ECLI:CZ:NSS:2021:5.AS.170.2018:21
sp. zn. 5 As 170/2018 - 21
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy a soudců
JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobce: EKO Logistics s.r.o.,
se sídlem Tyršova 68, Týnec nad Labem, zastoupený Mgr. Jakubem Hajdučíkem, advokátem se
sídlem Sluneční náměstí 2588/14, Praha 13, proti žalovanému: Ministerstvo životního
prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 12. 4. 2018, č. j. 11 A 80/2017 – 30,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 12. 4. 2018, č. j. 11 A 80/2017 – 30,
se r uší .
II. Rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 3. 2. 2017, č. j. 2998/500/14,
89945/ENV/14, se ru š í a věc se v rac í žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení částku 24 456 Kč
do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho právního zástupce Mgr. Jakuba
Hajdučíka, advokáta.
Odůvodnění:
I.
Průběh dosavadního řízení
[1] Podanou kasační stížností brojí žalobce proti shora označenému rozsudku Městského
soudu v Praze, kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí Ministerstva životního
prostředí ze dne 3. 2. 2017, č. j. 2998/500/14, 89945/ENV/14, jímž bylo zamítnuto odvolání
žalobce a potvrzeno rozhodnutí České inspekce životního prostředí, oblastního inspektorátu
Praha, oddělení odpadového hospodářství (dále též „inspekce“), ze dne 14. 11. 2014,
č. j. ČIŽP/41/OOH/SR01/1401783.003/14/PSJ.
[2] Ze správního spisu vyplynulo, že dne 18. 2. 2014 byla inspekcí provedena ohlášená
kontrola dle §76 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů,
v relevantním znění (dále jen „zákon o odpadech“), ve schválené provozovně žalobce označené
jako „Zařízení ke sběru a výkupu odpadů, autovrakoviště a zařízení k využívání elektrozařízení a
elektroodpadů“, umístěné na adrese Týnec nad Labem, Tyršova 68. Z provedené kontroly byl
pořízen protokol o kontrole ze dne 23. 6. 2014, proti jehož obsahu podal žalobce dne 20. 7. 2014
námitky, které inspekce podle §14 odst. 3 zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád),
v relevantním znění, vypořádala v rozhodnutí o uložení sankce.
[3] V průběhu kontroly bylo mimo jiné zjištěno, že v zařízení žalobce jsou přebírány
autovraky, při převzetí je předávající osobě vystaveno potvrzení o převzetí autovraku a žalobce
současně generuje potvrzení o převzetí autovraku, které zasílá v elektronické podobě
žalovanému. V roce 2013 takto žalobce převzal 53 ks autovraků, v roce 2014 v období od
1. 1. 2014 (resp. od 7. 1. 2014, kdy byl převzat první autovrak) do 14. 2. 2014, kdy je uveden
záznam o posledním převzetí před provedenou kontrolou, bylo do zařízení předáno 10
autovraků. Když v den kontroly však inspekce požadovala po žalobci předložení
fotodokumentace stavu přijímaných autovraků ve smyslu §37b odst. 1 písm. j) zákona o
odpadech, vedoucí kontrolovaného zařízení uvedl, že fotodokumentace není pořizována, na
příjezdu do zařízení je nainstalován kamerový systém, kterým jsou přijímané autovraky snímány,
tyto záznamy však nejsou archivovány a nemohly být tedy inspekci předloženy.
[4] Oznámením ze dne 22. 8. 2014, č. j. ČIŽP/41/OOH/SR01/1401783.001/14/PSJ,
inspekce zahájila se žalobcem správní řízení ve věci uložení pokuty a následně jej výše uvedeným
rozhodnutím uznala vinným ze správního deliktu (Nejvyšší správní soud zde uvádí, že podle
právní úpravy účinné od 1. 7. 2017 se jednalo o přestupek, který však měl stejné znaky a byl
postihován stejně jako jiný správní delikt dle předchozí úpravy) dle §66 odst. 4 písm. f) zákona o
odpadech za porušení §37b odst. 1 písm. j) zákona o odpadech, neboť zástupce žalobce do
protokolu uvedl, že fotodokumentace nebyla vůbec pořizována a pro vybrané období od
7. 1. 2014 do 14. 2. 2014 nebyla předložena, přičemž bylo v tomto období přijato celkem 10
autovraků. Dále byl žalobce shledán vinným správním deliktem dle §66 odst. 4 písm. f) zákona o
odpadech pro porušení §37 odst. 7 písm. c) téhož zákona, deliktem dle §66 odst. 3 písm. e)
zákona o odpadech pro porušení §18 odst. 1 písm. e) ve spojení s §37b odst. 1 písm. a) zákona o
odpadech a deliktem dle §66 odst. 2 písm. a) zákona o odpadech pro porušení §39 odst. 5
zákona o odpadech. Za tyto delikty žalobci inspekce uložila dle §66 odst. 4 písm. f) zákona o
odpadech, jakožto ustanovení vztahujícího se na správní delikt nejpřísněji postižitelný, pokutu ve
výši 200 000 Kč a povinnost nahradit náklady správního řízení.
[5] Toto rozhodnutí napadl stěžovatel v celém rozsahu odvoláním, přičemž k povinnosti
pořizovat fotodokumentaci uvedl, že dle jeho názoru se na něj tato povinnost v kontrolovaném
období nevztahovala pro absenci prováděcí právní úpravy, a současně pořizoval alespoň
kamerové záznamy, které archivoval 3 dny. Žalovaný výše uvedeným rozhodnutím odvolání
žalobce zamítl a rozhodnutí inspekce potvrdil.
[6] Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu u Městského soudu v Praze, který ji
shora uvedeným rozsudkem zamítl. Městský soud neshledal, že by rozhodnutí žalovaného trpělo
namítanou nepřezkoumatelností a ani další námitky žalobce nepovažoval za důvodné. Pokud jde
o správní delikt týkající se nepořizování fotodokumentace, městský soud odmítl názor žalobce, že
ji nebyl povinen pořizovat. Uvedená povinnost byla stanovena přímo v §37b odst. 1 písm. j)
zákona o odpadech, byť je pravdou, že v době kontroly nebylo obecně závazným právním
předpisem podrobně upraveno, jak s fotodokumentací dále nakládat. Povinnost pořizovat
fotodokumentaci však byla stanovena zákonem o odpadech zcela výslovně a nezpochybnitelně.
Bylo tedy povinností žalobce fotodokumentaci pořizovat, způsob pořízení této fotodokumentace
i způsob jejího ukládání pro budoucí možnost prokázat, že zákonem stanovenou povinnost
splnil, byla na úvaze žalobce, a to právě proto, že nebyly stanoveny podrobnosti nakládání
s pořízenou fotodokumentací. Dle městského soudu tato skutečnost nezprostila žalobce
povinnosti fotodokumentaci pořizovat.
[7] Pokud žalobce poukazoval na to, že autovraky byly v provozovně zabírány
bezpečnostním kamerovým systémem, bylo by možné – právě proto, že nebyly stanoveny
podrobnosti nakládání s fotodokumentací – akceptovat, kdyby žalobce povinnost pořizovat
fotodokumentaci splnil tím, že by předložil tvrzené záznamy z kamer, které by požadovanou
fotodokumentaci nahradily. Pak by nebyl vyloučen závěr o tom, že skutková podstata
předmětného deliktu nebyla naplněna právě proto, že právní předpisy nestanovily podrobnosti
ohledně této dokumentace, a bylo by možné akceptovat jakoukoli formu, z níž by bylo patrné to,
co mělo být zřejmé z dokumentace, kterou zákon ukládal pořizovat. Dle městského soudu bylo
povinností žalobce zabezpečit splnění své zákonné povinnosti pořídit jakoukoli formou
fotodokumentaci tak, aby z ní bylo zřejmé, že ten který autovrak byl v určitém okamžiku do
provozovny dovezen, byl v ní uskladněn a podobně. Na takové řešení však žalobce rezignoval,
proto je na místě závěr, že povinnou fotodokumentaci nepořizoval a tím naplnil zákonné znaky
deliktu podle výše uvedeného ustanovení.
II.
Obsah kasační stížnosti
[8] Žalobce (stěžovatel) napadá rozsudek městského soudu z důvodů uvedených v §103
odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[9] Stěžovatel namítal především nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu, neboť
v žalobě vylíčil pět žalobních námitek směřujících proti správnímu deliktu nepořizování
fotodokumentace, a to (i) imperfektnost právní normy obsažené v §37b odst. 1 písm. j) zákona o
odpadech, (ii) porušení výhrady zákona při ukládání trestu čili porušení zásady nulla poena sine lege,
(iii) absenci zákonné definice podoby pořizované fotodokumentace, (iv) absenci zákonné
povinnosti stěžovatele pořízenou fotodokumentaci archivovat, (v) bagatelnost porušení
povinnosti s ohledem na množství převzatých autovraků. Městský soud však dle jeho názoru
opomněl vypořádat jeho námitky (iv) a (v).
[10] Stěžovatel dále zopakoval, že povinnost pořizovat fotodokumentaci byla do zákona o
odpadech doplněna jeho novelou provedenou zákonem č. 169/2013 Sb. s účinností od 1. 10.
2013, zákon však nestanovil důvod nové povinnosti, resp. její účel. Stěžovatel následně upozornil
na znění důvodové zprávy, která pouze konstatovala, že se fotodokumentací má zabránit
přijímání rozebraných či ohořelých autovraků, ačkoliv dle stěžovatele zákon o odpadech zákaz
přijímání takových autovraků nestanovil. Takový zákaz byl podle názoru stěžovatele stanoven v
§8 odst. 5 písm. e) vyhlášky č. 383/2001 Sb., o podrobnostech nakládání s odpady (dále jen
„vyhláška o podrobnostech nakládání s odpady“), až s účinností od 21. 3. 2016, a tedy do té doby
nemělo smysl fotodokumentaci pořizovat.
[11] Upřesnění povinnosti fotodokumentace stavu autovraků pak zákonodárce svěřil v §37b
odst. 2 zákona o odpadech moci výkonné. Tak se stalo až vyhláškou č. 105/2014 Sb., jíž byla
novelizována vyhláška č. 352/2008 Sb., o podrobnostech nakládání s odpady z autovraků,
vybraných autovraků, o způsobu vedení jejich evidence a evidence odpadů vznikajících v
zařízeních ke sběru a zpracování autovraků a o informačním systému sledování toků vybraných
autovraků (o podrobnostech nakládání s autovraky), (dále jen „vyhláška o podrobnostech
nakládání s autovraky“), s účinností od 1. 10. 2014.
[12] Dle stěžovatele tak městský soud aproboval pokutu za nesplnění povinnosti, jejíž
dodržování nemělo ve výše uvedených souvislostech žádný smysl. Stěžovatel proto tvrdí ve
shodě s žalobou, že v §37b odst. 1 písm. j) zákona o odpadech je konstruována povinnost, která
je specifikována až ve vyhlášce, což je ale při výhradě zákona vyloučeno, protože její porušení je
sankcionováno trestem ve smyslu čl. 39 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).
Stěžovatel je tak nadále přesvědčen, že mu byl uložen trest za porušení povinnosti, kterou stanoví
až vyhláška o nakládání s odpady od 21. 3. 2016, což je dle stěžovatele nepřípustné. Stěžovatel
uvedl, že dle jeho názoru byl do doby, než nabude účinnosti prováděcí právní předpis, oprávněn
předpokládat, že zákonná povinnost není perfektní, protože její „finalizací“ zákonodárce pověřil
žalovaného.
[13] Stěžovatel se neztotožnil ani se závěrem městského soudu, že pokud existovala povinnost
fotodokumentace, měl stěžovatel povinnost prokázat, že ji splnil. Dle jeho názoru jej nestíhala
žádná povinnost orgánům ochrany životního prostředí cokoliv prokazovat. V oblasti správního
trestání platí principy trestního práva, podle nichž důkazní břemeno stíhá správní orgán, který
musí prokázat, že stěžovatel pochybil, v daném případě, že fotodokumentaci nepořizoval.
K tomu stěžovatel odkázal na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
14. 1. 2014, č. j. 5 As 126/2011 - 68, publ. pod č. 3014/2014 Sb. NSS (všechna zde uváděná
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná též na www.nssoud.cz). Stěžovatel tak dle
svého názoru nebyl povinen správnímu orgánu předkládat pořízenou fotodokumentaci, natož
aby byl postižen pokutou za to, že tak neučinil.
[14] Na závěr stěžovatel uvedl, že i kdyby byl povinen fotodokumentaci pořizovat, nebyl
povinen ji archivovat, neboť povinnost archivace formou zasílání do informačního systému
žalovaného byla zakotvena v §4 odst. 4 vyhlášky o podrobnostech nakládání s autovraky až s
účinností ode dne 1. 10. 2014. Zákon o odpadech přitom stanoví vedení rozličných evidencí a
zároveň ukládá takové evidence archivovat. Stěžovatel proto považuje za nesprávný závěr
městského soudu, podle něhož měl stěžovatel fotodokumentaci autovraků archivovat a právě
proto, že ji orgánům životního prostředí nepředložil, byl postižen pokutou. Z těchto důvodů je
dle stěžovatele napadený rozsudek nezákonný.
III.
Vyjádření žalovaného
[15] Žalovaný ve svém vyjádření uvedl, že městský soud se dle jeho názoru zabýval námitkou
absence archivační povinnosti, jestliže konstatoval, že stěžovatel byl povinen pořizovat příslušnou
fotodokumentaci, jakož i měl zajistit způsob jejího ukládání tak, aby mohl v budoucnu prokázat,
že snímky přijatých autovraků řádně pořídil. Dle žalovaného tedy lze dospět k závěru, že
archivační povinnost je v nezbytném rozsahu dána již jen tím, že adresát fotodokumentační
povinnosti musí být schopen její splnění náležitě dokázat. Jestliže pak stěžovatel namítal
nenaplnění materiální stránky deliktu, městský soud k tomu dle žalovaného konstatoval, že
správní orgány se podrobně zabývaly okolnostmi, které měly vliv na vyvození závěru o sankční
odpovědnosti stěžovatele. Absence materiální stránky se obecně týká toliko hraničních případů,
kdy jde o zcela bagatelní deliktní jednání, což dle žalovaného pro projednávanou věc neplatí,
neboť, jak uvedly již správní orgány ve svých rozhodnutích, se nejednalo o ojedinělý případ, ale o
systémový nedostatek na straně stěžovatele spočívající v absenci fotodokumentace k desítce
autovraků, tedy kategorie nebezpečný odpad, v řádu desítek tun.
[16] Žalovaný dále poukázal na vývoj právní úpravy s tím, že stěžovateli není vytýkáno
neplnění zákonných povinností v rozsahu a kvalitě, jaké stanovilo pozdější znění vyhlášky o
podrobnostech nakládání s autovraky. Skutečnost, že zákonodárce delegoval bližší konkretizaci
dané právní povinnosti na úroveň prováděcího právního předpisu, neznamená, že by pouze z
tohoto důvodu byla povinnost zakotvená na zákonné úrovni a priori neúčinná a neaplikovatelná a
tedy nevymahatelná, pokud je její obsah dostatečně určitý. Zmíněná povinnost byla dle
žalovaného nepochybně ve vztahu k adresátům dostatečně určitá, jejími adresáty bez potíží
splnitelná, a tedy bylo lze požadovat její splnění ze strany stěžovatele. Dle žalovaného se
nejednalo o „nedokončenou právní normu“.
[17] Jde-li o polemiku se smyslem fotodokumentační povinnosti, je dle žalovaného zřejmé, že
jednoznačným smyslem fotodokumentace je zajistit zvýšenou kontrolu a dohledatelnost této
specifické kategorie odpadů (zejména s ohledem na časté fiktivní odstranění autovraků za účelem
odhlášení vozidla z registru vozidel). Tvrzení o přípustnosti příjmu rozebraných a vyhořelých
autovraků je v tomto ohledu zcela irelevantní, nadto z platné právní úpravy stěžovatelovy závěry
ani nevyplývají.
[18] Argumentace zřízeným kamerovým systémem, resp. možným kamerovým záznamem
přijatých autovraků byla a je dle názoru žalovaného nedoložená. Stěžovatel v žádné fázi
správního ani soudního řízení žádný kamerový záznam ze své provozovny nepředložil a je
zřejmé, že na danou povinnost zcela rezignoval. Správní orgány proto oprávněně vyšly z toho, že
stěžovatel zákonnou povinnost nesplnil. Žalovaný poukázal na to, že navzdory uplatnění
vyhledávací zásady v řízení o uložení pokuty je účastník řízení povinen doložit, co sám tvrdí.
K tomu žalovaný odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2013, č. j. 5 As
64/2011 - 66. Nadto dle žalovaného při dnešním stavu výpočetní techniky nemůže
provozovatelům zařízení k nakládání s odpady činit pořízení několika detailních snímků přijatého
autovraku žádné technické potíže, bez ohledu na existenci či neexistenci kamerového záznamu,
který měl s největší pravděpodobností v rámci provozovny sloužit ke zcela jinému účelu.
[19] Pokud jde o délku archivace, dle žalovaného je zásadní, že stěžovatel nebyl schopen
předložit ani fotodokumentaci autovraků přijímaných v období bezprostředně předcházejícím
provedené kontrole. Pokud zákon nestanovil žádnou dobu, po kterou by měly být snímky
archivovány, obecně platí, že adresát dané právní povinnosti by měl být schopen její splnění
prokázat na výzvu kdykoli, a to tím spíše, pokud se povinnost týká snímků, které lze pomocí
výpočetní techniky bez jakýchkoliv potíží zálohovat či archivovat v podstatě po neomezenou
dobu. Polemika s absencí archivační povinnosti předmětných snímků by mohla být dle
žalovaného teoreticky relevantní, pokud by inspekce požadovala doložit snímky s podstatně
delším časovým odstupem, např. v řádu několika let.
IV.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[20] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení napadeného
rozhodnutí městského soudu (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána oprávněnou osobou, neboť
stěžovatel byl účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí městského soudu vzešlo (§102 s.
ř. s.), a je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
[21] Nejvyšší správní soud dále přistoupil k přezkoumání napadeného rozsudku v mezích
rozsahu kasační stížnosti a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí
městského soudu netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3
a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
[22] Nejvyšší správní soud předně posuzoval námitku nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku. Obsahem pojmu nepřezkoumatelnosti se Nejvyšší správní soud zabýval například
v rozsudku ze dne 3. 12. 2019, č. j. 4 Azs 406/2019 – 28, v němž odkázal na svou ustálenou
judikaturu, konkrétně na rozsudky ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 – 52, ze dne 18. 10. 2005,
č. j. 1 Afs 135/2004 – 73, publ. pod č. 787/2006 Sb. NSS, ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005
– 44, publ. pod č. 689/2005 Sb. NSS, ze dne 17. 1. 2008, č. j. 5 As 29/2007 – 64, nebo ze dne
25. 5. 2006, č. j. 2 Afs 154/2005 – 245, a shrnul, že „rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nedostatek
důvodů, jestliže není zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při naplňování zásady volného hodnocení důkazů či
utváření závěru o skutkovém stavu; z jakého důvodu nepovažoval za důvodnou právní argumentaci v žalobě; proč
považoval žalobní námitky za liché, mylné nebo vyvrácené nebo proč subsumoval skutkový stav pod zvolené právní
normy. Dalším důvodem nepřezkoumatelnosti rozhodnutí může být případ, kdy soud opomněl přezkoumat
některou ze včas uplatněných žalobních námitek. Nesrozumitelné je pak rozhodnutí krajského soudu především
tehdy, pokud z něho není zřejmé, jak soud rozhodl, v jaké věci, pokud výrok neodpovídá odůvodnění, případně
pokud jsou v rozhodnutí krajského soudu jiné vnitřní rozpory. Dle judikatury Ústavního soudu (viz např. nálezy
ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, a ze dne 21. 10.
2004, sp. zn. II. ÚS 686/02) je jedním z principů, představujících součást práva na řádný proces a vylučujících
libovůli při rozhodování, i povinnost soudů své rozsudky řádně odůvodnit (ve správním soudnictví srov. ustanovení
§54 odst. 2 s. ř. s.). Z odůvodnění tak musí vyplývat vztah mezi skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení
důkazů na straně jedné a právními závěry na straně druhé. Nepřezkoumatelné rozhodnutí nedává dostatečné
záruky pro to, že nebylo vydáno v důsledku libovůle a způsobem porušujícím ústavně zaručené právo na
spravedlivý proces“.
[23] Přehlédnout pak nelze ani skutečnost, že správní orgány ani soudy nemají povinnost
vypořádat se s každým dílčím argumentem, pokud proti tvrzení účastníka řízení postaví právní
názor, v jehož konkurenci námitky jako celek neobstojí. Takový postup shledal ústavně
konformním i Ústavní soud např. v nálezu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08: „Není
porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a
vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který
logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná.“ (srov. také
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2015, č. j. 9 As 221/2014 - 43).
[24] Na základě výše uvedeného Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že napadený rozsudek
městského soudu netrpí vadou nepřezkoumatelnosti. Jakkoliv je jeho odůvodnění v předmětné
otázce týkající se fotodokumentace stručné, městský soud se vypořádal se všemi aspekty žaloby.
Nelze souhlasit s námitkou stěžovatele, že se městský soud nevyjádřil k absenci zákonné
povinnosti stěžovatele archivovat pořízenou fotodokumentaci, neboť ji vypořádal tím, že ze
samotné povinnosti fotodokumentace vyplývá, že je nutné ji archivovat pro pozdější prokázání
průběžného plnění této povinnosti. Obdobně nelze považovat za nevypořádanou námitku
bagatelnosti jednání stěžovatele, neboť městský soud zdůraznil, že povinnost byla stanovena
přímo zákonem a stěžovatel na ni zcela rezignoval. Na jiném místě rozsudku pak městský soud
uvedl, že se správní orgány ve svých rozhodnutích podrobně zabývaly i okolnostmi, které měly
vliv na vyvození závěru o sankční odpovědnosti stěžovatele za správní delikty, tedy i závažností
porušení jednotlivých povinností. Nebylo tudíž nutné věnovat se samostatně bagatelnosti
opomenutí spočívajícího v nepořizování fotodokumentace v kontrolovaném období.
[25] Nejvyšší správní soud dále posoudil námitky směřující proti právnímu hodnocení
městského soudu. Stěžovatel v kasační stížnosti zpochybňoval oprávnění správních orgánů jej
sankcionovat za nesplnění povinnosti dle §37b odst. 1 písm. j) zákona o odpadech v situaci, kdy
pro tuto povinnost nebyly prováděcí právní úpravou stanoveny podrobnosti, k čemuž byl dle
§37b odst. 2 zákona o odpadech kompetentní žalovaný. Ustanovení §37b zákona o odpadech,
ve znění účinném od 1. 10. 2013, stanovilo povinnosti provozovatele zařízení ke sběru autovraků
takto:
„(1) Provozovatel zařízení ke sběru autovraků je povinen
a) plnit povinnosti podle §14 odst. 1 a §18,
b) převzít v souladu s provozním řádem veškeré autovraky nebo jejich části a převzít veškeré použité části
vyjmuté při opravách vozidel,
c) bezúplatně převzít vybrané autovraky z vozidel poprvé uvedených na trh po dni 1. července 2002,
pokud obsahují podstatné části a neobsahují odpad nemající původ ve vybraném vozidle; pro vybrané
autovraky z vozidel uvedených na trh před dnem 1. července 2002 platí tato povinnost ode dne 1. ledna
2007,
d) při převzetí autovraku bezplatně vystavit potvrzení o převzetí, jestliže byla odevzdána alespoň
karosérie s označením identifikačního čísla VIN a motor s označením identifikačního čísla, pokud bylo
uvedeno v osvědčení o registraci vozidla; náležitosti potvrzení o převzetí stanoví prováděcí právní předpis,
e) zajistit předání autovraku ke zpracování výhradně zpracovateli autovraků, pokud jím sám není,
f) skladovat autovraky v souladu s podmínkami stanovenými prováděcím právním předpisem,
g) vést evidenci o převzatých autovracích a o autovracích odeslaných ke zpracování a zasílat příslušnému
správnímu úřadu údaje v rozsahu a způsobem stanoveným prováděcím právním předpisem,
h) zapojit se do informačního systému sledování toků vybraných autovraků, stanoveného prováděcím
právním předpisem,
i) identifikovat podle §18 osoby, od nichž přebírá autovraky nebo jejich podstatné části, a převzaté
autovraky nebo jejich podstatné části, a vést o těchto skutečnostech evidenci v rozsahu stanoveném
prováděcím právním předpisem; tuto evidenci je povinen mít na provozovně, kde se uvedené předměty
nacházejí,
j) pořizovat fotodokumentaci stavu přijímaných autovraků.
(2) Ministerstvo stanoví prováděcím právním předpisem náležitosti potvrzení o převzetí autovraku do
zařízení ke sběru autovraků, podmínky pro skladování autovraků a rozsah a způsob vedení evidence převzatých
autovraků včetně informačního systému sledování toků vybraných autovraků.“
[26] Podle §39 odst. 5 zákona o odpadech, ve znění účinném v kontrolovaném období,
„[p]rovozovatelé zařízení ke sběru a zpracování autovraků jsou povinni vést evidenci a zasílat údaje o počtu a
stavu převzatých autovraků a o způsobech jejich zpracování (…) v rozsahu stanoveném prováděcím právním
předpisem každoročně do 15. února následujícího roku obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností příslušnému
podle místa provozovny“.
[27] Podle §4 odst. 3 vyhlášky o podrobnostech nakládání s autovraky, ve znění účinném
v kontrolovaném období, byla evidenční, resp. informační povinnost provozovatele zařízení ke
sběru autovraků ve vztahu k žalovanému blíže upravena
takto:„(3) Provozovatel zařízení ke sběru
autovraků se zapojuje do informačního systému zasíláním identifikačních údajů o provozovateli zařízení ke sběru
vybraných autovraků a o osobě předávající vybraný autovrak, údajů o souhlasu k provozování zařízení ke sběru
autovraků a údajů o převzatém vybraném autovraku a o chybějících částech převzatého autovraku v rozsahu
požadovaném v potvrzení o převzetí autovraku do zařízení ke sběru autovraků, uvedeném v příloze č. 3. Údaje
zasílá ministerstvu současně s vystavením potvrzení o převzetí autovraku v přenosovém standardu dat o odpadech v
elektronické podobě na elektronickou adresu, kterou ministerstvo zveřejní na svých internetových stránkách.“
[28] V rámci zmocnění dle citovaného §37b odst. 2 zákona o odpadech opírajícího se o čl. 79
odst. 3 Ústavy žalovaný upřesnil nově stanovenou povinnost „pořizovat fotodokumentaci stavu
přijímaných autovraků“ tím, že do §4 vyhlášky o podrobnostech nakládání s autovraky vyložil nové
odstavce 4 a 5, které, ovšem až s účinností od 1. 10. 2014, stanovily následující:
„(4) Součástí údajů zasílaných ministerstvu podle odstavce 3 je fotodokumentace stavu přijímaných
vybraných autovraků podle §37b odst. 1 písm. j) zákona, která obsahuje tyto tři fotografie:
a) celkový pohled na autovrak, ze kterého je možné autovrak identifikovat a ze kterého je zřejmé, jaký je
stav přijímaného autovraku a že se v době pořízení fotodokumentace nachází na provozovně provozovatele zařízení
ke sběru autovraků,
b) stav vybavení kabiny autovraku a
c) identifikační číslo VIN.
(5) Provozovatel zařízení ke sběru autovraků zasílá fotodokumentaci ministerstvu do 96 hodin po zaslání
ostatních údajů podle odstavce 3.“
[29] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se stěžovatelovým východiskem, že zásada nullum
crimen, nulla poena sine lege vyjádřená mj. v čl. 39 Listiny, podle něhož „[j]en zákon stanoví, které jednání
je trestným činem a jaký trest, jakož i jaké jiné újmy na právech nebo majetku, lze za jeho spáchání uložit“
(obdobně viz např. čl. 7 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod), se vztahuje i na
správní trestání. V projednávaném případě byla přitom skutkovou podstatou deliktu dle §66
odst. 4 písm. f) zákona o odpadech porušení povinnosti stanovené tímto zákonem při nakládání s
vybranými výrobky nebo odpady nebo zařízeními podle části čtvrté téhož zákona, tedy v tomto
případě povinnosti právě dle §37b odst. 1 písm. j) zákona o odpadech. Za tento delikt hrozila
pokuta do výše 50 000 000 Kč.
[30] Pokud jde o samotnou povinnost, jejíž porušení je stěžovateli vytýkáno, dle čl. 4 odst. 1
Listiny mohou být povinnosti ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích. Jak bylo řečeno
např. v nálezu Ústavního soudu ze dne 16. 10. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 5/01, tato zásada znamená,
že prováděcím právním předpisem sice mohou být jednotlivcům ukládány povinnosti, ovšem
nikoliv povinnosti primární. Jinými slovy, tyto základní povinnosti musí být stanoveny alespoň
rámcově zákonem, který potom podzákonný právní předpis pouze upřesňuje. Jedná-li se navíc,
jako v daném případě, o právní předpis ministerstva nebo jiného správního úřadu odvozený od
čl. 79 odst. 3 Ústavy, k jehož vydání je třeba výslovného zákonného zmocnění, musí takové
zmocnění dostatečně jasně a určitě definovat otázky, jež zákonodárce přenechává právní úpravě
v podzákonném předpisu, a zároveň nesmí tento prostor vymezovat natolik široce, aby prováděcí
předpis zasahoval do sféry vyhrazené zákonu, tedy především právě do úpravy primárních
povinností.
[31] V tomto případě byla primární povinnost k pořizování fotodokumentace stavu autovraku
stanovena zákonem a podzákonná právní úprava měla na základě zákona a v jeho mezích
upřesňovat, jakým způsobem má být stav přijímaných autovraků touto fotodokumentací
zachycen. V tomto smyslu lze poukázat na závěry, ke kterým dospěl rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu v usnesení ze dne 3. 4. 2012, č. j. 8 As 6/2011 – 120, publ. pod č. 2624/2012
Sb. NSS. V případě konkretizace povinnosti za pomoci podzákonné právní úpravy může dojít
k tomu, že tato úprava bez svého upřesnění v podzákonném právním předpise nebude
kompletní, což však podle názoru rozšířeného senátu ještě nečiní takovou právní úpravu
protiústavní.
[32] Jestliže tedy zákonná norma stanovící povinnost adresátům není úplná (perfektní) bez
příslušného prováděcího předpisu, je otázkou, zda lze splnění takové povinnosti vyžadovat, resp.
její nesplnění sankcionovat v případě absence takové prováděcí právní úpravy. Jak již bylo
konstatováno, konkrétní právní úprava upřesňující obsah i rozsah povinnosti pořizovat
fotodokumentaci stavu přijímaných autovraků dle §37b odst. 1 písm. j) zákona o odpadech byla
do §4 odst. 4 a 5 vyhlášky o podrobnostech nakládání s autovraky vložena až vyhláškou č.
105/2014 Sb. s účinností od 1. 10. 2014. Žalovaný i městský soud se přesto domnívají, že
samotná zákonná povinnost byla stanovena v §37b odst. 1 písm. j) zákona o odpadech natolik
konkrétně, aby bylo možné její splnění po stěžovateli požadovat již v době kontroly, která byla
provedena dne 18. 2. 2014. S ohledem na okolnosti nyní projednávané věci se jedná o otázku
zásadní pro posouzení odpovědnosti stěžovatele za daný správní delikt.
[33] Nejvyšší správní soud v tomto ohledu vycházel především z gramatického výkladu §37b
odst. 1 písm. j) zákona o odpadech a dospěl k závěru, že jím stanovená povinnost „pořizovat
fotodokumentaci stavu přijímaných autovraků“ bez bližšího upřesnění v prováděcím právním předpisu
žalovaného, jehož vydání zákon v odstavci druhém téhož ustanovení zároveň předvídal, sama o
sobě neobstojí jako dostatečně konkrétní a tudíž vymahatelná právní povinnost. Na rozdíl od
normy, jež by stanovila povinnost fotodokumentace samotného autovraku, není z daného
zákonného ustanovení zřejmé, jakým způsobem je nutné „stav přijímaných autovraků“ zachytit,
neboť zákon o odpadech tento termín žádným způsobem nedefinoval, jednalo se ve své podstatě
o neurčitý právní pojem. Byť, jak vyplývá z výše uvedené citace, již v kontrolovaném období byla
stanovena v §39 odst. 5 zákona o odpadech povinnost zasílání ročních hlášení o převzatých
autovracích a jejich stavu obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností příslušnému podle místa
provozovny, nebylo zřejmé, jaké jeho vlastnosti či části autovraku bylo v daném kontextu třeba
na fotodokumentaci zachytit, a to ani z tehdejšího znění vyhlášky o podrobnostech nakládání s
autovraky.
[34] Lze pak přisvědčit stěžovateli, že rozsah ani obsah dané povinnosti neosvětlovala ani
důvodová zpráva, neboť se dle ní zavedením povinnosti mělo zabránit „přijímání rozebraných a
ohořelých autovraků do zařízení“. Logickou úvahou pak lze dospět k závěru, že jiný způsob pořízení
fotodokumentace by postačoval pro zjištění, zda je autovrak ohořelý, a jiná fotodokumentace by
byla zapotřebí pro ověření, zda není „rozebraný“. Dle Nejvyššího správního soudu proto nebylo
možné přisvědčit městskému soudu, že by postačovala jakákoli forma fotodokumentace, „z níž by
bylo patrno to, co mělo být zřejmé z dokumentace, kterou zákon ukládal pořizovat“, neboť právě tyto
okolnosti z tehdejší právní úpravy ve vztahu k fotodokumentaci nevyplývaly, a to ani
s přihlédnutím k důvodové zprávě k zákonu o odpadech. Konstrukce žalovaného a městského
soudu, kterými dovozovali další důvody pro vedení této fotodokumentace, nemají dostatečný
podklad v tehdejší právní úpravě. Není ani jasné, z čeho vycházel městský soud, když
konstatoval, že by postačovalo zachytit dokumentací výskyt autovraku v zařízení a jeho pohyb
v rámci areálu, jestliže zákon požadoval „pořizovat fotodokumentaci stavu přijímaných autovraků“, bez
jakýchkoli bližších podrobností.
[35] Jak již bylo rovněž konstatováno, samotný §37b odst. 2 zákona o odpadech pak
předpokládal upřesnění způsobu pořizování fotodokumentace, resp. způsobu zachycení stavu
přijímaných autovraků, tedy „vedení evidence převzatých autovraků, včetně informačního systému sledování
toků vybraných autovraků“. S ohledem na nejednoznačný výklad pojmu „stav přijímaných autovraků“
dle Nejvyššího správního soudu bylo nutné tolerovat nečinnost stěžovatele ohledně pořizování
fotodokumentace do doby, než byl vydán výše citovaný prováděcí právní předpis, který již
stanovil obsah a rozsah dané povinnosti zcela jednoznačně. Nelze však přisvědčit stěžovateli, že
by se §37b odst. 2 zákona o odpadech stal perfektní normou až novelizací vyhlášky o
podrobnostech nakládání s odpady s účinností od 21. 3. 2016, naopak bylo možné tuto povinnost
kontrolovat a její nesplnění sankcionovat již od okamžiku stanovení podrobností
fotodokumentace stavu přijímaných autovraků a dalšího nakládání s touto fotodokumentací
v citovaném §4 odst. 4 a 5 vyhlášky o podrobnostech nakládání s autovraky s účinností od 1. 10.
2014. Kontrolované období však předcházelo i tomuto datu a tudíž námitku stěžovatele, podle
níž nemohl být odpovědný za správní delikt dle §66 odst. 4 písm. f) zákona o odpadech, jenž
měl spočívat v porušení právní povinnosti dle §37b odst. 1 písm. j) zákona o odpadech, která
v rozhodném období, vzhledem k absenci prováděcí právní úpravy, nebyla dostatečně jasně ani
určitě stanovena, shledal Nejvyšší správní soud důvodnou.
[36] Vzhledem k tomuto závěru by již nemělo žádný smysl, aby se Nejvyšší správní soud
zabýval dalšími stížními námitkami, neboť jejich posouzení by na rozhodnutí tohoto soudu o
posuzované kasační stížnosti ani na další průběh správního řízení nemohlo mít žádný vliv.
V.
Závěr a náklady řízení
[37] Podle §110 odst. 1 s. ř. s. věty první, dospěje-li Nejvyšší správní soud k tomu, že kasační
stížnost je důvodná, rozsudkem zruší rozhodnutí krajského (městského) soudu a věc mu vrátí
k dalšímu řízení. Podle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s., zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí
krajského (městského) soudu, a pokud již v řízení před krajským (městským) soudem byly pro
takový postup důvody, současně může sám podle povahy věci rozhodnout o zrušení rozhodnutí
správního orgánu. Vzhledem k tomu, že městský soud by, vzhledem k výše uvedeným závěrům
Nejvyššího správního soudu, neměl v dalším řízení jinou možnost než rozhodnutí žalovaného
zrušit, Nejvyšší správní soud v souladu s §110 odst. 1 a 2 písm. a) ve spojení s §78 odst. 1 a 4
s. ř. s. zrušil nejen napadený rozsudek městského soudu, ale i rozhodnutí žalovaného a věc vrátil
žalovanému k dalšímu řízení, v němž budou správní orgány podle §78 odst. 5 s. ř. s. vázány
právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto rozsudku.
[38] Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek městského soudu a současně
i rozhodnutí žalovaného, rozhodl podle §110 odst. 3 věty druhé s. ř. s. o náhradě nákladů řízení
o žalobě i o kasační stížnosti. Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 větu první
s. ř. s., podle které má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení
před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel
měl ve věci úspěch, má tedy vůči žalovanému právo na náhradu nákladů důvodně vynaložených v
řízení o žalobě i o kasační stížnosti.
[39] Stěžovatel byl v řízení před městským soudem i před Nejvyšším správním soudem
zastoupen advokátem Mgr. Jakubem Hajdučíkem, náleží mu tedy náhrada nákladů spojených s
tímto zastoupením; pro určení její výše se použije v souladu s §35 odst. 2 s. ř. s. vyhláška
č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb
(advokátní tarif). Náklady stěžovatele v řízení o žalobě tak spočívají v odměně advokáta za
zastupování ve výši 3 x 3 100 Kč za tři úkony právní služby, tj. převzetí a příprava zastoupení,
podání žaloby a účast na jednání před soudem [§7 bod 5, §9 odst. 4 písm. d) a §11 odst. 1 písm.
a), d) a g) advokátního tarifu], a dále v paušální náhradě hotových výdajů advokáta ve výši 3 x
300 Kč za tři úkony právní služby (§13 odst. 4 advokátního tarifu). Celkem tedy náklady
vynaložené stěžovatelem na jeho právní zastoupení v řízení před městským soudem činí
10 200 Kč.
[40] Dále stěžovateli přísluší vůči žalovanému náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti před
Nejvyšším správním soudem, které spočívají v částce odpovídající odměně advokátovi
za zastupování ve výši 3 100 Kč za jeden úkon právní služby, tj. podání kasační stížnosti [§7
bod 5, §9 odst. 4 písm. d) a §11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu], a dále v paušální náhradě
hotových výdajů advokáta ve výši 300 Kč za jeden úkon právní služby (§13 odst. 4 advokátního
tarifu). Celkem tedy náklady vynaložené stěžovatelem na jeho právní zastoupení v řízení
před Nejvyšším správním soudem činí 3 400 Kč.
[41] Náhrada nákladů stěžovatele spojených se zastoupením tak představuje částku 13 600 Kč.
Vzhledem k tomu, že zástupce stěžovatele je plátcem DPH, zvyšuje se náhrada nákladů řízení o
částku 2 856 Kč odpovídající DPH ve výši 21 %.
[42] Stěžovateli náleží také náhrada za zaplacené soudní poplatky za podání žaloby ve výši
3 000 Kč a za podání kasační stížnosti ve výši 5 000 Kč. Celkem tedy přiznal Nejvyšší správní
soud stěžovateli na náhradě nákladů řízení částku 24 456 Kč, které je žalovaný povinen zaplatit
stěžovateli k rukám jeho zástupce v přiměřené lhůtě stanovené ve výroku tohoto rozhodnutí.
Poučení:
Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3, §120 s. ř. s.).
V Brně dne 26. března 2021
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu