ECLI:CZ:NSS:2021:5.AS.462.2019:35
sp. zn. 5 As 462/2019 - 35
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy
a soudců JUDr. Tomáše Langáška a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobkyně:
JUDr. Ing. A. P., LL.M., proti žalované: Česká advokátní komora, se sídlem Národní 16,
Praha 1, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
10. 12. 2019, č. j. 11 Ad 21/2017 – 108,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 10. 12. 2019, č. j. 11 Ad 21/2017 – 108,
se ve výroku I. a II. ruší a v tomto rozsahu se věc v rací tomuto soudu k dalšímu
řízení.
Odůvodnění:
I.
Průběh dosavadního řízení
[1] Žalobkyně se podanou kasační stížností domáhá zrušení shora uvedeného rozsudku
Městského soudu v Praze, jímž byla zamítnuta její žaloba na ochranu před nezákonným zásahem
žalované, který měl, po změně petitu původní žaloby, spočívat v tom, že žalovaná přípisem
ze dne 24. 3. 2014, č. j. 02 - 1637/14, žalobkyni sdělila, že nebude zapsána do seznamu
advokátních koncipientů.
[2] Ze správního spisu vyplynulo, že dne 21. 3. 2014 byla žalované doručena žádost
žalobkyně o zápis do seznamu advokátních koncipientů České advokátní komory. Přípisem
ze dne 24. 3. 2014, č. j.: 02-1637/14, jí bylo sděleno, že do seznamu advokátních koncipientů
nebude zapsána. Žalovaná uvedla, že žalobkyně nesplnila podmínku zápisu spočívající v tom,
že její vzdělání má odpovídat rozsahem a obsahem obecnému vzdělání, které lze získat
v magisterském studijním programu v oboru právo na vysoké škole v České republice, v souladu
s §37 zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, v relevantním znění (dále jen „zákon o advokacii“).
Žalovaná dále odkázala na usnesení Nejvyššího soudu ze dne 23. 10. 2013, sp. zn. 30 Cdo
1775/2013 (pozn. NSS: pravděpodobně je myšleno usnesení Nejvyššího soudu ze dne
23. 10. 2013, sp. zn. 30 Cdo 1475/2013, dostupné na www.nsoud.cz), kterým Nejvyšší soud
odmítl jako nepřípustné dovolání jiného žadatele o zápis do seznamu advokátních koncipientů,
absolventa Bratislavské vysoké školy práva (nyní Fakulta práva Panevropské vysoké školy
v Bratislavě - PEVŠ), neboť vysoká škola v zahraničí poskytující právnické vzdělání musí
kumulativně splňovat dvě základní podmínky – musí jít o vysokou školu oprávněnou poskytovat
vysokoškolské vzdělání na území jiného státu podle přepisů tohoto státu a musí takové vzdělání
poskytovat v zahraničí. Podle žalované v případě PEVŠ se sídlem v Bratislavě absolvovali
žadatelé o zápis studium na území České republiky s tím, že minimálně zčásti bylo organizováno
subjektem, který vzdělání zajišťoval bez udělení státního souhlasu ve smyslu zákona
č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých
školách), v relevantním znění (dále jen „zákon o vysokých školách“).
[3] Žalobkyně se proti postupu žalované bránila nejprve prostřednictvím žaloby na ochranu
proti nezákonnému zásahu správního orgánu ve smyslu §82 a násl. s. ř. s., kterou Městský soud
v Praze usnesením ze dne 13. 5. 2014, č. j. 10 A 66/2014 – 15, dle §46 odst. 2 s. ř..s. odmítl s tím,
že v souladu s tehdy konstantní judikaturou (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
6. 3. 2008, č. j. 3 Ads 98/2007 – 37, publ. pod č. 1569/2008 Sb. NSS, všechna zde zmiňovaná
rozhodnutí správních soudů i zvláštního senátu pro rozhodování některých kompetenčních
sporů jsou dostupná na www.nssoud.cz) žaloby odmítnutých žadatelů o zápis do seznamu
advokátních koncipientů ve smyslu §55b odst. 1 zákona o advokacii projednávají v souladu s §7
odst. 3 o. s. ř. soudy v občanském soudním řízení. Kasační stížnost žalobkyně proti uvedenému
usnesení městského soudu Nejvyšší správní soud zamítl rozsudkem ze dne 2. 7. 2014, č. j. 1 As
75/2014 – 42, ústavní stížnost proti těmto rozhodnutím odmítl Ústavní soud pro zjevnou
neopodstatněnost usnesením ze dne 12. 3. 2015, sp. zn. III. ÚS 2609/14.
[4] Zároveň žalobkyně postup žalované napadla žalobou proti rozhodnutí správního
orgánu dle §65 a násl. s. ř. s. Usnesením Městského soudu v Praze ze dne 22. 8. 2014,
č. j. 8 A 78/2014 – 21, však byla i tato její žaloba odmítnuta dle §46 odst. 2 s. ř. s. s tím, že o její
věci má jednat a rozhodnout soud v občanském soudním řízení, přičemž žalobkyně byla
opětovně poučena o tom, že se může ve lhůtě jednoho měsíce od právní moci tohoto usnesení
domáhat svého práva podáním žaloby u místně příslušného okresního (obvodního) soudu.
[5] Žalobkyně tedy dne 19. 9. 2014 podala žalobu u Obvodního soudu pro Prahu 1, kterou
se domáhala, aby soud rozhodl, že žalovaná je povinna žalobkyni zapsat do seznamu koncipientů.
Současně obvodnímu soudu navrhla, aby podal návrh na zahájení řízení o negativním
kompetenčním sporu dle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních
sporů (dále jen „zákon o rozhodování některých kompetenčních sporů“), neboť byla nadále
přesvědčena, že o její věci mají rozhodovat soudy ve správním soudnictví. Obvodní soud pro
Prahu 1 se s jejím názorem ztotožnil a tento návrh dle §3 odst. 2 ve spojení s §1 odst. 1 písm. b),
odst. 2 zákona o rozhodování některých kompetenčních sporů ke zvláštnímu senátu pro
rozhodování těchto kompetenčních sporů podal.
[6] Usnesením ze dne 1. 8. 2017, č. j. Konf 28/2014 – 55, publ. pod č. 3629/2017 Sb. NSS,
zvláštní senát rozhodl tak, že příslušný vydat rozhodnutí ve věci vedené u Obvodního soudu
pro Prahu 1 pod sp. zn. 19 C 125/2014 je soud ve správním soudnictví. Zároveň zvláštní senát
zrušil výše zmiňované usnesení městského soudu ze dne 13. 5. 2014, č. j. 10 A 66/2014 – 15,
a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 7. 2014, č. j. 1 As 75/2014 – 42. Zvláštní senát
dospěl k závěru, že od nabytí účinnosti soudního řádu správního, který zavedl, vedle žaloby
proti rozhodnutí správního orgánu, další typy správních žalob, mj. žalobu na ochranu před
nezákonným zásahem správního orgánu, není žádný důvod k tomu, aby žaloby dle §55b odst. 1
písm. a) zákona o advokacii nadále projednávaly soudy v občanském soudním řízení, neboť
žalovaná při vyřizování žádostí o zápis do seznamu advokátních koncipientů vykonává veřejnou
správu, byť přitom nevydává rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Zvláštní senát tudíž
v závěru svého rozhodnutí výslovně uvedl, že „[d]ále tedy bude specializovaný senát Městského soudu
v Praze ve správním soudnictví pokračovat v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalované
spočívajícím v odmítnutí zapsat žalobkyni do seznamu advokátních koncipientů“.
[7] Usnesením Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 23. 8. 2017, č. j. 19 C 125/2014 – 47,
bylo řízení o podané žalobě zastaveno s tím, že v souladu s rozhodnutím zvláštního senátu věc
„náleží do pravomoci správních soudů“, a věc byla postoupena Městskému soudu v Praze, kde byla
dále vedena pod sp. zn. 11 Ad 21/2017.
[8] Městský soud v Praze usnesením ze dne 14. 5. 2019, č. j. 11 Ad 21/2017 – 91, vyzval
žalobkyni k odstranění údajných vad podané žaloby, což odůvodnil tím, že je třeba, aby
žalobkyně upřesnila, zda „trvá na tom, že jde o žalobu na přezkoumání rozhodnutí správního orgánu
nebo žalobu na ochranu před nezákonným zásahem tak, jak uzavřel zvláštní senát v této věci“. Dále měla
žalobkyně upravit žalobní petit tak, aby „korespondoval oprávnění správního soudu o žalobě rozhodnout“.
Dle městského soudu mu na základě ani jednoho z uvedených typů žalob nepřísluší uložit
žalované povinnost zapsat žalobkyni do seznamu koncipientů tak, jak byl žalobní petit
formulován v žalobě podané k Obvodnímu soudu pro Prahu 1. Pokud žalobkyně setrvá na tom,
že jde o žalobu proti rozhodnutí správního orgánu, bude nutné specifikovat petit dle §78
odst. 1, 4 a 7 s. ř. s. V případě, že žalobkyně upraví podanou žalobu tak, že jde o žalobu
na ochranu před nezákonným zásahem, poukázal městský soud na §87 odst. 2 a 3 s. ř. s.
Z následného podání žalobkyně ze dne 21. 5. 2019 vyplývá, že se domáhá ochrany před
nezákonným zásahem žalované, přičemž navrhla následující výrok rozsudku městského soudu:
„Zásah žalované spočívající v tom, že žalovaná přípisem ze dne 24. 3. 2014, č. j. 02-1637/14 žalobkyni
sdělila, že žalobkyně nebude zapsána do seznamu advokátních koncipientů, byl nezákonný.“
[9] Výrokem I. shora uvedeného rozsudku Městský soud v Praze žalobu zamítl, výrokem II.
rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, a výrokem III. rozhodl
o vrácení přeplatku na soudním poplatku za žalobu ve výši 1000 Kč žalobkyni.
[10] Městský soud vycházel z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2014,
č. j. 1 Afs 60/2014 – 48, dle kterého žalobce nemůže požadovat vydání deklaratorního výroku,
že žalovaný zásah byl nezákonný, pokud tento zásah nebo jeho důsledky trvají anebo hrozí jeho
opakování. Dospěl přitom k závěru, že úkon žalované je nutno považovat za úkon jednorázový,
jde o sdělení o výsledku posouzení žádosti žalobkyně o zapsání do seznamu advokátních
koncipientů, avšak důsledky tohoto jednorázového úkonu dosud trvají a hrozí i jeho opakování,
neboť žalovaná setrvala na svém názoru, který v žalobou napadeném sdělení vyjádřila. Žalobkyně
se tudíž neměla domáhat deklarace (určení) nezákonnosti napadeného úkonu, nýbrž měla
navrhnout výrok, kterým by soud zakázal žalované pokračovat v porušování jejího práva,
popřípadě přikázal obnovit stav před zásahem. Již samotný nesprávný žalobní petit je dle
městského soudu důvodem pro zamítnutí žaloby. Soud dále uvedl, že ve výzvě ze dne
14. 5. 2019, č. j. 11 Ad 21/2017 - 91, byl zmíněn také §78 odst. 2 s. ř. s. (pozn. NSS: městský
soud měl patrně na mysli §87 odst. 2 s. ř. s.) s tím, že z něho vyplývá možný způsob rozhodování
soudem a z toho vyplývající nutnost úpravy žalobního petitu.
[11] Přesto se městský soud s ohledem na změnu dosavadní judikatury v souvislosti
s citovaným rozhodnutím zvláštního senátu rozhodl vyjádřit k věci samé. Dle městského soudu
pro splnění podmínky dle §37 odst. 1 písm. b) zákona o advokacii bylo nutné doložit faktické
studium v zahraničí, v případě žalobkyně na území Slovenské republiky. Ačkoliv žalobkyně
doložila doklad o tom, že absolvovala Panevropskou vysokou školu, nesplnila dle městského
soudu zákonem stanovenou podmínku, protože nezískala vzdělání v oboru práva studiem
na vysoké škole v zahraničí, tedy mimo území České republiky. Závěry žalované dle městského
soudu nezpochybňují, že by Panevropská vysoká škola nebyla oprávněna poskytovat
vysokoškolské vzdělání na území Slovenské republiky, zpochybňována byla skutečnost,
že žalobkyně v zahraničí studovala, neboť samotné vzdělání absolvovala na území České
republiky. S ohledem na závěr o nesplnění podmínky studia v zahraničí by dle městského soudu
bylo nadbytečné posuzovat rozsah a obsah daného studia. Sdělení žalované ohledně důvodu
nezapsání žalobkyně do seznamu advokátních koncipientů považoval soud za dostatečně
odůvodněné.
[12] Jestliže žalobkyně zpochybňovala závěry žalované, neboť se dle jejího názoru žalovaná
nezabývala otázkou organizační struktury Panevropské vysoké školy, městský soud poukázal
na sdělení Ministerstva školství, vědy, výzkumu a sportu Slovenské republiky ze dne 15. 8. 2011,
č. j. 2011-10606/30370:3-071, adresované předsedovi žalované, ze kterého vyplývá,
že Panevropská vysoká škola sice v rámci žádosti o akreditaci studijních programů „Právo“
na Slovensku deklarovala v denní a externí formě studia jejich uskutečňování v České republice,
předmětné žádosti však byly následně staženy z procesu akreditace. Ministerstvo zdůraznilo,
že má teritoriálně omezenou působnost na území Slovenské republiky a při respektování zásady
volného pohybu osob v rámci členských států Evropské unie může slovenská vysoká škola
působit a poskytovat vzdělání na území jiného státu, pokud splní podmínky stanovené právním
řádem tohoto státu. Dle městského soudu je tedy zřejmé, že Panevropská vysoká škola se sídlem
v Bratislavě neměla žádné pobočky, které by byly oprávněny poskytovat vysokoškolské právnické
vzdělání na území České republiky, a ani státní souhlas správními orgány České republiky jí nebyl
udělen.
II.
Obsah kasační stížnosti
[13] Žalobkyně (stěžovatelka) napadá rozsudek městského soudu z důvodů uvedených v §103
odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[14] Stěžovatelka připomíná, že podala dne 18. 3. 2014 žádost o zápis do seznamu
advokátních koncipientů žalované, k níž přiložila čestné prohlášení o bezúhonnosti, výpis
z rejstříku trestů, pracovní smlouvu uzavřenou mezi JUDr. Richardem Novákem, advokátem,
jako zaměstnavatelem a stěžovatelkou jako zaměstnankyní s tím, že zaměstnankyně je přijata
do pracovního poměru a zařazena jako právník advokátní kanceláře. Pracovní smlouva byla
uzavřena dne 26. 2. 2010. Dále doložila diplom, který byl vystaven Fakultou práva Panevropské
vysoké školy Slovenské republiky ze dne 19. 5. 2011 o získání vysokoškolského vzdělání druhého
stupně absolvováním studia magisterského studijního programu právo ve studijním oboru 3.4.1
Právo s tím, že se stěžovatelce uděluje akademický titul magistr. Stěžovatelka rovněž absolvovala
státní rigorózní zkoušku na Právnické fakultě Univerzity Karlovy dne 24. 4. 2013 z občanského
práva hmotného a obhájila rigorózní práci.
[15] Stěžovatelka především nesouhlasí se závěrem městského soudu, že měla navrhnout
výrok, kterým by se domáhala, aby soud zakázal žalované pokračovat v porušování jejího
práva. Podle stěžovatelky netrvá samotný zásah, ale pouze jeho následky spočívající v tom,
že stěžovatelka nemůže vykonávat práci koncipienta. Tvrzený trvající následek přitom dle
ní neznamená, že by nemohla podat novou žádost o zápis do seznamu, nic jí v tom nebránilo.
Zásah žalované považuje za jednorázový a z toho důvodu zformulovala pouze deklaratorní petit.
Určení typu zásahu městským soudem přitom spočívá pouze na jeho uvážení, přičemž v dané
oblasti ještě neexistovala relevantní judikatura. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
28. 5. 2014, č. j. 1 Afs 60/2014 – 48, na který městský soud odkazuje, byl dle jejího názoru
překonán rozsudkem rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 11. 2017,
č. j. 7 As 155/2015 – 160, publ. pod č. 3687/2018 Sb. NSS.
[16] Stěžovatelka v této souvislosti namítla, že městský soud řádně nesplnil svou poučovací
povinnost, přičemž v důsledku tohoto pochybení neměla stěžovatelka ve věci úspěch. Pokud
by byla poučena, o jaký typ zásahu se jedná, vedla by tímto směrem svoji argumentaci.
[17] Pokud jde o závěry městského soudu k věci samé, jedná se dle stěžovatelky o obiter dictum,
avšak stěžovatelka považuje za nutné se k těmto otázkám také vyjádřit. Stěžovatelka setrvala
na svém názoru, že vystudovala obor právo na Panevropské vysoké škole, která je oprávněna
uskutečňovat vzdělání v jednotlivých studijních programech a udělovat příslušné akademické
tituly. Vzdělání tato škola poskytuje dle stěžovatelky v souladu se slovenským právním řádem,
je slovenskou vysokou školou se sídlem v Bratislavě. Na podporu argumentu, podle něhož není
rozhodné, zda studovala v zahraničí, ale skutečnost, že absolvovala zahraniční vysokou školu,
uvedla stěžovatelka případ své spolužačky Mgr. Ing T. M., které Slovenská advokátní komora
uznala stejné vzdělání, jako má stěžovatelka, jako tuzemské z pohledu Slovenské republiky.
[18] Stěžovatelka má tedy za to, že studovala na zahraniční vysoké škole, jejíž studijní obory
a obsah studia v oboru práva jsou shodné s programem tuzemských právnických fakult, nadto
na Univerzitě Karlově obhájila rigorózní práci a získala titul JUDr., což by nebylo možné, pokud
by nebyl její magisterský titul uznán, tedy pokud by nesplnila předpoklad ukončeného
právnického vzdělání. Stěžovatelka dále upozornila na paradox spočívající v tom, že pokud
by studovala v denním studiu a dojížděla do Bratislavy, bylo by jí studium uznáno, ovšem
v daném případě, kdy vykonala stejné studium dálkově na téže vysoké škole, avšak na území
České republiky, kde byla pro účely dálkového studia zřízena pobočka, nebylo jí studium uznáno.
[19] Stěžovatelce dle jejího názoru nemohou být přičítány k tíži skutečnosti, které nezavinila,
nemohla ovlivnit a v době zahájení jejího studia jí ani nebyly známy, jako byly problémy
s akreditací. Městský soud dle stěžovatelky neposuzoval věc samu, věnoval se jí pouze obiter dictum
a nevypořádal námitky stěžovatelky, pouze opakoval argumentaci žalované, a to i v zásadní otázce
splnění předpokladů a obsahu studia, který musí být srovnatelný s jinými školami.
[20] Na závěr stěžovatelka uvedla, že je jí známo, že žalovaná do seznamu koncipientů zapsala
jiné studenty, kteří absolvovali studium stejnou formou, přičemž u nich shledala podmínku
vzdělání za splněnou. Přístup uplatněný žalovanou dle stěžovatelky narušuje reciprocitu uznávání
vzdělání mezi jednotlivými státy Evropské unie a omezuje volný pohyb pracovních sil.
III.
Vyjádření žalované
[21] Žalovaná ve svém vyjádření především odmítla tvrzení stěžovatelky, že nemusí být
v řízení před Nejvyšším správním soudem zastoupena advokátem, neboť má potřebné vzdělání
ve smyslu §105 odst. 2 s. ř. s. Žalovaná poukazuje na to, že na rozdíl od §241 odst. 2 písm. a)
o. s. ř. uvedené ustanovení požaduje, aby měl stěžovatel, není-li zastoupen advokátem,
vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon
advokacie. Stěžovatelka dle žalované uvedenou podmínku nesplňuje.
[22] K důvodům, pro které stěžovatelku nezapsala do seznamu koncipientů, žalovaná odkázala
na svá vyjádření v průběhu řízení před městským soudem. K námitce stěžovatelky, že jí Právnická
fakulta UK umožnila složit rigorózní zkoušku, žalovaná uvedla, že nezpochybňuje působnost
vysoké školy a Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy (dále též „MŠMT“) při uznávání
vzdělání stěžovatelky, avšak žalovaná jako jediná vykonává veřejnou správu na úseku výkonu
advokacie a má působnost posoudit, zda žadatel splňuje veškeré podmínky ohledně dosaženého
vzdělání stanovené zákonodárcem pro zápis do seznamu advokátních koncipientů. Odlišnou
povahu posuzování studia žalovanou a MŠMT pak dle ní potvrdil Nejvyšší soud ve výše
zmíněném usnesení ze dne 23. 10. 2013, sp. zn. 30 Cdo 1475/2013. Žalovaná dále ke své
pravomoci a působnosti odkázala na usnesení Ústavního soudu ze dne 7. 3. 2014,
sp. zn. I. ÚS 110/14, jímž Ústavní soud odmítl jako zjevně neopodstatněnou ústavní stížnost
žadatele o zápis do seznamu advokátních koncipientů, absolventa PEVŠ, ve stejné věci, v níž
rozhodl Nejvyšší soud výše zmíněným usnesením ze dne 23. 10. 2013, sp. zn. 30 Cdo 1475/2013.
[23] Žalovaná dále souhlasila s městským soudem, že petit zformulovaný stěžovatelkou
by nevedl k nápravě stavu, i kdyby její postup byl skutečně nezákonným. Stěžovatelka skutečně
měla navrhnout, aby soud zakázal žalované pokračovat v porušování jejího práva na zápis
do seznamu advokátních koncipientů. I takový návrh by měl městský soud zamítnout, avšak
tentokrát z důvodů věcných, neboť žalovaná ve věci žádosti stěžovatelky postupovala v souladu
se zákonem.
[24] Dle žalované není zřejmé, z čeho stěžovatelka vycházela ve své námitce, že judikatura
citovaná městským soudem již byla překonána. Podle názoru žalované zmíněný rozsudek
rozšířeného senátu ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015 – 160, nic nemění na správnosti
závěrů městského soudu o nutnosti zamítnout žalobu pro nesprávně formulovaný žalobní petit.
[25] V tomto směru není dle žalované důvodná ani argumentace stěžovatelky, podle níž
městský soud řádně nesplnil svou poučovací povinnost a zapříčinil tak neúspěch žaloby
stěžovatelky. Tento názor by snad mohl obstát v řízení vedeném před soudy v občanském
soudním řízení, nikoli však ve správním soudnictví, obzvláště za situace, kdy sama stěžovatelka
i v kasační stížnosti poukazuje na svou právní erudici.
IV.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[26] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozhodnutí městského soudu (§106 odst. 2 s. ř. s.) a je podána oprávněnou osobou,
neboť stěžovatelka byla účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí městského soudu
vzešlo (§102 s. ř. s.).
[27] Pokud jde o podmínku stanovenou v §105 odst. 2 s. ř. s., podle něhož musí stěžovatel
buď disponovat „vysokoškolským právnickým vzděláním, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro
výkon advokacie“, nebo musí být v řízení o kasační stížnosti obligatorně zastoupen advokátem,
Nejvyšší správní soud, i přes námitky žalované, výlučně pro účely tohoto ustanovení vycházel
z toho, že právnické vzdělání, které stěžovatelka doložila, uvedenou podmínku splňuje, neboť
tato procesní otázka v tomto případě splývá s rozhodnou otázkou ve věci samé. Tím však zdejší
soud nepředjímá, že stěžovatelka doložila vysokoškolské právnické vzdělání ve smyslu §37
odst. 1 písm. b) zákona o advokacii nezbytné k zápisu na seznam advokátních koncipientů, jak
bude osvětleno níže.
[28] Nejvyšší správní soud dále přistoupil k přezkoumání napadené rozsudku v mezích
rozsahu kasační stížnosti a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí
městského soudu netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3
a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost je v dále vymezeném rozsahu důvodná.
[29] Nejvyšší správní soud se nejprve věnoval hlavnímu důvodu zamítnutí žaloby, jímž měl
být nesprávně formulovaný žalobní petit. V tomto ohledu je ovšem rozsudek městského soudu
v prvé řadě nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost spočívající v rozporu mezi jeho výrokem
a odůvodněním. Pokud totiž stěžovatelka navrhla takový výrok rozsudku městského soudu, který
tento soud, dle svého názoru, nebyl vůbec oprávněn vydat, pak měl tedy žalobu dle §46 odst. 1
písm. a) s. ř. s. usnesením odmítnout, a nikoliv ji dle 87 odst. 3 s. ř. s. jako nedůvodnou
rozsudkem zamítnout. V takovém případě by ale městský soud nebyl oprávněn vyjadřovat
se v takovém usnesení k věci samé. K této vadě přitom musí Nejvyšší správní soud dle §109
odst. 4 ve spojení s §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. přihlédnout i nad rámec kasačních námitek
z úřední povinnosti.
[30] Zároveň ovšem musí Nejvyšší správní soud konstatovat, že ani odmítnutí žaloby
městským soudem z důvodu jejího nesprávného petitu by v dané věci nemohlo obstát, byť
Nejvyšší správní soud nemůže zcela přisvědčit ani stěžovatelce, že by městským soudem citovaný
závěr rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2014, č. j. 1 Afs 60/2014 – 48, podle
něhož v případě trvajícího zásahu nebo trvajících důsledků zásahu či hrozby jeho opakování lze
podat pouze tzv. zápůrčí (negatorní) zásahovou žalobu, nikoliv žalobu určovací, byl překonán
rozsudkem rozšířeného senátu ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015 – 160 (tento rozsudek byl
sice následně zrušen nálezem Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18, avšak
z jiných důvodů, než které jsou relevantní v nyní posuzované věci). Navazující judikatura zdejšího
soudu totiž uvedený závěr rozsudku ze dne 28. 5. 2014, č. j. 1 Afs 60/2014 – 48, potvrzuje
(srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 2. 2020, č. j. 4 Ads 244/2018 – 131,
ze dne 20. 2. 2018, č. j. 9 Afs 411/2017 – 18, ze dne 9. 11. 2020, č. j. 2 As 116/2017 – 94,
nebo ze dne 9. 4. 2020, č. j. 7 As 440/2019 – 18), i když již naopak neplatí jeho další závěr,
že by rozsudek krajského soudu nemohl zároveň obsahovat deklaratorní výrok o nezákonnosti
zásahu a zároveň výroky přikazující či zakazující správnímu orgánu něco činit. Takový závěr
považoval rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 3. 2021,
č. j. 6 As 108/2019 – 39, a na něj navazující rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
31. 3. 2021, č. j. 6 Afs 274/2020 – 41, za příliš kategorický, to však nic nemění na tom,
že v případě trvajícího zásahu či jeho trvajících důsledků nebo hrozby jeho opakování nelze
podat deklaratorní zásahovou žalobu.
[31] Lze však poznamenat, že rozšířený senát v zmiňovaném rozsudku ze dne 21. 11. 2017,
č. j. 7 As 155/2015 - 163, zdůraznil, že „ze žalobních tvrzení ani nemusí být jednoznačně seznatelné, jaký
druh zásahu žalobce napadá a jak jej sám „kvalifikuje“. Soudní řád správní povinnost vymezit v žalobě povahu
tvrzeného nezákonného zásahu jako trvajícího, jednorázového s trvajícími důsledky, či opakovaného nestanoví.
Tato diferenciace různých typů zásahů je nyní již výlučně věcí soudní judikatury, z níž lze tyto jednotlivé typy
nezákonných zásahů dovodit. Součástí žalobních tvrzení je totiž podle §84 odst. 3 písm. a) s. ř. s. pouze
označení zásahu, proti němuž se žalobce ochrany domáhá. Tím se však nepochybně rozumí nikoliv určení povahy
zásahu, nýbrž jeho popis, tedy uvedení skutečností, z nichž na nezákonný zásah žalobce usuzuje“. Ústavní
soud pak v rovněž zmiňovaném nálezu ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18, souhlasil
s rozšířeným senátem, že „k posouzení povahy zásahu nestačí pouze tvrzení žalobce. Správní soud musí
při hodnocení povahy zásahu vycházet z objektivních skutečností a musí na jejich základě vyhodnotit, jakou
povahu zásah má. Pokud v té souvislosti ovšem dojde k opačnému závěru než žalobce (např. nebude mít za to,
že napadený zásah je trvající, což bude mít dopad na počítání lhůty k podání žaloby a její včasnost), musí dát
žalobci možnost na tento odlišný pohled soudu reagovat“.
[32] S ohledem na uvedené vzniká otázka, zda lze požadovat po žalobci v rámci vymezení
petitu jasné určení typu nezákonného zásahu, resp. neuvědomit jej o odlišném závěru soudu.
Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelkou, že v tomto ohledu se jí nedostalo ve výzvě
ze dne 14. 5. 2019, č. j. 11 Ad 21/2017 – 91, dostatečného poučení ze strany městského soudu,
který v podstatě pouze odkázal na dikci §87 odst. 2 s. ř. s., a po té, co stěžovatelka změnila
na základě uvedené výzvy žalobní petit, podle názoru městského soudu nesprávně, již bez dalšího
její žalobu zamítl, resp., jak již bylo vysvětleno, de facto odmítl, aniž by ji poučil o tom, že dle
jeho názoru trvají důsledky zásahu žalované, a tudíž se proti němu nelze bránit deklaratorní
zásahovou žalobou.
[33] Navíc městský soud pochybil již v tom, že zmiňovaným usnesením ze dne 14. 5. 2019,
č. j. 11 Ad 21/2017 – 91, vůbec stěžovatelku vyzýval k odstranění údajných vad žaloby, která
však byla podle názoru Nejvyššího správního soudu plně projednatelná. V tomto usnesení
městský soud stěžovatelku totiž chybně poučil, že není oprávněn rozhodnout o tom, že má být
zapsána do seznamu koncipientů, a navíc ji nadbytečně vyzval, aby definovala povahu svého
návrhu.
[34] Nejvyšší správní soud byl nucen pozastavit se právě již nad postupem městského soudu,
když stěžovatelku vyzval k upřesnění, zda svůj návrh pokládá za žalobu proti rozhodnutí, nebo
žalobu na ochranu před nezákonným zásahem žalované v situaci, kdy zvláštní senát jednoznačně
konstatoval, že o původní žalobě stěžovatelky podané k Obvodnímu soudu pro Prahu 1 má být
dále vedeno řízení na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu soudem
rozhodujícím ve správním soudnictví. Je pravdou, že, jak bylo rekapitulováno výše, stěžovatelka
se původně domáhala u městského soudu ochrany zásahovou žalobou i žalobou na ochranu proti
rozhodnutí správního orgánu, přičemž z hlediska jednoměsíční lhůty dle §46 odst. 2 s. ř. s. její
následná žaloba podaná u Obvodního soudu pro Prahu 1, který vyvolal negativní kompetenční
spor, skutečně časově navazovala právě na žalobu proti rozhodnutí správního orgánu, to však
neznamená, že se stále jednalo o tutéž žalobu.
[35] Podstatné však je, že městský soud napadené rozhodnutí založil na úvaze, že stěžovatelka
neměla požadovat pouze určení nezákonnosti zásahu, ale to, aby soud žalované zakázal
pokračovat v porušování jejího práva, popřípadě přikázal obnovit stav před zásahem. Toto
tvrzení soudu lze označit za pouhou parafrázi zákonné úpravy §87 odst. 2 s. ř. s. Městský soud
v tomto ohledu pominul, že žalobní návrh je nutné v každé jednotlivé věci konkretizovat
s ohledem na její skutkové okolnosti. Jestliže sám městský soud uvedl, že stěžovatelka žalobou
napadala postup žalované spočívající v jejím nezapsání do seznamu advokátních koncipientů, lze
si stěží představit jinou konkretizaci petitu zápůrčí zásahové žaloby, než byl zákaz pokračovat
v porušování práva stěžovatelky na zápis do seznamu advokátních koncipientů, tedy jiným slovy
požadavek na zapsání stěžovatelky do tohoto seznamu, jak byl formulován v původním petitu
žaloby podané již k obvodnímu soudu.
[36] Není zřejmé, z čeho městský soud ve výzvě ze dne 14. 5. 2019, č. j. 11 Ad 21/2017 – 91,
dovodil, že o tomto žalobním návrhu není oprávněn rozhodnout, když právě nutnost pokračovat
v řízení o takto formulovaném návrhu zjevně vyplývá z citovaného rozhodnutí zvláštního senátu
v této věci a lze ho dovodit i ze samotné dikce §55b odst. 1 písm. a) zákona o advokacii, podle
něhož „[t]en, kdo nebyl ve lhůtách stanovených tímto zákonem zapsán do seznamu (…) advokátních
koncipientů (…), je oprávněn obrátit se na soud, aby o jeho právu rozhodl“ (důraz doplněn). Zvláštní senát
v citovaném rozhodnutí v této věci nekonstatoval, že by toto ustanovení již nemělo být dále
uplatňováno, pouze uzavřel, že od účinnosti soudního řádu správního (tedy od 1. 1. 2003) má být
oním „soudem“, na který se neúspěšný žadatel o zápis může obrátit, soud ve správním
soudnictví, nikoliv soud v občanském soudním řízení, neboť se jedná o věc veřejného práva
a téhož „plnění“ v podobě zápisu do seznamu koncipientů se lze namísto občanskoprávní žaloby
domáhat zápůrčí žalobou na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu. O ní se také
vede řízení nalézací, nikoliv přezkumné, jak je tomu naopak v případě žaloby proti rozhodnutí
správního orgánu.
[37] Oním zásahem správního orgánu ve smyslu §82 s. ř. s., který není rozhodnutím
správního orgánu, a přesto přímo zasahuje do práv a povinností stěžovatelky, přitom nemůže být
samotné sdělení žalované ze dne 24. 3. 2014, č. j. 02 - 1637/14, o tom, že stěžovatelka nebude
zapsána do seznamu advokátních koncipientů a z jakého důvodu, neboť toto sdělení nejenže
není rozhodnutím správního orgánu ve smyslu §67 správního řádu ani §65 odst. 1 s. ř. s., ale
úkonem dle části čtvrté správního řádu (k tomu vedle citovaného rozhodnutí zvláštního senátu
srov. též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2021, č. j. 2 As 305/2020 – 26),
ale navíc má v těchto případech pouze informativní význam a samo o sobě nijak nezasahuje
do právní sféry žadatele o zápis ani jiné osoby, a tedy pojmově nemůže být tvrzeným
nezákonným zásahem správního orgánu (opět srov. citovaný rozsudek rozšířeného senátu ze dne
21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015 – 160, a na něj navazující judikaturu, včetně již zmiňovaného
rozsudku rozšířeného senátu ze dne 26. 3. 2021, č. j. 6 As 108/2019 – 39). Takovým zásahem
může být pouze to, že žadatel o zápis (v posuzované věci stěžovatelka) do seznamu koncipientů
žalovanou zapsán nebyl, ač má za to, že veškeré zákonné podmínky pro zápis splnil. Jedná se tedy
v případě stěžovatelky nikoliv o jednorázový zásah s trvajícími důsledky, jak nesprávně
konstatoval městský soud, ale o trvající zásah spočívající v konečném důsledku v nečinnosti
(nekonání) žalované v podobě neprovedení zápisu stěžovatelky do seznamu advokátních
koncipientů, a je tedy jedině logické, pokud se stěžovatelka domáhala ukončení tohoto, dle jejího
žalobního tvrzení, nezákonného zásahu (v podobě porušování práva stěžovatelky na zápis
do seznamu) tím, že soud žalované uloží, aby stěžovatelku do seznamu zapsala.
[38] Jedná se o situaci do určité míry srovnatelnou s neprovedením požadovaného záznamu
do katastru nemovitostí, jímž se zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení
ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 – 98, publ. pod č. 2206/2011 Sb. NSS, přičemž
konstatoval:
„Rozdíl mezi žalobou proti rozhodnutí správního orgánu a zásahovou žalobou (…) primárně spočívá
ve formě aktů nebo úkonů, proti nimž uvedené žaloby chrání. Žaloba proti rozhodnutí správního orgánu chrání
proti aktům majícím obecně povahu individuálního správního aktu, jak takovému pojmu rozumí hlavní proud
doktríny správního práva (ať již vydávaného podle správního řádu, zákona o správě daní a poplatků
či jakéhokoli jiného zvláštního zákona).
Oproti tomu zásahová žaloba chrání proti jakýmkoli jiným aktům či úkonům veřejné správy směřujícím
proti jednotlivci, které jsou způsobilé zasáhnout sféru jeho práv a povinností a které nejsou pouhými procesními
úkony technicky zajišťujícími průběh řízení. Nemusí jít nutně o akty neformální povahy či jen o faktické úkony,
nýbrž i o jakékoli jiné konání či opomenutí konat, nelze-li je podřadit pod pojem rozhodnutí ve smyslu §65
odst. 1 s. ř. s. Zásahem proto může být i nezákonná nečinnost spočívající v neučinění nějakého úkonu jiného než
rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. V tomto ohledu tedy rozšířený senát nesdílí názor vyjádřený v rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 1. 2008, č. j. 3 Aps 3/2006 - 54, www.nssoud.cz, z něhož vyplývá,
že nezákonným zásahem může být toliko konání, ne však opomenutí.“
[39] V takto vymezeném rámci rozšířený senát v souvislosti s tehdy relevantní právní úpravou
záznamů do katastru nemovitostí dovodil, že „[s]právní orgán je za předpokladu, že jsou splněny
zákonem předepsané podmínky pro provedení záznamu, povinen záznam jako faktický úkon spočívající
v zanesení určitého údaje do jím vedené veřejnoprávní evidence provést, a naopak není oprávněn jej neprovést
a vrátit listinu, jež má být podkladem provedení záznamu, tomu, kdo ji vyhotovil. Neučiní-li tak, jak mu zákon
ukládá, ač jsou podmínky k tomu splněny, postupuje protiprávně a zasahuje do sféry práv a povinností toho, kdo
se záznamu domáhá (…), případně i dalších osob (…)“. V takovém případě tedy podle rozšířeného
senátu mohl žadatel či jiná osoba přímo dotčená neprovedením záznamu dosáhnout zásahovou
žalobou toho, že „krajský soud žalovanému zakáže nadále zasahovat do práv stěžovatele tím, že záznam
neprovedl a vrátil listiny, jež měly být podkladem k provedení záznamu, tomu, kdo je vyhotovil“.
[40] Možná tato naposled citovaná formulace přivedla městský soud v nyní posuzované věci
k chybné premise, že není ani v případě důvodnosti žaloby oprávněn přímo nařídit žalované,
aby zápis do seznamu advokátních koncipientů provedla. Nicméně v již rovněž zmiňovaném
rozsudku ze dne 26. 3. 2021, č. j. 6 As 108/2019 – 39 (byť vydaném po rozhodnutí městského
soudu v nyní posuzované věci), rozšířený senát své závěry přijaté ve svém výše citovaném
rozhodnutí upřesnil v souvislosti s nezákonným zásahem, jenž má spočívat v nezahájení řízení
o odstranění stavby, následujícím způsobem:
„Lze poznamenat, že soud se nemusí vždy snažit otrocky vyhovět zákonnému textu a formulovat výrok
ve věcech zápůrčích žalob tak, že nějaké porušování žalobcova práva žalovanému zakáže. Jakkoli u většiny
zásahových žalob výrok, kterým se žalovanému něco zakazuje, dává dost dobrý smysl, u žalob na nezákonnou
nečinnost, která je zásahem ve smyslu §82 s. ř. s., vede jen ke kostrbatým a obtížně srozumitelným výrokům
(typu „zakazuje se pokračovat v porušování žalobcova práva spočívajícím v nezahájení řízení o odstranění stavby
podle §129 stavebního zákona“). Rozšířený senát opakuje, že §87 odst. 2 věta prvá s. ř. s. vede soud především
k požadavku na srozumitelný a vykonatelný výrok. Výrok „zakazuje se pokračovat v porušování žalobcova
práva spočívajícím v nezahájení řízení o odstranění stavby podle §129 stavebního zákona“ je ekvivalentem
výroku „přikazuje se zahájit řízení o odstranění stavby podle §129 stavebního zákona“. Prve uvedený výrok
je však podstatně komplikovanější a méně srozumitelný.
Právě uvedený závěr nijak nevybočuje ze zákonného vymezení kompetence soudu. K tomu lze odkázat jen
na triviální poznatek deontické logiky, že normativní modality příkazu a zákazu jsou vzájemně převoditelné
a svým významem plně ekvivalentní (např. KNAPP, Viktor – GERLOCH, Aleš. Logika v právním myšlení,
Praha: Eurolex Bohemia 2000, s. 115).
Ve věcech nezákonných zásahů, které mají spočívat v nezahájení řízení z moci úřední tam, kde zahájeno
být mělo, proto krajský soud ve výroku vyhovujícího rozsudku jednak určí, že nezahájení řízení je nezákonným
zásahem, jednak přikáže správnímu orgánu zahájit řízení (zde řízení podle §129 odst. 2 stavebního zákona).“
[41] Právě takový formálně správný, nicméně zbytečně „kostrbatý a obtížně srozumitelný“
žalobní petit měl patrně městský soud na mysli, když stěžovatelku nesprávně vyzýval ke změně
původního, i pro účely zásahové žaloby perfektního, petitu. Navíc však, jak již bylo konstatováno,
tento svůj postoj v příslušné výzvě nijak nevysvětlil, takže ve výsledku stěžovatelku „zmátl“
natolik, že se nadále domáhala pouze určení nezákonnosti sdělení žalované o tom, že nebude
zapsána do seznamu advokátních koncipientů. K této změně petitu tedy za daných okolností
(nebude-li na něm stěžovatelka v dalším řízení před městským soudem trvat) nelze podle názoru
Nejvyššího správního soudu přihlížet a soud bude povinen rozhodnout o původním žalobním
návrhu stěžovatelky, tedy v případě, že shledá žalobu důvodnou, přikázat žalované, aby
stěžovatelku do seznamu advokátních koncipientů v přiměřené lhůtě zapsala. Ostatně v jiné věci,
byť skutkově i právně jednodušší, tak městský soud učinil, srov. jeho rozsudek ze dne
22. 1. 2020, č. j. 14 A 251/2018 – 25, který ovšem bude ještě na základě kasační stížnosti
žalované předmětem přezkoumání Nejvyšším správním soudem ve věci sp. zn. 3 As 38/2020
(naproti tomu v rozsudku ze dne 6. 4. 2021, č. j. 8 A 18/2021 – 31, navazujícím na již zmiňovaný
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2021, č. j. 2 As 305/2020 – 26, vydal městský
soud v tomto ohledu jakýsi „podmíněný“ výrok; i toto rozhodnutí bude předmětem přezkoumání
Nejvyšším správním soudem ve věci sp. zn. 4 As 123/2021).
[42] V této souvislosti se jistě nabízí otázka, zda je městský soud oprávněn a zároveň povinen
zabývat se v řízení o této žalobě i dalšími otázkami rozhodnými pro zápis do seznamu
advokátních koncipientů, k nimž se žalovaná ve svém spoře odůvodněném sdělení, od jehož
zaslání stěžovatelce navíc již uplynula dlouhá doba, a případně ani v následném soudním řízení,
vůbec nevyjádřila, přičemž je třeba mít zároveň na paměti, že příslušné právnické vzdělání
je pouze jednou z podmínek vymezených v §37 odst. 1 zákona o advokacii pro zápis do seznamu
advokátních koncipientů. Nejvyšší správní soud je však přesvědčen o tom, že obdobně jako dříve
příslušný soud v občanském soudním řízení, je nyní i městský soud rozhodující rovněž
v nalézacím řízení o zápůrčí zásahové žalobě povinen zabývat se všemi skutečnostmi rozhodnými
pro zápis do seznamu ke dni jeho rozhodování (§87 odst. 1 s. ř. s.) a v tomto ohledu k tomu
případně na rámec správního spisu žalované opatřit a provést potřebné důkazy, pokud se ovšem
takové skutečnosti stanou v řízení mezi stranami spornými, ať již na základě původní
argumentace, kterou žalovaná stěžovatelce odůvodnila neprovedení zápisu do seznamu a proti
níž se stěžovatelka vymezila v žalobě, nebo na základě pozdějších tvrzení obou stran a jejich
důkazních návrhů uplatněných v soudním řízení.
[43] V tomto ohledu Nejvyšší správní soud připomíná, že v již citovaném usnesení ze dne
16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 – 98, rozšířený senát k této otázce podotkl, že „nebude úkolem
krajského soudu zabývat se všemi myslitelnými zákonnými podmínkami provedení či neprovedení záznamu, nýbrž
jen těmi, které jsou mezi stranami sporné a které byly učiněny předmětem řízení o zásahové žalobě před krajským
soudem“. Obdobně tomu bude i ve věcech zápisu do seznamu advokátních koncipientů. Na jedné
straně by tedy městský soud neměl ustat na případném závěru, že je nezapsání žadatele (žalobce)
do seznamu advokátních koncipientů ze strany žalované nedostatečně odůvodněno a tedy
je „nepřezkoumatelné“, neboť, jak již bylo konstatováno, řízení o zápůrčí zásahové žalobě není
řízením přezkumným, ale nalézacím, na straně druhé, pokud skutečně žalovaná ve svém sdělení
žadateli důvody nezapsání dostatečně neosvětlí a neučiní tak ani následně v soudním řízení,
nemůže spoléhat na to, že veškeré myslitelné skutečnosti a důvody nezapsání za ni bude
dohledávat městský soud. Ten je naopak oprávněn vycházet z toho, nevyjde-li v řízení najevo
opak, že podmínky pro zápis do seznamu koncipientů, které žadatel (žalobce) doložil a které
žalovaná dostatečně přesvědčivě nezpochybnila, jsou splněny.
[44] Dále posuzované stížní námitky směřují do části rozsudku, v níž se městský soud nad
rámec hlavních důvodů (a v rozporu s nimi) pro zamítnutí (resp. de facto odmítnutí) žaloby
věnoval vypořádání žalobní argumentace k věci samé. Pokud jde však o posouzení právnického
vzdělání stěžovatelky ze strany městského soudu, zabýval se městský soud touto otázku pouze
okrajově a z pohledu Nejvyššího správního soudu, měla-li být právě tato část odůvodnění
rozsudku oporou pro zamítnutí žaloby, nedostatečně.
[45] Dle §37 odst. 1 zákona o advokacii platí:
„Komora zapíše do seznamu advokátních koncipientů každého,
a) kdo je plně svéprávný,
b) kdo získal vysokoškolské vzdělání v oboru právo
1. v magisterském studijním programu studiem na vysoké škole v České republice, nebo
2. studiem na vysoké škole v zahraničí, pokud je takové vzdělání v České republice uznáváno
za rovnocenné vzdělání uvedenému v bodě 1 na základě mezinárodní smlouvy, kterou je Česká
republika vázána, anebo pokud takové vzdělání bylo uznáno podle zvláštního právního předpisu,
a současně takové vzdělání odpovídá obsahem a rozsahem obecnému vzdělání, které lze získat
v oboru právo na vysoké škole v České republice,
c) kdo je bezúhonný,
d) komu nebylo uloženo kárné opatření vyškrtnutí ze seznamu advokátních koncipientů nebo na něhož
se hledí, jako by mu toto kárné opatření nebylo uloženo, a
e) kdo je k advokátovi, usazenému evropskému advokátovi, ke společnosti nebo k zahraniční společnosti
v pracovním poměru sjednaném na stanovenou týdenní pracovní dobu podle zvláštního právního
předpisu.“
[46] Je tedy zřejmé, že pokud má být podmínka příslušného právnického vzdělání žadatele
o zápis do seznamu advokátních koncipientů splněna jinak než absolvováním magisterského
studijního programu na tuzemské vysoké škole, musí být kumulativně splněny dvě podmínky:
1) žadatel musel absolvovat studium na vysoké škole v zahraničí, které je buď uznáváno
za rovnocenné vzdělání na základě mezinárodní smlouvy, kterou je ČR vázána, nebo bylo takové
vzdělání uznáno podle zvláštního právního předpisu, jímž je zákon o vysokých školách,
a 2) takové vzdělání odpovídá obsahem a rozsahem obecnému vzdělání, které lze získat v oboru
právo na vysoké škole v České republice. Při posouzení obou těchto otázek je v případě,
že žadatel získal právnické vzdělání na zahraniční vysoké škole jiného členského státu Evropské
unie, třeba přihlížet, vedle ustanovení primárního práva EU o volném pohybu osob (čl. 45 až 55
Smlouvy o fungování Evropské unie), Listiny základních práv EU (včetně jejího čl. 15
uznávajícího právo na svobodnou volbu povolání), také ke směrnici Evropského parlamentu
a Rady 2005/36/ES o uznávání odborných kvalifikací a k příslušné judikatuře Soudního dvora
EU, přičemž v souladu s nimi musí být vykládán a aplikován nejen zvláštní zákon č. 18/2004 Sb.,
o uznávání odborné kvalifikace a jiné způsobilosti státních příslušníků členských států Evropské
unie a některých příslušníků jiných států a o změně některých zákonů (zákon o uznávání odborné
kvalifikace), ale i §37 odst. 1 zákona o advokacii (k tomu viz pregnantní rozbor této otázky
v nálezu Ústavního soudu ze dne 25. 10. 2016, sp. zn. II. ÚS 443/16).
[47] Není přitom pochyb o tom, jak vyplývá již z usnesení Nejvyššího soudu ze dne
23. 10. 2013, sp. zn. 30 Cdo 1475/2013, a usnesení Ústavního soudu ze dne 7. 3. 2014,
sp. zn. I. ÚS 110/14, na něž se odvolává žalovaná, neboť se týkají jiného žadatele o zápis z řad
absolventů PEVŠ, že žalovaná je oprávněna v plném rozsahu posoudit i u zahraničního
právnického studia, které splňuje první výše nastíněnou podmínku (tedy jedná se o uznané
právnické vzdělání na vysoké škole v zahraničí), zda toto studium splňuje rovněž podmínku
druhou, tedy zda svým obsahem a rozsahem odpovídá obecnému vzdělání, které lze získat
v oboru právo na tuzemské vysoké škole. Potíž je v tom, že u odmítnutých absolventů PEVŠ,
resp. přinejmenším u stěžovatelky, žalovaná tuto druhou podmínku vůbec neposuzovala, nebo
alespoň tomu nic nenasvědčuje, neboť ve svém sdělení stěžovatelce o odmítnutí zápisu sice
konstatovala, že stěžovatelka uvedenou podmínku nesplnila, nijak však tento svůj závěr
neodůvodnila. Namísto toho žalovaná dospěla k závěru, v podstatě výlučně na základě
gramatického výkladu §37 odst. 1 písm. b) bodu 2. zákona o advokacii, že stěžovatelka nesplnila
již podmínku první, neboť vystudovala sice zahraniční vysokou školu, ovšem nikoliv
„v zahraničí“, ale u její „pobočky“ v ČR. Tuto úvahu, kterou stěžovatelka v žalobě relevantně
zpochybnila, v napadeném rozsudku v podstatě zopakoval i městský soud, Nejvyšší správní soud
se s ním však ani v tomto ohledu neztotožňuje. Není přitom vázán zmiňovanými usneseními
Nejvyššího soudu, resp. Ústavního soudu, o odmítnutí dovolání, resp. ústavní stížnosti jiného
žadatele, v nichž se ani Nejvyšší soud, ani Ústavní soud k meritu sporu, jak vyvstal v nyní
posuzované věci, v plném rozsahu nevyjádřily (navíc soudy v občanském soudním řízení
v uvedené věci rozhodovaly, aniž k tomu byly, jak později vyplynulo z citovaného rozhodnutí
zvláštního senátu, věcně příslušné).
[48] V této souvislosti Nejvyšší správní soud připomíná, že stěžovatelka již v žalobě uváděla,
že pro účely státní rigorózní zkoušky a získání doktorského titulu v oboru práva na Právnické
fakultě Univerzity Karlovy, které stěžovatelka doložila příslušným diplomem, jí bylo její studium
na PEVŠ bez dalšího uznáno. Žalovaná ve vyjádření k žalobě uvádí, že i v případě,
„že by žalobkyni bylo dodatečně vystaveno osvědčení o uznání vzdělání“ MŠMT, stále platí, že i po takovém
uznání se hodnotí obsah a rozsah zahraničního studia. K tomu však, jak již bylo konstatováno,
přikročeno nebylo. Pokud bylo stěžovatelce k tomu příslušným správním orgánem vydáno
osvědčení o uznání zahraničního vysokoškolského (právnického) vzdělání v ČR ve smyslu §89
zákona o vysokých školách, nejsou podle názoru Nejvyššího správního soudu žalovaná
ani městský soud oprávněny zpochybňovat, že stěžovatelka podmínku vzdělání pro zápis
do seznamu advokátních koncipientů ad 1) splnila, a musí být tedy v takovém případě posouzeno
splnění podmínky ad 2), tedy zda právnické studium na PEVŠ, jehož absolvování stěžovatelka
doložila, svým obsahem a rozsahem odpovídalo obecnému vzdělání, které lze získat v oboru
právo na vysoké škole v ČR.
[49] Nejvyšší správní soud má za to, že vzhledem k přímému odkazu obsaženému v §37
odst. 1 písm. b) bodu 2. zákona o advokacii na uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání dle
§89 zákona o vysokých školách i vzhledem k požadavku jednoty a bezrozpornosti právního řádu
by se neměl rozcházet výklad pojmu „studium na vysoké škole v zahraničí“ ve smyslu §37 odst. 1
písm. b) bodu 2. zákona o advokacii a pojmu „vysokoškolské vzdělání absolventa zahraniční vysoké
školy“ ve smyslu §89 odst. 1 zákona o vysokých školách. Není tedy samo o sobě rozhodné, zda
žadatel o zápis do seznamu absolvoval studium v zahraničí, nebo v tuzemsku, ale zda skutečně
studoval obor právo na zahraniční vysoké škole. Pojmu „studium na vysoké škole v zahraničí“ je tedy
třeba rozumět jako studiu na vysoké škole se sídlem v zahraničí, jinými slovy, jedná se o studium
na zahraniční vysoké škole bez ohledu na to, zda studium fyzicky probíhalo v zahraničí, nebo
v tuzemsku (u on-line výuky to zpravidla ani nebude možné jednoznačně určit).
[50] Prozatím neobstojí ani závěr žalované, resp. městského soudu, že PEVŠ nebyla
oprávněna poskytovat právnické vzdělání na území České republiky. Naopak je třeba přisvědčit
stěžovatelce, že v době, kdy stěžovatelka studovala na PEVŠ (studium dokončila v roce 2011),
nebylo působení zahraničních vysokých škol na území ČR českým právním řádem nijak
upraveno, taková právní úprava (§93a a násl. zákona o vysokých školách) byla do zákona
o vysokých školách vložena až s účinností od 1. 9. 2016. Je též obecně známo, jak uvádí
stěžovatelka, že tehdejší pobočka či organizační jednotka PEVŠ, jejímž prostřednictvím
stěžovatelka získala právnické vzdělání, nebyla jedinou pobočkou zahraniční vysoké školy
působící na území ČR. Rovněž ve vyjádření MŠMT ze dne 26. 4. 2011, na něž se žalovaná
odvolává a které je součástí správního spisu, se uvádí, že „praxi poboček zahraničních vysokých škol
na českém území nelze samu o sobě považovat za protiprávní, neboť je zřejmé, že české právní předpisy
s takovými případy počítají (např. §15 zákona o státní podpoře)“. V tomto vyjádření MŠMT dále
konstatuje, že „by bylo v rozporu s veřejným pořádkem poskytnout uznání vzdělání, které je zahraničním
vysokoškolským vzděláním pouze formálně a předstíraně. O takové případy se podle názoru našeho úřadu jedná,
jestliže v případech vysokoškolských studijních programů právnického zaměření je příslušné studium zcela
absolvováno na českém státním území, v českém jazyce a podle studijního plánu, který sleduje obsah a rozsah
magisterského studijního programu Právo a právní věda, jak je akreditován a uskutečňován na českých vysokých
školách. V takových případech (má-li být poskytováno vysokoškolské vzdělání obsahem a účelem tuzemské)
vyžaduje zákon, aby se příslušný subjekt podrobil akreditaci studijného programu podle zákona o vysokých
školách, v případě subjektu odlišného od veřejné nebo státní vysoké školy též postupu žádosti o státní souhlas
působit jako soukromá vysoká škola“.
[51] V daném případě však žalovaná dosud ničím neprokázala, že by se jednalo právě o takový
případ, kdy by příslušný správní orgán z důvodu popsaného obcházení zákona o vysokých
školách „jen zdánlivě zahraniční“ právnické vzdělání neuznal. Ani tvrzení žalované, které
stěžovatelka rozporuje, že vzdělávání stěžovatelky bylo minimálně zčásti organizováno subjektem
UNINOVA o.p.s., tedy nikoli samotnou PEVŠ, nemá dosud žádnou oporu ve správním spise,
jak byl rekonstruován městským soudem, tím méně pak v dokazování v řízení před soudem, které
dosud vůbec prováděno nebylo. Citované vyjádření MŠMT ze dne 26. 4. 2011 se dále zabývá
konkrétní žádostí o uznání vzdělání získaného v rámci studijního programu ukrajinské
Zakarpatské státní univerzity, jenž měl být uskutečňován na území ČR, přičemž skutkové
okolnosti tohoto případu nelze bez dalšího ztotožňovat s nyní posuzovanou věcí.
[52] Z vyjádření Ministerstva školství, vědy, výzkumu a sportu SR ze dne 15. 8. 2011
a 6. 12. 2011, jež jsou rovněž založena ve správním spisu a na něž odkazoval městský soud,
jednoznačně plyne, že v dané době byla PEVŠ z pohledu slovenského práva soukromou vysokou
školou působící na základě státního souhlasu a disponující oprávněním udělovat akademické
tituly mj. v bakalářském a magisterském studijním programu právo. V těchto vyjádřeních se dále
skutečně uvádí, že PEVŠ požádala rovněž o akreditaci studijních programů poskytovaných jejími
pracovišti v ČR, avšak následně tuto žádost stáhla, zároveň však podle těchto vyjádření slovenský
zákon č. 131/2002 Z. z., o vysokých školách v dané době neobsahoval právní úpravu působení
slovenských vysokých škol v zahraničí. Není ani jasné, zda, případně do jaké míry se studium,
které stěžovatelka absolvovala na území ČR, lišilo od studia, které v té době nabízela PEVŠ
ve svém sídle v Bratislavě. Z toho je zřejmé, že ani tato vyjádření neposkytují sama o sobě
dostatečnou oporu pro závěr o tom, že stěžovatelka nesplnila podmínku ad 1), tedy,
že neabsolvovala uznávané studium na zahraniční vysoké škole, zvlášť pokud by jí takové
vzdělání bylo ve smyslu §89 a násl. zákona o vysokých školách k tomu příslušným správním
orgánem uznáno.
[53] Nejvyšší správní soud nezpochybňuje důležitost veřejného zájmu, jejž má při zápisu
žadatelů do seznamu advokátních koncipientů chránit žalovaná a který spočívá v tom, aby již
do právní praxe advokátního koncipienta, která je odbornou přípravou pro budoucí výkon
advokacie a je navíc spojena, jak zdůrazňuje žalovaná, s některými samostatně prováděnými
úkony právní služby, vstupovaly pouze osoby s odpovídajícím právnickým vzděláním. Zároveň
však nelze vycházet z toho, že by na poskytování takového kvalitního vysokoškolského
právnického vzdělání, které zdaleka nespočívá, jak upozorňuje Ústavní soud v nálezu ze dne
25. 10. 2016, sp. zn. II. ÚS 443/16, jen v seznámení studenta s pozitivním vnitrostátním právem,
měly monopol pouze české právnické fakulty. Dostatečným právním nástrojem pro eventuální
případy, kdy by bylo právnické studium na zahraniční vysoké škole uznáno dle §89 a násl. zákona
o vysokých školách i přesto, že dle názoru žalované došlo k obcházení či zneužití zákona a nelze
zaručit odpovídající rozsah ani kvalitu absolvovaného studia, je podle názoru Nejvyššího
správního soudu oprávnění žalované posoudit splnění podmínky ad 2), tedy toho, zda takto
dosažené vzdělání odpovídá svým obsahem a rozsahem vzdělání v oboru právo poskytované
vysokými školami v České republice.
[54] Jak již však bylo opakovaně konstatováno, touto otázkou se nejen žalovaná, ale ani
městský soud dosud vůbec nezabývaly, a to i přes relevantní argumentaci stěžovatelky k této
otázce v žalobě. Bude tedy úkolem městského soudu v dalším řízení v prvé řadě postavit najisto,
zda stěžovatelce bylo její studium na Fakultě práva Panevropské vysoké školy uznáno dle §89
a násl. zákona o vysokých školách, a v návaznosti na to, zda lze vycházet z toho, že stěžovatelka
splnila první podmínku stanovenou v §37 odst. 1 písm. b) bodu 2. zákona o advokacii, neboť
absolvovala uznané studium na zahraniční vysoké škole. V takovém případě bude nutné se dále
zabývat podmínkou druhou obsaženou kumulativně v témže ustanovení, tedy, zda dosažené
právnické vzdělání stěžovatelky odpovídá svým obsahem a rozsahem vzdělání v oboru právo
poskytované vysokými školami v České republice. Podrobnou „cestovní mapu“ k posuzování
této otázky poskytl Ústavní soud v opakovaně zmiňovaném nálezu ze dne 25. 10. 2016,
sp. zn. II. ÚS 443/16, a poukázat lze, i přes skutkové odlišnosti nyní posuzované věci,
rovněž na také již uváděný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2021, č. j. 2 As
305/2020 – 26, případně na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 17. 9. 2018, č. j. 14 A
81/2017 – 56 (přestože byl vydán v řízení o nesprávně zvoleném typu žaloby).
V.
Závěr a náklady řízení
[55] Nejvyšší správní soud tedy shledal kasační stížnost důvodnou a v souladu s §110 odst. 1
s. ř. s. výroky I. a II. rozsudku městského soudu zrušil a věc mu v tomto rozsahu vrátil k dalšímu
řízení. V něm bude Městský soud v Praze vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu
vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[56] Byť stěžovatelka výslovně neomezila rozsah své kasační stížnosti pouze na výroky I. a II.
napadeného rozsudku, proti jeho výroku III., jímž jí byl vrácen přeplatek na soudním poplatku
za žalobu, žádné námitky neuplatnila a je rovněž zřejmé, že tento výrok není ve smyslu §109
odst. 3 s. ř. s. závislý na rušených výrocích I. a II., proto Nejvyšší správní soud k jeho zrušení
nepřistoupil.
[57] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne Městský soud v Praze v novém
rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení:
Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3, §120 s. ř. s.).
V Brně dne 6. září 2021
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu