsledku toho, že před meritorním rozhodnutím o rozkladu stěžovatelky nebylo dosud
rozhodnuto o jejích opravných prostředcích proti rozhodnutím o námitkách podjatosti,
neboť rozklad proti rozhodnutí o námitce nepodjatosti nemá odkladný účinek.
[24] Předseda senátu řízení o kasační stížnosti usnesením ze dne 11. 8. 2020,
č. j. 3 As 222/2019-46, přerušil, neboť pátý senát Nejvyššího správního soudu usnesením ze dne
31. 7. 2017, č. j. 5 As 177/2016-44, předložil rozšířenému senátu tohoto soudu k zodpovězení
otázky, které mohly být rozhodné i pro posouzení nynější věci. Rozšířený senát následně
předložil předběžné otázky Soudnímu dvoru EU. Jelikož SDEU vydal dne 3. 12. 2020 rozsudek
ve věci BONVER WIN, a. s., v. Ministerstvo financí ČR, C-311/19, ECLI:EU:C:2020:981 (dále jen
„rozsudek ve věci BONVER WIN“), jímž předběžné otázky zodpověděl, a rozšířený senát
usnesením ze dne 10. 2. 2021, č. j. 5 As 177/2016-139, věc vrátil pátému senátu, odpadl důvod
pro přerušení. Nejvyšší správní soud proto výrokem I. tohoto rozsudku, že se v řízení pokračuje.
[25] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu
podané kasační stížnosti (§109 odst. 3 věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených
(§109 odst. 4, věta před středníkem s. ř. s.). Ve věci rozhodl bez nařízení jednání za podmínek
vyplývajících z §109 odst. 2 věty první s. ř. s.
[26] Kasační stížnost je důvodná.
[27] Nejvyšší správní soud se obdobnými případy téže stěžovatelky již zabýval. Konkrétně
lze poukázat zejména na nedávné rozsudky ze dne 23. 3. 2021, č. j. 4 As 260/2019-38, ze dne
6. 4. 2021, č. j. 3 As 221/2019-53, a ze dne 9. 4. 2021, č. j. 3 As 223/2019-52 (rozhodnutí tohoto
soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz). Shodně jako ve věci nynější, byly totiž uvedenými
rozsudky přezkoumávány rozsudky osmého senátu městského soudu, č. j. 8 Af 34/2015-128,
č. j. 8 Af 35/2015-130 a č. j. 8 Af 18/2015-124, všechny ze dne 15. 5. 2019, jejichž obsah
je, s dílčími odlišnostmi, obdobný jako nyní napadený rozsudek č. j. 8 Af 33/2015-113, z téhož
dne. Ve všech čtyřech uvedených rozsudcích současně osmý senát městského senátu posuzoval
rozhodnutí žalovaného, respektive ministra financí, jimiž byla zrušena povolení k provozování
loterie nebo jiné podobné hry pro rozpor s toutéž vyhláškou města Brna č. 1/2014. Stěžovatelka
současně všechny uvedené rozsudky městského soudu napadla obsahově obdobnými
kasačními stížnostmi, které vykazují jen dílčí odlišnosti. Nejvyšší správní soud nemá důvod,
aby se od závěrů vyslovených v uvedených rozsudcích, v tom rozsahu, v jakém jsou relevantní
i v nynější věci, odchýlil. V podrobnostech na daná rozhodnutí odkazuje, neboť jsou oběma
účastníkům známa. Pokud jde o námitku diskriminační povahy vyhlášky města Brna, respektive
námitku, že zvolená podoba regulace loterií a jiných podobných her nebyla dostatečně
odůvodněna, Nejvyšší správní soud odkazuje obdobně též na své rozsudky ze dne 24. 3. 2021,
č. j. 2 As 190/2019-32, ze dne 30. 3. 2021, č. j. 4 As 151/2020-39, či ze dne 14. 4. 2021,
č. j. 6 As 132/2019-55.
[28] Stěžejní námitkou kasační stížnosti je stěžovatelkou tvrzený rozpor použité právní úpravy
s čl. 56 SFEU z důvodu omezení přeshraničního pohybu služeb, neboť část klientely,
která prostory s loteriemi navštěvovala a která tyto loterie jako služby využívala, byli občané
jiných členských států EU. Těmto klientům tedy stěžovatelka podle svého přesvědčení
poskytovala služby ve smyslu čl. 56 SFEU. Městský soud této argumentaci nepřisvědčil. Měl
za to, že stěžovatelka není osobou, která by využívala svobody volného pohybu služeb. Vycházel
z toho, že posuzovaná situace má čistě vnitrostátní charakter, neboť stěžovatelka je česká
právnická osoba, která své služby nabízí na území ČR. K tvrzením stěžovatelky, že část jejích
klientů tvořili příslušníci jiných členských států a k jejímu návrhu na prokázání tohoto tvrzení
čestným prohlášením svědka, pak nepřihlédl, neboť dospěl k závěru, že tato žalobní námitka byla
uplatněna opožděně.
[29] Vzhledem k recentnímu rozsudku SDEU ve věci BONVER WIN závěr městského
soudu, že ve věci není použitelné evropské právo, neobstojí. Soudní dvůr
ve zmiňovaném rozsudku uvedl, že „[č]lánek 56 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že se použije
na situaci společnosti usazené v jednom členském státě, která pozbyla povolení k provozování hazardních her poté,
co v tomto členském státě vstoupil v účinnost právní předpis určující místa, na nichž mohou být provozovány
takové hry, a použitelný bez rozdílu na všechny poskytovatele provozující svou činnost na území tohoto členského
státu bez ohledu na to, zda poskytují služby tuzemským státním příslušníkům nebo státním příslušníkům
ostatních členských států, když část jejích zákazníků pochází z jiného členského státu, než ve kterém je usazena.“
[30] Soudní dvůr k odůvodnění svého právního názoru uvedl zejména následující (zvýraznění
provedl NSS):
„(24) Z judikatury Soudního dvora také vyplývá, že přeshraniční situaci nelze předpokládat jen proto,
že by občané Unie z jiných členských států mohli využít takto nabízených možností služeb (v tomto smyslu
viz usnesení ze dne 4. června 2019, Pólus Vegas, C-665/18, nezveřejněné, EU:C:2019:477, bod 24).
(26) V souvislosti s případnou relevancí počtu klientů pocházejících z jiného členského státu je nutno odmítnout,
jak navrhuje generální advokát v bodě 82 svého stanoviska, myšlenku zavedení pravidla de minimis do oblasti
volného poskytování služeb.
(27) V tomto ohledu je třeba podotknout, že takové okolnosti, jako je počet zahraničních zákazníků,
kteří využili dané služby, objem poskytnutých služeb nebo skutečnost, že potenciální omezení svobody poskytování
služeb je ze zeměpisného či věcného hlediska limitované, nemají na použitelnost článku 56 SFEU žádný vliv.
(28) Z ustálené judikatury konkrétně vyplývá, že svobody upravené v tomto článku se lze dovolávat
jak v situacích, kdy existuje jen jeden jediný příjemce služeb (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 2. února 1989,
Cowan, 186/87, EU:C:1989:47, body 15 a 20), tak v situacích, kdy existuje neurčitý počet příjemců služeb
využívajících neurčité množství služeb poskytovaných poskytovatelem usazeným v jiném členském státě (v tomto
smyslu viz rozsudky ze dne 10. května 1995, Alpine Investments, C-384/93, EU:C:1995:126, bod 22,
jakož i ze dne 6. listopadu 2003, Gambelli a další, C-243/01, EU:C:2003:597, body 54 a 55).
(29) Jak v podstatě uvedl generální advokát v bodě 80 svého stanoviska, podmínění použitelnosti článku
56 SFEU množstevním kritériem by ohrozilo jednotné uplatňování tohoto článku v rámci Unie, takže takové
kritérium nelze přijmout.
(30) Přijmout nelze ani názor předkládajícího soudu, podle něhož obecně závazné opatření, které až na výjimky
v něm stanovené zakazuje provozování hazardních her na území jedné obce členského státu a má právně
nebo fakticky stejný dopad na všechny poskytovatele usazené na území tohoto členského státu bez ohledu
na to, zda poskytují služby tuzemským státním příslušníkům nebo státním příslušníkům ostatních členských
států, nespadá do věcné působnosti článku 56 SFEU.
(31) Soudní dvůr již totiž v tomto ohledu rozhodl, že vnitrostátní právní úprava, která omezuje provozování
hazardních nebo sázkových her na určitých místech, může představovat omezení volného pohybu služeb,
na které se vztahuje článek 56 SFEU (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 11. září 2003, Anomar a další,
C-6/01, EU:C:2003:446, body 65 a 66).
(32) V projednávané věci z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce plyne, že město Děčín, které se nachází
cca 25 km od německých hranic, je místem vyhledávaným německými státními příslušníky a že BONVER
WIN ve vnitrostátním řízení předložila důkazy k doložení toho, že část její klientely byla tvořena osobami
pocházejícími z jiných členských států, takže nelze důvodně tvrdit, že by existence zahraniční klientely byla čistě
hypotetická.
(33) Z výše rozvedených úvah tedy vyplývá - s výhradou ověření důkazů předložených společností BONVER
WIN, které musí provést předkládající soud - že článek 56 SFEU se na takovou situaci, jako je situace dotčená
ve věci v původním řízení, použije. 34 Tímto konstatováním není ovšem nijak dotčena případná slučitelnost
vnitrostátních právních předpisů dotčených ve věci v původním řízení s uvedeným článkem. Soudnímu dvoru nebyla
položena otázka, zda tento článek brání takovým právním předpisům, ani nedisponuje relevantními informacemi,
které by mu umožnily poskytnout předkládajícímu soudu v tomto ohledu užitečná vodítka.“
[31] Účinky práva EU, konkrétně čl. 56 a násl. SFEU, mohou tedy podle okolností v dané věci
vést k omezení prostoru pro samosprávu, v němž obecně závaznou vyhláškou obce v samostatné
působnosti na svém území regulují přípustnost, rozsah a jiné modality provozování sázkových
her a jiných podobných her podle loterijního zákona. Obec takovou regulaci může v obecné
rovině přijmout a má velmi široký prostor pro uvážení ohledně její konkrétní podoby. Prostor
pro samosprávu však je omezen v tom, že případné takto vyhláškou vytvořené překážky volnému
pohybu služby, musí být v souladu s podmínkami práva EU.
[32] Je proto zjevné, že pokud by se v nynější věci prokázal skutkový základ unijního prvku
tvrzeného stěžovatelkou (viz bod 32 rozsudku ve věci BONVER WIN), je třeba zvažovat dopad
práva EU na věc, a to v intencích judikatury Soudního dvora, zvláště pak rozsudku ve věci
Berlington Hungary, a to zejména (co do důsledků evropského práva pro aplikovatelnost sporné
vyhlášky) jeho bodů 58, 62-65, 69-72, 80-81, 87-88, se shrnutím v bodě 92. Jak vyslovil Soudní
dvůr v odpovědi na předběžnou otázku, v takovýchto případech nelze uplatnit pro možnost
omezení volného pohybu služeb pravidlo de minimis .
[33] Stěžovatelka v posuzované přitom již v žalobě (viz její bod VIII.), tedy včas, uplatnila
argumentaci týkající se rozporu regulace loterií a sporné vyhlášky s právem EU a dovolávala
se z toho plynoucí přednostní aplikace práva EU. Tento rozpor odůvodnila absencí
transparentnosti regulace a odůvodnění její přiměřenosti a přechodného období,
přičemž vycházela zejména z judikatury SDEU, týkající se omezení volného pohybu služeb.
Výslovně pak uvedla, že příslušná regulace „[n]edovoleně omezuje volný pohyb služeb v EU způsobem,
který je způsobilý přivodit subjektům na trhu (žalobci) újmu.“ Nelze tak přisvědčit náhledu městského
soudu, že stěžovatelka v žalobě netvrdila, že by byla osobou využívající svobody volného pohybu
služeb. Stěžovatelka tuto skutečnost sice v žalobě výslovně neuvedla, nicméně z její argumentace
je jednoznačně patrné, že se za takovou osobu považuje, protože v opačném případě by její
argumentace omezováním volného pohybu služeb v EU, pozbývala ve vztahu k projednávané
věci jakéhokoliv smyslu.
[34] V žalobě předestřenou argumentaci, týkající se rozporu regulace loterií a sporné vyhlášky
s právem EU, stěžovatelka následně rozhojnila v podání ze dne 16. 12. 2015, městskému soudu
doručenému dne 18. 12. 2015 (tedy až po uplynutí lhůty k uplatnění žalobních bodů ve smyslu
§71 odst. 2, věty třetí s. ř. s.), a to v reakci na výše zmiňovaný rozsudek ve věci Berlington Hungary,
jenž byl vydán dne 11. 6. 2015, tedy až po podání žaloby. V tomto podání stěžovatelka zcela
konkrétně a plausibilně tvrdila existenci unijního prvku ve své věci, tj. že část její klientely údajně
tvoří občané jiných členských států EU. K prokázání daného tvrzení současně přiložila čestné
prohlášení jednoho svědka o rozhodných skutečnostech. Nejvyšší správní soud, na rozdíl od
městského soudu, dospěl k závěru, že uvedenou argumentaci, byť uplatněnou teprve v doplnění
žaloby, nelze považovat za uplatněnou opožděně. Jedná se totiž (pouze) o zpřesnění včas
uplatněné žalobní námitky týkající se rozporu regulace loterií a sporné vyhlášky s evropským
právem, učiněné v reakci na tehdy přijatý rozsudek ve věci Berlington Hungary.
[35] Lze tedy uzavřít, že městský soud byl povinen zabývat se argumentací, podle které část
klientely, která prostory se sázkovými zařízeními stěžovatelky navštěvovala, byli příslušníci jiných
členských států EU. Městský soud tak měl učinit bez ohledu na to, že tato námitka byla uplatněna
teprve v doplnění žaloby, a stejně tak se měl vypořádat i s důkazním návrhem, který stěžovatelka
označila na podporu své argumentace. Jestliže tak městský soud dospěl k závěru, že ve věci
stěžovatelky nemůže být dán unijní prvek, takže stěžovatelka se nemůže dovolávat svých práv
na základě ustanovení primárního práva EU o volném pohybu služeb, nesprávně posoudil jednu
z rozhodných právních otázek. Jeho rozsudek je proto třeba zrušit a vrátit mu věc k dalšímu
řízení. V něm bude třeba v první řadě ověřit tvrzení stěžovatelky o existenci tzv. unijního prvku
v této věci. Pokud se ukážou být pravdivými, bude třeba vypořádat stěžovatelčiny žalobní body
týkající rozporu přijaté regulace s evropským právem, přičemž vodítkem pro toto vypořádání
je „katalog“ požadavků popsaný, jak již bylo zmíněno, v rozsudku ve Berlington Hungary v bodech
58, 62-65, 69-72, 80-81, 87-88, se shrnutím v bodě 92.
[36] Nejvyšší správní soud dodává, že městský soud postupoval správně, pokud vyzval
statutární město Brno k vyjádření, zda bude v řízení uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení
(statutární město Brno se k této výzvě ve stanovené lhůtě nevyjádřilo, osobou zúčastněnou
na řízení se proto nestalo). Pokud by v dalším řízení před městským soudem došlo ke zrušení
rozhodnutí žalovaného a věc by mu byla vrácena k dalšímu řízení, je také vhodné zmínit,
že v souladu se závěry vyslovenými Nejvyšším správním soudem v bodech 28 až 35 rozsudku
ze dne 22. 7. 2013, č. j. 8 Afs 49/2011-75, by statutárnímu městu Brno v tomto správním řízení
náleželo postavení účastníka řízení podle §27 odst. 2 správního řádu.
[37] Vzhledem k tomu, že výše popsané nesprávné posouzení jedné z rozhodných právních
otázek v řízení před městským soudem nebrání posouzení ostatních kasačních námitek, zabýval
se Njvyšší správní soud i zbývajícími námitkami.
[38] Předně tak dospěl k závěru o důvodnosti námitky, podle které se městský soud
v dostatečném rozsahu nevypořádal s namítanou diskriminační povahou vyhlášky města Brna.
[39] Ústavní soud v nálezu ze dne 7. 9 2011 sp. zn. Pl. ÚS 56/10, konstatoval, že vymezení
míst, na nichž je zakázáno (či oproti obecnému zákazu povoleno) provozování loterií a jiných
podobných her, se musí „opírat o racionální důvody, neutrální a nediskriminační ve vztahu ke konkrétním
osobám, na něž regulace při aplikaci dopadá. Nevyplývá-li důvod vymezení konkrétních míst z okolností nebo
povahy věci, tíží nakonec obec, jež obecně závaznou vyhlášku vydala, povinnost v řízení před soudem takové
racionální a neutrální důvody předestřít a obhájit“.
[40] Nejvyšší správní soud již v několika svých rozhodnutích dospěl k závěru, že plošný zákaz
provozování loterií na území celé obce (či v případě územně členěných statutárních měst
na území celé městské části) nemůže být svévolný ani diskriminační (srov. například rozsudky
ze dne 28. 6. 2017, č. j. 6 As 292/2016 - 71, ze dne 14. 7. 2016, č. j. 5 As 199/2015 – 44, či ze dne
5. 9. 2018, č. j. 10 As 378/2017 - 76).
[41] Vyhláška města Brna č. 1/2014, ve znění účinném od 12. 2. 2014, která byla správními
orgány aplikována v nyní posuzované věci, však podobu plošného zákazu neměla. Nezakazovala
totiž provozování loterií na území celého statutárního města Brna či (pouze) některých jeho
městských částí. Namísto toho vyhláška v čl. 3 odst. 1 stanovila, že loterie a jiné podobné hry
vymezené v §2 písm. e), l), n) a v §50 odst. 3 loterijního zákona mohou být na území
statutárního města Brna provozovány, avšak pouze na místech vymezených v příloze vyhlášky.
Současně v čl. 3 odst. 3 stanovila, že loterie a jiné podobné hry vymezené v §2 písm. g), i), j),
a m) loterijního zákona je zakázáno provozovat na území městské části Brno – Královo Pole.
Pokud jde o loterie vymezené v §2 písm. e), l), n) a v §50 odst. 3 loterijního zákona, příloha
vyhlášky vyjmenovávala konkrétní adresy (ulice a čísla popisná) nacházející se na území šesti
městských částí statutárního města Brna, na kterých byl provoz daných loterií a jiných podobných
her povolen. V posuzované věci byla stěžovatelce zrušena povolení k provozování loterií a jich
podobných her na dvou adresách nacházejících se v městské části Brno – střed, konkrétně
v ulicích Benešova 15 a Brandlova 253/4. Příloha vyhlášky přitom stanovila, že na území městské
části Brno – střed mohou být loterie a jiné podobné hry vymezené v §2 písm. e), l), n)
a v §50 odst. 3 loterijního zákona provozovány na adresách Benešova 18 a 20 a Křenová 52/1.
[42] V případě formy regulace loterií a jiných podobných her, o jakou se jedná v posuzované
věci, Nejvyšší správní soud trvá na tom, aby obec v přílohových dokumentech k obecně závazné
vyhlášce, případně nejpozději v soudním řízení, uvedla kritéria, jimiž se při přijetí
zvolené regulace řídila (srov. například rozsudky ze dne 13. 7. 2017, č. j. 1 As 5/2017 - 76, ze dne
19. 3. 2021, č. j. 5 As 217/2016 – 65, a 5 As 177/2016 – 161, či ze dne 31. 3. 2021,
č. j. 2 As 191/2019 - 33). Tento požadavek je v nynější věci důvodný tím spíše, že stěžovatelce
byla zrušena mj. povolení k provozování loterie a jiné podobné hry na adrese nacházející
se v ulici Benešova, ačkoliv na některých jiných místech (číslech popisných) v téže ulici, sporná
vyhláška provozování vyjmenovaných loterií povolovala. V posuzovaném případě však z ničeho
neplyne, na základě jakých skutečností bylo povoleno provozování stanovených loterií a jiných
podobných her právě na adresách v uvedených v příloze vyhlášky.
[43] Samotná vyhláška žádné vysvětlení zvolené podoby regulace neobsahuje. Ze spisu
městského soudu současně nevyplývá, že by měl městský soud k dispozici jakékoliv jiné
zdůvodnění, proč statutární město Brno povolilo provozování vyjmenovaných loterií právě
na konkrétních adresách uvedených v příloze vyhlášky a nikoliv na adresách jiných. Městský soud
sice statutární město Brno vyzval, zda bude uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení, žádné
vyjádření ke zvolené regulaci si od něj však již nevyžádal.
[44] Stručný závěr městského soudu (viz odst. 79 až 81 napadeného rozsudku), opřený
převážně o argument, že podmínky pro provozování loterií a jiných podobných her jsou
na území dotčených lokalit stanoveny ve vztahu ke všem subjektům stejně, sám o sobě neobstojí.
Jak uvedl Nejvyšší správní soud v již citovaném rozsudku č. j. 1 As 5/2017 - 76, „je zřejmé,
že se provozovatelé mohou přestěhovat a že každý na zakázané adrese má zakázáno automaty provozovat
a že každý na jiných dovolených adresách je může dál provozovat. Zakázání provozu hracích automatů na určité
adrese ale nutí subjekt provozující loterie v tomto místě k přemístění, což mu přináší další náklady. Rovněž
tím přichází o klientelu, která je vázána na místo provozování loterií a dána zvykem chodit k tomu konkrétnímu
provozovateli. Možnou nerovnost způsobuje právě tento dopad – některé subjekty náklady na stěhování a ztrátu
klientely budou muset v důsledku obecně závazné vyhlášky nést, jiné ne. Tato nerovnost je přitom nutným
a přijatelným důsledkem obecní úpravy míst provozování loterií, nesmí ale být libovolná, tj. založená
na subjektivních důvodech tvůrce právního předpisu. Musí být racionální a objektivně odůvodněná.“
[45] Městskému soudu lze přisvědčit, že vyhláškou sledovaný cíl, tedy odstranění negativních
jevů spojených s provozováním hazardu, lze označit za legitimní. Nelze mu však již přitakat
v tom, že by skutečnost, že vyhláška sleduje legitimní cíl, sama osobě vylučovala úvahy
o její diskriminační povaze. Závěr, že zvolená podoba regulace není diskriminační, nelze dovodit
ani ze samotného oprávnění obce provoz loterií a jiných podobných her na svém území
regulovat, jak městský soud rovněž argumentoval.
[46] Ve vztahu k namítanému diskriminačnímu charakteru vyhlášky města Brna pak nejsou
přiléhavé ani odkazy městského soudu na rozsudky téhož soudu ze dne 26. 6. 2017,
č. j. 3 Af 60/2015-74, a ze dne 16. 8. 2017, č. j. 3 Af 50/2015-54, v nichž městský soud neshledal
danou vyhlášku diskriminační. V daných řízeních sice městský osud posuzoval zákonnost
rozhodnutí, jimiž byla společnosti multigate a.s., resp. společnosti ADMIRAL GLOBAL
BETTING a. s., zrušena povolení k provozování loterií a jiných podobných her na území
statutárního města Brna pro rozpor s vyhláškou města Brna č. 1/2014, avšak ve zcela odlišném
znění. V případě řízení vedeného pod sp. zn. 3 Afs 60/2015 byl předmětem posouzení charakter
vyhlášky města Brna č. 1/2014, ve znění obecně závazné vyhlášky č. 9/2014, a ve znění obecně
závazné vyhlášky č. 15/2014, která v čl. 3 odst. 1 zakazovala provozovat loterie a jiné podobné
hry dle §2 písm. e), l), n) a §50 odst. 3 loterijního zákona na celém území statutárního
města Brna (srov. str. 2 rozsudku č. j. 3 Afs 60/2015-74). V případě řízení vedeného
pod sp. zn. 3 Afs 50/2015 pak byl posuzován charakter vyhlášky města Brna č. 1/2014 ve znění
obecně závazné vyhlášky č. 9/2014, kterou, oproti původnímu znění vyhlášky, došlo k rozšíření
zákazu provozování loterií a jiných podobných her na celé území městské části Brno – střed
(srov. str. 7 rozsudku č. j. 3 Afs 50/2015-54). Ani odkazy městského soudu na uvedené rozsudky
tak ke zdůvodnění, zda zvolená regulace loterií a jiných podobných her nemá diskriminační
charakter, nepostačí.
[47] V dalším řízení tudíž bude na městském soudu, aby se v intencích citované judikatury
namítaným diskriminačním charakterem vyhlášky města Brna opětovně zabýval. Zejména tedy
aby posoudil, zda statutární město Brno v souladu s citovanou judikaturou předestřelo racionální
a neutrální důvody, pro které provozování některých loterií a jiných podobných her
na konkrétních adresách povolilo a na jiných nikoliv. Nejvyšší správní soud nyní nikterak
nepředjímá, k jakému závěru městský soud dospěje.
[48] Stěžovatelka dále namítá, že vyhláška města Brna měla být, jakožto tzv. technický předpis,
podle notifikační směrnice notifikována Evropské komisi. Jedná se o kasační důvod,
který stěžovatelka neuplatnila v žalobě, ač tak učinit mohla. V žalobě proti rozhodnutí ministra
financí totiž toliko namítala, že v rozporu s notifikační směrnicí nebyla řádně notifikována novela
loterijního zákona provedená zákonem č. 300/2011 Sb. Chybějící notifikaci vyhlášky města Brna,
jako technického předpisu podle příslušných ustanovení notifikační směrnice, však nenamítala.
Uvedená námitka je proto podle §104 odst. 4 s. ř. s. stricto sensu nepřípustná. Nejvyšší správní
soud nicméně přihlédl k tomu, že daná námitka do značné míry navazuje na způsob,
jakým se městský soud vypořádal s námitkou o neprovedení notifikace zákona č. 300/2011 Sb.
Ačkoliv totiž městský soud v odst. 63 napadeného rozsudku správně vymezil, že uplatněná
žalobní námitka směřuje proti neprovedení notifikace zákona č. 300/2011 Sb., následně
(viz odst. 64 a 65 napadeného rozsudku) poukazoval na judikaturu, která se týká spíše otázky
případné notifikace sporné vyhlášky. Současně městský soud výslovně uvedl, že „je třeba vyřešit
otázku, zda je předmětná obecně závazná vyhláška“ technickým předpisem ve smyslu notifikační
směrnice, ačkoliv taková otázka v řízení před ním ve skutečnosti nevyvstala, a městský soud
na ni následně ani neodpověděl, a svou úvahu zakončil tím, že povahu technického předpisu
nemá příslušná novela loterijního zákona.
[49] Ani s námitkou o neprovedení notifikace sporné vyhlášky nicméně stěžovatelka nemůže
být úspěšná. Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015 - 77,
konstatoval, že za účelem posouzení, zdali obecně závazná vyhláška představuje technický
předpis podle notifikační směrnice, je klíčové posouzení, „zda ustanovení předpisu představují
podmínky, které mohou významně ovlivnit povahu dotčeného výrobku nebo jeho uvádění na trh (rozsudek
Soudního dvora ze dne 19. 7. 2012, Fortuna a další, C-213/11, ECLI:EU:C:2012:495, bod 40).“
V rozsudku ze dne 13. 7. 2017, č. j. 1 As 5/2017 - 76, dále konstatoval, že „povinnost notifikace
technických předpisů musí být vykládána v kontextu celkového cíle směrnice. Cílem směrnice, jak vyplývá
z úvodních recitálů i z judikatury, je chránit preventivní kontrolou volný pohyb zboží v rámci EU. Tato kontrola
je nutná, jelikož technické předpisy mohou vytvářet překážky obchodu se zbožím mezi členskými státy. Tyto
překážky jsou přípustné, pouze pokud jsou nezbytné pro splnění naléhavých požadavků obecného zájmu. Směrnice
má přispět k hladkému fungování vnitřního trhu a zajištění transparentnosti národních iniciativ při zavádění
překážek obchodu (viz rozsudek Fortuna, C-213/11, ECLI:EU:C:2012:495, odst. 26; rozsudek
CIA Security International, C-194/94, ECLI:EU:C:1996:172, odst. 40 a 48).“ V uvedeném rozsudku
následně dospěl k závěru, že obecně závazná vyhláška regulující provozování loterií
na území obce nepředstavuje technickou specifikaci výrobku podle první kategorie uvedené
v čl. 1 odst. 11 směrnice, což ostatně stěžovatelka ani v nyní posuzovaném případě netvrdila.
Nejde pak ani o službu uvedenou ve třetí kategorii v čl. 1 odst. 11 směrnice. Služba je totiž
směrnicí definována úzce jako jakákoli služba informační společnosti, tj. každá služba poskytovaná
zpravidla za úplatu, na dálku, elektronicky a na individuální žádost příjemce služeb (čl. 1 odst. 2 směrnice).
V posuzovaném případě se však o takovou službu nejedná. Podle uvedeného judikátu Nejvyššího
správního soudu současně dále platí, že „lokálně omezený zákaz provozování na území vybraných obcí,
resp. na konkrétní oblasti vybraných obcí, nemůže sám o sobě vytvářet překážku, která by omezila volný pohyb
zboží v rámci EU. Řada obcí k regulaci hracích automatů na svém území nepřistoupila.“ V řadě obcí navíc
provozovat automaty na vymezených místech lze. Obecně závazné vyhlášky obcí
tedy nepředstavují omezení z hlediska vnitřního trhu EU. Dovážet hrací automaty je v České
republice nadále umožněno, výrobky budou pouze soustředěny v obcích, které to místní úpravou
nezakázaly buď vůbec, nebo jen zčásti.
[50] Obecně závazné vyhlášky, a to včetně nyní sporné vyhlášky města Brna, proto nenaplňují
definici technického předpisu. Jejich působnost je i při zohlednění kumulativního vlivu natolik
omezená, že se nijak nedotýká cílů, k jejichž ochraně notifikační směrnice působí. Z tohoto
důvodu o jejich existenci nebylo třeba Evropskou komisi informovat (viz shodně například
odst. 48 až 57 rozsudku tohoto soudu č. j. 2 As 211/2019-32, či odst. 33 až 36 rozsudku
č. j. 4 As 151/2020-39).
[51] Stěžovatelka dále brojí proti závěru městského soudu, že zrušením povolení
k provozování loterií nebylo porušeno její legitimní očekávání, že bude moci loterie provozovat
minimálně po dobu stanovenou v předmětných rozhodnutích. Tato námitka není důvodná.
[52] Legitimním očekáváním provozovatelů loterií v nezrušení jejich povolení po dobu
platnosti tohoto povolení se již několikrát Nejvyšší správní soud zabýval, například v rozsudcích
ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014 – 32, či ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015 - 83.
Stěžovatelka si musela být vědoma existence §43 odst. 1 loterního zákona, tedy toho, že může
být v podstatě kdykoliv, nastanou-li v průběhu platnosti povolení okolnosti vylučující provoz
herních zařízení, tohoto povolení zbavena. Nemohlo jí tedy vzniknout tvrzené
legitimní očekávání. V podrobnostech lze odkázat na detailní výklad a argumentaci obsaženou
v bodu 35 rozsudku č. j. 6 As 285/2014 - 32, který řešil obdobnou námitku, a na nějž správně
odkázal již městský soud.
[53] Pokud se stěžovatelka dovolává přechodných ustanovení novely loterijního zákona,
která podle jejího názoru vylučují zrušení povolení vydaných před 1. 1. 2012, je nutné ji odkázat
na původní znění přechodných ustanovení a nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013,
sp. zn. Pl. ÚS 6/13, jenž zrušil část přechodných ustanovení a který výslovně konstatoval,
že „již z tohoto důvodu nelze u provozovatelů interaktivních videoloterijních terminálů hovořit o existenci
legitimního očekávání (jež by snad napadeným ustanovením mělo být chráněné) spočívajícího v naději, že jejich
činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí.
Provozovatelé interaktivních videoloterijních terminálů - stejně jako každý jiný subjekt práva - si totiž mohli
a měli být vědomi rizika, že jejich právní sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či zrušení právních
předpisů, a to nejen zákonů, nýbrž i podzákonných právních předpisů (včetně obecně závazných vyhlášek).
To ostatně plyne i z ustálené judikatury Ústavního soudu; srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 21/96 ze dne
4. 2. 1997 [N 13/7 SbNU 87 (96); 63/1997 Sb.], v němž Ústavní soud konstatoval, že zrušení staré
a přijetí nové právní úpravy je nutně spjato se zásahem do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo.
Shodně s navrhovatelem pak Ústavní soud konstatuje, že za legitimní očekávání nelze považovat předpoklad
provozovatelů interaktivních videoloterijních terminálů, že správní praxe ministerstva spojená s opomíjením práva
obcí na samosprávu bude pokračovat.“ Jestliže Ústavní soud v citovaném nálezu dospěl k závěru, že
přechodná ustanovení nemají být nástrojem k obcházení práva obcí na samosprávu a jejich
možnosti regulovat interaktivní videoloterijní terminály, neshledává Nejvyšší správní soud
nejmenší prostor pro konstatování, že jiná část týchž přechodných ustanovení vylučuje
zrušení dříve udělených povolení z důvodu uplatnění práva příslušné obce
na samosprávu v oblasti regulace hazardu (obdobně viz rozsudek tohoto soudu ze dne 7. 6. 2017,
č. j. 6 As 226/2016 - 50).
[54] Lze shrnout, že kasační argumentace o zásahu do legitimního očekávání je veskrze
polemikou a nesouhlasem stěžovatelky se závěry, k nimž dospěl Ústavní soud v citovaném nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 6/13. Nejvyššímu správnímu soudu však nepřísluší argumentaci a závěry Ústavního
soudu jakkoli přehodnocovat.
[55] Nejvyšší správní soud se dále zabýval argumentací stěžovatelky, podle které byla porušena
její práva formulovaná v §36 odst. 3 správního řádu, neboť jí bylo odňato právo seznámit
se v době bezprostředně předcházející vydání rozhodnutí s obsahem správního spisu a možnost
daný spis případně doplnit. Smyslem tohoto ustanovení je poskytnout účastníku možnost
prezentovat správnímu orgánu své stanovisko k důkazním prostředkům, které správní orgán
shromáždil ve správním řízení, respektive dát účastníku k dispozici skutková zjištění správního
orgánu, aby mohl poukázat na jejich nesprávnost či navrhnout jejich doplnění. Materiálním
předpokladem užití tohoto ustanovení je situace, kdy skutkový stav doznal změn, zejména pokud
byly provedeny důkazy, o nichž účastník řízení neví. Městský soud vycházel z náhledu, že taková
situace v projednávané věci nenastala, neboť jedinými podklady pro rozhodnutí byla vyhláška
města Brna a nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13, s nimiž se stěžovatelka měla možnost
seznámit, a nebyly zde tak žádné podklady, o nichž by stěžovatelka nevěděla.
[56] Ačkoliv Nejvyšší správní soud souhlasí s celkovým závěrem městského soudu,
že k zásahu do práv stěžovatelky dle §36 odst. 3 správního řádu nedošlo, odůvodnění městského
soudu je třeba doplnit. Stěžovatelka v žalobě totiž na rozdíl od jiných obdobných řízení mezi
týmiž účastníky výslovně označila podklad, s nímž měla za to, že nebyla před vydáním rozhodnutí
žalovaného seznámena. Konkrétně namítala, že jí nebyla dána možnost seznámit se s vyjádřením
statutárního města Brna ze dne 4. 3. 2014.
[57] Žalovaný stěžovatelku vyzval k seznámení se s podklady rozhodnutí postupně celkem
třikrát. První výzva podle §36 odst. 3 správního řádu byla obsažena v oznámení o zahájení řízení.
Znovu byla stěžovatelka vyzvána k seznámení se s podklady pro rozhodnutí ve věci přípisy
žalovaného ze dne 4. 2. 2014 a ze dne 24. 2. 2014. Ze spisového materiálu předloženého
žalovaným současně vyplývá, že stěžovatelka dne 3. 3. 2014 využila možnosti nahlédnout
do správního spisu. Po tomto datu, dne 5. 3. 2014, byl nicméně správní spis doplněn
o stěžovatelkou uváděné vyjádření statutárního města Brna ze dne 4. 3. 2014. Žalovaný následně
dne 4. 4. 2014 ve věci meritorně rozhodl, aniž by stěžovatelku o tomto vyjádření informoval.
Stěžovatelce je tak nutno přisvědčit, že součástí správního spisu byl podklad, o němž vyrozuměna
nebyla. Nejvyšší správní soud nicméně neshledal, že by daným postupem došlo k zásahu do práv
stěžovatelky. Obsahem vyjádření města Brna ze dne 4. 3. 2014 bylo pouze sdělení, že dřívější
vyhláška města Brna č. 18/2011 byla nahrazena vyhláškou č. 1/2014, podle níž je v městské
části Brno – střed povoleno provozování loterií a jiných podobných her pouze na adresách
Benešova 18 – 20 a Křenová 52/1. Totožné sdělení města Brna je přitom obsaženo již v jeho
vyjádření ze dne 19. 2. 2014, s nímž stěžovatelka měla možnost se seznámit.
Nadto se stěžovatelka ke skutečnosti, že došlo k nahrazení vyhlášky č. 18/2011 vyhláškou
č. 1/2014, výslovně vyjádřila dne 21. 2. 2014 a opětovně dne 13. 3. 2014. Skutečnost, že nebyla
před rozhodnutím žalovaného vyrozuměna, že do spisu bylo doplněno vyjádření města Brna
ze dne 4. 3. 2014, tak nemělo žádný reálný vliv na její možnost vyjádřit se k podkladům
rozhodnutí a případně navrhovat jejich doplnění.
[58] Konečně důvodná není ani námitka nezákonného postupu ministra financí, který vydal
meritorní rozhodnutí o rozkladu před tím, než byla vydána konečná rozhodnutí o námitkách
podjatosti, jež stěžovatelka uplatnila.
[59] Ministr financí o námitkách podjatosti všech členů rozkladové komise rozhodl usnesením
ze dne 21. 10. 2014, č. j. MF-68959/2014/2901, a o námitkách podjatosti jejích konkrétních
členů pak usnesením ze dne 22. 12. 2014, č. j. MF-80024/2014/29-2, tedy v obou případech před
vydáním napadeného (meritorního) rozhodnutí o rozkladu stěžovatelky. V souladu s §14 odst. 3
správního řádu tedy byly námitky podjatosti posouzeny a bylo o nich bez zbytečného odkladu
rozhodnuto. Nejvyšší správní soud přitom již ve svém rozsudku ze dne 14. 6. 2012,
č. j. 1 As 55/2012 – 32, dospěl k závěru, že „§14 správního řádu hovoří pouze o rozhodnutí o námitce
podjatosti, tedy o vydání usnesení, kterým se námitce vyhoví či nikoli. Ustanovení §76 odst. 5 správního řádu
nepřiznává odkladný účinek odvolání proti usnesení, kterým nebylo námitce podjatosti vyhověno. Správní orgán
I. stupně proto mohl pokračovat v řízení proti stěžovateli již po (nepravomocném) rozhodnutí o námitce podjatosti
[…], byť samozřejmě nesl riziko, že odvolací orgán bude mít na námitku podjatosti jiný názor“. Ve vztahu
k projednávané věci tak lze konstatovat, že zákonné podmínky pro rozhodnutí o rozkladu
stěžovatelky byly splněny, neboť námitky podjatosti byly (byť nepravomocně) před vydáním
tohoto rozhodnutí vyřízeny.
[60] K odkazu stěžovatelky na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 3. 2011,
č. j. 9 Afs 82/2010 – 71, lze uvést, že ten není na projednávanou věc aplikovatelný, neboť se týká
řízení o doměření celního dluhu, jehož průběh se neřídí správním řádem, ale je postupováno
podle daňového řádu (v minulosti podle zákona o správě daní a poplatků). Ani tato námitka
stěžovatelky tedy není důvodná.
[61] Nejvyšší správní soud ze shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační stížnost
je důvodná, proto napadený rozsudek městského soudu podle §110 odst. 1, věty první s. ř. s.
zrušil a vrátil věc městskému soudu k dalšímu řízení. V něm je městský soud vázán
právním názorem Nejvyššího správního soudu (§110 odst. 4. s. ř. s.) vyjádřeným zejména
v odst. [35] a [47] tohoto rozsudku.
[62] Městský soud v novém rozhodnutí rozhodne též o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 3, věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. dubna 2021
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu