ECLI:CZ:NSS:2021:5.AS.418.2019:43
sp. zn. 5 As 418/2019 - 43
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a JUDr. Viktora Kučery v právní věci navrhovatelky: J. V., zast.
Mgr. Jiřím Nezhybou, advokátem se sídlem Údolní 33, Brno, proti odpůrci: Město Černošice,
sídlem Riegrova 1209, Černošice, zast. Mgr. Vítězslavem Dohnalem, advokátem se sídlem
Klokotská 103/13, Tábor, v řízení o kasační stížnosti odpůrce proti rozsudku Krajského soudu v
Praze ze dne 8. 11. 2019, č. j. 54 A 12/2019 - 83,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Odpůrce je p ov in en zaplatit navrhovatelce na náhradě nákladů řízení částku
4114 Kč, a to do t řiceti dnů od právní moci tohoto rozhodnutí k rukám jejího právního
zástupce Mgr. Jiřího Nezhyby, advokáta se sídlem Údolní 33, Brno.
Odůvodnění:
[1] Kasační stížností se odpůrce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení rozsudku Krajského
soudu v Praze (dále jen „krajský soud“), kterým bylo vyhověno návrhu navrhovatelky na zrušení
části opatření obecné povahy č. 1/2018 - Změna č. 2 územního plánu Černošice (dále jen
,,změna územního plánu‘‘), vydaného usnesením zastupitelstva stěžovatele ze dne 19. 9. 2018,
č. Z/32/1/2018, v části textového i grafického vymezení plochy bydlení „BR-1 – plochy bydlení
– v rodinných domech“ v pásu podél stávající komunikace K. na pozemku parc. č. X v k. ú.
Černošice.
[2] Napadenou změnou územního plánu došlo ke změně funkčního využití pozemku
parc. č. X z dosavadního funkčního využití OS-2 (plocha občanského vybavení – sportu
a rekreace bez možnosti umístění staveb a terénních úprav) na BR-1 (plochy bydlení –
v rodinných domech) určené pro realizaci tří rodinných domů. Projednání návrhu změny
územního plánu bylo zahájeno v prosinci 2017, změna územního plánu nabyla účinnosti
dne 22. 11. 2018.
[3] Navrhovatelka je spoluvlastníkem pozemků v k. ú. Černošice, parc. č. X, X a X,
sousedících s pozemkem dotčeným napadenou změnou územního plánu, v řízení před krajským
soudem namítala, že změnou funkčního využití pozemku parc. č. X je zkrácena na svých
právech, a to zejména na právu vlastnickém; v těsném sousedství pozemků navrhovatelky se zvýší
dopravní frekvence, hluk, prašnost či znečištění ovzduší, s vysokou pravděpodobností by také
došlo ke snížení tržní ceny nemovitostí navrhovatelky. Navrhovatelka rovněž poukazovala na to,
že napadená změna územního plánu nesplňuje požadavek prokázání nemožnosti využití již
vymezených ploch a potřeby vymezení této nové zastavitelné plochy dle §55 odst. 4 zákona č.
183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném do
31. 12. 2017 (dále jen „stavební zákon“), ani požadavek stanovený v §53 odst. 5 písm. f)
stavebního zákona. Navrhovatelka dále tvrdila, že stěžovatel nezákonně rozhodl o námitkách
právního předchůdce navrhovatelky, a dále upozornila na skutečnost, že změna funkčního využití
pozemku byla již předmětem předchozí Změny č. 1 územního plánu Černošice, která byla v části
týkající se plochy BR-1 v pásu podél stávající komunikace K. na pozemku parc. č. X zrušena jako
nezákonná rozsudkem krajského soudu ze dne 22. 2. 2016, č. j. 50 A 19/2014 - 137, který
navazoval na předchozí rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 8. 2015,
č. j. 9 As 18/2015 - 101, v němž byl konstatován rozpor změny funkčního využití pozemku
parc. č. X s §55 odst. 4 stavebního zákona. Navzdory citovaným rozhodnutím stěžovatel
opětovně vymezil zcela totožnou plochu BR-1 na pozemku parc. č. X.
[4] Stěžovatel námitky navrhovatelky předně odmítl s tím, že pozemky navrhovatelky jsou
umístěné na jižní straně ulice K. v ploše s funkčním využitím BR-1 (plochy bydlení – v rodinných
domech), proto s ohledem na skutečnost, že okolní pozemky jsou rovněž vymezeny v ploše BR-
1, musela být navrhovatelka srozuměna s tím, že v budoucnu s největší pravděpodobností dojde
k vymezení pozemku v zastavitelné ploše, a to v souladu s principem trvale udržitelného rozvoje.
Napadená změna územního plánu dále obsahuje detailní a ucelenou analýzu stávajícího stavu;
stěžovatel odkázal na kapitolu H. na str. 168 a násl. v textové části odůvodnění, z níž plyne, že je
zastavěno přibližně 14 % z celkové výměry zastavitelných ploch, analýzu doplňuje vyhodnocení
tempa výstavby. Prokázání nemožnosti využít již vymezené zastavitelné plochy je podrobně
rozvedeno v kapitole H.1.4, další odůvodnění potřebnosti vymezení nové zastavitelné plochy na
předmětném pozemku je uvedeno v kapitole G na str. 97 textové části napadené změny. Dle §55
stavebního zákona je pak třeba vycházet rovněž ze Zprávy o uplatňování územního plánu
Černošice za období 11/2010-11/2016, schválené dne 25. 1. 2017, z níž vyplývá, že pozemky,
které nejsou napojeny na existující komunikaci, jsou obtížně využitelné (konkrétně se jedná o
pozemky označené čísly 40 – 47), kromě těchto ploch jsou prakticky veškeré ostatní plochy
vymezeny vždy v návaznosti na přiléhající dopravní a technickou infrastrukturu.
[5] Navrhovatelka v replice k vyjádření stěžovatele zopakovala, že pozemek se nachází mimo
zastavěné území, a proto se na něho vztahuje požadavek na ochranu před neodůvodněným
a nezákonným zastavěním. Navrhovatelka sice mohla očekávat, že k jeho zastavění může
v budoucnu dojít, avšak v souladu se zákonem (mimo jiné při splnění podmínek stanovených
§55 odst. 4 stavebního zákona). Navrhovatelka tedy legitimně očekávala, že k zastavění pozemku
dojde poté, co bude využita většina, nebo alespoň značná část, jiných zastavitelných ploch, tento
předpoklad však při využití 14 % zastavitelných ploch splněn nebyl. Argumentaci stěžovatele
stran problematičnosti zastavění některých již vymezených zastavitelných ploch s poukazem
na potřebu zajištění dopravní a technické infrastruktury označila navrhovatelka za účelovou,
a to s přihlédnutím k obsahu smlouvy uzavřené mezi stěžovatelem a vlastníkem pozemku, podle
které je nutné pro budoucí výstavbu staveb pro bydlení na tomto pozemku zajistit výstavbu
dopravní a technické infrastruktury.
[6] Krajský soud předeslal, že jeho úlohou v tomto typu řízení je bránit jednotlivce před
excesy v územním plánování a před nedodržením zákonných mantinelů, nikoliv však územní
plány dotvářet. Na základě uvedeného soud posoudil důvodnost návrhu s poukazem na znění
§55 odst. 4 stavebního zákona, kterým je jednoznačně pořizovateli stanovena povinnost u změn
územního plánu prokázat potřebu vymezení nových zastavitelných ploch, a to na základě
prokázání nemožnosti využít již vymezené zastavitelné plochy. Krajský soud připomněl, že oba
uvedené požadavky je třeba zohlednit současně, a to ve vztahu k charakteru staveb a povaze
území; je třeba, aby z odůvodnění změny územního plánu bylo seznatelné, jaké konkrétní již
vymezené zastavitelné plochy nelze využít a z jakého důvodu, a současně, aby odůvodnění
poskytlo odpověď na otázku, proč je třeba vymezit nové zastavitelné plochy. Požadavek
stanovený tímto ustanovením vyjadřuje zájem na ochraně nezastavitelných pozemků, ten ale
může být převážen zájmy jinými. Změna územního plánu, která rozšiřuje zastavitelná území, však
musí skrze své odůvodnění identifikovat zmíněný jiný zájem a prostřednictvím kritérií uvedených
v §55 odst. 4 stavebního zákona jej poměřit se zájmem na ochraně nezastavitelných pozemků.
[7] Podle krajského soudu však odůvodnění napadené změny územního plánu výše uvedené
požadavky stavebního zákona nesplňuje. Stěžovatel vyhodnotil potřebu vymezení nových
zastavitelných ploch toliko formálně a věrohodně neprokázal nemožnost využití stávajících
vymezených zastavitelných ploch. Z odůvodnění napadené změny územního plánu mj. plyne,
že za poslední 3 roky byla zastavěna plocha o velikosti 3,7 ha, tj. 14 % z celkové vymezené
zastavitelné plochy. Dosud nezastavěné vymezené zastavitelné plochy (86 %) tak zcela jistě
představují dostatečnou rezervu a ze samotné skutečnosti, že tyto plochy doposud k zástavbě
využity nebyly, přitom nelze dovozovat, že tímto způsobem využity být nemohou. Krajský soud
konstatoval, že pokud naprostá většina stávajících vymezených zastavitelných ploch nebyla
doposud využita, nepředstavuje uvedené odůvodnění přesvědčivý důvod k vymezení dalších
zastavitelných ploch. Nadto nelze přehlédnout, že napadenou změnou byla vymezena zastavitelná
plocha pro výstavbu 3 rodinných domů o velikosti necelých 0,4 ha. S přihlédnutím k velikosti
dosud nezastavěných zastavitelných ploch (23 ha) tak neobstojí argumentace stěžovatele
o potřebě zajištění rezervy zastavitelných pozemků, neboť v poměru k velikosti stávajících
zastavitelných ploch je nově vymezená zastavitelná plocha zanedbatelná.
[8] Nadto se napadená změna územního plánu nikterak nevypořádala s otázkou nemožnosti
využití stávajících zastavitelných ploch. Paušálně pojaté tvrzení o záměru „dotvoření urbanistické
koncepce území“ nemůže požadavkům plynoucím z §55 odst. 4 stavebního zákona dostát.
K tomu krajský soud odkázal i na odůvodnění citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu
č. j. 9 As 18/2015 - 101, v němž se kasační soud zabýval právě posuzovaným pozemkem, s tím,
že uvedené lze vztáhnout i na nyní projednávanou věc.
[9] Závěrem krajský soud konstatoval, že stěžovatel se námitkou proti návrhu napadené
změny územního plánu sice zabýval, avšak v rozhodnutí o námitce se s tvrzeními navrhovatelky
dostatečně nevypořádal. Byť lze obecně akceptovat, pokud odůvodnění námitky navazuje
či pouze doplňuje argumentaci již uvedenou v jiné části odůvodnění daného opatření obecné
povahy, v daném případě však důvody, o něž stěžovatel potřebu vymezení zastavitelných ploch
na předmětném pozemku opřel, nejsou akceptovatelné. Ze záměru urbanisticky dokončit ulici K.
nijak nevyplývá nemožnost využití již vymezených zastavitelných ploch, ani potřeba vymezení
nových zastavitelných ploch. Aby stěžovatel mohl zastavitelnou plochu vymezit formou změny
územního plánu, bylo zapotřebí, aby současně dostál všem požadavkům plynoucímh z
§55 odst. 4 stavebního zákona, což v dané věci neučinil; stěžovatel reflektoval rozhodnutí
správních soudů ve věci Změny č. 1, na která podatel ve své námitce poukazoval, jen formálně,
věcně však vyslovené závěry nerespektoval.
[10] Krajský soud tak s ohledem na uvedené rozhodl tak, že opatření obecné povahy v jeho
napadené části zrušil pro nezákonnost.
[11] Stěžovatel napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností. Krajskému soudu vytýká
nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení
[§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], a nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů rozhodnutí
[§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
[12] Stěžovatel se shoduje s krajským soudem, že klíčovou otázkou přezkumu změny
územního plánu bylo prokázání splnění požadavků uvedených v §55 odst. 4 stavebního zákona.
Stěžovatel se však na rozdíl od krajského soudu domnívá, že napadená změna územního plánu
tyto požadavky splňuje. Vyhodnocení plnění požadavků dle §55 odst. 4 stavebního zákona
je v rámci odůvodnění změny územního plánu uvedeno zejména v rámci kapitoly „H. Vyhodnocení
účelného využití zastavěného území a vyhodnocení potřeby vymezení zastavitelných ploch“ na str. 168
a následující v textové části odůvodnění změny. Stěžovatel opakuje, že za poslední 3 roky
(od poslední změny územního plánu, 7 let od účinnosti územního plánu samotného) bylo využito
14 % zastavitelných ploch bydlení a smíšených ploch a tempo výstavby na území města Černošice
je 40 bytových jednotek za rok. Uvedené dle názoru stěžovatele umožňuje vymezit nové
zastavitelné plochy pro 3 bytové jednotky; výklad podmínek dle §55 odst. 4 stavebního zákona
je pak ze strany krajského soudu nepřiměřeně restriktivní.
[13] Stěžovatel považuje právní posouzení krajského soudu za přepjatě formalistické,
ohrožující funkčnost územního plánování a narušující stabilitu systému územního plánování.
V další části kasační stížnosti stěžovatel rozvíjí úvahy o střetu reality a teorie, neboť za situace,
kdy by většina zastavitelných ploch pro bydlení nebyla využitá čistě jen proto, že aktuálně jejich
vlastníci nechtějí stavět, bylo by celé územní plánování z hlediska rozvoje bydlení spolehlivě
zmrazeno a plnění úkolů a cílů územního plánování v tomto směru velmi omezeno.
[14] Podle stěžovatele je argumentace krajského soudu i v rozporu s účelem §55 odst. 4
stavebního zákona. Krajský soud se omezil na dvě okolnosti, a to na „potřeby zajištění rezervy“
a „dotvoření urbanistické koncepce území“, vůbec se nevěnoval dalším souvislostem uvedeným
ve Zprávě o uplatňování územního plánu Černošice za období 11/2010 – 11/2016 a v kapitole
H. územního plánu. V tomto směru je tak napadený rozsudek nepřezkoumatelný.
[15] Stěžovatel chápe účel §55 odst. 4 stavebního zákona tak, že má chránit pozemky před
umožněním neuvážené a neodůvodněné zástavby. V posuzovaném případě však nepředstavuje
vymezení předmětné plochy neodůvodněný krok; jde o vymezení zastavitelné plochy umožňující
výstavbu 3 rodinných domů, a to v situaci, kdy se jich na jiných zastavitelných plochách na území
stěžovatele za poslední 3 roky postavilo celkem 36. Napadená změna územního plánu si nekladla
za cíl zajistit potřebnou rezervu zastavitelných ploch, ale pouze průběžně doplnit zastavitelné
plochy s ohledem na jejich částečně využití od poslední změny územního plánu o dílčí
zastavitelnou plochu, dle aktuální odůvodněné potřeby. Toto považuje stěžovatel za legitimní
důvod ve světle mnoha dalších pro prokázání plnění požadavků dle §55 odst. 4 stavebního
zákona. Stěžovateli pak není jasné, jaký právní zájem se zde chrání, neboť všechny dotčené
orgány včetně správního orgánu na úseku ochrany zemědělského půdního fondu s vymezením
plochy bydlení na předmětném pozemku vyjádřily souhlas. V této souvislosti stěžovatel
odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 11. 2013, č. j. 2 Aos 3/2013 – 36,
a připomíná novelizaci §55 odst. 4 stavebního zákona, provedenou zákonem č. 225/2017 Sb.,
kdy nově již není potřeba prokazovat nemožnost využít již vymezené zastavitelné plochy.
[16] Závěrem stěžovatel trvá na tom, že vypořádání námitky navrhovatelky uplatněné proti
změně územního plánu je věcné a dostatečné a její zamítnutí zcela opodstatněné. Dle stěžovatele
je pak právní posouzení krajského soudu týkající se přezkumu rozhodnutí o námitkách
nesprávné, neboť je postaveno na nesprávném právním posouzení přezkumu odůvodnění změny
územního plánu týkající se splnění podmínek uvedených v §55 odst. 4 stavebního zákona.
[17] Stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil
krajskému soudu k dalšímu řízení.
[18] Navrhovatelka ve svém vyjádření ke kasační stížnosti označila rozsudek krajského soudu
jako plně souladný s ustálenou judikaturou týkající se výkladu §55 odst. 4 stavebního zákona.
Navrhovatelka se sice obecně ztotožňuje s názorem, že město nemusí při vymezování nových
zastavitelných ploch čekat, až budou zcela využity dosud vymezené zastavitelné plochy na jeho
území, neboť pro budoucí rozvoj je naopak nutné zachovat dostatečnou rezervu pro další
období. Ta je ovšem v tomto případě bezpečně zachována, jelikož až 86 % zastavitelných ploch
nebylo doposud využito. Postupné doplňování je přitom možné i podle judikatury správních
soudů, avšak pod podmínkou řádného a přesvědčivého odůvodnění (viz rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 27. 11. 2010, č. j. 9 Ao 4/2010 – 27, a ze dne 18. 1. 2011, č. j. 1 Ao
2/2010 – 185). Navrhovatelka dále připomíná, že řádné odůvodnění je zároveň jednou
z náležitostí opatření obecné povahy podle §173 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád.
Nedostatek rozhodovacích důvodů přitom způsobuje nepřezkoumatelnost opatření obecné
povahy, což byl právě případ posuzované změny územního plánu. Ke stejnému závěru dospěl
v uvedené věci také krajský soud, k čemuž navrhovatelka zároveň dodává, že se v uvedeném
případě nejedná o restriktivní interpretaci §55 odst. 4 stavebního zákona, ale o naplnění
požadavku plynoucího přímo ze zákona.
[19] K námitce stěžovatele, že se krajský soud nezabýval všemi okolnostmi a souvislostmi,
navrhovatelka dále uvádí, že Zpráva o uplatňování územního plánu se prokázáním nemožnosti
využití již vymezených zastavitelných ploch vůbec nezabývá. Rovněž odůvodnění změny plánu
na Zprávu o uplatňování územního plánu ani v této souvislosti neodkazuje, navrhovatelka tedy
nevidí důvod, proč by se měl krajský soud tímto dokumentem v souvislosti s nemožností využití
vymezených zastavitelných ploch zabývat. Ani další skutečnosti uváděné stěžovatelem v kasační
stížnosti se však netýkají odůvodnění zákonného požadavku prokázání nemožnosti využití již
vymezených zastavitelných ploch stanoveného v §55 odst. 4 stavebního zákona. Navrhovatelka
v této souvislosti upozorňuje na znění kapitoly H. 1. 4., které k odůvodnění změny územního
plánu například nesprávně uvádí, že „požadavek prokázat nemožnost využít zastavitelné plochy nelze
vztahovat i na zbývajících 23 ha zastavitelných ploch.“ Nejen tato skutečnost však dle navrhovatelky
svědčí o tom, že tvrzení stěžovatele, podle kterého odůvodnění změny obsahuje vyhodnocení
plnění požadavků dle §55 odst. 4 stavebního zákona, není pravdivé. Odůvodnění změny
územního plánu uvádí pouze zástupné a zcela nepřesvědčivé důvody, pokud tedy krajský soud
některé skutečnosti v napadeném rozsudku nezohlednil, bylo tomu tak proto, že se netýkaly
prokázání nemožnosti využití již vymezených zastavitelných ploch.
[20] K otázce účelu podmínek uvedených v §55 odst. 4 stavebního zákona navrhovatelka
doplňuje, že skutečným důvodem pro vymezení plochy BR-1 na pozemku parc. č. X je snaha
stěžovatele o naplnění smlouvy uzavřené s vlastníkem tohoto pozemku. Majetkoprávní vztahy
stěžovatele však podle navrhovatelky nejsou relevantním důvodem pro vymezení nových
zastavitelných ploch v územně plánovací dokumentaci. Stejně tak tvrzení stěžovatele, že se jedná
o vymezení nové zastavitelné plochy „pouze“ pro výstavbu 3 rodinných domů, není v tomto
případě relevantní. Podle navrhovatelky je nutné vyžadovat řádné odůvodnění a naplnění
požadavků §55 odst. 4 stavebního zákona ve všech případech. Pokud by tomu tak nebylo, pak
by bylo možné snadno zákon obcházet prostřednictvím schvalování malých dílčích změn
územního plánu. Úkolem správních soudů je podle názoru navrhovatelky právě takovéto praxi
zabránit. K námitce provedené novelizace navrhovatelka dodává, že ve svém návrhu namítala
také nesplnění podmínky prokázání potřeby vymezení nové zastavitelné plochy, která zůstala
zachována i po novele č. 225/2017 Sb. a kterou napadená změna územního plánu nesplňuje.
Ačkoli tedy bylo v rámci změny formálně doplněno odůvodnění, věcně zde nadále nejsou
uvedeny žádné relevantní důvody, které by ve smyslu §55 odst. 4 stavebního zákona prokazovaly
potřebu vymezení této zastavitelné plochy a nemožnost využití jiných zastavitelných ploch,
kterých je na území v současnosti 23 ha. Stěžovatel zároveň nerespektoval závazný právní názor
vyslovený v rozsudcích Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 8. 2015, č. j. 9 As 18/2015 - 101,
a krajského soudu ze dne 22. 2. 2016, č. j. 50 A 19/2014 - 137, v nichž bylo vymezení této plochy
již jednou označeno za nezákonné.
[21] Konečně, k rozhodnutí o námitkách navrhovatelka uvádí, že stěžovatel v odůvodnění
zamítnutí námitky pouze odkázal na znění kapitoly H. Jak však bylo uvedeno výše, kapitola H.,
ani zbylý text změny územního plánu neobsahují důvody nemožnosti využití jiných zastavitelných
ploch. Stěžovatel se tak s námitkou relevantním způsobem nevypořádal, jelikož věcně nereagoval
na argumenty vznesené v námitce. V kasační stížnosti zároveň stěžovatel neuvedl konkrétní
důvody ani jinak neprokázal, proč by dle jeho názoru mělo být vypořádání námitek řádné a proč
by měl být napadený rozsudek krajského soudu v tomto ohledu nesprávný.
[22] S ohledem na výše uvedené skutečnosti proto navrhovatelka navrhuje, aby Nejvyšší
správní soud kasační stížnost stěžovatele dle §110 odst. 1 s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
[23] Nejvyšší správní soud přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozhodnutí krajského soudu (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána oprávněnou osobou,
neboť stěžovatel byl účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí krajského soudu vzešlo
(§102 s. ř. s.), a je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
[24] Nejvyšší správní soud dále přistoupil k posouzení kasační stížnosti v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí krajského soudu
netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.),
a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[25] Vzhledem k tomu, že stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti námitku nepřezkoumatelnosti
napadeného rozsudku pro nedostatek důvodů [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], zabýval se Nejvyšší
správní soud nejprve namítanou nepřezkoumatelností. Bylo by totiž předčasné zabývat
se právním posouzením věci samé, bylo-li by současně napadené rozhodnutí krajského soudu
skutečně nepřezkoumatelné, či založené na jiné vadě řízení s vlivem na zákonnost rozhodnutí
o věci samé. Tuto námitku neshledal Nejvyšší správní soud důvodnou.
[26] Má-li být rozhodnutí přezkoumatelné, musí být z odůvodnění dotčeného rozhodnutí
zřejmé, jaký skutkový stav vzal posuzující orgán za rozhodný a jak uvážil o pro věc podstatných
skutečnostech, resp. jakým způsobem postupoval při posuzování těchto skutečností. Povinností
soudu je řádně se vypořádat se žalobní argumentací (rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 1. 6. 2005, č. j. 2 Azs 391/2004 - 62, ze dne 21. 8. 2008, č. j. 7 As 28/2008 - 75,
ze dne 21. 5. 2015, č. j. 7 Afs 69/2015 - 45, atp.). Současně je ovšem nutné zdůraznit,
že nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů musí být vykládána ve svém
skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí pro nemožnost zjistit v něm
jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006 - 76). Není přípustné institut
nepřezkoumatelnosti libovolně rozšiřovat a vztáhnout jej i na případy, kdy se správní orgán, resp.
soud podstatou námitky účastníka řízení řádně zabývá a vysvětlí, proč nepovažuje argumentaci
účastníka za správnou, byť výslovně v odůvodnění rozhodnutí nereaguje na všechny myslitelné
aspekty vznesené námitky a dopustí se dílčího nedostatku odůvodnění. Zrušení rozhodnutí pro
nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám rozhodnutí, kdy pro absenci
důvodů či pro nesrozumitelnost skutečně nelze rozhodnutí meritorně přezkoumat.
Nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů tak má místo zejména tehdy, opomene-
li správní orgán či soud na námitku účastníka zcela (tedy i implicitně) reagovat (srov. rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/2012 - 45, či ze dne 29. 6. 2017,
č. j. 2 As 337/2016 - 64). Přehlédnout pak nelze ani fakt, že správní orgány a soudy nemají
povinnost vypořádat se s každou dílčí námitkou, pokud proti tvrzení účastníka řízení postaví
právní názor, v jehož konkurenci námitky jako celek neobstojí. Takový postup shledal ústavně
konformním i Ústavní soud v nálezu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08: „Není porušením
práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na po drobné oponentuře (a vyvracení)
jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu
rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná.“ (srov. také rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2015, č. j. 9 As 221/2014 - 43).
[27] Nejvyšší správní soud neshledal, že by v napadeném rozhodnutí krajského soudu
absentoval některý z výše uvedených požadavků. Krajský soud přehledně popsal rozhodný
skutkový stav a s námitkami účastníků řízení se řádně a srozumitelně vypořádal, přičemž vyslovil
jasný právní názor, jímž stěžovatele ve vztahu k dalšímu řízení zavázal.
[28] Nejvyšší správní soud především nepřisvědčil stěžovatelově námitce, dle níž se krajský
soud dostatečně nezabýval kapitolou ,,H. Vyhodnocení účelného využití zastavěného území a vyhodnocení
potřeby vymezení zastavitelných ploch‘‘ na str. 168 a násl. v textové části odůvodnění změny územního
plánu.
[29] Ve vztahu ke kapitole H. v textové části odůvodnění změny územního plánu krajský soud
pod bodem 24 jednoznačně uvedl: ,,Odpůrkyně v odůvodnění napadené změny, konkrétně v kapitole H.1.,
předně vyhodnotila potřebu vymezení zastavitelných ploch pro bydlení. V podkapitole nazvané „Prokázání
nemožnosti využít již vymezené zastavitelné plochy a potřeby vymezení nových zastavitelných ploch“ uvedla,
že v posledních 3 letech bylo využito 14 % z rozlohy zastavitelných ploch pro stavbu 31 rodinných domů, převážně
se staví uvnitř zastavěného území, zahušťuje se zástavba, jen přibližně 1 z nové zástavby se realizuje
na zastavitelných plochách. I tak bylo v posledních 3 letech využito 3,7 ha ploch, jejich využití pro další zástavbu
je tak nemožné. Požadavek §55 odst. 4 stavebního zákona nelze vztahovat i na zbývajících 23 ha zastavitelných
ploch, neboť taková aplikace by znamenala, že změnou územního plánu lze doplnit zastavitelné plochy pouze
v případě 100 % naplnění všech zastavitelných ploch na území obce, což zjevně neodpovídá všeobecné praxi, kdy
se při vymezování zastavitelných ploch vyžaduje dostatečná rezerva a výhled pro dobu aplikace územního plánu,
standardně na cca 20 let.‘‘ Krajský soud nepřehlédl, že stěžovatel se dále obšírně zabýval otázkou,
při jakém podílu naplněnosti zastavitelných ploch je legitimní vymezovat nové zastavitelné
plochy, kdy poukázal na vysoké tempo zástavby a ve vztahu k napadené změně stěžovatel
v odůvodnění konkrétně uvedl: ,,Zásadním důvodem pro vymezení této plochy tak bylo dotvoření
urbanistické koncepce tohoto území. Vymezením plochy bydlení je urbanisticky dokončena ulice K. Oboustranné
obestavění ulic prostorově dotváří charakter obytného prostředí na okraji města, efektivně a hospodárně je tímto
řešením využita existující komunikace a sítě technické infrastruktury v ulici . […] Doplnění zastavitelné plochy
pro bydlení v ul. K. je tak především aktem průběžné správy a aktualizace územního plánu, ve které se reaguje na
setrvalý příjem podnětů ke změně v území.“
[30] Důvodem zrušení příslušné části územního plánu tedy byla obecnost a vágnost úvah
stěžovatele vztahujících se k potřebě nových zastavitelných ploch, přičemž krajský soud vycházel
přímo ze znění odůvodnění změny územního plánu, jež se opíralo o potřebu zajištění rezervy
zastavitelných pozemků a záměr dotvoření urbanistické koncepce území. Namítá-li tak nyní
stěžovatel, že se krajský soud omezil pouze na zkoumání těchto dvou okolností, pak v podstatě
míří do vlastních řad, neboť uvedenými argumenty sám zdůvodnil napadenou změnu územního
plánu. Nehledě na skutečnost, že nyní v kasační stížnosti stěžovatel popírá i potřebu zajištění
rezervy vyplývající přímo z textu odůvodnění změny územního plánu (viz bod 12. kasační
stížnosti: ,,Změna č. 2 nekladla za cíl zajistit potřebnou rezervu zastavitelných ploch, ale pouze průběžně doplnit
zastavitelné plochy s ohledem na jejich částečně využití od poslední změny územního plánu o dílčí zastavitelnou
plochu, dle aktuální odůvodněné potřeby.‘‘). Nejvyšší správní soud rovněž neshledal jako pochybení
tvrzené opomenutí Zprávy o uplatňování územního plánu, neboť ta nebyla předmětem
přezkumu správního soudu a nebylo tak důvodu ji v této souvislosti blíže zkoumat. Napadený
rozsudek krajského soudu proto nepřezkoumatelností netrpí.
[31] Nedůvodná je též námitka nesprávného právního posouzení. Stěžovatel má za to,
že podmínky dle §55 odst. 4 stavebního zákona splnil, a považuje výklad uvedeného ustanovení
ze strany krajského soudu za nepřiměřeně restriktivní a rozporný s účelem zákona.
[32] K otázce vymezení zastavitelných ploch Nejvyšší správní soud úvodem podotýká, že §18
odst. 4 stavebního zákona uvádí: „Zastavitelné plochy se vymezují s ohledem na potenciál rozvoje území
a míru využití zastavěného území.“ Podle §53 odst. 5 písm. f) stavebního zákona je součástí
odůvodnění územního plánu mimo jiné i „vyhodnocení účelného využití zastavěného území a vyhodnocení
potřeby vymezení zastavitelných ploch.“ Tento požadavek je ještě posílen v případě, že má dojít
ke změně platného územního plánu, neboť §55 odst. 4 stavebního zákona říká: „Další zastavitelné
plochy lze změnou územního plánu vymezit pouze na základě prokázání nemožnosti využít již vymezené
zastavitelné plochy a potřeby vymezení nových zastavitelných ploch.“ Jde o povinnost při pořizování změny
územního plánu před jejím schválením; smyslem a účelem této úpravy je mj. zajistit stabilitu
funkčního využití ploch určenou územním plánem a vyloučit prováděnými změnami územního
plánu „bezbřehé“ rozšiřování zastavitelného území obce.
[33] Napadenou změnou územního plánu došlo ke změně funkčního využití pozemku
parc. č. X z dosavadního funkčního využití OS-2 (plocha občanského vybavení – sportu
a rekreace bez možnosti umístění staveb a terénních úprav) na BR-1 (plochy bydlení –
v rodinných domech) určené pro realizaci tří rodinných domů. Jak již bylo uvedeno výše, jednalo
se již o druhou změnu územního plánu; předmětem předchozí změny územního plánu byla
rovněž změna funkčního využití uvedeného pozemku, která byla v této části zrušena jako
nezákonná rozsudkem krajského soudu ze dne 22. 2. 2016, č. j. 50 A 19/2014 - 137, který
navazoval na předchozí rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 8. 2015,
č. j. 9 As 18/2015 - 101. Nejvyšší správní soud konstatoval rozpor změny funkčního využití
pozemku parc. č. X s §55 odst. 4 stavebního zákona, neboť nebyla řádně odůvodněna potřeba
vymezení nové zastavitelné plochy.
[34] Vzhledem ke znění textové části odůvodnění nyní napadené změny územního plánu
nezbývá než ve shodě s krajským soudem konstatovat, že ta část odůvodnění napadeného
opatření obecné povahy, která se týká využití stávajících zastavitelných ploch a potřeby vymezit
nové na předmětném pozemku parc. č. X, není věcně správná. Stěžovatel sám nerozporuje, že za
poslední 3 roky byla zastavěna plocha o velikosti 3,7 ha, tj. 14 % z celkové vymezené zastavitelné
plochy, což znamená, že až 86 % zastavitelných ploch nebylo doposud využito. Stěžovatel se
v tomto smyslu snaží na Nejvyšší správní soud apelovat, aby vzal v potaz, že napadená změna
územního plánu umožňuje výstavbu pouze 3 rodinných domů, a právní posouzení celé věci je tak
ze strany krajského soudu vyjádřením přepjatého formalismu. Zároveň stěžovatel připomíná, že
novelizací §55 odst. 4 stavebního zákona již není potřeba pro další zastavitelné plochy
prokazovat nemožnost využít již vymezené zastavitelné plochy.
[35] Stěžovateli lze v obecné rovině přisvědčit, že správní soudy by neměly při přezkumu
územního plánování rozhodovat odtrženě od sociální reality. Obecně, přijetím územního plánu
či jeho změny dochází prakticky vždy k určitému dotčení na vlastnickém právu soukromých
osob, neboť vymezení určité plochy pro určitý účel s sebou nese nemožnost změnit stávající
využití nemovitosti pro jiný, než územním plánem plánovaný účel. Šetření rozsahu a příčin
nedostatečného využití stávajících zastavitelných ploch je náročným úkolem na území jakéhokoliv
města, přesto na ně nelze zcela rezignovat. Není možné místo hodnověrného pokusu o nalezení
příčin situace jen načrtnout příkladmo a bez jakýchkoliv podkladů jedno či dvě možná vysvětlení,
jež mají navíc zcela generickou povahu. Argumenty stěžovatele spočívající v potřebě zajištění
rezervy zastavitelných pozemků a záměru dotvoření urbanistické koncepce území nevysvětlují,
proč by zástavba pozemku parc. č. X byla nutná a nevyhnutelná. Může tedy stejně dobře i nadále
plnit jiné funkce než obytné (rekreační), jako tomu bylo dosud. Argumenty o efektivním a
hospodárném využití existující komunikace a sítě technické infrastruktury v ulici K. neodpovídají
na klíčovou otázku, zda bylo za stávajících okolností potřebné vymezit na území stěžovatele
novou zastavitelnou plochu, pokud 86 % zastavitelných ploch nebylo doposud využito. Nelze
vyloučit, že ve skutečnosti tlak na změnu funkčního využití řešené plochy vyplývá z jiných
důvodů, nelze však přehlížet, že zákon požaduje, aby nemožnost využít již vymezené zastavitelné
plochy byla nejen zdůvodněna, ale dokonce prokázána, přičemž stěžovatel v tomto směru
neučinil žádný pokus.
[36] Neobstojí pak ani stěžovatelova námitka novelizace stavebního zákona, neboť §55
odst. 4 stavebního zákona ve znění účinném od 1. 1. 2018 nadále jednoznačně stanoví povinnost
prokázat potřebu vymezení nových zastavitelných plochy u změn územního plánu. Uvedená
norma tedy vyjadřuje zásadní zájem na ochraně hodnot v území včetně krajiny; současně
stěžejním způsobem předurčuje průběh přijímání a obsah opatření obecné povahy, neboť nejsou-
li naplněny požadavky tohoto ustanovení, nelze vůbec ve změně územního plánu vymezit nové
zastavitelné plochy. Úvahy, proč stávající zastavitelné plochy využít nelze a je proto třeba
zastavitelných ploch nových, odůvodnění územního plánu obsahovat musí, a to tím spíše, pokud
vůči vymezení nových zastavitelných ploch směřovala výslovná námitka oprávněné osoby.
[37] Nutno k tomu dodat, že pokud stěžovatel zjistí, že některé stávající rozvojové plochy jsou
k zástavbě vymezeny nevhodně, může zadání změny územního plánu doplnit o jejich redukci.
Ve výsledku tak k celkovému nárůstu zastavitelných ploch nemusí vůbec dojít a odůvodnění
navržené změny se může o tento fakt do jisté míry opřít.
[38] Uvedený závěr je v souladu též s dosavadní judikaturou Nejvyššího správního soudu
v obdobných případech. Z ní vyplývá, že podmínkám §55 odst. 4 stavebního zákona neodpovídá
obecné konstatování o nemožnosti využití již dříve vymezených zastavitelných ploch a potřebě
vymezit plochy jiné. Obec tedy musí v potřebné a přezkoumatelné míře podrobností zdůvodnit
nejen to, které zastavitelné plochy jsou dosud nevyužity a proč je použít k nové výstavbě nelze,
ale i to, proč se u konkrétních pozemků mění jejich charakteristika z nezastavitelných
na zastavitelné, a proč se jeví být vhodnou náhradou za pozemky nevyužité (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 22. prosince 2011, č. j. 8 Ao 6/2011 - 87). Vyhodnocení
účelného využití zastavěného území je nutné provést u každé změny, jejíž podstatou je změna
původně nezastavitelné plochy na plochu zastavitelnou (rozsudek ze dne 28. února 2017,
č. j. 4 As 220/2016 - 198), a to dokonce i při pořizování zcela nového územního plánu, na nějž
se jinak §55 odst. 4 stavebního zákona nevztahuje (rozsudek ze dne 6. června 2013,
č. j. 1 Aos 1/2013 - 85).
[39] Nejvyšší správní soud nesdílí ani stěžovatelovo přesvědčení, že námitky navrhovatelky
ve vztahu k zastavitelným plochám a s nimi souvisejícím rozšířením, odůvodnil dostatečně.
[40] Krajský soud i s vědomím toho, že na odůvodnění rozhodnutí o námitkách nelze klást
přehnané nároky a obecně lze akceptovat, pokud odůvodnění námitky navazuje či pouze
doplňuje argumentaci již uvedenou v jiné části odůvodnění daného opatření obecné povahy,
případně uvedenou v rámci odůvodnění rozhodnutí o námitce jiného dotčeného subjektu, označil
rozhodnutí stěžovatele za nedostatečné.
[41] Navrhovatelka v průběhu projednávání změny územního plánu namítala, že důvodem
zrušení první změny územního plánu v části týkající se změny funkčního využití dotčeného
pozemku krajským soudem byl předcházejícím rozsudkem Nejvyššího správního soudu shledán
rozpor s §55 odst. 4 stavebního zákona. Podle navrhovatelky návrh napadené změny územního
plánu tato rozhodnutí správních soudů zcela ignoroval, neboť vymezení zastavitelné plochy
na pozemku nebylo náležitě odůvodněno ve smyslu §55 odst. 4 stavebního zákona.
Navrhovatelka dále poukázala na to, že v západní části města Černošice jsou stále vymezeny
rozsáhlé plochy pro bydlení v rodinných domech, které dosud nebyly zastavěny. Na tuto námitku
stěžovatel reagoval odkazem na kapitolu H. odůvodnění napadené změny územního plánu
(viz bod 31 a násl.).
[42] Krajský soud označil důvody, o které stěžovatel potřebu vymezení zastavitelných ploch
na pozemku opřel, za neakceptovatelné, neboť se nejedná o důvody relevantní ve smyslu
§55 odst. 4 stavebního zákona. S uvedeným hodnocením se Nejvyšší správní soud zcela
ztotožnil. Stěžovatel nikterak neozřejmil, proč zájem na vymezení nových zastavitelných ploch
má nad zájmem navrhovatelky převážit; to navíc za situace, kdy stěžovatel v odůvodnění změny
územního plánu neuvedl, proč nelze využít zastavitelné plochy stávající. Nic stěžovateli nebránilo
v tom, aby alespoň v obecné rovině posoudil možnosti využití dosavadních zastavitelných
ploch namísto stanovení zastavitelných ploch nových. Odůvodnění obsažené v rozhodnutí
o námitkách, jež je přílohou napadeného územního plánu, shledal proto Nejvyšší správní soud
ve shodě s krajským soudem zcela neadekvátním.
[43] Nejvyšší správní soud konstatuje, že neshledal žádný důvod, pro který by měl rozsudek
krajského soudu zrušit. Krajský soud se věcí řádně zabýval, přezkoumatelným způsobem
se vypořádal s relevantními žalobními námitkami, své závěry náležitě odůvodnil; přitom v nich
nikterak nevybočil ze zákona ani z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu. Nejvyšší
správní soud proto kasační stížnost ze shora uvedených důvodů podle §110 odst. 1 věty druhé
s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
[44] O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §60 odst. 1 ve spojení
s §120 s. ř. s. Navrhovatelka měla ve věci plný úspěch, Nejvyšší správní soud jí proto přiznal
náhradu nákladů důvodně vynaložených za právní služby poskytnuté jí právním zástupcem
ve výši 1 x 3100 Kč za jeden úkon právní služby spočívající v písemném vyjádření ke kasační
stížnosti podle §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách
advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů, paušální
náhradu hotových výdajů ve výši 1 x 300 Kč podle ustanovení §13 odst. 4 advokátního tarifu,
celkově ve výši 3400 Kč. K odměně advokáta, který je plátcem daně z přidané hodnoty, náleží
v souladu s §57 odst. 2 s. ř. s. k nákladům řízení rovněž částka, která odpovídá příslušné sazbě
daně z přidané hodnoty (21 %), vypočtená z odměny za zastupování a z náhrad; tato částka činí
714 Kč. Celkově je tedy povinen stěžovatel zaplatit navrhovatelce k rukám jejího advokáta
částku ve výši 4114 Kč, a to v přiměřené lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. ledna 2021
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu