ECLI:CZ:NSS:2021:3.AS.282.2016:62
sp. zn. 3 As 282/2016 - 62
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce a soudců
JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobkyně BONVER
WIN, a. s., se sídlem Ostrava, Cholevova 1530/1, zastoupené JUDr. Stanislavem
Dvořákem, Ph.D., LL.M., advokátem se sídlem Praha 8, Pobřežní 394/12, proti žalovanému
Ministerstvu financí, se sídlem Praha 1, Letenská 15, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 21. 10. 2016, č. j. 3 Af 36/2014 – 133,
takto:
I. V řízení se p okr a č u je .
II. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 21. 10. 2016, č. j. 3 Af 36/2014 – 133,
se zru š u je a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
[1] Ministr financí rozhodnutím ze dne 24. 6. 2014, č. j. MF-104878/2013/34-2901-RK,
zamítl rozklad žalobkyně a potvrdil rozhodnutí žalovaného ze dne 24. 9. 2013,
č. j. MF-61795/2013/34, kterým byla žalobkyni podle §43 odst. 1 zákona č. 202/1990 Sb.,
o loteriích a jiných podobných hrách (dále jen „loterijní zákon“), zrušena povolení k provozování
loterie nebo jiné podobné hry specifikovaná ve výrocích I. až XIII. tohoto rozhodnutí
na adresách Rokycany, Na Pátku 49, a Rokycany, Masarykovo náměstí 133, a to z důvodu jejich
rozporu s obecně závaznou vyhláškou města Rokycany č. 6/2012, o zákazu provozování
sázkových her, loterií a jiných podobných her (dále též jen „vyhláška města Rokycany“).
[2] Žalobkyně podala proti rozhodnutí o rozkladu žalobu k Městskému soudu v Praze, který
ji neshledal důvodnou a rozsudkem ze dne 21. 10. 2016, č. j. 3 Af 36/2014 – 133, ji zamítl.
[3] Městský soud předně s odkazem na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
22. 7. 2015, č. j. 10 As 62/2015-170, a ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015-77, vymezil,
že v posuzované věci není z důvodu absence unijního prvku aplikovatelné evropské právo.
Vycházel z toho, že oblast loterií a sázek neupravuje žádný přímo aplikovatelný unijní předpis
a současně v této oblasti neexistuje ani žádný unijní závazek, který by ČR byla povinna provést.
Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 12. prosince 2006 o službách na vnitřním trhu
v čl. 2 odst. 2 písm. h) ze své působnosti hazardní hry výslovně vylučuje. Městský soud tak dospěl
k závěru, že oblast hazardu není evropským právem jakkoli regulována.
[4] Důvodnou současně neshledal ani argumentaci, že vyhláška města Rokycany,
potažmo napadené rozhodnutí, jsou v rozporu s právem na volný pohyb služeb, který zaručuje
čl. 56 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“), případně se svobodou usazování
(čl. 49 SFEU). Žalobkyně totiž není osobou, která by tyto svobody realizovala na území jiného
členského státu EU, tedy osobou, která by realizovala přeshraniční pohyb, nýbrž je českou
právnickou osobou, která své služby nabízí na území ČR. Posuzovaná situace je tak čistě
vnitrostátní, a z tohoto důvodu je regulována výlučně vnitrostátní právní úpravou. Práva na volný
pohyb služeb by se mohli potenciálně dovolávat zákazníci žalobkyně, pokud by byli občany jiných
členských států. Žalobkyně však služby v jiném členském státě ani nepřijímá, ani neposkytuje.
Subjekt, který poskytuje služby v členském státu, z něhož pochází, se práva na volný pohyb
služeb dovolávat nemůže, a to ani tehdy, pokud z jiného členského státu pocházejí jeho zákazníci.
Městský soud tak, pokud jde o aplikovatelnost evropského práva, neshledal důvodným
ani argument žalobkyně, že její klientelu tvoří rovněž občané jiných členských států. Poukázal,
že tento argument by ad absurdum vedl k závěru, že by se evropského práva mohl dovolávat každý,
kdo kdy poskytl zboží či službu občanovi jiného členského státu.
[5] Důvodnou městský soud neshledal ani argumentaci, jíž se žalobkyně snažila posuzovanou
věc připodobnit k té, kterou Soudní dvůr EU (dále též jen „SDEU“) posuzoval v rozsudku
ze dne 11. 6. 2015, C-98/14, Berlington Hungary a další, ECLI:EU:C:2015:386 (dále jen „dále jen
„rozsudek ve věci Berlington Hungary“). Žalobkyní citované pasáže se totiž podle městského soudu
netýkaly otázky aplikovatelnosti evropského práva, nýbrž přípustnosti položených předběžných
otázek, respektive pravomoci SDEU o nich rozhodnout. S ohledem na závěr, že ve věci není
aplikovatelné evropské právo, městský soud současně neshledal důvod k položení žalobkyní
navrhovaných předběžných otázek SDEU.
[6] Městský soud dále nepřisvědčil námitce o porušení práva na spravedlivý proces, které
žalobkyně spatřovala v tom, že ji žalovaný poté, co městu Rokycany uplynula lhůta k předložení
podkladů, nevyzval k vyjádření se k podkladům podle §36 odst. 3 správního řádu. Vzhledem
k tomu, že jedinými podklady pro vydání napadeného rozhodnutí byla vyhláška města Rokycany
a nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13, na něž byla
žalobkyně upozorněna již v oznámení o zahájení řízení, městský soud dospěl k závěru, že správní
orgán I. stupně nepochybil, pokud výzvu podle §36 odst. 3 správního řádu spojil právě s tímto
oznámení, a již žalobkyni nezasílal novou výzvu.
[7] Městský soud nepřisvědčil ani námitce, že žalovaný postupoval v rozporu
s §43 odst. 1 loterijního zákona, kterou žalobkyně opírala o argumentaci, že vydání nálezu
Ústavního soudu ani přijetí obecně závazné vyhlášky, nelze považovat za okolnosti ve smyslu
uvedeného ustanovení loterijního zákona. Konstatoval, že podle rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014-32, je žalovaný povinen respektovat obecně
závazné vyhlášky, které omezují místa, kde lze provozovat výherní hrací přístroje. Poukázal
rovněž, že podle nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, vyplývá právo
obcí regulovat na svém území hazard přímo z §10 písm. a) zákona o obcích. Pokud jde o pojem
„okolnost“, užitý v §43 odst. 1 loterijního zákona, ten zahrnuje prakticky jakoukoliv objektivní
změnu ve vnějším světě. Městský soud současně dospěl k závěru, že použití §43 loterijního
zákona nevylučuje ani přechodné ustanovení čl. II bod 1. druhé věta zákona č. 300/2011 Sb.
(změna zákona o loteriích a změna některých dalších zákonů).
[8] S odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 285/2014-32, dále městský
soud uvedl, že zrušení povolení k provozování loterií není retroaktivní, neboť nedošlo k žádné
změně právní úpravy, nýbrž pouze ke změně výkladové praxe, která byla uvedena do souladu
s platnou právní úpravou.
[9] Důvodnou městský soud neshledal ani námitku, že při přijímání novely loterijního zákona
(zákona č. 303/2011 Sb.) a vyhlášky města Rokycany nebyl dodržen notifikační proces
předpokládaný směrnicí Evropského parlamentu a Rady 98/34/ES ze dne 22. června 1998
o postupu při poskytování informací v oblasti norem a technických předpisů (dále jen
„notifikační směrnice“). S odkazem na důvodovou zprávu k návrhu zákona č. 300/2011 Sb.,
rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 10 As 62/2015-170 a č. j. 1 As 297/2015-77, uvedl,
že notifikační proces zákona č. 303/2011 Sb., proběhl řádně, právní úprava byla včas předložena
Evropské komisi a nebyly k ní uplatněny žádné připomínky. Obecně závazné právní
předpisy veřejnoprávních korporací typu obcí pak podle městského soudu notifikaci nepodléhají,
neboť se nejedná o technické předpisy ve smyslu notifikační směrnice.
[10] Městský soud dále nepřisvědčil námitce rozporu vyhlášky města Rokycany s ústavními
principy. Poukázal na to, že obce jsou v samostatné působnosti oprávněny regulovat provoz
loterií a jiných hazardních her na svém území. Podle judikatury Ústavního soudu toto jejich právo
převažuje i nad ústavně zaručeným právem na podnikání. Městský soud dospěl k závěru,
že město Rokycany spornou vyhlášku vydalo v souladu s §10 písm. a) zákona o obcích,
neboť se jedná o vyhlášku, jejímž účelem je zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku.
Za vadu nepovažoval, že při jejím vydání neuvádělo, jaké důvody k němu vedly, případně
neprovádělo test proporcionality. Již z jejího obsahu totiž vyplývá, že jejím účelem je ochrana
před patologickými vlivy spojenými s provozováním hracích přístrojů. Tentýž závěr vyplývá také
z vyjádření města Rokycany ze dne 23. 9. 2016, které si městský soud vyžádal.
[11] S odkazem na rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 297/2015-77
a č. j. 6 As 285/2014-32, městský soud nepřisvědčil ani námitce, že rozhodnutí žalovaného
je rozporu se zásadami právní jistoty a legitimního očekávání. Konstatoval, že žalobkyně
si musela být vědoma existence §43 odst. 1 loterijního zákona, tedy toho, že nastanou-li
v průběhu platnosti povolení k provozování loterie nebo jiné hazardní hry okolnosti vylučující
provoz herních zařízení, povolení jí může být odňato. Pokud jde o namítané porušení zásady
ochrany dobré víry a principu proporcionality, a námitku, že žalovaný neposoudil, jaká újma
žalobkyni vznikne v důsledku zkrácení platnosti vydaného povolení, městský soud v souladu
se závěry jmenovaných rozsudků uvedl, že nad právem žalobkyně podnikat, oslabeným
s ohledem na §43 odst. 1 loterijního zákona, převažuje právo obcí na samosprávu. Žalobkyně
podniká v oboru s negativními dopady na společnost, který je předmětem přísných restrikcí.
Postup žalovaného, který navíc přímo vyžaduje judikatura Ústavního soudu, proto není
nepřiměřený.
[12] Městský soud neshledal důvodnou ani námitku neprovedení důkazů navrhovaných
žalobkyní v řízení před správními orgány. Uvedl, že takové dokazování by bylo nadbytečné,
neboť by nebylo způsobilé jakkoli přispět k objasnění skutkového stavu věci. Současně se jednalo
o důkazy, které s předmětem vedeného řízení bezprostředně nesouvisejí.
[13] Konečně k námitce, že se ministr financí v napadeném rozhodnutí nevypořádal se všemi
uplatněnými argumenty, městský soud poukázal na to, že žalobkyně nikterak nespecifikovala,
které argumenty měly zůstat opomenuty, přičemž soudu nepřísluší, aby za žalobkyni uplatněný
žalobní bod domýšlel.
[14] Proti rozsudku městského soudu podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační
stížnost z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s.
[15] Stěžovatelka předně nesouhlasí se závěrem městského soudu, že ve věci není s ohledem
na absenci unijního prvku aplikovatelné evropské právo. Trvá na tom, že ve věci je unijní prvek
dán. S poukazem na body 25 a 26 rozsudku ve věci Berlington Hungary zdůrazňuje, že část
klientely, která prostory s loteriemi navštěvovala a tyto loterie jako služby využívala, byli občané
jiných členských států EU, jimž tedy stěžovatelka poskytovala služby ve smyslu čl. 56 SFEU.
Tuto skutečnost stěžovatelka městskému soudu dle svého tvrzení doložila čestným prohlášením
osoby detailně obeznámené se situací příslušné provozovny, přičemž současně navrhla výslech
této osoby jako svědka.
[16] Městský soud tudíž podle stěžovatelky pochybil, pokud evropské právo, s ohledem
na jeho aplikační přednost, nepoužil. Podle stěžovatelky jsou ustanovení vyhlášky města
Rokycany a loterijního zákona (zejména §43 odst. 1 ve spojení s §50 odst. 4) s právem EU
v rozporu. Stěžovatelka poukazuje na rozsudek ve věci Berlington Hungary, podle něhož musí
opatření členských států přijatá v souvislosti s omezením provozování loterií na jejich území
splňovat kritéria přiměřenosti, která SDEU vymezil v bodě 92 daného rozsudku. Regulace loterií
v ČR ovšem dle stěžovatelky tato kritéria nesplňuje. Z ustanovení loterijního zákona ve spojení
s vyhláškou města Rokycany nevyplývá, že regulace v nich obsažená skutečně sleduje cíle spojené
s ochranou spotřebitelů před hráčskou závislostí a s bojem proti trestným a podvodným
činnostem spojeným s hrami. Stěžovatelka má za to, že vnitrostátní regulace loterií
je nesystematická a nekoherentní, neboť umožňuje obcím postupovat při vydávání obecných
vyhlášek zcela svévolně, aniž by jim stanovila jakákoliv pravidla či mantinely.
[17] Dále stěžovatelka uvádí, že městský soud byl podle čl. 95 odst. 1 Ústavy povinen
posoudit, zda je vyhláška města Rokycany v souladu se zákonem. Poukazuje na nález Ústavního
soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, v němž Ústavní soud podotkl, že správní soud
je oprávněn obecně závaznou vyhlášku neaplikovat, a že „[n]evyplývá-li důvod vymezení konkrétních
míst z okolností nebo povahy věci, tíží nakonec obec, jež obecně závaznou vyhlášku vydala, povinnost v řízení
před soudem takové racionální a neutrální důvody předestřít a obhájit“. Ačkoliv si městský soud vyžádal
od města Rokycany podklady pro posouzení, zda je sporná vyhláška v souladu se zákonem
a evropským právem, závěr, který následně učinil, je podle stěžovatelky nesprávný.
[18] Stěžovatelka namítá, že vyhláška města Rokycany odporuje základním principům
evropského práva, zejména zásadě ochrany legitimního očekávání, neboť neobsahuje žádné
přechodné ustanovení, případně systém přiměřených náhrad. Není rovněž založena
na racionálních a nediskriminačních kritériích. Město Rokycany totiž nezdůvodnilo přiměřenost
zvolené regulace, zejména proč k dosažení sledovaného cíle (tj. zajištění veřejného pořádku)
nepostačuje pouze omezení, spočívající v možnosti provozovat loterie jen v určitém počtu
provozoven. Současně nezdůvodnilo odlišný režim pro provozování loterií podle §2 písm. e)
loterijního zákona. Vyhláška města Rokycany je nezákonná, respektive neaplikovatelná, i proto,
že nebyla notifikována Evropské komisi jako technický předpis podle notifikační směrnice.
[19] Dále trvá na tom, že žalovaný postupem podle §43 odst. 1 loterijního zákona zasáhl
do jejího legitimního očekávání, že jednou povolené loterie bude moci provozovat až do konce
platnosti vydaných povolení. Závěr městského soudu a žalovaného, opřený o nález Ústavního
soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13, že jí legitimní očekávání nevzniklo, je chybný.
[20] Konečně stěžovatelka brojí proti závěru městského soudu, že žalovaný nepochybil, pokud
výzvu k seznámení se s podklady rozhodnutí podle §36 odst. 3 správního řádu spojil
s oznámením o zahájení řízení, a před rozhodnutím ve věci již stěžovatelce nezasílal novou
výzvu. Namítá, že tímto postupem jí bylo odňato právo seznámit se s úplným obsahem správního
spisu v době bezprostředně předcházející vydání rozhodnutí, včetně možnosti spis případně
doplnit.
[21] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti k uplatněným kasačním námitkám uvedl,
že v projednávané věci nelze aplikovat evropské právo, neboť posuzovaná situace má čistě
vnitrostátní charakter. Dále má žalovaný za to, že se městský soud dostatečně zabýval důvody,
které město Rokycany vedly k přijetí sporné vyhlášky. Důvodná podle žalovaného není
ani námitka, že vyhláška města Rokycany diskriminačním způsobem zvýhodňovala provozovatele
loterií podle §2 písm. e) loterijního zákona, neboť město Rokycany kromě nyní sporné vyhlášky
přijalo rovněž obecně závaznou vyhlášku č. 7/2011, o zákazu provozování výherních hracích
přístrojů, která obsahuje výslovný zákaz provozu výherních hracích přístrojů podle §2 písm. e)
loterijního zákona na celém území města. Nelze přisvědčit ani tvrzení, že vyhláška města
Rokycany měla být notifikována podle notifikační směrnice. Daná vyhláška totiž neplatí na území
celé ČR, případně na její větší části, nesplňuje proto znaky technického předpisu ve smyslu
uvedené směrnice. Pokud jde o namítaný zásah do legitimního očekávání stěžovatelky,
má žalovaný za to, že postupoval v souladu se závěry vyjádřenými v nálezech Ústavního
soudu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, a ze dne
2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13. Žalovaný rovněž nesouhlasí, že by stěžovatelce neumožnil,
aby se podle §36 odst. 3 správního řádu vyjádřila k podkladům pro rozhodnutí. Vzhledem
k tomu, že všechny podklady byly známy již v době zahájení řízení, nebyl podle něho dán důvod,
aby stěžovatelce zasílal novou výzvu k seznámení se s podklady.
[22] Předseda senátu řízení o kasační stížnosti usnesením ze dne 21. 8. 2017,
č. j. 3 As 282/2016-53, přerušil, neboť pátý senát Nejvyššího správního soudu usnesením ze dne
31. 7. 2017, č. j. 5 As 177/2016-44, předložil rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu
k zodpovězení otázky, které mohly být rozhodné i pro posouzení nynější věci. Rozšířený senát
následně předložil předběžné otázky Soudnímu dvoru EU. Jelikož SDEU vydal dne 3. 12. 2020
rozsudek ve věci BONVER WIN, a. s., v. Ministerstvo financí ČR, C-311/19, ECLI:EU:C:2020:981
(dále jen „rozsudek ve věci BONVER WIN“), jímž předběžné otázky zodpověděl, a rozšířený
senát usnesením ze dne 10. 2. 2021, č. j. 5 As 177/2016-139, věc vrátil pátému senátu, odpadl
důvod pro přerušení řízení. Nejvyšší správní soud proto výrokem I. tohoto rozsudku, rozhodl,
že se v řízení pokračuje.
[23] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu
podané kasační stížnosti (§109 odst. 3 věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených
(§109 odst. 4, věta před středníkem s. ř. s.). Ve věci rozhodl bez nařízení jednání za podmínek
vyplývajících z §109 odst. 2 věty první s. ř. s.
[24] Kasační stížnost je důvodná.
[25] Nejvyšší správní soud se obdobnými případy téže stěžovatelky již zabýval. V nedávných
rozsudcích posuzoval obdobné či přímo totožné námitky, které stěžovatelka uplatňuje i v nynější
kasační stížnosti. Jedná se předně o námitku použitelnosti evropského práva, kterou shledal
důvodnou (viz například rozsudky ze dne 26. 2. 2021, č. j. 2 As 325/2016-46, či ze dne
22. 3. 2021, č. j. 3 As 240/2017-51; citovaná rozhodnutí tohoto soudu jsou dostupná
na www.nssoud.cz). Dále jde o námitku neodůvodněného nerovného zacházení z pohledu
vnitrostátního práva (srov. rozsudky č. j. 2 As 325/2016-46, č. j. 3 As 240/2017-51, či ze dne
26. 2. 2021, č. j. 2 As 35/2018-51), námitku, že sporná vyhláška měla být
jakožto technický předpis notifikována Evropské komisi (viz například rozsudky ze dne
29. 3. 2021, č. j. 2 As 211/2019-32, či ze dne 30. 3. 2021, č. j. 4 As 151/2020-39), námitku,
že zrušení povolení k provozování loterií představuje zásah do legitimního očekávání
(viz rozsudky č. j. 4 As 151/2020-39, a č. j. 2 As 211/2019-32), a námitku porušení práva vyjádřit
se k podkladům rozhodnutí (k tomu viz například rozsudky č. j. 2 As 325/2016-46,
č. j. 3 As 240/2017-51, č. j. 4 As 151/2020-39, či rozsudek ze dne 6. 4. 2021,
č. j. 3 As 221/2019-53), které naopak důvodnými neshledal. Nejvyšší správní soud nemá důvod,
aby se od závěrů vyslovených v uvedených rozsudcích nyní odchýlil; v podrobnostech na ně lze
odkázat, neboť jsou účastníkům známy.
[26] Stěžovatelka předně namítá rozpor použité právní úpravy s čl. 56 SFEU z důvodu
omezení přeshraničního pohybu služeb, neboť část klientely, která prostory s loteriemi
navštěvovala a která tyto loterie jako služby využívala, byli občané jiných členských států EU.
Těmto klientům tedy stěžovatelka podle svého přesvědčení poskytovala služby ve smyslu čl. 56
SFEU. Městský soud námitce nepřisvědčil, neboť neshledal existenci unijního prvku.
V posuzované věci přitom není sporu, že stěžovatelka v řízení o žalobě včas, a na rozdíl například
od situace posuzované Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 24. 2. 2021,
č. j. 10 As 46/2020-48, dostatečně konkrétně a plausibilně existenci unijního prvku ve své věci
tvrdila, a k jeho prokázání rovněž navrhla důkaz výslechem svědka J. V., za současného přiložení
jeho čestného prohlášení o rozhodných skutečnostech.
[27] Vzhledem k aktuálnímu rozsudku SDEU ve věci BONVER WIN závěr městského
soudu, že ve věci není použitelné evropské právo, neobstojí. Soudní dvůr v rozsudku ve věci
BONVER WIN uvedl, že „[č]lánek 56 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že se použije na situaci
společnosti usazené v jednom členském státě, která pozbyla povolení k provozování hazardních her poté, co v tomto
členském státě vstoupil v účinnost právní předpis určující místa, na nichž mohou být provozovány takové hry,
a použitelný bez rozdílu na všechny poskytovatele provozující svou činnost na území tohoto členského státu bez
ohledu na to, zda poskytují služby tuzemským státním příslušníkům nebo státním příslušníkům ostatních
členských států, když část jejích zákazníků pochází z jiného členského státu, než ve kterém je usazena.“
[28] Soudní dvůr k odůvodnění svého právního názoru uvedl zejména následující (zvýraznění
provedl NSS):
„(24) Z judikatury Soudního dvora také vyplývá, že přeshraniční situaci nelze předpokládat jen proto,
že by občané Unie z jiných členských států mohli využít takto nabízených možností služeb (v tomto smyslu
viz usnesení ze dne 4. června 2019, Pólus Vegas, C-665/18, nezveřejněné, EU:C:2019:477, bod 24).
(26) V souvislosti s případnou relevancí počtu klientů pocházejících z jiného členského státu je nutno odmítnout,
jak navrhuje generální advokát v bodě 82 svého stanoviska, myšlenku zavedení pravidla de minimis do oblasti
volného poskytování služeb.
(27) V tomto ohledu je třeba podotknout, že takové okolnosti, jako je počet zahraničních zákazníků, kteří
využili dané služby, objem poskytnutých služeb nebo skutečnost, že potenciální omezení svobody poskytování
služeb je ze zeměpisného či věcného hlediska limitované, nemají na použitelnost článku 56 SFEU žádný vliv.
(28) Z ustálené judikatury konkrétně vyplývá, že svobody upravené v tomto článku se lze dovolávat
jak v situacích, kdy existuje jen jeden jediný příjemce služeb (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 2. února 1989,
Cowan, 186/87, EU:C:1989:47, body 15 a 20), tak v situacích, kdy existuje neurčitý počet příjemců služeb
využívajících neurčité množství služeb poskytovaných poskytovatelem usazeným v jiném členském státě (v tomto
smyslu viz rozsudky ze dne 10. května 1995, Alpine Investments, C-384/93, EU:C:1995:126, bod 22,
jakož i ze dne 6. listopadu 2003, Gambelli a další, C-243/01, EU:C:2003:597, body 54 a 55).
(29) Jak v podstatě uvedl generální advokát v bodě 80 svého stanoviska, podmínění použitelnosti článku
56 SFEU množstevním kritériem by ohrozilo jednotné uplatňování tohoto článku v rámci Unie, takže takové
kritérium nelze přijmout.
(30) Přijmout nelze ani názor předkládajícího soudu, podle něhož obecně závazné opatření, které až na výjimky
v něm stanovené zakazuje provozování hazardních her na území jedné obce členského státu a má právně
nebo fakticky stejný dopad na všechny poskytovatele usazené na území tohoto členského státu bez ohledu
na to, zda poskytují služby tuzemským státním příslušníkům nebo státním příslušníkům ostatních členských
států, nespadá do věcné působnosti článku 56 SFEU.
(31) Soudní dvůr již totiž v tomto ohledu rozhodl, že vnitrostátní právní úprava, která omezuje provozování
hazardních nebo sázkových her na určitých místech, může představovat omezení volného pohybu služeb, na které
se vztahuje článek 56 SFEU (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 11. září 2003, Anomar a další, C-6/01,
EU:C:2003:446, body 65 a 66).
(32) V projednávané věci z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce plyne, že město Děčín, které se nachází cca
25 km od německých hranic, je místem vyhledávaným německými státními příslušníky a že BONVER WIN
ve vnitrostátním řízení předložila důkazy k doložení toho, že část její klientely byla tvořena osobami pocházejícími
z jiných členských států, takže nelze důvodně tvrdit, že by existence zahraniční klientely byla čistě hypotetická.
(33) Z výše rozvedených úvah tedy vyplývá - s výhradou ověření důkazů předložených společností BONVER
WIN, které musí provést předkládající soud - že článek 56 SFEU se na takovou situaci, jako je situace dotčená
ve věci v původním řízení, použije. 34 Tímto konstatováním není ovšem nijak dotčena případná slučitelnost
vnitrostátních právních předpisů dotčených ve věci v původním řízení s uvedeným článkem. Soudnímu dvoru nebyla
položena otázka, zda tento článek brání takovým právním předpisům, ani nedisponuje relevantními informacemi,
které by mu umožnily poskytnout předkládajícímu soudu v tomto ohledu užitečná vodítka.“
[29] Účinky práva EU, konkrétně čl. 56 a násl. SFEU, mohou tedy podle okolností v dané věci
vést k omezení prostoru pro samosprávu, v němž obecně závaznou vyhláškou obce v samostatné
působnosti na svém území regulují přípustnost, rozsah a jiné modality provozování sázkových
her a jiných podobných her podle zákona o loteriích. Obec takovou regulaci může v obecné
rovině přijmout a má velmi široký prostor pro uvážení ohledně její konkrétní podoby. Prostor
pro samosprávu však je omezen v tom, že případné takto vyhláškou vytvořené překážky volnému
pohybu služby, musí být v souladu s podmínkami práva EU.
[30] Je proto zjevné, že pokud by se prokázal skutkový základ unijního prvku tvrzeného
stěžovatelkou (viz bod 32 rozsudku ve věci BONVER WIN), je třeba zvažovat dopad práva EU
na věc, a to v intencích judikatury Soudního dvora, zvláště pak rozsudku ve věci Berlington
Hungary, a to zejména (co do důsledků evropského práva pro aplikovatelnost sporné vyhlášky)
jeho bodů 58, 62-65, 69-72, 80-81, 87-88, se shrnutím v bodě 92. Jak vyslovil SDEU v odpovědi
na předběžnou otázku, v takovýchto případech nelze uplatnit pro možnost omezení volného
pohybu služeb pravidlo de minimis.
[31] Jestliže tak městský soud dospěl (je třeba poznamenat, že v souladu s tehdejší judikaturou
Nejvyššího správního soudu, nyní popřenou rozsudkem ve věci BONVER WIN) k závěru,
že ve věci stěžovatelky nemůže být dán unijní prvek, takže se stěžovatelka nemůže dovolávat
svých práv na základě ustanovení primárního práva EU o volném pohybu služeb, nesprávně
posoudil jednu z rozhodných právních otázek. Jeho rozsudek je proto třeba zrušit a vrátit
mu věc k dalšímu řízení. V něm bude třeba v první řadě ověřit tvrzení stěžovatelky o existenci
tzv. unijního prvku v této věci. Pokud se ukážou být pravdivými, bude třeba vypořádat
žalobní body týkající rozporu přijaté regulace s evropským právem, přičemž vodítkem
pro toto vypořádání je „katalog“ požadavků popsaný, jak již bylo zmíněno, v rozsudku
ve Berlington Hungary v bodech 58, 62-65, 69-72, 80-81, 87-88, se shrnutím v bodě 92.
[32] Nejvyšší správní soud dodává, že městský soud postupoval správně, pokud vyzval město
Rokycany k vyjádření, zda bude v řízení uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení (město
Rokycany se k této výzvě ve stanovené lhůtě nevyjádřilo, osobou zúčastněnou na řízení
se proto nestalo). Pokud by v dalším řízení před městským soudem došlo ke zrušené rozhodnutí
žalovaného a věc by mu byla vrácena k dalšímu řízení, je vhodné zmínit, že v souladu
se závěry vyslovenými Nejvyšším správním soudem v bodech 28 až 35 rozsudku ze dne
22. 7. 2013, č. j. 8 Afs 49/2011-75, by městu Rokycany v tomto správním řízení náleželo
postavení účastníka řízení podle §27 odst. 2 správního řádu.
[33] Jelikož Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že výše popsané nesprávné posouzení
jedné z rozhodných právních otázek v řízení před městským soudem nebrání posouzení ostatních
kasačních námitek, zabýval se i zbývajícími námitkami.
[34] Stěžovatelka tak dále namítá, že město Rokycany přijatou regulaci dostatečně
neodůvodnilo, konkrétně nevysvětlilo, proč provoz vyjmenovaných loterií a jiných hazardních
her zakázalo na celém svém území. S touto námitku současně bezprostředně souvisí námitka,
že zvolená regulace má diskriminační charakter, neboť nezakazuje provozování loterií podle
§2 písm. e) loterijního zákona, v důsledku čehož jsou provozovatelé těchto loterií zvýhodněni.
Současně má stěžovatelka za to, že město Rokycany tento rozdílný přístup k provozování
jednotlivých loterií nezdůvodnilo.
[35] Obce jsou v souladu s loterijním zákonem oprávněny svými obecně závaznými
vyhláškami vydanými v samostatné působnosti regulovat přípustnost, rozsah a jiné modality
provozování sázkových her a jiných podobných her podle loterijního zákona. Toto jejich
oprávnění zahrnuje možnost úplného zákazu uvedených her na území obce, jejich více či méně
omezeného selektivního povolení, anebo jejich všeobecného povolení. Volba konkrétní regulace
je věcí politického uvážení obce v rámci výkonu práva na samosprávu. Obec zde disponuje velmi
širokým uvážením limitovaným toliko ústavními kautelami v případech, kdy unijní prvek není
přítomen, a spolu s nimi i právem EU v případech, kdy unijní prvek přítomen je.
[36] Podle §50 odst. 4 loterijního zákona, ve znění zákona č. 300/2011 Sb., platilo, že obec
může stanovit obecně závaznou vyhláškou, že sázkové hry podle §2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterie a jiné
podobné hry podle §2 písm. j) a §50 odst. 3 mohou být provozovány pouze na místech a v čase touto vyhláškou
určených, nebo stanovit, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování uvedených loterií a jiných
podobných her zakázáno, nebo úplně zakázat provozování uvedených loterií a jiných podobných her na celém
území obce.
[37] V nynějším případě město Rokycany spornou vyhláškou, zjevně v návaznosti
na citovanou novelu loterijního zákona, zakázalo plošně na celém svém území sázkové hry podle
§2 písm. g), i), l) m) a n), a loterie a jiné podobné hry podle §2 písm. j) a §50 odst. 3 loterijního
zákona.
[38] Nejvyšší správní soud již opakovaně vyložil (viz například výše citované rozsudky
č. j. 2 As 325/2016-46 či č. j. 3 As 240/2014-51), že plošná regulace na území obce
nebývá za běžných okolností ze své podstaty diskriminační. Je z ní totiž zřejmý legitimní záměr
obce – vymýtit provozování loterií z jejího území. Pravomoc obcí zcela zakázat hazardní hry
na svém území vyplývá ze zákona i z ústavního pořádku a byla potvrzena Ústavním soudem
[§50 odst. 4 zákona o loteriích, §10 písm. a) zákona o obcích, nález Ústavního soudu ze dne
7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10]. Plošný zákaz mezi jednotlivými provozovateli nerozlišuje přímo
a obvykle ani svým dopadem. Skutečnost, že aktivní provozovatelé budou muset v důsledky
úpravy provoz ukončit, je důsledkem ústavně garantované možnosti obce hazardní hry na svém
území zcela zakázat. Obec přitom při výkonu tohoto práva nepoužívá žádné rozlišovací
kritérium. Všechny subjekty, které lze zahrnout pod osobní rozsah právního předpisu, mají stejné
podmínky. V takovém případě princip rovnosti porušen není. O nerovnost by se mohlo jednat
pouze tehdy, pokud by určitá skupina osob měla jiné podmínky než skupina jiná (viz nález
Ústavního soudu ze dne 2. 4. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 47/95). K tomu ovšem v případě plošného
zákazu nedochází [viz obdobně též rozsudek ze dne 14. 7. 2016, č. j. 5 As 199/2015-44,
v němž tento soud nepřisvědčil námitce o diskriminačním charakteru obecně závazné vyhlášky
města Litomyšl, jímž byl obdobně jako v nynější věci plošně, na celém území města, zakázán
provoz sázkových her podle §2 písm. e), g), i), l), m), a n) loterního zákona; loterií a jiných
podobných her podle §2 písm. j) loterního zákona a loterií a jiných podobných her podle
§50 odst. 3 loterního zákona].
[39] Přisvědčit nelze ani argumentaci stěžovatelky, že by vyhláška města Rokycany
bezdůvodně a diskriminačním způsobem zvýhodňovala provozovatele loterií podle §2 písm. e)
loterijního zákona. Ačkoliv stěžovatelka tuto námitku uplatnila až v doplnění žaloby ze dne
18. 9. 2014, městský soud se s ní nepřímo vypořádal shrnutím obsahu vyjádření města Rokycany
ze dne 23. 9. 2016, které si od dané obce vyžádal a jímž provedl při jednání dokazování. Z tohoto
vyjádření vyplývá, že již před přijetím nyní sporné vyhlášky č. 6/2012 zakazovala (a po přijetí této
vyhlášky i nadále zakazuje) provozování výherních hracích přístrojů podle §2 písm. e) loterijního
zákona na celém území města Rokycany vyhláška č. 7/2011. Město Rokycany v uvedeném
vyjádření vysvětlilo, že v reakci na novelu loterijního zákona účinnou od 1. 1. 2012 vyhláškou
č. 6/2012 pouze rozšířilo okruh regulovaných (zakázaných) sázkových her, loterií a jiných
podobných her na svém území. Tvrzení stěžovatelky, že loterie podle §2 písm. e) loterijního
zákona požívají na území města Rokycany odlišného režimu, než loterie, sázky a jiné podobné
hry, jejichž provoz byl zakázán vyhláškou č. 6/2012, tak neobstojí. Provoz loterií podle
§2 písm. e) loterijního zákona je na celém území města Rokycany rovněž plošně zakázán, pouze
se tak stalo jinou, dříve přijatou, vyhláškou (č. 7/2011). Není rovněž pravda, že by město
Rokycany svůj postup nezdůvodnilo. Jednoznačné a srozumitelné vysvětlení, proč nyní sporná
vyhláška č. 6/2012 neobsahuje zákaz provozu uvedených loterií, je obsažen v jeho vyjádření.
[40] Námitku, že je vyhláška č. 6/2012 v důsledku toho, že nereguluje loterie podle
§2 písm. e) loterijního zákona, v rozporu s §19a zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské
soutěže, stěžovatelka neuplatnila v žalobě, ačkoliv jí v tom nic nebránilo. Jedná
se proto o námitku podle §104 odst. 4 s. ř. s. nepřípustnou.
[41] Lze tedy uzavřít, že vyhláška města Rokycany není z pohledu vnitrostátního práva
diskriminační a její přijetí a obsah byly dostatečně zdůvodněny. Je však nutno připomenout,
že prostor pro politické uvážení obce o tom, do jaké míry a jakým způsobem chce na svém území
připustit provozovny loterií a jiných podobných her, který je jí dán vnitrostátním právem,
je limitován právem EU, které má zásadně aplikační přednost.
[42] Stěžovatelka dále namítá, že vyhláška města Rokycany měla být jakožto tzv. technický
předpis podle notifikační směrnice notifikována Evropské komisi.
[43] Městský soud se otázkou, zdali sporná vyhláška představuje technický předpis podle
relevantních ustanovení notifikační směrnice, zabýval na stranách 13 až 14 napadeného rozsudku.
Dospěl k závěru, že sporná vyhláška nespadá ani do jedné ze tří kategorií technických předpisů
definovaných v čl. 1 odst. 11 notifikační směrnice, kterými jsou 1) technické specifikace, 2) „jiné
požadavky“, či 3) zákaz výroby, dovozu, prodeje nebo používání určitého výrobku. Odkázal
přitom na relevantní judikaturu SDEU i Nejvyššího správního soudu. Nejvyšší správní soud
nemá k tomu posouzení žádné výhrady.
[44] Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015 - 77,
konstatoval, že za účelem posouzení, zdali obecně závazná vyhláška představuje technický
předpis podle notifikační směrnice, je klíčové zjištění, „zda ustanovení předpisu představují podmínky,
které mohou významně ovlivnit povahu dotčeného výrobku nebo jeho uvádění na trh (rozsudek Soudního dvora
ze dne 19. 7. 2012, Fortuna a další, C-213/11, ECLI:EU:C:2012:495, bod 40).“ V rozsudku ze dne
13. 7. 2017, č. j. 1 As 5/2017 - 76, dále konstatoval, že „povinnost notifikace technických předpisů musí
být vykládána v kontextu celkového cíle směrnice. Cílem směrnice, jak vyplývá z úvodních recitálů i z judikatury,
je chránit preventivní kontrolou volný pohyb zboží v rámci EU. Tato kontrola je nutná, jelikož technické předpisy
mohou vytvářet překážky obchodu se zbožím mezi členskými státy. Tyto překážky jsou přípustné, pouze pokud
jsou nezbytné pro splnění naléhavých požadavků obecného zájmu. Směrnice má přispět k hladkému fungování
vnitřního trhu a zajištění transparentnosti národních iniciativ při zavádění překážek obchodu (viz rozsudek
Fortuna, C-213/11, ECLI:EU:C:2012:495, odst. 26; rozsudek CIA Security International, C-194/94,
ECLI:EU:C:1996:172, odst. 40 a 48).“ V uvedeném rozsudku následně dospěl k závěru, že obecně
závazná vyhláška regulující provozování loterií na území obce nepředstavuje technickou
specifikaci výrobku podle první kategorie uvedené v čl. 1 odst. 11 směrnice, což ostatně
stěžovatelka ani v nyní posuzovaném případě netvrdila. Nejde pak ani o službu uvedenou ve třetí
kategorii v čl. 1 odst. 11 směrnice. Služba je totiž směrnicí definována úzce jako jakákoli služba
informační společnosti, tj. každá služba poskytovaná zpravidla za úplatu, na dálku, elektronicky
a na individuální žádost příjemce služeb (čl. 1 odst. 2 směrnice). V posuzovaném případě se však
o takovou službu nejedná. Podle uvedeného judikátu Nejvyššího správního soudu současně dále
platí, že „lokálně omezený zákaz provozování na území vybraných obcí, resp. na konkrétní oblasti vybraných
obcí, nemůže sám o sobě vytvářet překážku, která by omezila volný pohyb zboží v rámci EU. Řada obcí
k regulaci hracích automatů na svém území nepřistoupila.“ V řadě obcí navíc provozovat automaty
na vymezených místech lze. Obecně závazné vyhlášky obcí tedy nepředstavují omezení z hlediska
vnitřního trhu EU. Dovážet hrací automaty je v České republice nadále umožněno, výrobky
budou pouze soustředěny v obcích, které to místní úpravou nezakázaly buď vůbec, nebo jen
zčásti.
[45] Obecně závazné vyhlášky, a to včetně nyní sporné vyhlášky města Rokycany,
proto nenaplňují definici technického předpisu. Jejich působnost je i při zohlednění
kumulativního vlivu natolik omezená, že se nijak nedotýká cílů, k jejichž ochraně notifikační
směrnice působí. Z tohoto důvodu o jejich existenci nebylo třeba Evropskou komisi informovat
(viz shodně kupříkladu odst. 48 až 57 rozsudku tohoto soudu č. j. 2 As 211/2019-32, či odst. 33
až 36 rozsudku č. j. 4 As 151/2020-39). Ani námitka porušení notifikační povinnosti tak není
důvodná.
[46] Stěžovatelka dále brojí proti závěru městského soudu, že zrušením povolení
k provozování loterií nebylo porušeno její legitimní očekávání, že bude moci loterie provozovat
minimálně po dobu stanovenou v předmětných rozhodnutích. Ani tato námitka není důvodná.
[47] Legitimním očekáváním provozovatelů loterií v nezrušení jejich povolení po dobu
platnosti tohoto povolení se již několikrát Nejvyšší správní soud zabýval, a to například
v rozsudcích ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014 – 32, či ze dne 20. 1. 2016,
č. j. 1 As 297/2015 - 83. Stěžovatelka si musela být vědoma existence §43 odst. 1 loterního
zákona, tedy toho, že může být v podstatě kdykoliv, nastanou-li v průběhu platnosti povolení
okolnosti vylučující provoz herních zařízení, tohoto povolení zbavena. Nemohlo jí tedy
vzniknout tvrzené legitimní očekávání. V podrobnostech lze odkázat na detailní výklad
a argumentaci obsaženou v bodu 35 rozsudku č. j. 6 As 285/2014 - 32, který řešil obdobnou
námitku, a na nějž správně odkázal již městský soud.
[48] Pokud se stěžovatelka dovolává přechodných ustanovení novely loterijního zákona,
která podle jejího názoru vylučují zrušení povolení vydaných před 1. 1. 2012, je nutné ji odkázat
na původní znění přechodných ustanovení a nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013,
sp. zn. Pl. ÚS 6/13, jenž zrušil část přechodných ustanovení a který výslovně konstatoval,
že „již z tohoto důvodu nelze u provozovatelů interaktivních videoloterijních terminálů hovořit o existenci
legitimního očekávání (jež by snad napadeným ustanovením mělo být chráněné) spočívajícího v naději, že jejich
činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí.
Provozovatelé interaktivních videoloterijních terminálů - stejně jako každý jiný subjekt práva - si totiž mohli
a měli být vědomi rizika, že jejich právní sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či zrušení právních
předpisů, a to nejen zákonů, nýbrž i podzákonných právních předpisů (včetně obecně závazných vyhlášek).
To ostatně plyne i z ustálené judikatury Ústavního soudu; srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 21/96 ze dne
4. 2. 1997 [N 13/7 SbNU 87 (96); 63/1997 Sb.], v němž Ústavní soud konstatoval, že zrušení staré
a přijetí nové právní úpravy je nutně spjato se zásahem do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo.
Shodně s navrhovatelem pak Ústavní soud konstatuje, že za legitimní očekávání nelze považovat předpoklad
provozovatelů interaktivních videoloterijních terminálů, že správní praxe ministerstva spojená s opomíjením práva
obcí na samosprávu bude pokračovat.“ Jestliže Ústavní soud v citovaném nálezu dospěl k závěru,
že přechodná ustanovení nemají být nástrojem k obcházení práva obcí na samosprávu a jejich
možnosti regulovat interaktivní videoloterijní terminály, neshledává Nejvyšší správní soud
nejmenší prostor pro konstatování, že jiná část týchž přechodných ustanovení vylučuje
zrušení dříve udělených povolení z důvodu uplatnění práva příslušné obce
na samosprávu v oblasti regulace hazardu (obdobně viz rozsudek tohoto soudu ze dne 7. 6. 2017,
č. j. 6 As 226/2016 - 50).
[49] Lze shrnout, že kasační argumentace o zásahu do legitimního očekávání je veskrze
polemikou a nesouhlasem stěžovatelky se závěry, k nimž dospěl Ústavní soud v citovaném nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 6/13. Nejvyššímu správnímu soudu však nepřísluší argumentaci a závěry Ústavního
jakkoli soudu přehodnocovat.
[50] Konečně jako nedůvodnou shledal Nejvyšší správní soud námitku, podle které byla
porušena práva stěžovatelky zakotvená v §36 odst. 3 správního řádu. Smyslem tohoto ustanovení
je poskytnout účastníku možnost prezentovat správnímu orgánu své stanovisko k důkazním
prostředkům, které správní orgán shromáždil ve správním řízení, případně dát účastníku
k dispozici skutková zjištění správního orgánu, aby mohl poukázat na jejich nesprávnost
či navrhnout jejich doplnění. Materiálním předpokladem užití tohoto ustanovení je situace,
kdy skutkový stav doznal změn, zejména byly provedeny důkazy, o nichž účastník řízení neví.
Taková situace však v projednávané věci nenastala, neboť zde nebyly žádné podklady či důkazy,
o kterých by stěžovatelka nevěděla, ostatně stěžovatelka nic takového ani netvrdí.
[51] Nejvyšší správní soud ze shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační stížnost
je důvodná, proto podle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. rozsudek městského soudu zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení. V něm je městský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního
soudu (§110 odst. 4. s. ř. s.) vysloveným zejména v odst. [31] tohoto rozsudku.
[52] Městský soud v novém rozhodnutí rozhodne též o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 3, věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. dubna 2021
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu