ECLI:CZ:NSS:2021:4.AS.266.2019:61
sp. zn. 4 As 266/2019 - 61
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců
Mgr. Petry Weissové a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobkyně: EUROVIA CS, a.s., se sídlem
U Michelského lesa 1581/2, Praha 4, zast. Mgr. Radkem Pokorným, advokátem, se sídlem
Klimentská 1216/46, Praha, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže,
se sídlem tř. Kpt. Jaroše 7, Brno, o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného,
v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 6. 6. 2019,
č. j. 62 A 42/2015 - 238,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
[1] Krajský soud v Brně (dále jen „krajský soud“) shora uvedeným rozsudkem zamítl žalobu
na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného ze dne 9. 3. 2015, kterou se žalobkyně
domáhala toho, aby krajský soud žalovanému uložil povinnost ukončit porušování jejích práv,
spočívající v „zadržování“ a „využívání“ dokumentů získaných při místním šetření uskutečněném
dne 31. 7. 2012 u žalobkyně, a povinnost vrátit žalobkyni všechny tyto dokumenty a zdržet
se jakéhokoliv „používání“ a (nebo) „využívání“ těchto dokumentů.
[2] K argumentaci žalobkyně, kterou požadovala, aby krajský soud uložil žalovanému
povinnost „nepoužívat“ a „nevyužívat“ předmětné dokumenty, krajský soud předeslal, že tohoto
cíle již bylo dosaženo závěrem o jejich nepoužitelnosti vysloveným v rozsudku krajského soudu
ze dne 29. 5. 2017, č. j. 30 Af 29/2016 - 262, potvrzeným i rozsudkem Nejvyššího
správního soudu ze dne 20. 2. 2019, č. j. 3 As 157/2017 - 222. Tímto rozsudkem
krajský soud na podkladě žaloby proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 8. 2. 2016,
č. j. ÚOHS-R381,382,388,389,390,393,395/2015-04749/2016/310/JZm, zrušil toto rozhodnutí
[kterým předseda žalovaného potvrdil předchozí závěr žalovaného o spáchání správních deliktů
porušením zákazu stanoveného v §3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské
soutěže a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 71/2007 Sb. (dále jen „zákon o ochraně
hospodářské soutěže“), vyslovil do budoucna zákaz plnění ze zakázaného a neplatného jednání
ve vzájemné shodě a uložil pokutu] a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Dospěl
totiž k závěru, že důkazy představující podklad pro závěr o spáchání správních deliktů opatřené
v průběhu místních šetření (včetně místního šetření uskutečněného u žalobkyně dne 31. 7. 2012)
byly opatřeny nezákonně, a tedy byly důkazy nepoužitelnými. Žalovaný totiž při zahájení
správního řízení dne 31. 7. 2012 nerespektoval tehdy existující podezření z porušení zákazu
kartelových dohod a pojal jeho předmět, stejně jako i účel místních šetření (včetně místního
šetření uskutečněného u žalobkyně dne 31. 7. 2012) neodůvodněně široce a takto také postupoval
při samotném provádění místních šetření; překročil tedy rozsah odpovídající původnímu
podezření a nevyhověl podmínce nezbytnosti (přiměřenosti legitimnímu cíli).
[3] Krajský soud dále uvedl, že za situace, kdy správní řízení ve věci sp. zn. ÚOHS-
S834/2014/KD před žalovaným stále probíhá a dokumenty získané při místním šetření u
žalobkyně dne 31. 7. 2012 jsou stále součástí správního spisu (ke dni rozhodnutí krajského soudu
nebyly žalobkyni vráceny či zničeny), přestože jde o dokumenty nepoužitelné jako důkazní
materiál, mohou být dobře hájitelné pohledy jak žalobkyně (další ponechání dokumentů ve
správním spise je nezákonné, neboť se jeho součástí nestaly zákonem předvídaným způsobem),
tak žalovaného (jelikož se dokumenty nestaly součástí správního spisu zákonem předvídaným
způsobem, nelze je použít jako důkazní materiál, ale ve správním spise mají být nadále
ponechány). Ztotožnil se však s pohledem žalovaného a dospěl k závěru, že přestože je podklad
rozhodnutí získán (opatřen) nezákonně a pro rozhodnutí ve věci samé jde o podklad
nepoužitelný (v něm obsažený důkaz je důkazem nepřípustným), neznamená to, že by nadále
neměl být součástí správního spisu k věci se vztahujícímu. Nevyhověl proto požadavku
žalobkyně, aby žalovanému uložil povinnost „nezadržovat“ uvedené dokumenty a vrátit je
žalobkyni. Krajský soud totiž dovodil, že žalovaný nepostupoval nezákonně, nevrátil-li tyto
dokumenty žalobkyni, nebo je nezničil.
[4] Krajský soud vycházel z toho, že dokumenty získané při místním šetření u žalobkyně
dne 31. 7. 2012 se týkají obchodní (soutěžní) činnosti žalobkyně a nebýt vady při jejich získávání,
mohly být legitimním podkladem rozhodnutí žalovaného. Nejde o dokumenty soukromé či jiné
s obchodní (soutěžní) činností žalobkyně nesouvisející, jejichž získání a držení v dispozici
žalovaného by samo o sobě mohlo být považováno za exces ze strany žalovaného, ani nejde
o dokumenty, které by v odpovídající podobě (originálu) nutně musela mít žalobkyně k dispozici
„u sebe“, a neměla-li by je, plynula by jí z toho újma. Kromě toho jde podle krajského soudu
o dokumenty, které se od počátku váží k řízení vedenému žalovaným pro podezření z uzavření
kartelové dohody a musí být tedy ve smyslu §17 odst. 1 správního řádu trvalou a nezměnitelnou
součástí správního spisu, který žalovaný v souvislosti se správním řízením vede. A to bez ohledu
na to, zda se tyto informace stanou základem skutkových zjištění v uvedeném řízení či nikoliv,
eventuálně bez ohledu na to, zda se základem takových skutkových zjištění nakonec nestanou
proto, že z nich pro posouzení věci materiálně nic neplyne, anebo proto, že je nelze použít
z důvodu vady procesního postupu v souvislosti s jejich získáním. Jde totiž o materiální stopu
postupu správního orgánu v řízení, byť by se mělo jednat o stopu, která dokládá nezákonnost
postupu správního orgánu. Krajský soud zde argumentačně odkázal i na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 31. 3. 2010, č. j. 1 Afs 58/2009 - 541. Otázku použitelnosti dokumentů
obsažených ve správním spise je tak podle krajského soudu nutno odlišit od otázky vedení
správního spisu.
[5] Krajský soud také poukázal na to, že ponechání dokumentů (byť nezákonně získaných)
ve správním spise nelze vnímat jednoznačně v neprospěch žalobkyně. Do budoucna totiž bude
navždy poskytovat jasnou odpověď na otázku, jaké konkrétní dokumenty konkrétního obsahu
ve vztahu k podezření z uzavření kartelové dohody použitelnými nejsou. Nadto i důvodnost
eventuálně v budoucnu uplatňovaných nároků žalobkyně proti žalovanému z důvodu
nezákonného získání dokumentů (popř. dalšího zpřístupnění nezákonně získaných dokumentů)
může být posuzována právě s ohledem na jejich obsah. Tedy samotný obsah správního spisu
vedený žalovaným včetně trvalé a nezměnitelné žurnalizace takových dokumentů může sloužit
jako důkaz, kterým by žalobkyně jinak nemusela disponovat (protokol z místního šetření
neposkytuje obraz přinejmenším o konkrétním obsahu uvedených dokumentů).
II.
[6] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) nyní napadá rozsudek krajského soudu (dále
jen „napadený rozsudek“) z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Navrhuje,
aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu
řízení.
[7] Stěžovatelka má především za to, že napadený rozsudek trpí vadou nepřezkoumatelnosti.
Krajský soud v něm totiž řádně nevypořádal stěžovatelčinu argumentaci uplatněnou při jednání
soudu dne 31. 5. 2019 reagující na tvrzení žalovaného o nutnosti uchovávat převzatou
dokumentaci ve správním spise i přes nezákonnost jejího získání vycházející z ustanovení §17
odst. 1 správního řádu. V odůvodnění napadeného rozsudku krajský soud přisvědčil tomuto
názoru žalovaného a argumentačně jej dále podpořil. Nikterak se však nevěnoval opačným
argumentům stěžovatelky uplatněným při ústním jednání dne 31. 5. 2019, a to zejména ohledně
možnosti třetích osob nahlížet do správního spisu obsahujícího převzatou dokumentaci,
seznamovat se s jejím obsahem, tyto dokumenty či jejich obsah dále neomezeně využívat
a tím de facto pokračovat v zásahu do práva na soukromí stěžovatelky. Krajský soud
proto pochybil tím, že tuto stěžovatelčinu argumentaci jednak v odůvodnění napadeného
rozsudku vůbec neuvedl a jednak ji nikterak nekonfrontoval a nepoměřoval s argumenty
žalovaného ani neuvedl skutková nebo právní východiska, pro která by argumentace stěžovatelky
neměla obstát ve světle argumentů žalovaného.
[8] Stěžovatelka také krajskému soudu vytýká, že vycházel z nedůvodného a nesprávného
východiska, podle nějž dokumenty získané v průběhu místního šetření u stěžovatelky
dne 31. 7. 2012 nejsou dokumenty soukromé či jiné s obchodní (soutěžní) činností nesouvisející
povahy, jejichž získání a držení v dispozici žalovaného by samo o sobě mohlo být považováno
za exces. To je přitom zcela v rozporu s právním názorem uvedeným v rozsudcích správních
soudů ve věci údajné kartelové dohody v oblasti stavebnictví o nemožnosti využít dokumentaci
převzatou při místních šetřeních jako důkazní materiál ve správním řízení vedeném žalovaným
(shora zmíněné rozsudky krajského soudu č. j. 30 Af 29/2016 - 262 a Nejvyššího správního
soudu č. j. 3 As 157/2017 - 222 - poznámka soudu). Krajský soud tedy nesprávně a nedůvodně
pomíjí rozhodující skutečnost, kterou je nezákonné získání dokumentace. Jestliže správní soudy
dospěly k závěru, že nezákonné získání dokumentů v průběhu místního šetření u stěžovatelky
bylo zásahem do stěžovatelčina práva na soukromí, jehož důsledkem je jejich nepoužitelnost
jako důkazního materiálu, nelze odhlížet od toho, jakým způsobem byla dokumentace získána.
Stěžovatelka z toho důvodu nesouhlasí s dílčím závěrem krajského soudu, podle nějž získání
a držení dokumentace, která se týká její soutěžní činnosti, není excesem; samotné nezákonné
získání dokumentace totiž zcela zjevně excesem bylo. Stěžovatelka je přesvědčená
o tom, že rozpor východiska krajského soudu o neexistenci excesu při získávání dokumentace
žalovaným s právním názorem správních soudů o nezákonnosti získání dokumentace žalovaným
způsobuje nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku.
[9] Stěžovatelka dále nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že dokumentace od ní převzatá
v průběhu místního šetření dne 31. 7. 2012 je tvořena dokumenty, které se od počátku váží
k řízení vedenému žalovaným pro podezření z uzavření kartelové dohody a jejich „zadržování“
a „nevracení“ stěžovatelce, je důsledkem povinnosti trvalé a nezměnitelné žurnalizace správního
spisu a jeho vedení v souladu s §17 odst. 1 správního řádu, a tedy že se ze strany žalovaného
nejedná o nezákonný zásah vůči stěžovatelce. Stěžovatelka se také vymezuje proti tomu,
že krajský soud své závěry opírá o rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2010,
č. j. 1 Afs 58/2009 - 541. Ten přitom vychází ze zcela odlišné skutkové a právní situace a jeho
závěry na nyní posuzovanou věc nejsou přiléhavé. Ve věci posuzované v citovaném rozsudku
šlo o řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle §65 s. ř. s. (účastníci řízení
se nedomáhali ochrany před nezákonným zásahem ani uložení povinnosti takový zásah ukončit
a obnovit stav, který trval před nezákonným zásahem), věc se týkala údajného nezákonného
provedení důkazů výslechem svědka, resp. účastníka řízení (v nynější věci jde o držení nezákonně
získané dokumentace ve správním spise), tedy dotčení procesních práv účastníka řízení
ve správním řízení před žalovaným (v nynější věci se jedná o práva stěžovatelky na ochranu
soukromí, nedotknutelnosti obydlí a listovního tajemství, a to nad rámec správního řízení
před žalovaným, resp. bez ohledu na výsledek správního řízení) a účastníci řízení žalovanému
vytýkali, že nezákonně provedené výslechy svědků, resp. účastníků řízení, ze správního spisu
sám aktivně nevyloučil (v nynější věci se stěžovatelka domáhá toho, aby bylo vyloučení převzaté
dokumentace ze správního spisu uloženo žalovanému soudem).
[10] Stěžovatelka také zdůrazňuje, že za situace, kdy bylo převzetím dokumentace v průběhu
místního šetření dne 31. 7. 2012 zasaženo do jejího práva na ochranu soukromí, nedotknutelnosti
obydlí a listovního tajemství, je zcela odůvodněný a opodstatněný její nárok a právo na obnovení
stavu, který trval před tímto nezákonným zásahem. Jde v podstatě o „sankci“ sui generis za takový
delikt (nezákonný zásah) žalovaného. Toto své právo stěžovatelka dovozuje jak z ústavního
pořádku, tak i z ustanovení §82 a §87 s. ř. s., která představují zákonný podklad pro výjimku
ze zásady „neničení“ nezákonně získaného důkazu ze spisu ve smyslu závěrů vyplývajících
z rozsudku č. j. 1 Afs 58/2009 - 541 (v něm kasační soud vyslovil, že ze zásady
neničení již získaných podkladů, byť získaných nezákonně, lze dovodit výjimku pouze
na základě výslovného zákonného podkladu). Stěžovatelka rovněž poukázala na to, že rozsudek
č. j. 1 Afs 58/2009 - 541 byl vydán před přijetím zákona č. 262/2017 Sb., o náhradě škody
v oblasti hospodářské soutěže (dále jen „zákon o náhradě škody v oblasti hospodářské soutěže“);
v souvislosti s jeho účinností je tak třeba změnit náhled na závěry v něm obsažené.
[11] Stěžovatelka rovněž namítá nesprávný závěr krajského soudu, že ponechání
(byť nezákonně získaných) dokumentů ve správním spise v souladu s §17 odst. 1 správního řádu
do budoucna navždy poskytuje jasnou odpověď na otázku, jaké konkrétní dokumenty
konkrétního obsahu ve vztahu k podezření z uzavření kartelové dohody použitelnými nejsou,
čímž má být zajištěna materiální stopa postupu žalovaného ve správním řízení. Nesouhlasí
ani s argumentem krajského soudu, že takový postup slouží i k ochraně práv stěžovatelky
do budoucna, neboť jedině uchováním převzaté dokumentace ve správním spise může být mezi
stěžovatelkou a žalovaným postaveno najisto, jaké dokumenty s jakým konkrétním obsahem
nejsou využitelné ve správním řízení. Podle stěžovatelky materiální stopu převzaté dokumentace
ve vztahu k procesnímu postupu žalovaného ve správním řízení dostatečně dokládá protokol
o provedení místního šetření podle §21f zákona o ochraně hospodářské soutěže, seznam
dokumentů tvořících převzatou dokumentaci i úřední záznamy žalovaného o provedení
jednotlivých dokumentů jako důkazů. Dostatečnou procesní stopu převzaté dokumentace
ve správním řízení a správním spise by zajišťoval i úřední záznam o tom, že převzatá
dokumentace byla vrácena stěžovatelce, případně odpovídající potvrzení jejího vrácení
oprávněnou osobou stěžovatelce.
[12] Stěžovatelka také poukazuje na to, že pro zajištění jejích práv je zcela nerozhodný
konkrétní obsah případně sporného dokumentu, neboť jeho použitelnost jako důkazu se odvíjí
od zákonnosti způsobu jeho získání. Vrácení převzaté dokumentace by tedy z hlediska možnosti
stěžovatelky argumentovat nepoužitelností konkrétního dokumentu jako důkazu na věci
nic nezměnilo, neboť by pro takový spor nebyl rozhodný obsah dokumentu
(tedy to, zda lze podobu dokumentu konfrontovat s dokumentací uchovávanou ve správním
spise), nýbrž způsob získání předmětného dokumentu. Nadto je stěžovatelka přesvědčená
o tom, že smyslem §17 odst. 1 správního řádu je primárně chránit účastníky řízení
proti netransparentním postupům správních orgánů z hlediska práva na spravedlivý proces
a práva na včasnou a účinnou obhajobu a výklad krajského soudu, podle nějž uchování převzaté
dokumentace je třeba za účelem ochrany práv stěžovatelky v dalším průběhu správního
řízení, aby bylo v budoucnu zcela zřejmé, které dokumenty nelze využít jako důkazní materiál,
jde nad rámec smyslu a účelu právní úpravy, resp. proti vůli stěžovatelky.
[13] Stěžovatelka nakonec vycházeje z čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních
svobod a §504 občanského zákoníku uvádí, že dokumentace převzatá při místním šetření
dne 31. 7. 2012 je součástí jejího „soukromí“ a z hlediska svého obsahu i své podoby
tedy poskytuje určitý „náhled“ do tohoto „soukromí“. Takový „náhled“ do převzaté
dokumentace by přitom nebyl podle stěžovatelky možný, nebyla-li by dokumentace nezákonně
získána. Stěžovatelka je proto přesvědčená o tom, že i přes závěr správních soudů
o nepoužitelnosti dokumentace jako důkazního materiálu dochází (může docházet) jejím držením
ve správním spisu k dalším zásahům do jejího práva na ochranu soukromí, nedotknutelnosti
obydlí a listovního tajemství. A to konkrétně prostřednictvím přístupu k nezákonně získané
dokumentaci ze strany zaměstnanců žalovaného nakládajících se správním spisem a třetích osob
(které prokážou právní zájem nebo jiný vážný důvod nebo podají například žalobu na náhradu
škody způsobené údajným porušením zákona o ochraně hospodářské soutěže) při nahlížení
do správního spisu (při němž mají rovněž právo si ze spisové dokumentace učinit výpisy, opisy
nebo kopie) ve smyslu §38 správního řádu nebo §10 až §19 zákona o náhradě škody v oblasti
hospodářské soutěže. Stěžovatelka rovněž dovozuje, že umožněním přístupu třetím osobám
k nezákonně získané dokumentaci by mohlo dojít k „legalizaci“ této dokumentace. Dovozeno
ad absurdum by takto „zlegalizovanou“ dokumentaci mohl využít i sám žalovaný, opatřil-li
by si kopii převzaté dokumentace od třetí osoby postupem podle §21e zákona o hospodářské
soutěži (tedy mimo jiné pod hrozbou sankce), neboť by se tato stala podkladem získaným
zákonným způsobem a byla by využitelná jako důkazní prostředek.
[14] Stěžovatelka má tedy s ohledem na uvedené skutečnosti za to, že krajský soud nedůvodně
a v rozporu se stěžovatelčiným právem na spravedlivý proces a zásadou ochrany oprávněných
zájmů ve smyslu §2 odst. 3 správního řádu bezdůvodně upřednostnil de facto ani de iure
neexistující „právo“ žalovaného na neomezené držení dokumentace převzaté při místním šetření
dne 31. 7. 2012 před právem stěžovatelky na respektování soukromého a rodinného života
podle čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a čl. 10 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod (dále jen „Listina“), právem na ochranu soukromého vlastnictví
podle čl. 11 Listiny, právem na ochranu tajemství písemností a záznamů podle čl. 13 Listiny
a právem na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny. Podle stěžovatelky jsou nadále
dotčena a zasažena tato práva, přičemž hrozí další prohlubování uvedeného zásahu. Jediným
možným způsobem, jak lze tento zásah ukončit a vyloučit možnost budoucích zásahů, je vrácení
dokumentace zpět stěžovatelce.
III.
[15] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhuje její zamítnutí. Uvádí, že se krajský
soud v odůvodnění napadeného rozsudku srozumitelně vypořádal, byť ne vždy explicitně,
se všemi žalobními námitkami. Samotný fakt, že krajský soud v napadeném rozsudku neoznačuje
svou protiargumentaci vždy výslovně jako reakci na konkrétní námitku stěžovatelky, nemůže
být vadou odůvodnění, a to tím spíše, pokud úvahy krajského soudu vyplývají z kontextu
napadeného rozsudku. Podle žalovaného tedy krajský soud v odůvodnění napadeného rozsudku
řádně vysvětlil, jak vyhodnotil vztah mezi skutkovými zjištěními a právním hodnocením
a proč rozhodl způsobem, jakým rozhodl. Napadený rozsudek tak odpovídá nárokům, které
na odůvodnění soudních rozhodnutí klade judikatura. Postrádá-li stěžovatelka v napadeném
rozsudku vypořádání se s problematikou týkající se možnosti třetích osob nahlížet do spisu
a seznamovat se s ní, poukazuje žalovaný na odstavce 13. až 17. napadeného rozsudku. Žalovaný
také vyslovuje souhlas se závěrem krajského soudu uvedeným v odstavci 14. napadeného
rozsudku, podle nějž je nutné rozlišovat mezi způsobem získání dokumentu a jeho podobou.
I když získání dokumentace žalovaným při místním šetření dne 31. 7. 2012 bylo shledáno
nezákonným, neznamená to automaticky, že se již ve správním spisu tato dokumentace nesmí
nacházet. Pokud se jedná o obchodní dokumentaci související s činností stěžovatelky, nejedná
se o exces. O ten by šlo, pokud by žalovaný během místního šetření opatřil kopie dokumentů
soukromé povahy či jiné důkazy nemající na první pohled žádný vztah k obchodní činnosti
stěžovatelky. V nynějším případě se jedná o kopie (nikoliv originální listiny, z jejichž nedržení
by stěžovatelka jakkoliv tratila) obchodních dokumentů, které by za předpokladu zákonného
získání byly ve správním řízení použitelné.
[16] Žalovaný má dále za to, že stěžovatelka v kasační stížnosti nesprávně interpretuje
napadený rozsudek, od čehož se odvíjí i její nesprávná argumentace. Podle žalovaného netrpí
napadený rozsudek ani vadou nezákonnosti. Žalovaný nesouhlasí s tvrzením stěžovatelky
o nepřiléhavosti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Afs 58/2009 - 541, na který krajský
soud poukázal v napadeném rozsudku. Současně zdůrazňuje, že argumentace krajského soudu
tímto rozsudkem byla pouze podpůrná. Žalovaný přisvědčuje tomu, že v nyní posuzované věci
a ve věci sp. zn. 1 Afs 58/2009 existují rozdílné rysy, ty jsou ale marginální a nedůležité.
Co je však společné pro obě věci, je fakt, že v průběhu obou správních řízení byly pořízeny
důkazy nezákonnou cestou, a závěr, že taková nezákonnost automaticky neznamená,
že tyto důkazy nesmí být součástí spisové dokumentace. Naopak, v důsledku požadavku trvalé
a nezměnitelné žurnalizace správního spisu a jeho vedení je přítomnost i takových důkazů
žádoucí, pokud ovšem nejde o exces například v podobě důkazů zjevně nemajících
souvislost s daným správním řízením. Podle žalovaného byl tedy odkaz krajského soudu
na rozsudek č. j. 1 Afs 58/2009 - 541 vhodný.
[17] K polemice stěžovatelky s účelem §17 správního řádu a jeho výkladem provedeným
krajským soudem žalovaný uvádí, že součástí správního spisu musí zůstat všechny dokumenty
vztahující se k dané věci, a to z důvodu požadavku na zachování procesních stop konkrétního
správního řízení. Krajský soud tak podle něj neupozadil stěžovatelčino právo na ochranu
soukromí, nedotknutelnosti obydlí či listovního tajemství, aby upřednostnil právo žalovaného
na uchování nezákonně získané dokumentace ve správním spise, jak stěžovatelka namítá,
ale aby vyhověl požadavku veřejného práva na to, jakým způsobem má být správní spis veden.
Žalovaný k tomu také zdůrazňuje, že stěžovatelka v kasační stížnosti ani v průběhu
jednání před krajským soudem konaným dne 31. 5. 2019 nepředložila konkrétní argumenty
pro to, v čem by její právo na ochranu soukromí, nedotknutelnosti obydlí či listovního tajemství
mělo utrpět pouhým hypotetickým nahlédnutím třetích osob do spisu. Měla-li stěžovatelka
na mysli ochranu obchodního tajemství nebo možný únik citlivých osobních informací,
tak to je vyloučeno z důvodu ochrany veřejnoprávními předpisy. Stěžovatelka ani nevysvětlila,
jak se tvrzené ohrožení jejích ústavních práv liší od situace, pokud by dané důkazy byly pořízeny
zákonnou cestou, byly by součástí spisové dokumentace a třetí osoby by do nich mohly
nahlédnout. Z její argumentace totiž vyplývá, že toto ohrožení vnímá pouze na základě
skutečnosti, že dokumentace byla pořízena nezákonně. Žalovaný však zdůrazňuje, že pokud
by stěžovatelčina ústavně zaručená základní práva měla být ohrožena, musí to vyplývat z povahy
dokumentů. V nynějším případě se však dokumenty vztahují k věci, ve které je vedeno správní
řízení.
[18] Žalovaný nakonec poukázal na stěžovatelčin vadný výklad napadeného rozsudku
spočívající v tom, že jakékoliv dokumenty získané při nezákonně provedených místních šetřeních
podle §21f zákona o ochraně hospodářské soutěže musí zůstat součástí správního spisu,
z čehož stěžovatelka dovozuje ohrožení svých ústavně zaručených práv. Taková interpretace
napadeného rozsudku je však nesprávná, krajský soud se v něm výslovně zabýval povahou
předmětných dokumentů.
IV.
[19] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[20] Kasační stížnost není důvodná.
[21] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou uplatněnou s poukazem na §103
odst. 1 písm. d) s. ř. s. Nepřezkoumatelnost soudního rozhodnutí, resp. jiná vada řízení
před krajským soudem, je ostatně vadou tak závažnou, že by se jí Nejvyšší správní soud musel
podle §109 odst. 4 s. ř. s. zabývat z úřední povinnosti, tedy i tehdy, pokud by to stěžovatelka
sama nenamítala.
[22] Nejvyšší správní soud rovněž zdůrazňuje, že s tímto kasačním důvodem je nutno
zacházet obezřetně, neboť zrušením rozhodnutí soudu pro nepřezkoumatelnost se oddaluje
okamžik, kdy základ sporu bude správními soudy uchopen a s konečnou platností vyřešen,
což není v zájmu ani účastníků řízení, ani ve veřejném zájmu na hospodárnosti
řízení před správními soudy (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 4. 2013,
č. j. 6 Ads 17/2013 - 25).
[23] Stěžovatelka konkrétně v kasační stížnosti namítá, že krajský soud v napadeném rozsudku
řádně nevypořádal její argumentaci předestřenou při jednání před ním dne 31. 5. 2019.
Stěžovatelka rozporovala závěr žalovaného o nutnosti uchování dokumentace převzaté
při místním šetření uskutečněném dne 31. 7. 2012 ve správním spise ve smyslu §17 správního
řádu i přes nezákonnost jejího získání a zejména upozorňovala na problematiku týkající
se možnosti třetích osob nahlížet do správního spisu obsahujícího nezákonně převzatou
dokumentaci, seznamovat se s jejím obsahem, tyto dokumenty či jejich obsah dále neomezeně
využívat a tím de facto pokračovat v zásahu do práv stěžovatelky. Krajský soud tuto stěžovatelčinu
argumentaci ani nezopakoval v narační části napadeného rozsudku, ani se k ní dále v odůvodnění
nevyjádřil. Naopak přisvědčil tvrzením žalovaného, doplnil je o podporující východiska
a svou vlastní argumentaci, nekonfrontoval je však s protichůdnou argumentací stěžovatelky.
Odůvodnění:
napadeného rozsudku tak nepředstavuje vyhodnocení, zvážení a poměření
argumentací obou účastníků řízení, ale výtah argumentů svědčících ve prospěch názoru
žalovaného, s nímž se krajský soud ztotožnil.
[24] Ze stěžovatelčiny argumentace je zřejmé, že spatřuje napadený rozsudek
nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů. Nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů
jsou zejména taková rozhodnutí, u nichž není z odůvodnění zřejmé, jakými úvahami se soud řídil
při hodnocení skutkových i právních otázek a jakým způsobem se vyrovnal s argumenty
účastníků řízení (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2004,
č. j. 4 As 5/2003 - 52) nebo v nichž zcela opomenul vypořádat některou z námitek uplatněných
v žalobě (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2005,
č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, či rozsudek ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 - 74).
[25] Námitka stěžovatelky, že krajský soud zatížil napadený rozsudek vadou
nepřezkoumatelnosti, neboť poté, co přisvědčil argumentaci žalovaného ohledně nutnosti
ponechat dokumentaci převzatou při místním šetření konaném u stěžovatelky dne 31. 7. 2012
ve správním spise i přes to, že nebyla získána v souladu se zákonem (a nelze ji tudíž ve správním
řízení použít jako důkazní materiál), ji už nikterak nekonfrontoval s argumentací stěžovatelky
(zejména tou, uplatněnou při jednání před krajským soudem dne 31. 5. 2019), není důvodná.
[26] Krajský soud se v odůvodnění napadeného rozsudku sice v rozhodných otázkách
skutečně ztotožnil s názory žalovaného obsaženými především v jeho vyjádření
ze dne 28. 5. 2019, je ovšem zřejmé, že se nejednalo o převzetí mechanické bez zvážení
stávajícího skutkového stavu, rozhodné právní úpravy a relevantní judikatury. Jinými slovy,
tvrzení stěžovatelky i žalovaného krajský soud podrobil vlastní přezkumné činnosti a vyslovil
svoje vlastní úvahy, byť obsahově totožné s těmi žalovaného. Z podaného odůvodnění je přitom
zjevné, proč krajský soud nakonec pohled stěžovatelky (jak jej popsal v odst. 13. napadeného
rozsudku) neshledal správným a nepřisvědčil mu. Takovému postupu krajského soudu
nelze ničeho vytknout.
[27] Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku nemůže založit ani stěžovatelkou namítaná
skutečnost, že krajský soud vycházel z předpokladu, že postup žalovaného při získávání
dokumentace při místním šetření konaném u stěžovatelky dne 31. 7. 2012 nebyl excesem,
ač tento je v rozporu s právním názorem správních soudů o nezákonnosti získání převzaté
dokumentace. Posouzení toho, zda krajský soud na základě nesprávného východiska (získání
a držení dokumentace nebylo pro její obsah, vztahující se k soutěžní činnosti stěžovatelky,
excesem) dospěl také k nesprávnému závěru (ponechání nezákonně získané dokumentace
ve správním spise není nezákonným zásahem), svým obsahem totiž spadá pod kasační důvod
podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. O něm Nejvyšší správní soud pojedná níže.
[28] Nejvyšší správní soud však přisvědčuje stěžovatelce v tom, že krajský soud v napadeném
rozsudku (ani v narační části ani v další části odůvodnění) výslovně nezmínil její argumentaci
předestřenou při jednání dne 31. 5. 2019, v níž mimo jiné upozorňovala na problematiku týkající
se možnosti třetích osob nahlížet do správního spisu obsahujícího nezákonně převzatou
dokumentaci, seznamovat se s jejím obsahem, tyto dokumenty či jejich obsah dále neomezeně
využívat a tím fakticky pokračovat v zásahu do práv stěžovatelky. Nutno však dodat,
že stěžovatelka takto doplnila žalobní tvrzení až při jednání dne 31. 5. 2019. Těmito nově
uplatněnými tvrzeními obsahově navázala a rozvinula již uplatněné žalobní námitky
týkající se trvajícího „zadržování“ a „využívání“ dokumentů získaných při místním šetření
dne 31. 7. 2012. Jelikož však krajský soud svůj názor vystavěl na odlišné právní argumentaci
a odlišném posouzení skutkového stavu, než prezentovala v žalobě a navazujících vyjádřeních
stěžovatelka, přičemž svoje názory vyjevil v ucelené právní argumentaci, nemůže skutečnost,
že se nevypořádal s každou jednotlivou dílčí opoziční námitkou, založit nepřezkoumatelnost
napadeného rozsudku pro nedostatek důvodů. Krajský soud totiž proti žalobním tvrzením
postavil vlastní argumentačně ucelený soubor závěrů.
[29] Nejvyšší správní soud tudíž neshledal důvod pro kasaci napadeného rozsudku
proto, že se krajský soud výslovně k nyní vytýkané otázce nevyjádřil. Setrvale totiž zastává názor,
že správní soudy nemají povinnost reagovat na každou dílčí argumentaci a tu obsáhle vyvrátit.
Jejich úkolem je vypořádat se s obsahem a smyslem žalobní argumentace, což může v některých
případech konzumovat i vypořádání některých dílčích a souvisejících námitek
(srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2014, č. j. 7 As 126/2013 – 19,
nebo ze dne 24. 4. 2014, č. j. 7 Afs 85/2013 - 33). Této své povinnosti krajský soud v napadeném
rozsudku dostál. Stěžejní žalobní argumentaci, v níž stěžovatelka namítala nezákonnost postupu
žalovaného spočívající v „zadržování“ a „nevracení“ předmětné dokumentace převzaté
při místním šetření konaném u stěžovatelky dne 31. 7. 2012, krajský soud vypořádal. Shledal
postup žalovaného důsledkem povinnosti trvalé a nezměnitelné žurnalizace správního spisu
a jeho vedení v souladu s §17 odst. 1 správního řádu, tedy nikoliv nezákonným zásahem. Krajský
soud se rovněž vyjádřil k požadovanému uložení povinnosti žalovanému „nepoužívat“
a „nevyužívat“ dokumentaci. I když tedy v napadeném rozsudku výslovně nezmínil
stěžovatelčinu argumentaci uplatněnou při jednání dne 31. 5. 2019 a konkrétně se nezabýval
v ní uplatněnými tvrzeními ohledně možností třetích osob nahlížet do správního spisu
obsahujícího nezákonně získanou dokumentaci, nemá tato okolnost za následek
nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku.
[30] Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud neshledal napadený rozsudek
nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů, ale ani pro nesrozumitelnost a neshledal ani jinou
vadu řízení před krajským soudem, která by mohla mít vliv na zákonnost jím vydaného rozsudku,
dospěl k závěru, že kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. nebyl naplněn. Zabýval
se proto zbylými kasačními námitkami, jež svým obsahem spadají pod kasační důvod podle §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[31] Stěžovatelka v tomto ohledu v kasační stížnosti nesouhlasí především se závěrem
krajského soudu, že dokumentace u ní získaná při místním šetření dne 31. 7. 2012 se od počátku
váže k řízení vedenému žalovaným pro podezření z uzavření kartelové dohody a její „zadržování“
a „nevracení“ je důsledkem povinnosti trvalé a nezměnitelné žurnalizace správního spisu
a jeho vedení v souladu s §17 odst. 1 správního řádu, a proto „zadržování“ a „nevracení“ těchto
dokumentů nepředstavuje nezákonný zásah žalovaného. Podle stěžovatelky krajský soud
rovněž pochybil tím, že v odůvodnění napadeného rozsudku poukazoval na závěry rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2010, č. j. 1 Afs 58/2009 - 541, neboť ty nejsou
na posuzovanou věc přiléhavé. Stěžovatelka se také neztotožňuje se závěrem krajského soudu,
že ponechání předmětné dokumentace ve správním spise (byť ji pro její nezákonné získání
nelze jako důkaz použít) s odkazem na §17 správního řádu do budoucna navždy poskytuje
jasnou odpověď na otázku, které konkrétní dokumenty a jakého konkrétního obsahu
nejsou použitelnými ve vztahu k podezření z uzavření kartelové dohody. Tím má být zajištěna
materiální stopa postupu žalovaného a taktéž ochrana práv stěžovatelky do budoucna.
[32] Stěžovatelka má za to, že materiální stopu převzaté dokumentace ve vztahu k procesnímu
postupu žalovaného ve správním řízení dostatečně dokládá protokol o provedení místního
šetření podle §21 zákona o ochraně hospodářské soutěže, seznam dokumentů tvořících
převzatou dokumentaci i úřední záznamy žalovaného o provedení jednotlivých dokumentů
jako důkazů a rovněž by ji dokládal úřední záznam žalovaného (nebo odpovídající potvrzení
stěžovatelky) o tom, že dokumentace byla vrácena stěžovatelce. Podle stěžovatelky
není totiž rozhodný obsah případně sporného dokumentu z této dokumentace, ale (ne)zákonný
způsob jeho získání. Stěžovatelka proto krajskému soudu vytýká, že svým výkladem §17
správního řádu dal přednost neexistujícímu „právu“ žalovaného na vedení správního spisu
v nezměněné podobě před právem stěžovatelky na ochranu soukromí, nedotknutelnosti obydlí
a listovního tajemství.
[33] Stěžovatelka nakonec poukazuje na to, že svým výkladem §17 správního řádu krajský
soud fakticky schvaluje další navazující porušování práv stěžovatelky v podobě možnosti
žalovaného disponovat s dokumentací nezákonně získanou při místním šetření dne 31. 7. 2012,
jakož i možnosti třetích osob do dokumentace nahlížet, pořizovat si z ní opisy nebo kopie.
[34] Podle §82 s. ř. s., každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem,
pokynem nebo donucením (dále jen "zásah") správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo
proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany
proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.
[35] Smyslem a účelem tohoto žalobního typu je poskytnout ochranu proti zásahům veřejné
moci, proti nimž jiná ochrana není dána. K tomu, které úkony mohou či nemohou
být nezákonným zásahem, existuje bohatá judikatura Nejvyššího správního soudu,
přičemž obecně byl nezákonný zásah vymezen již v rozsudku ze dne 3. 6. 2004, č. j. 2 Afs
17/2003 - 54, podle něhož „definici zásahu zákon neobsahuje, zásah vymezuje velmi obecně a široce. Přesná
definice ani není možná, protože pod pojem zásahu spadá velké množství faktických činností správních orgánů, ke
kterým jsou různými zákony oprávněny. Jde o úkony neformální, pro které mohou a nemusí být stanovena
pravidla, např. faktické pokyny (typicky v dopravě), bezprostřední zásahy (při ohrožení, při demonstraci, příkazy
ke zjednání nápravy), zajišťovací úkony atd.; tedy obecně úkony, které nejsou činěny formou rozhodnutí, ale přesto
jsou závazné pro osoby, vůči nimž směřují, a ty jsou povinny na jejich základě něco konat, nějaké činnosti se
zdržet nebo nějaké jednání strpět, a to na základě jak písemného, tak i faktického (ústního či jinak vyjádřeného)
pokynu či příkazu.“ Tento právní názor byl akceptován i v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 31. 8. 2005, č. j. 2 Afs 144/2004 - 110, a následně také doplněn např. v
usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 -
98.
[36] Stěžovatelka se v řízení před krajským soudem domáhala vydání rozsudku, kterým bude
žalovanému uložena povinnost ukončit porušování jejích práv spočívající v „zadržování“
a „využívání“ dokumentace u ní nezákonně získané při místním šetření dne 31. 7. 2012
a povinnost vrátit tuto dokumentaci stěžovatelce a zdržet se jakéhokoliv jejího používání
a (nebo) využívání.
[37] Nejvyšší správní soud především přisvědčil krajskému soudu, že k ochraně svých práv
byla stěžovatelka oprávněna využít žalobu na ochranu před nezákonným zásahem ve smyslu
§82 s. ř. s. U jednání, v němž stěžovatelka spatřuje nezákonný zásah žalovaného, nelze podle
kasačního soudu již z povahy věci vyloučit, že se jedná o nezákonný zásah ve smyslu citovaného
ustanovení. Stěžovatelka rovněž neměla v posuzovaném případě k dispozici jiný žalobní typ
k ochraně proti tvrzenému postupu žalovaného, chtěla-li se domoci vyřazení dokumentů
získaných při místním šetření dne 31. 7. 2012 ze správního spisu. Obdobně se ostatně vyjádřil
i Ústavní soud v nálezu ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/2018 (viz zejména odst. 41.), který
se vztahuje k nyní posuzované věci.
[38] Nejvyšší správní soud se také ztotožnil s dílčím závěrem krajského soudu, že domáhala-li
se stěžovatelka žalobou i toho, aby krajský soud žalovanému uložil povinnost nepoužívat
a nevyužívat tuto dokumentaci, bylo tohoto cíle dosaženo prostřednictvím závěru o její
nepoužitelnosti jako důkazu plynoucího z rozsudku krajského soudu č. j. 30 Af 29/2016 - 262,
jehož závěry potvrdil Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 3 As 157/2017 - 222.
Mezi účastníky řízení v této souvislosti nebylo ani sporným, že správní řízení ve věci
sp. zn. ÚOHS-S834/2014/KD, k němuž se tyto dva rozsudky správních soudů vztahují,
ke dni vydání napadeného rozsudku probíhalo a dokumenty získané při místním šetření
u stěžovatelky dne 31. 7. 2012 (v rámci řízení sp. zn. ÚOHS-S426/2012/KD, z nějž bylo řízení
sp. zn. ÚOHS-S834/2014/KD následně vyloučeno k samostatnému řízení), byly součástí
správního spisu a nebyly stěžovatelce vráceny.
[39] Nejvyšší správní soud již ve své judikatuře vyjádřil, že k vyslovení závěru
o důvodnosti žaloby na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu, musí
být kumulativně naplněny pojmové znaky nezákonného zásahu. Např. v rozsudku ze dne
17. 3. 2005, č. j. 2 Aps 1/2005 - 65, uvedl, že „[o]chrana podle §82 a násl. s. ř. s. je důvodná tehdy, jsou-
li - a to kumulativně, tedy zároveň - splněny následující podmínky: Žalobce musí být přímo (1. podmínka)
zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením
("zásahem" správního orgánu v širším smyslu) správního orgánu, které nejsou rozhodnutím (4. podmínka),
a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka),
přičemž „zásah“ v širším smyslu nebo jeho důsledky musí trvat nebo musí hrozit opakování „zásahu“
(6. podmínka). Není-li byť jen jediná z uvedených podmínek splněna, nelze ochranu podle §82 a násl. s. ř. s.
poskytnout.“ Tyto podmínky doznaly od vydání citovaného rozsudku změn v souvislosti s novelou
soudního řádu správního provedenou zákonem č. 303/2011 Sb., v jejímž důsledku se lze žalobou
domáhat i pouhého určení, že zásah byl nezákonný, 6. podmínka tak ztratila relevanci.
[40] V nyní posuzovaném případě neshledal krajský soud, že by stěžovatelkou namítané
jednání žalovaného spočívající v „zadržování“ a „nevrácení“ dokumentace u ní nezákonně
získané při místním šetření dne 31. 7. 2012 představovalo nezákonný zásah. Dospěl
totiž k závěru, že ponechání této dokumentace ve správním spisu je důsledkem povinnosti
žalovaného k trvalé a nezměnitelné žurnalizaci správního spisu a jeho vedení v souladu s §17
správního řádu. Nejedná se proto o zásah nezákonný, není splněna výše uvedená třetí podmínka.
Krajský soud zdůraznil, že předmětné dokumenty (jejichž soupis čítající 18 dokumentů
o celkovém rozsahu 67 listů byl obsahem protokolu o průběhu místního šetření založeného
ve správním spisu) byly všechny získány v rámci místního šetření dne 31. 7. 2012, týkají
se obchodní (soutěžní) činnosti stěžovatelky [nejedná se o dokumenty soukromé
či jiné s obchodní (soutěžní) činností stěžovatelky nesouvisející povahy], nejedná se o dokumenty,
které by v odpovídající podobě (originálu) musela mít stěžovatelka „u sebe“ (a neměla-li
by je, vznikla by jí z toho újma) a jedná se o dokumenty, které se od počátku váží k řízení
vedenému žalovaným pro podezření z uzavření kartelové dohody. Nebýt vady při jejich získávání,
mohly by být tyto dokumenty podle krajského soudu legitimním podkladem rozhodnutí
žalovaného. Nezákonný způsob získání této dokumentace přitom sám o sobě podle krajského
soudu neznamená, že tato dokumentace nemá zůstat součástí správního spisu. Otázka
použitelnosti dokumentace je otázkou odlišnou od otázky vedení správního spisu.
[41] Krajský soud své závěry opřel také o rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 31. 3. 2010, č. j. 1 Afs 58/2009 - 541, podle něhož má ve správním spise zůstat
zažurnalizováno (trvale a nezměnitelně) vše, co svědčí o úkonech správního orgánu a účastníků
řízení, neboť jde o materiální „stopu“ postupu řízení, byť by se mělo jednat o „stopu“, která
dokládá nezákonnost postupu správního orgánu. Z této zásady „neničení“ (nevracení)
byť nezákonně získaných podkladů v citovaném rozsudku první senát dovodil výjimku, kterou
představuje pouze výslovný zákonný podklad. Ten ale podle krajského soudu v nyní
posuzovaném případě chybí. Z komentářové literatury pak krajský soud citoval, že součástí
správního spisu jsou jak dokumenty, z nichž správní orgán přímo vycházel, tak i ty, které
správnímu orgánu „příliš nepomohly“, případně byly získány v rozporu se zákonem
(viz Potěšil, L., Hejč, D., Rigel, F., Marek, D.: Správní řád. Komentář. 1. Vydání. Praha. C. H.
Beck, str. 103-106). Krajský soud rovněž vyslovil, že ponechání předmětné dokumentace
ve správním spise nelze vnímat ani jednoznačně v neprospěch stěžovatelky, neboť toto může
do budoucna navždy poskytovat jasnou odpověď na otázku, jaké konkrétní dokumenty
konkrétního obsahu ve vztahu k podezření z uzavření kartelové dohody nejsou použitelnými
(a to i ve vztahu k případným v budoucnu uplatňovaným nárokům stěžovatelky vůči žalovanému
z důvodu nezákonného získání dokumentů, popř. z důvodu dalšího zpřístupnění nezákonně
získaných dokumentů).
[42] Nejvyšší správní soud plně přisvědčuje předestřeným závěrům krajského soudu ohledně
způsobu vedení správního spisu ve smyslu §17 odst. 1 správního řádu. Je z nich především
zřejmé, že krajský soud neshledal jednání žalovaného spočívající v „zadržování“ a „nevrácení“
dokumentace u stěžovatelky nezákonně získané při místním šetření dne 31. 7. 2012 nezákonným.
Nebyly tedy naplněny všechny pojmové znaky nezákonného zásahu jako předpokladu
k poskytnutí ochrany podle §82 a násl. s. ř. s., konkrétně nebyla naplněna podmínka č. 3
(viz odst. [40] tohoto rozsudku). Z uvedeného důvodu krajský soud nepochybil, dospěl-li
k závěru o nedůvodnosti žaloby na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného.
[43] Ostatně shodné závěry, jež k otázce vedení spisu zaujal krajský soud, vyjádřil
již dříve i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 28. 6. 2017, č. j. 8 As 236/2016 - 51. Podle
něj „[s]právní orgán je povinen vést spis. Podle §17 odst. 1 věta první a třetí s. ř. s. [v] každé věci se zakládá
spis; [s]pis tvoří zejména podání, protokoly, záznamy, písemná vyhotovení rozhodnutí a další
písemnosti, které se vztahují k dané věci. Tato úprava navazuje na úpravu v zákoně č. 499/2004 Sb.,
o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů; podle §65 odst. 1 věty první tohoto
zákona [p]ři vyřizování dokumentů se všechny dokumenty týkající se téže věci spojí
ve spis. Judikatura a odborná literatura k vedení spisu uvádí: ‚správní spis tvoří všechny dokumenty
týkající se téže věci. Toto pravidlo se neuplatní pouze tehdy, stanoví-li zákon jinak. Je to ostatně
i logické, ve spisu musí zůstat vše, co svědčí o úkonech správního orgánu a účastníků
řízení, neboť jde o materiální „stopu“ postupu řízení.‘ (rozsudek NSS ze dne 31. 3. 2010, čj. 1 Afs
58/2009-541, publ. pod č. 2119/2010 Sb. NSS); ‚[s]oučástí spisu jsou jak dokumenty, z nichž
správní orgán přímo vycházel, tak i ty, které správnímu orgánu „příliš nepomohly“, případně byly
získány v rozporu se zákonem. S obsahem spisu není možné svévolně a účelově
manipulovat.‘ (Potěšil, L., Hejč, D., Rigel, F., Marek, D.: Správní řád. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H.
Beck, 2015, s. 103-106.).“ Vzhledem k citovaným závěrům Nejvyšší správní soud považuje závěry
krajského soudu obsažené v napadeném rozsudku na rozdíl od stěžovatelky za správné
a přiléhavé.
[44] Z právě uvedeného je zřejmé, že stěžovatelka nemůže uspět ani se svou argumentací,
podle níž krajský soud upřednostnil neexistující „právo“ žalovaného na vedení správního spisu
před jejím právem na ochranu soukromí, nedotknutelnosti obydlí a listovního tajemství
a podle níž krajský soud schvaluje porušování těchto práv ve formě možnosti žalovaného
disponovat s dokumentací nezákonně získanou při místním šetření dne 31. 7. 2012, která
je nadále součástí správního spisu a umožňuje třetím osobám do této dokumentace nahlížet,
pořizovat si z ní opisy nebo kopie.
[45] I když lze stěžovatelce přisvědčit v tom, že „právo“ žalovaného na vedení správního spisu
neexistuje (krajský soud ovšem ani takové právo nedovozoval), vedení správního spisu
je naplněním požadavku vyplývajícího z §17 správního řádu. Smyslem a účelem vedení správního
spisu je co nejvěrnější zachycení průběhu správního řízení. Tento požadavek je uskutečňován
zachycením (co možná nejpřesněji) dějů, k nimž v řízení došlo. Toho lze nejlépe dosáhnout právě
uchováním veškerých listin, písemně zachycených projevů účastníků i správního orgánu
(úředních osob), podkladů, důkazů či jakýchkoliv jiných materiálních „stop“, z nichž lze usoudit
na to, co se v průběhu daného řízení odehrálo, uskutečnilo, jak se nejen účastníci řízení,
ale i správní orgán nebo dokonce i třetí osoby v rámci něj projevovali. Ponechání předmětných
dokumentů ve správním spise tudíž není skutečností „ve prospěch“ toho či onoho,
nýbrž umožňuje objektivně zachytit průběh správního řízení. Vedení spisu a žurnalizace,
byť nezákonně získané, dokumentace není ani sankcí ani výhodou ať již pro účastníka řízení
či správní orgán. Je ale nepochybné, že správní spis může dokumentovat nezákonnosti,
jichž se dopustil správní orgán v jeho průběhu či taktéž pochybení nebo opomenutí,
jichž se dopustil účastník. Primárním smyslem a účelem vedení správního spisu
je totiž co nejobjektivnější zachycení všeho, k čemu v řízení došlo.
[46] Přestože stěžovatelka namítala, že materiální stopu převzaté dokumentace ve vztahu
k procesnímu postupu žalovaného ve správním řízení dostatečně dokládá protokol o provedení
místního šetření podle §21 zákona o ochraně hospodářské soutěže, seznam dokumentů tvořících
převzatou dokumentaci i úřední záznamy žalovaného o provedení jednotlivých dokumentů jako
důkazů a rovněž by ji dokládal úřední záznam žalovaného (nebo odpovídající potvrzení
stěžovatelky) o tom, že dokumentace jí byla vrácena, nemůže to ničeho změnit na správném
závěru krajského soudu, že namítaný postup žalovaného spočívající v „zadržování“ a „nevrácení“
dokumentace u stěžovatelky nezákonně získané při místním šetření dne 31. 7. 2012
nebyl nezákonný, jelikož byl odrazem požadavku plynoucího z §17 správního řádu,
tedy nepředstavoval nezákonný zásah žalovaného vůči stěžovatelce.
[47] Kasační soud rovněž nepřisvědčil výtce, podle níž krajský soud v napadeném
rozsudku odkázal na nepřiléhavý rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2010,
č. j. 1 Afs 58/2009 - 541. Uvedení závěrů z citovaného rozsudku bylo naopak zcela vhodné.
Stěžovatelkou v kasační stížnosti uváděné odlišnosti případu řešeného v citovaném rozsudku
a nyní posuzované věci (že nebyla posuzována žaloba na ochranu před nezákonným zásahem,
ale žaloba proti rozhodnutí správního orgánu; byla řešena problematika nezákonného provedení
důkazů výslechem svědka, resp. účastníka řízení, nikoliv problematika držení nezákonně převzaté
dokumentace ve správním spise; bylo namítáno, že správní orgán nezákonně provedené výslechy
svědka, resp. účastníka řízení, sám aktivně nevyloučil, ne aby vyloučení převzaté dokumentace
ze správního spisu bylo uloženo rozsudkem správního soudu) nejsou zásadní a nikterak
neovlivňují možnost ze závěrů ohledně vedení správního spisu uvedených v citovaném rozsudku
v nynější věci vycházet.
[48] Rovněž mimoběžný je ve vztahu k závěrům, které krajský soud v napadeném rozsudku
citoval z rozsudku kasačního soudu č. j. 1 Afs 58/2009 - 541, poukaz stěžovatelky
na to, že tento rozsudek byl vydán před přijetím zákona o náhradě škody v oblasti hospodářské
soutěže. Je tomu tak proto, že vyjádřené závěry se obecně vztahují k otázce vedení správního
spisu a zachování jeho obsahu i přes existenci důkazů získaných v rozporu se zákonem (které
tak nejsou v daném řízení jako důkaz využitelné). V tom je podobnost obou případů dána
a závěry citovaného rozsudku jsou použitelné i na případ řešený nyní. Z citovaného rozsudku
totiž nepochybně vyplývá, že součástí správního spisu mají být veškeré listiny, které se vztahují
k dané věci, které s ní souvisejí, které dokumentují průběh řízení a v rámci něj i jednotlivé úkony
učiněné ať již účastníky řízení či správním orgánem. Lhostejno přitom, zda jde o dokumenty,
z nichž správní orgán vycházel, které mu „příliš nepomohly“ či které byly získány v rozporu
se zákonem. Řízení o zpřístupnění důkazních prostředků, jež je v zákoně o náhradě škody
v oblasti hospodářské soutěže také upraveno, předpokládá mimo jiné osvědčení věrohodnosti
navrhovatelova práva na náhradu škody způsobené omezováním hospodářské soutěže, v rámci
nějž se zpřístupnění důkazů domáhá, a nadto je podmíněno složením jistoty (nejméně) ve výši
100.000 Kč. S vedením správního spisu a možností nahlížet do něj nelze toto řízení směšovat.
[49] Stěžovatelka rozporovala i závěr krajského soudu, podle nějž ponechání dokumentace
ve správním spisu je i k ochraně práv stěžovatelky do budoucna. Namítala, že mediální stopu
převzaté dokumentace ve vztahu k procesnímu postupu žalovaného ve správním řízení
by splňoval i úřední záznam o tom, že převzatá dokumentace jí byla vrácena, popřípadě potvrzení
o tomtéž vystavené stěžovatelkou. I když Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelkou
v tom, že uvedený, byť podpůrný, argument krajského soudu není nepřiléhavější,
neboť nepochybně i dokument obsahující soupis dokumentace vrácené účastníkům řízení,
z nějž je zřejmé, které konkrétní dokumenty z jakého dne, o jakém rozsahu či jinak blíže
konkretizované, by mohly taktéž být onou materiální „stopou“ toho, co se v řízení odehrálo,
s ohledem na skutečnost, že v daném případě je ponechání předmětných dokumentů v souladu
se zákonem (konkrétně s §17 správního řádu), jedná se o polemiku, která je pro posouzení
předmětu sporu bez významu. Ostatně i stěžovatelka tuto argumentaci uplatňuje
jen jako opoziční k závěrům krajského soudu, aniž s ní spojuje určité procesní vyústění.
[50] Totéž lze uvést i ve vztahu ke stěžovatelčinu tvrzení o právu na obnovení stavu, který
trval před nezákonným zásahem, jenž stěžovatelka považuje za sankci sui generis ve vztahu
k deliktnímu jednání žalovaného (za něž považuje nezákonný zásah). Nepředstavuje-li ponechání
dokumentace pořízené žalovaným při místním šetření dne 31. 7. 2012 nezákonný zásah,
jak již výše uvedeno, nelze hovořit ani o „deliktu“ žalovaného a následné „sankci“, již by mělo
představovat obnovení stavu před tímto „zásahem“.
[51] Za neopodstatněnou je třeba považovat i stížnostní argumentaci, podle níž ponecháním
předmětných listin ve správním spise bude zasaženo do stěžovatelčina práva na spravedlivý
proces, resp. práva na soukromí proto, že nejen zaměstnanci žalovaného, ale i třetí osoby, které
prokážou právní zájem, mohou do správního spisu nahlížet a takto prohlubovat dotčení
uvedených stěžovatelčiných práv a dokonce mohou umožnit žalovanému dodatečnou „legalizaci“
nezákonně získaných dokumentů, pokud by ji získal od třetí osoby postupem podle §21e zákona
o ochraně hospodářské soutěže.
[52] Jak již výše opakovaně uvedeno, není-li postup žalovaného nezákonný, nýbrž je projevem
zákonem mu uložené povinnosti trvalé a nezměnitelné žurnalizace správního spisu a jeho vedení
ve smyslu §17 správního řádu, nemohou tyto stěžovatelčiny obavy najít opodstatnění. Především
není vůbec zjevné (stěžovatelka to blíže nerozvádí), jak ponechání dokumentace ve správním
spisu a její nevrácení zasahuje do jejího práva na spravedlivý proces.
[53] Jedná-li se přístup třetích osob k této dokumentaci ze správního spisu,
ten je sice možný, avšak pouze za podmínky prokázání právního zájmu, jehož existenci posuzuje
žalovaný. Dospěl-li by v tomto směru k chybnému úsudku, je zde nepochybně stěžovatelčino
právo v případě vzniku škody z tohoto chybného postupu domáhat se její náhrady podle zákona
č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím
nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb.,
o notářích a jejich činnosti (notářský řád). Pokud jde o obavu z přístupu zaměstnanců žalovaného
do správního spisu a možnost seznámit se s obsahem nezákonně získané dokumentace,
je i tato stěžovatelčina obava lichá. Nepochybně veškeré úřední osoby mající přístup do správních
spisů vedených žalovaným jsou vázány povinností mlčenlivosti o skutečnostech, jež tvoří
předmět obchodního tajemství nebo důvěrnou informaci. Nakonec je třeba dodat, že ani obava
z možné „legalizace“ nezákonně pořízené dokumentace cestou, již stěžovatelka naznačuje
(postupem podle §21e zákona o ochraně hospodářské soutěže od třetí osoby), je pouze fabulací,
neboť jednou nezákonně získaný důkaz nemůže být již v budoucnu nikterak „zlegalizován“.
Pokud by se snad žalovaný hodlal uchýlit k postupu naznačenému stěžovatelkou,
nelze než shrnout, že takový postup by byl obcházením zákona, tudíž by v žádném případě
nevedl k legalizaci nezákonně získané dokumentace.
[54] Nejvyšší správní soud závěrem poukazuje na svoji judikaturu týkající se ochrany
proti nezákonnému zásahu v případech, kdy předmětem zásahu je jednotlivý procesní úkon
(zde ponechání nezákonným postupem získané dokumentace ve správním spise). Například
v rozsudku ze dne 12. 2. 2020, č. j. 10 Afs 393/2019 – 54, Nejvyšší správní soud uvedl,
že „[z]ásahová žaloba nemá „štěpit“ jednotlivé úkony správního či daňového řízení do desítek či stovek různých
zásahů. Samostatný přezkum takových úkonů ve správním soudnictví by snadno mohl nepřiměřeně prodloužit,
ba dokonce v některých případech i zhatit cestu ke konečnému rozhodnutí o věci (srov. též rozsudky ze dne
17. 4. 2009, čj. 8 Aps 6/2007-256, věc ArcelorMittal Ostrava; ze dne 17. 1. 2018, čj. 9 Afs 85/2016-51,
věc ELEKTRA PV, bod 20; nedávno např. rozsudek ze dne 22. 1. 2020, čj. 10 As 292/2019-29, bod
12).“ Byť se citovaný rozsudek týkal daňového řízení, vyslovené závěry jsou nepochybně
přenositelné i na jiné oblasti činnosti veřejné správy při poskytování ochrany veřejným
subjektivním právům účastníků. Ve zmíněném rozsudku desátý senát vysvětlil, že „ochrana
poskytovaná zásahovou žalobou v průběhu daňové kontroly může úspěšně směřovat jen proti takovým úkonům
či postupům správce daně, které mají samy o sobě zcela zásadní dopad do právní sféry daňového subjektu,
a současně není spravedlivé a ústavně konformní požadovat po žalobci, aby s obranou proti takovýmto úkonům
vyčkal až na žalobu směřující proti rozhodnutí o daňové povinnosti samotné. Jak tuto judikaturu velmi příhodně
shrnul Ústavní soud, třeba odlišit na jedné straně procesní úkony správního orgánu, jejichž účinek se může (mimo
samotný průběh řízení) ve sféře účastníka projevit jen v souvislosti s výsledným rozhodnutím, a naproti tomu
na straně druhé procesní úkony či opomenutí správního orgánu, ‚jejichž důsledek se neprojeví nutně
v podobě výsledného rozhodnutí, ale které jsou způsobilé účastníka zasáhnout samy i jinak
než prostřednictvím takového rozhodnutí“ (nález ze dne 14. 1. 2020, sp. zn. III. ÚS 2383/19, ZCZ,
body 32 a 33).“ Uvedené závěry, byť vyslovené na půdorysu zásahové žaloby ve vztahu k úkonům
správce daně v průběhu daňové kontroly, jsou mutatis mutandis použitelné i v nynější věci.
[55] Jak již shora uvedeno, určení nepoužitelnosti dokumentů získaných žalovaným
při místním šetření dne 31. 7. 2012 již stěžovatelka dosáhla v řízení o žalobě proti rozhodnutí
(o správním deliktu stěžovatelky), v němž Nejvyšší správní soud dovodil nezákonnost místního
šetření ze dne 31. 7. 2012, které žalovaný provedl v rámci nezákonně zahájeného správního
řízení, a v němž dovodil též nepoužitelnost od stěžovatelky převzaté dokumentace pořízené
při tomto místním šetření jako důkazu (srov. odst. [39]). Držení převzaté dokumentace
(v důsledku jejího zažurnalizování do správního spisu) již z důvodů výše rozvedených samo
o sobě do stěžovatelčiných práv zasáhnout nemůže, neboť je jím naplňována zákonná povinnost,
jež pro žalovaného plyne z §17 správního řádu. Jinými slovy, toto držení a nevrácení
dokumentace není nezákonné, jak přiléhavě dovodil i krajský soud.
[56] Ze shora uvedených důvodů je zřejmé, že Nejvyšší správní soud neshledal ani naplnění
kasačního důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
V.
[57] Kasační stížnost tudíž není důvodná, a proto ji Nejvyšší správní soud ve smyslu §110
odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
[58] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1
s. ř. s. ve spojení s §120 téhož zákona. Stěžovatelka neměla úspěch ve věci, nemá proto právo
na náhradu nákladů řízení. Žalovaný byl ve věci účastníkem úspěšným, nevznikly mu však žádné
náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti. Nejvyšší správní soud proto rozhodl, že žádný
z účastníků nemá právo na náhradu nákladů tohoto řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. června 2021
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu