ECLI:CZ:NSS:2021:5.AS.208.2021:32
sp. zn. 5 As 208/2021 - 32
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy a soudců
JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobce: J. B., zastoupený
JUDr. Davidem Pytelou, MBA, LL.M., advokátem se sídlem Palackého 75/21, Olomouc, proti
žalovanému: Obecní úřad Cotkytle, se sídlem Cotkytle 3, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti usnesení Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích ze dne 24. 6. 2021,
č. j. 52 A 47/2021 - 38,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n ep ři zn áv á.
Odůvodnění:
I.
Průběh dosavadního řízení
[1] Kasační stížností žalobce brojí proti usnesení Krajského soudu v Hradci Králové –
pobočka v Pardubicích ze dne 24. 6. 2021, č. j. 52 A 47/2021 – 38, jímž byla odmítnuta jeho
žaloba proti rozhodnutí ze dne 11. 1. 2017, kterým žalovaný jako silniční správní úřad dle §40
odst. 5 písm. b) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o pozemních komunikacích“), zařadil pozemní komunikaci označenou
v pasportu místních komunikací dané obce pod evidenčním číslem 1c-26c do kategorie místních
komunikací III. třídy a pozemní komunikaci ev. č. 1d-4d do kategorie místních komunikací
IV. třídy.
[2] Žalobce se následně podáním ze dne 27. 4. 2021, označeným jako „podnět k prohlášení
nicotnosti podle ust. §77 odst. 3 správního řádu“, obrátil na Krajský úřad Pardubického kraje, který
mu v přípise ze dne 11. 6. 2021, č. j. KrÚ 46829/ODSH/2021/Sv, sdělil, že důvody k prohlášení
nicotnosti výše uvedeného rozhodnutí žalovaného neshledal.
[3] Žalobce po té dne 16. 6. 2021 podal u krajského soudu žalobu proti rozhodnutí správního
orgánu ve smyslu §65 a násl. s. ř. s., jíž se domáhal vyslovení nicotnosti rozhodnutí žalovaného.
Krajský soud shora uvedeným usnesením žalobu dle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §68
písm. a) s. ř. s. odmítl jako nepřípustnou, neboť žalobce nevyčerpal řádný opravný prostředek
ve správním řízení.
[4] Krajský soud konstatoval, že v projednávané věci žalobce napadl prvostupňové správní
rozhodnutí, což však soudní řád správní nepřipouští (§5 s. ř. s.). Účastník správního řízení musí
zásadně vyčerpat všechny prostředky k ochraně svých práv, které má ve své procesní dispozici,
a teprve po té se může domáhat soudní ochrany. Soudní přezkum správních rozhodnutí je totiž
koncipován až jako následný prostředek ochrany veřejných subjektivních práv, který nemůže
nahrazovat prostředky nacházející se uvnitř veřejné správy (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 12. 5. 2005, č. j. 2 Afs 98/2004 - 65, publ. pod č. 672/2005 Sb. NSS; všechna zde
zmiňovaná rozhodnutí správních soudů jsou dostupná též na www.nssoud.cz). Jestliže zákon
stanoví podmínku vyčerpání řádného opravného prostředku přípustného podle zvláštního
předpisu, pak se tím podle krajského soudu míní ve správním řízení odvolání v případech, kdy
zákon podání odvolání nevylučuje, a to pouze ve vztahu k osobám, kterým zákon podání
odvolání umožňuje, tj. k účastníkům správního řízení (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 14. 4. 2020, č. j. 9 As 348/2018 - 42). Svých práv se tedy žalobou proti rozhodnutí
správního orgánu nemůže úspěšně domoci ten, kdo ve správním řízení nepodal odvolání proti
rozhodnutí správního orgánu I. stupně, s výjimkou případů, kdy rozhodnutí správního orgánu
bylo na újmu práv žalobce změněno k opravnému prostředku jiného (rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 26. 11. 2013, č. j. 8 As 109/2012 - 37).
[5] Krajský soud měl za to, že žalobce podmínku vyčerpání řádného opravného prostředku
nesplnil a ani splnění této podmínky sám netvrdí. Žalobce v žalobě opřel přípustnost žaloby
o §68 písm. c) s. ř. s., dle kterého je žaloba nepřípustná, je-li jediným důvodem žaloby tvrzená
nicotnost napadeného rozhodnutí a žalobce se nedomáhal vyslovení této nicotnosti v řízení před
správním orgánem. Podle žalobce byla tato jeho povinnost splněna podáním podnětu
k prohlášení nicotnosti dle §77 odst. 3 správního řádu, nicméně krajský soud zdůraznil, že tato
skutečnost nemůže zakládat přípustnost podané žaloby.
[6] V tomto ohledu krajský soud odkázal na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 12. 3. 2013, č. j. 7 As 100/2010 – 65, publ. pod č. 2837/2013 Sb. NSS,
podle něhož „[p]odmínkou přípustnosti žaloby, jejímž jediným důvodem je tvrzená nicotnost rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně či rozhodnutí o odvolání, je vyčerpání řádných opravných prostředků v řízení před
správním orgánem ve smyslu §68 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní. Ustanovení §68
písm. c) soudního řádu správního je obsoletní a nemůže být ani v případě takové žaloby důvodem pro její
odmítnutí. (…) Ani žalobu, jejímž jediným důvodem je tvrzená nicotnost rozhodnutí, však nelze podat kdykoliv.
Počátek lhůty pro její podání je určen dnem oznámení rozhodnutí vydaného v odvolacím řízení žalobci, nikoliv
dnem, v němž mu byl oznámen úkon správního orgánu ve věci prohlášení nicotnosti podle §77 a 78 správního
řádu“.
[7] Krajský soud konstatoval, že dle citovaného usnesení rozšířeného senátu i v případě,
že jediný namítaným důvodem žaloby má být nicotnost napadeného rozhodnutí, je žalobce
povinen nejprve vyčerpat řádné opravné prostředky ve správním řízení. Navíc takovou žalobu
nelze podat kdykoliv, neboť lhůta k podání žaloby se odvíjí právě od vydání rozhodnutí
o řádném opravném prostředku. Podání či nepodání podnětu k prohlášení nicotnosti tak podle
názoru krajského soudu není v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu vůbec
podstatné.
[8] Krajský soud dodal, že podnětem k prohlášení nicotnosti dle §77 odst. 3 správního řádu
nebylo možné zhojit případné promeškání lhůty k podání odvolání proti žalobou napadenému
rozhodnutí, byť žalobce tvrdí, že mu žalobou napadené rozhodnutí nebylo řádně doručeno.
Postup v případě, kdy účastníkům řízení, včetně těch správním orgánem opomenutých, nebylo
rozhodnutí správního orgánu I. stupně řádně doručeno, je upraven v §84 správního řádu, který
takovým účastníkům stanoví k podání odvolání „náhradní“ subjektivní a objektivní lhůtu,
přičemž speciální ochrany se dostává účastníkům uvedeným v §27 odst. 1 správního řádu.
Žalobce však podle krajského soudu žádný z těchto zákonných prostředků k hájení svých práv
nevyužil, tudíž nevyčerpal řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem.
II.
Obsah kasační stížnosti, vyjádření žalovaného a replika žalobce
[9] Žalobce (stěžovatel) napadl usnesení krajského soudu kasační stížností, v níž namítá,
že krajský soud nesprávně posoudil jeho podání krajskému úřadu ze dne 27. 4. 2021 jako podnět
k prohlášení nicotnosti rozhodnutí ve smyslu §77 odst. 3 správního řádu, ačkoli dle názoru
stěžovatele se dle obsahu, resp. materiální stránky tohoto podání jedná o řádný opravný
prostředek, tedy odvolání proti rozhodnutí žalovaného. Stěžovatel v tomto ohledu rozebírá, které
vady rozhodnutí žalovaného v uvedeném podání vytkl, přičemž má za to, že některé z nich
nezpůsobují nicotnost, ale pouze nezákonnost rozhodnutí žalovaného, takže jeho podání mělo
být přinejmenším v tomto rozsahu posouzeno jako odvolání.
[10] Stěžovatel je rovněž přesvědčen o tom, že jeho podání krajskému úřadu mělo též veškeré
náležitosti odvolání ve smyslu §82 odst. 2 správního řádu, neboť obsahovalo označení správního
orgánu i rozhodnutí žalovaného, z obsahu podání vyplývá, že rozhodnutí žalovaného stěžovatel
napadl v celém rozsahu, a podání obsahuje i závěrečný návrh (petit), jímž se stěžovatel, vzhledem
k závažnosti některých vytýkaných vad, domáhal prohlášení nicotnosti rozhodnutí žalovaného,
které může v souladu s §77 odst. 2 správního řádu učinit nadřízený správní orgán i v odvolacím
řízení. Stěžovatel v této souvislosti odkazuje na §37 odst. 1 správního řádu a na judikaturu
Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 27. 9. 2013, č. j. 4 Ads 19/2013 – 38), z nichž
vyplývá, že každé podání je nutno posuzovat podle jeho obsahu.
[11] Stěžovatel má za to, že jím podané odvolání bylo rovněž včasné, neboť pozemní
komunikace ev. č. 17c, která je též předmětem rozhodnutí žalovaného, se nachází
na stěžovatelem vlastněných pozemcích, takže vzhledem k zařazení této pozemní komunikace
do kategorie místních komunikací musí strpět její veřejné užívání na jeho pozemcích. Z toho
stěžovatel dovozuje, že v řízení o vydání rozhodnutí žalovaného spadal do kategorie účastníků
řízení dle §27 odst. 1 správního řádu, a tedy rozhodnutí žalovaného mu nemohlo být
doručováno veřejnou vyhláškou, jak se stalo, ale v souladu s §144 odst. 6 správního řádu
jednotlivě. Krajský úřad měl tedy o podání stěžovatele ze dne 27. 4. 2021 zahájit řízení jakožto
o včasném a řádném odvolání (nebylo třeba, aby mu stěžovatel adresoval dvě podání shodného
obsahu) a krajský soud pochybil, pokud jeho žalobu následně odmítl pro nevyčerpání řádných
opravných prostředků ve správním řízení.
[12] Stěžovatel považuje v daném ohledu napadené usnesení krajského soudu
za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů a nesrozumitelnost, neboť se krajský soud vůbec
nezabýval námitkami obsaženým v podání stěžovatele ze dne 27. 4. 2021 z toho hlediska, zda
se jedná o vytýkané vady způsobující nicotnost rozhodnutí žalovaného, nebo pouze jeho
nezákonnost.
[13] Stěžovatel dodává, že současný procesní stav do značné míry zavinil krajský úřad, který
chybně vycházel z toho, že dle §77 správního řádu by mohl prohlásit nicotnost rozhodnutí
žalovaného pouze v případě absolutní věcné nepříslušnosti žalovaného k jeho vydání, zatímco
ohledně ostatních důvodů nicotnosti odkázal stěžovatele na správní soud.
[14] Stěžovatel konečně uvádí, že sice rozhodnutím žalovaného ze dne 12. 3. 2021, které bylo
následně potvrzeno rozhodnutím krajského úřadu ze dne 22. 6. 2021, došlo k vyřazení pozemní
komunikace ev. č. 17c z pasportu místních komunikací, nicméně stěžovatel má nadále právní
zájem na prohlášení nicotnosti žalobou napadeného rozhodnutí žalovaného, neboť vynaložil
značné náklady na obranu svého vlastnického práva dotčeného vymáháním tohoto nezákonného
rozhodnutí.
[15] Stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení krajského soudu zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení, případně aby současně se zrušením unesení krajského soudu
prohlásil nicotnost rozhodnutí žalovaného.
[16] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti označil argumentaci stěžovatele, podle níž
podnět krajskému úřadu je dle svého obsahu odvoláním, za zcela účelovou. Jak podnět samotný,
tak následná žaloba se věnují pouze tvrzené nicotnosti rozhodnutí žalovaného a též po krajském
soudu bylo žádáno prohlášení této nicotnosti, nikoliv zrušení žalobou napadeného rozhodnutí.
Postup stěžovatele podle žalovaného působí tak, že stěžovatel, ač od počátku zastoupen
advokátem, tedy právním profesionálem, nevěděl o tom, že by měl podat proti rozhodnutí
žalovaného řádný opravný prostředek, a po té, co se o tom dozvěděl z unesení krajského soudu,
účelově ohýbá obsah svého podání, aby dodatečně obhájil splnění podmínky vyčerpání
opravných prostředků ve správním řízení. Takovému postupu ovšem dle názoru žalovaného
nelze poskytnout právní ochranu.
[17] V souvislosti s argumentem, že každé podání má být posuzováno dle svého obsahu,
žalovaný poukazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2013,
č. j. 4 As 141/2013 – 28, podle něhož tento požadavek rozhodně neznamená, že by správní
orgán byl oprávněn či dokonce povinen bez dalšího podsouvat podateli tvrzení, námitky, návrhy
nebo argumenty, které jeho podání vůbec neobsahuje. Rovněž dle rozsudku Krajského soudu
v Ostravě ze dne 30. 11. 2016, č. j. 78 A 5/2016 – 22, platí, že je-li podání přesně označeno a jeho
obsah s tímto označením koresponduje, přičemž je plně seznatelné, kdo ho uplatnil a čeho
se domáhá, není správní orgán oprávněn podsouvat podateli za užití §37 odst. 1 správního řádu
jiný úmysl. Stěžovatelovo podání svým obsahem, argumentací i petitem zjevně míří pouze
na tvrzenou nicotnost rozhodnutí a pouhý fakt, že některé ze stěžovatelem tvrzených vad
by bývaly mohly sloužit jako odvolací námitky, není dostatečným důvodem k překvalifikování
jeho podání.
[18] Žalovaný nesouhlasí ani s tím, že by usnesení krajského soudu bylo nepřezkoumatelné,
neboť důvody odmítnutí žaloby byly srozumitelně vysvětleny a opřeny o judikaturu Nejvyššího
správního soudu.
[19] Žalovaný navrhuje, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
[20] K vyjádření žalovaného podal stěžovatel repliku, v níž zopakoval svou argumentaci
uvedenou v kasační stížnosti, a zdůraznil, že překážkou posouzení jeho podání jako odvolání
rozhodně nemůže být skutečnost, že se domáhal prohlášení nicotnosti namísto zrušení
rozhodnutí žalovaného. Prohlášení nicotnosti musí mít i při rozhodování odvolacího orgánu před
zrušením rozhodnutí přednost, totéž platí v případě prohlášení nicotnosti rozhodnutí soudem dle
§76 odst. 2 s. ř. s. Podání stěžovatele krajskému úřadu tedy mohlo mít stejný obsah, pouze jiné
označení („odvolání“) a za této situace jeho neposouzení jako odvolání představuje nepřípustný
formalismus. Stěžovateli nemusely být dle jeho přesvědčení podsouvány žádné jiné námitky,
tvrzení, návrhy ani argumenty. Krajský úřad měl ohledně těch namítaných vad, které nezpůsobují
nicotnost rozhodnutí žalovaného, posoudit podání stěžovatele jako odvolání a o něm
rozhodnout. Na tom dle stěžovatele nic nemění ani jeho zastoupení advokátem.
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[21] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení napadeného
rozhodnutí krajského soudu (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána oprávněnou osobou, neboť
stěžovatel byl účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí krajského soudu vzešlo
(§102 s. ř. s.), a je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
[22] Nejvyšší správní soud dále přistoupil k přezkoumání napadeného rozhodnutí
krajského soudu v mezích rozsahu kasační stížnosti a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal,
zda toto rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[23] Nejvyšší správní soud předesílá, že v posuzovaném případě stěžovatel kasační stížností
napadl usnesení krajského soudu o odmítnutí žaloby. Takovou kasační stížnost lze opřít
pouze o důvody nezákonnosti tohoto rozhodnutí dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
(viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98,
publ. pod č. 625/2005 Sb. NSS). Pod tento důvod spadá i případ, kdy vada řízení před soudem
měla nebo mohla mít za následek vydání nezákonného rozhodnutí o odmítnutí žaloby
(viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 12. 2005, č. j. 6 As 4/2004 - 53).
[24] Jelikož tedy kasační stížnost nesměřuje proti meritornímu rozhodnutí krajského soudu,
nemůže se ani Nejvyšší správní soud zabývat věcí samou. Uvedené platí také pro posouzení
nicotnosti žalobou napadeného rozhodnutí. Ačkoliv jsou soudy ve správním soudnictví povinny
přihlížet k nicotnosti rozhodnutí správního orgánu z úřední povinnosti (§76 odst. 2 a §109
odst. 4 s. ř. s.), tato otázka se týká přezkumu samotného rozhodnutí, k němuž však může soud
přistoupit až na základě projednatelné žaloby. Jakkoliv závažné mohou být vady, které způsobují
nicotnost správního rozhodnutí, a ačkoliv je ve veřejném zájmu nicotnost rozhodnutí správního
orgánu vyslovit, Nejvyšší správní soud ve své judikatuře dospěl k závěru, že nesplnění podmínek
řízení má za následek odmítnutí žaloby, aniž by soud přihlédl k možné nicotnosti, ať již ze své
úřední povinnosti, nebo proto, že byla namítána (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 21. 4. 2005, č. j. 4 As 31/2004 – 53, publ. pod č. 619/2005 Sb. NSS, ze dne 17. 1. 2008,
č. j. 1 Afs 92/2007 – 39, ze dne 20. 5. 2010, č. j. 9 As 42/2010 – 49, či ze dne 29. 12. 2009,
č. j. 8 As 57/2009 - 488).
[25] Předmětem posouzení Nejvyššího správního soudu v daném řízení tudíž bude toliko
otázka, zda krajský soud postupoval správně, když žalobu stěžovatele podle §46 odst. 1 písm. d)
ve spojení s §68 písm. a) s. ř. s. odmítl pro nepřípustnost, neboť stěžovatel před podáním žaloby
nevyčerpal řádné opravné prostředky ve správním řízení.
[26] V prvé řadě je vhodné poznamenat, že krajský soud zcela případně vycházel
ze zmiňovaného usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2013,
č. j. 7 As 100/2010 – 65, podle něhož i před podáním žaloby proti rozhodnutí správního orgánu,
jíž se žalobce domáhá ve smyslu §76 odst. 2 s. ř. s. vyslovení nicotnosti tohoto rozhodnutí,
je třeba vyčerpat řádný opravný prostředek ve správním řízení ve smyslu §68 písm. a) s. ř. s., je-li
k dispozici, tedy ve správním řízení vedeném podle správního řádu zpravidla odvolání, neboť
podle většinového stanoviska rozšířeného senátu byl odvolací správní orgán již v době vydání
citovaného rozhodnutí rozšířeného senátu oprávněn a zároveň i povinen v odvolacím řízení
posoudit otázku nicotnosti odvoláním napadeného rozhodnutí správního orgánu I. stupně,
a shledá-li tuto nicotnost, ať již z jakéhokoli důvodu, byl povinen ji prohlásit i ve výroku
odvolacího rozhodnutí. Tím spíše pak tento závěr platí v současné době, kdy podle §77 odst. 2
správního řádu, ve znění účinném od 1. 7. 2017, je nadřízený správní orgán povinen prohlásit
nicotnost správního rozhodnutí, kdykoliv ji zjistí, a to bez ohledu na její důvod; bylo tedy
odstraněno omezení podle právní úpravy před tímto datem, kdy byl nadřízený správní orgán
oprávněn prohlásit nicotnost správního rozhodnutí pouze z důvodu absolutní věcné
nepříslušnosti správního orgánu, který dané rozhodnutí vydal.
[27] Naopak podnět nadřízenému správnímu orgánu k prohlášení nicotnosti, a to ani
ve smyslu §77 odst. 3 správního řádu, v jeho současném znění, účinném od 1. 7. 2017,
nepředstavuje onen prostředek k vyslovení nicotnosti v řízení před správním orgánem, jehož
existenci předpokládal zákonodárce při koncipování §68 písm. c) s. ř. s., neboť j de skutečně
o pouhý podnět, o němž není nadřízený správní orgán vůbec povinen rozhodnout; neshledá-li
důvody k zahájení řízení o prohlášení nicotnosti (tedy k užití dozorčího prostředku), tuto
skutečnost pouze do 30 dnů sdělí podateli odůvodněným přípisem.
[28] Tyto závěry, na nichž krajský soud založil své rozhodnutí o odmítnutí žaloby, stěžovatel
v kasační stížnosti nezpochybňuje, ovšem tvrdí, že řádný opravný prostředek ve správním řízení
vyčerpal, neboť jeho podání ze dne 27. 4. 2021, adresované Krajskému úřadu Pardubického
kraje, mělo být dle svého obsahu, resp. z materiálního hlediska posouzeno jako odvolání proti
rozhodnutí žalovaného.
[29] Nejvyšší správní soud musí především přisvědčit žalovanému v závěru o účelovosti
argumentace stěžovatele, který, ač je od počátku zastoupen advokátem, se zjevně
až z napadeného usnesení krajského soudu dozvěděl o své povinnosti vyčerpat řádné opravné
prostředky ve správním řízení i v případě podání žaloby, jíž se domáhal vyslovení nicotnosti
rozhodnutí žalovaného, a proto stěžovatel až v kasační stížnosti zcela změnil způsob, jakým
dosud sám nahlížel na své podání krajskému úřadu ze dne 27. 4. 2021. Nejvyšší správní soud
opakuje, že toto podání stěžovatel označil zcela přesně a způsobem nevzbuzujícím žádnou
pochybnost jako „podnět k prohlášení nicotnosti podle ust. §77 odst. 3 správního řádu“, a tomuto
označení plně odpovídal i obsah tohoto podání. Stěžovatel v něm konstatuje, že rozhodnutí
žalovaného vykazuje závažné vady, které ho činí nicotným, a proto stěžovatel podává podnět
ve smyslu §77 odst. 3 správního řádu k prohlášení nicotnosti tohoto rozhodnutí. Dále následuje
výčet a podrobný rozbor vytýkaných vad rozhodnutí žalovaného nadepsaný jako „Důvody
nicotnosti“. V závěru svého podání stěžovatel shrnuje, že rozhodnutí žalovaného je nicotné pro
zcela neurčité označení předmětu řízení, chybějící označení účastníků řízení, absolutně neúčinné
oznámení správního aktu účastníkům řízení a nedostatek podkladu k vydání tohoto rozhodnutí
spočívající v nevyřešení občanskoprávních vztahů k předmětné komunikaci. „V intencích shora
uvedených“ stěžovatel navrhl, aby krajský úřad v souladu s §77 odst. 2 správního řádu prohlásil
rozhodnutí žalovaného za nicotné.
[30] Vůle stěžovatele tedy zcela jednoznačně nejen dle označení, ale i obsahu daného
procesního úkonu směřovala k uplatnění podnětu nadřízenému správnímu orgánu k prohlášení
nicotnosti rozhodnutí žalovaného ve smyslu §77 odst. 3 správního řádu, a to bez ohledu na to,
zda, případně které stěžovatelem vytýkané vady rozhodnutí žalovaného by byly skutečně
způsobilé nicotnost rozhodnutí žalovaného přivodit. Uvedený závěr dále podtrhuje i skutečnost,
že stěžovatel zmiňovaný podnět uplatnil prostřednictvím svého zástupce přímo u krajského
úřadu, nikoliv u žalovaného jakožto správního orgánu I. stupně, jak by měl dle §86 odst. 1
správního řádu učinit v případě podání odvolání proti jeho rozhodnutí (byť v kasačním řízení
stěžovatel nesprávně tvrdí opak). Již krajský úřad tedy postupoval zcela v souladu §37 odst. 1
správního řádu i výše citovanou judikaturou správních soudů, když stěžovatelovo podání
posoudil jako podnět nadřízenému správnímu orgánu k prohlášení nicotnosti rozhodnutí
žalovaného ve smyslu §77 odst. 3 správního řádu.
[31] Na tom nic nemění ani skutečnost, že při vyřízení tohoto podnětu krajský úřad zjevně
nesprávně vycházel z předcházející, již neúčinné právní úpravy prohlášení nicotnosti správního
rozhodnutí nadřízeným správním orgánem, která, jak již bylo konstatováno, omezovala důvody
prohlášení této nicotnosti pouze na absolutní věcnou nepříslušnost. Nic nebrání stěžovateli, aby
na toto pochybení při vyřízení jeho podnětu krajský úřad upozornil, případně, vzhledem k tomu,
že podání podnětu dle §77 odst. 3 správního řádu není omezeno žádnou lhůtou, tento podnět
u krajského úřadu uplatnil opakovaně a dočkal se tak úplného posouzení všech jím tvrzených
důvodů nicotnosti rozhodnutí žalovaného.
[32] Při posouzení povahy podání stěžovatele ze dne 27. 4. 2021 následně nepochybil ani
krajský soud. V této souvislosti Nejvyšší správní soud připomíná, že stěžovatel v žalobě
zdůraznil, že rozhodnutí žalovaného dle jeho názoru vykazuje závažné vady, které ho činí
nicotným. Následně v rámci vymezení žalobních bodů ohledně těchto vytýkaných vad v podstatě
zopakoval svou argumentaci uvedenou již ve zmiňovaném podnětu krajskému úřadu a v pasáži
věnované přípustnosti správní žaloby stěžovatel uvedl: „Podle ust. §68 písm. c) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, v platném znění, je žaloba proti rozhodnutí správního orgánu podaná pouze z důvodu
tvrzené nicotnosti přípustná jen tehdy, domáhal-li se žalobce vyslovení nicotnosti před správním orgánem. V této
souvislosti žalobce uvádí, že dne 27. 4. 2021 podal podnět ke Krajskému úřadu Pardubického kraje jako
nadřízenému správnímu orgánu ve smyslu ust. §77 odst. 2 správního řádu. Nadřízený správní orgán se však
s podnětem dostatečně nevypořádal, když ve svém stanovisku pouze konstatoval, že napadené rozhodnutí bylo
vydáno v rámci věcné příslušnosti Obecního úřadu Cotkytle. (…) Ve vztahu k ust. §68 písm. c) soudního řádu
správního však byla naplněna podmínka přípustnosti správní žaloby, když se žalobce domáhal vyslovení nicotnosti
v řízení před správním orgánem.“
[33] Stěžovatel sám tedy v žalobě považoval své podání krajskému úřadu za podnět dle §77
odst. 3 správního řádu, jehož uplatnění pokládal (byť nesprávně) dle §68 písm. c) s. ř. s.
za podmínku přípustnosti žaloby, jejímž jediným důvodem je, ve smyslu tohoto ustanovení,
tvrzená nicotnost žalobou napadeného rozhodnutí. Za těchto okolností tedy tím spíše nemohl
krajský soud podsouvat podání stěžovatele ze dne 27. 4. 2021 jiný smysl a obsah, než který mu
přisuzoval v žalobě sám stěžovatel, a ani krajský soud tudíž nebyl povinen zabývat se v rámci
posuzování přípustnosti žaloby otázkou, zda, případně které vady rozhodnutí žalovaného
vytýkané stěžovatelem v jeho podání krajskému úřadu byly skutečně způsobilé nicotnost
rozhodnutí žalovaného přivodit. Tak daleko zákonná povinnost posuzovat každé podání dle jeho
obsahu skutečně nesahá, takže napadené rozhodnutí krajského soudu není ani v tomto ohledu
nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, tím méně pro nesrozumitelnost.
[34] Konečně je vhodné též zdůraznit, že i kdyby hypoteticky Nejvyšší správní soud přisvědčil
stěžovateli, že jeho podání krajskému úřadu je možné posoudit dle jeho obsahu jako odvolání
proti rozhodnutí žalovaného, nemohl by dospět k závěru, že je jeho žaloba proti rozhodnutí
žalovaného, tedy správního orgánu I. stupně, projednatelná. Povinnost dle §5 ve spojení s §68
písm. a) s. ř. s. vyčerpat před podáním žaloby proti rozhodnutí správního orgánu nejprve řádné
opravné prostředky ve správním řízení, totiž v sobě zahrnuje i povinnost vyčkat, jak odvolací
orgán o tomto opravném prostředku rozhodne, a teprve od doručení tohoto rozhodnutí žalobci,
jedná-li se o konečné rozhodnutí v daném správním řízení, se odvíjí, jak již konstatoval krajský
soud, lhůta pro podání žaloby (§72 odst. 1 s. ř. s.), přičemž žalovaným se stává právě správní
orgán, který ve věci rozhodl v posledním stupni (§69 s. ř. s.). Pokud žalobce sice podá proti
správnímu rozhodnutí I. stupně řádný opravný prostředek, avšak nevyčká rozhodnutí o tomto
opravném prostředku a namísto toho se rovnou obrátí na správní soud s žalobou proti
rozhodnutí správního orgánu I. stupně, musí být jeho žaloba odmítnuta pro předčasnost dle §46
odst. 1 písm. b) s. ř. s.
[35] Domnívá-li se tedy nadále stěžovatel, i přes výše uvedené závěry, že jeho podání měl
krajský úřad posoudit jako odvolání proti rozhodnutí žalovaného a měl tedy povinnost o něm
(po provedení úkonů žalovaným jakožto správním orgánem I. stupně v odvolacím řízení dle §86
a §88 správního řádu) rozhodnout, má k dispozici jiný prostředek ochrany, a to žalobu proti
nečinnosti správního orgánu (v tomto případě krajského úřadu) dle §79 a násl. s. ř. s., kterou
je stěžovatel po vyčerpání prostředků k ochraně proti nečinnosti ve správním řízení (podnětu dle
§80 odst. 3 správního řádu) oprávněn se ve lhůtě stanovené v §80 odst. 1 s. ř. s. domáhat toho,
aby krajský soud uložil žalovanému krajskému úřadu povinnost vydat ve věci ve stanovené lhůtě
odvolací rozhodnutí. Teprve takové rozhodnutí odvolacího orgánu, nebylo-li by pro stěžovatele
příznivé (ať již by bylo vydáno dle §92 odst. 1 správního řádu nebo po věcném přezkumu dle
§90 správního řádu), by stěžovatel následně mohl napadnout žalobou dle §65 a násl. s. ř. s.
[36] Nejvyšší správní soud dodává, že byť má krajský soud dle ustálené judikatury za běžných
okolností povinnost za situace, kdy žalobce zvolil nesprávný žalobní typ a přitom by bylo možné
žalobu změnit tak, aby byla projednatelná, na tuto skutečnost před odmítnutím žaloby žalobce
upozornit a umožnit mu tuto změnu žaloby navrhnout, v nyní posuzované věci krajský soud
takovou povinnost rozhodně neměl. Jak již bylo konstatováno, krajský soud neměl žádný důvod
se domnívat a proti výslovné vůli stěžovatele za něj domýšlet, že stěžovatelovo podání krajskému
úřadu je něčím jiným, než za co ho sám stěžovatel v žalobě považoval.
IV.
Závěr a náklady řízení
[37] Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou, proto ji dle §110 odst. 1
poslední věty s. ř. s. zamítl.
[38] Výrok o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti se opírá o §60 odst. 1 větu první
ve spojení s §120 s. ř. s. Účastník, který měl ve věci plný úspěch, má právo na náhradu nákladů
řízení před soudem, které důvodně vynaložil, od účastníka, který ve věci úspěch neměl.
Úspěšnému žalovanému ovšem žádné náklady nad rámec běžné administrativní činnosti v tomto
řízení nevznikly, takže mu Nejvyšší správní soud náhradu jeho nákladů nepřiznal.
Poučení:
Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3, §120 s. ř. s.).
V Brně dne 3. prosince 2021
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu