ECLI:CZ:NSS:2021:6.ADS.315.2020:58
sp. zn. 6 Ads 315/2020 - 58
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Tomáše Langáška,
soudce JUDr. Filipa Dienstbiera a soudkyně zpravodajky Mgr. Veroniky Juřičkové v právní
věci žalobkyně: Mgr. L. T. K., proti žalovanému: náměstek ministra vnitra pro státní službu,
sídlem Jindřišská 34, Praha 1, týkající se žaloby proti rozhodnutí žalovaného ze dne 27. 11. 2017,
č. j. MV-113857-10/OSK-2017, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 15. 9. 2020, č. j. 5 Ad 2/2018 - 93,
takto:
I. Kasační stížnost žalobkyně se zamí t á.
II. Žalobkyně n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně byla v roce 2015 jmenována na služební místo představeného – se služebním
označením vrchní ministerský rada – náměstek pro majetkové a mezinárodní věci v Ministerstvu
zdravotnictví (se zařazením do 16. platové třídy) s výkonem služby v oborech Hospodaření
s majetkem státu a jeho privatizace, Finanční a ekonomická spolupráce se zahraničím, Zahraniční
vztahy a služba a Veřejné investování a zadávání veřejných zakázek, se služebním působištěm
v Praze. S ohledem na novou vnitřní systemizaci pro rok 2017, v důsledku které byla
na Ministerstvu zdravotnictví zrušena celá sekce majetkových a mezinárodních věcí, byla
žalobkyně dle §60 odst. 1 písm. a) zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, ve znění účinném
do 28. 2. 2019, odvolána ze služebního místa představeného.
[2] Státní tajemník v Ministerstvu zdravotnictví (dále též „služební orgán“) rozhodnutím
ze dne 14. 8. 2017, č. j. MZDR 37900/2017-1/ST, převedl žalobkyni dle §61 odst. 1 písm. b)
zákona o státní službě na služební místo vrchního ministerského rady v Ministerstvu
zdravotnictví, s výkonem služby v oddělení legislativy zdravotních služeb a přímo řízených
organizací (LEG/2), odboru legislativním, oboru služby: Legislativa a právní činnosti,
se služebním působištěm v Praze, zařadil žalobkyni do 15. platové třídy, 12. platového stupně
a určil jí měsíční plat ve výši 54 140 Kč (skládající se z platového tarifu ve výši 45 140 Kč
a osobního příplatku ve výši 9 000 Kč). Služební orgán opakovaně zjišťoval, jaká volná služební
místa, jež by pro převedení žalobkyně přicházela v úvahu, byla aktuálně k dispozici, a to nejprve
na Ministerstvu zdravotnictví. Dále provedl lustraci elektronické evidence obsazovaných
služebních míst v informačním systému o státní službě (ISoSS) a přímo oslovil také jiné služební
úřady. K návrhu žalobkyně se obrátil také na služební úřady se sídlem v Brně. Služební orgán
poté provedl hodnocení služebních míst z pohledu vhodnosti. Konstatoval, že přímé převedení
žalobkyně na neobsazená služební místa, na která již byla vyhlášena výběrová řízení, není možné
s ohledem na transparentnost výběrových řízení, jakož i předvídatelnost a právní jistotu žadatelů,
kteří se jich účastní. Dospěl k závěru, že shora specifikované služební místo je pro žalobkyni
vhodné, jelikož 15. platová třída představuje pro žalobkyni nejmenší možný platový pokles, jedná
se o službu ve služebním poměru na dobu neurčitou s místem výkonu v Praze a žalobkyně
splňuje požadavek odborného vysokoškolského právnického vzdělání. Ani z hlediska zdravotní
způsobilosti nevykazuje druh práce podstatnou změnu od předchozí vykonávané služby. Dále
uvedl, že žalobkyně vykonávala na předchozím služebním místě službu i v průřezových
činnostech - její sekce připravovala věcné záměry zákonů, návrhy paragrafového znění zákonů
a návrhy podzákonných norem. Fakticky tedy žalobkyně vykonávala činnosti,
které na Ministerstvu zdravotnictví mj. zajišťuje oddělení legislativy zdravotních služeb a přímo
řízených organizací. Činnosti vykonávané na novém služebním místě mají i mezinárodní přesah,
což rovněž odpovídá dosavadní praxi žalobkyně. Vzhledem k charakteru daných oborů a výkonu
dosavadní práce služební orgán konstatoval, že právní a legislativní znalosti žalobkyně,
které za svou dosavadní profesní kariéru získala, představují jeden z klíčových společných znaků
s oborem Legislativa a právní činnost.
[3] Odvolání žalobkyně směřující proti tomuto rozhodnutí žalovaný v záhlaví označeným
rozhodnutím zamítl a prvostupňové rozhodnutí služebního orgánu potvrdil. Postup služebního
orgánu při vyhledávání volných služebních míst shledal dostatečným, k vyhledání vhodného
volného služebního místa byly využity všechny dostupné prostředky a služební orgán provedl
zjišťování v rozsahu, který mu umožnil vhodné služební místo nalézt. Žalovaný upozornil,
že pokud jde o převedení do jiného služebního úřadu, je nutný souhlas tohoto služebního úřadu,
který nelze vynucovat. Služební orgán nemůže rozhodnout o převedení bez tohoto souhlasu.
Dle žalovaného prvostupňový služební orgán postupoval v souladu se zákonem o státní službě,
žalobkyně byla v průběhu řízení seznámena s podklady pro rozhodnutí, a postup služebního
orgánu tedy nelze hodnotit jako nepředvídatelný. Služební orgán rovněž náležité vyhodnotil
jednotlivá hlediska vhodnosti služebního místa a své úvahy řádně odůvodnil. Pokud patřila
k náplni předchozího služebního místa žalobkyně také legislativní činnost a činnost související
s členstvím České republiky v Evropské unii v působnosti Ministerstva zdravotnictví, včetně
koordinace činností ve svěřené oblasti, jednalo se o činnosti, které jsou vykonávány také
na služebním místě v oddělení legislativy. Dle žalovaného nelze vhodnost zaměňovat
s rovnocenností. Rovnocenné by bylo pouze takové služební místo, které by se s původním
místem shodovalo ve všech bodech, což by ovšem převedení státních zaměstnanců komplikovalo
a ve výsledku činilo postup podle §61 zákona o státní službě nerealizovatelným.
[4] Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného žalobou u Městského soudu v Praze, který ji
v záhlaví označeným rozsudkem zamítl. Městský soud přisvědčil žalovanému, že služební orgán
není povinen vyhledat všechna volná služební místa ve státní správě, jak požaduje žalobkyně,
ale pouze takový počet volných míst, mezi nimiž bude schopen najít pro žalobkyni vhodné
služební místo. Pokud takové místo nalezne, není již povinen podnikat další zjišťování,
neboť takový postup by odporoval zásadě procesní ekonomie. Městský soud měl za to,
že skutkový stav byl zjištěn v potřebném rozsahu, dle jeho názoru byla v daném případě naplněna
zásada materiální pravdy. Ve shodě s žalovaným připomněl, že převedení žalobkyně na volné
služební místo u jiného služebního úřadu není možné bez jeho souhlasu, který nelze vynucovat.
Služební orgán nemůže nijak ovlivnit, zda jiný služební orgán bude s převedením státního
zaměstnance na volné služební místo souhlasit, tím spíše jej nelze nutit, aby rušil výběrová řízení,
která na dané služební místo v době předcházející vzniku okolností předvídaných v §61 zákona
o státní službě vyhlásil. Městský soud se tak ztotožnil se závěrem služebních orgánů, že vyhlášení
výběrového řízení představuje překážku pro přímé převedení žalobkyně na takové služební místo,
a to z hlediska právní jistoty a nediskriminace uchazečů a transparentnosti vyhlášených
výběrových řízení. V této souvislosti nadto poukázal na skutečnost, že žalobkyně zůstala po celou
dobu hledání volného vhodného služebního místa pasivní a do rozhodnutí o převedení
se do žádného výběrového řízení nepřihlásila, ač tak učinit mohla. Dle městského soudu
se žalobkyně rovněž mýlí v tom, že vybrané služební místo musí být rovnocenné. V tomto
ohledu městský soud přisvědčil závěrům služebních orgánů, které řádně a podrobně vysvětlily
důvody, na základě kterých vybrané služební místo odpovídá kvalifikaci, schopnostem a nabytým
zkušenostem žalobkyně, jakož i to, z jakých důvodů se náplň pracovní činnosti podstatně blíží té,
kterou žalobkyně vykonávala na předchozím služebním místě. Ani skutečnost, že v důsledku
převedení došlo k poklesu finančního ohodnocení žalobkyně, neznamená dle městského soudu,
že je toto místo pro žalobkyni nevhodné. Námitkami, které žalobkyně uplatnila v podáních
ze dne 20. 12. 2018 a ze dne 5. 11. 2019, se městský soud nezabýval s odůvodněním, že byly
uplatněny opožděně až po uplynutí lhůty k podání žaloby [§71 odst. 2 věta druhá
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“)].
II. Kasační stížnost, vyjádření žalovaného a replika žalobkyně
[5] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) podala proti rozsudku městského soudu kasační
stížnost. Poukázala na nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, v němž se dle jejího názoru
městský soud nezabýval výkladem neurčitého právního pojmu vhodnost služebního místa
a správně jej neaplikoval na zjištěný skutkový stav. Dle stěžovatelky městský soud pouze převzal
argumentaci žalovaného, aniž by podal vlastní výklad sporné právní otázky. Stěžovatelka rovněž
nesouhlasila s tím, že byla ohledně zjišťování vhodných volných služebních míst naplněna zásada
materiální pravdy. Připustila, že není možné hledat vhodné místo v rámci celé státní správy. Státní
správa však disponuje informačním systémem o státní službě (ISoSS), který by měl být nastaven
tak, aby do něj bylo možné zadat parametry hledaného místa, které by systém dokázal
vygenerovat. Volná místa jednotlivých služebních úřadů se ovšem v informačním systému
objevují až v okamžiku, kdy je na ně vypsáno výběrové řízení. Pokud služební orgán řešil
vyhledávání vhodného místa faktickým obesíláním dalších služebních úřadů, některé z nich
na dotazy nereagovaly vůbec, ačkoli jim ze zákona o státní službě plyne povinnost vzájemně
spolupracovat. V této souvislosti se dle stěžovatelky nabízí otázka, proč jednotlivé orgány
nereagují ani na autoritu, jakou je služební orgán či žalovaný, a zda tato oblast nevytváří prostor
pro účelové jednání, či dokonce záměrné zatajování „zajímavých“ služebních míst.
[6] Stěžovatelka souhlasila se závěrem městského soudu do té míry, že k převedení na jiný
služební úřad je nutný souhlas tohoto úřadu. Domnívala se však, že případný nesouhlas nelze
vyjádřit bez jakéhokoli zdůvodnění (k němu by úřad mohl být dle stěžovatelky donucen
prostřednictvím zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím). Stěžovatelka byla
taktéž přesvědčena, že nesplňovala předpoklady k tomu, aby se mohla sama hlásit do výběrových
řízení. Městský soud se touto otázkou nezabýval v závislosti na odlišném postavení stávajících
úředníků a osob, které teprve mají zájem do služby vstoupit.
[7] Stěžovatelka namítala také nevhodnost a nepřiměřenost vybraného služebního místa,
na které byla převedena, zejména s ohledem na její dlouholetou odbornou a manažerskou praxi,
jakož i předchozí pracovní výsledky, schopnosti a platové ohodnocení. Převedení úředníka
z pozice náměstka ministra na řadového referenta začátečníka (nadto proti jeho vůli) pokládala
za degradaci, ponížení a zbavení osobních a jiných ústavně zaručených práv a svobod. Městský
soud dle jejího názoru nevysvětlil pojmy přiměřenost a vhodnost, dopustil se libovůle při výkladu
činností a jejich náplně v rámci platové třídy, včetně jednotlivých oborů, nevycházel
z relevantních právních předpisů a nezohlednil ani právní předpisy, které jsou se zákonem
o státní službě provázány, včetně mezinárodních závazků, jimiž je Česká republika vázána. Ačkoli
stěžovatelka v předchozím řízení namítala, že ve výsledku byla podrobena nuceným pracím,
a v tomto ohledu poukazovala na právo na svobodnou volbu povolání, městský soud se otázkou
převedení na jiné služební místo v kontextu ústavně zaručených práv vůbec nezabýval.
[8] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázal na obsah odůvodnění rozhodnutí
o odvolání a spisový materiál a v plném rozsahu se ztotožnil se závěry městského soudu. Měl
za to, že i kdyby informační systém o státní službě (ISoSS) skutečně neobsahoval veškerá volná
místa, vyvinul služební orgán maximální možné úsilí ke zjištění stavu věci bez důvodných
pochybností tím, že zaslal písemné dotazy na volná služební místa také přímo jednotlivým
služebním úřadům. Žalovaný nesouhlasil s názorem stěžovatelky, že se v případě místa, na které
byla převedena, jedná o místo řadového referenta. Vybrané služební místo je systemizováno
v 15. platové třídě, jež je druhou nejvyšší možnou platovou třídou, kterou může být služební
místo klasifikováno.
[9] Stěžovatelka reagovala na vyjádření žalovaného podáním repliky, v níž setrvala
na námitkách obsažených v kasační stížnosti. Postup služebního orgánu, který zasílá množství
dotazů na volná služební místa, dle jejího názoru neodráží faktický stav, vytváří slovy stěžovatelky
„umělou mlhu“ o stovkách služebních míst a navozuje dojem velkého snažení služebního orgánu.
Stěžovatelka se domnívá, že v případě úředníka, který systemizací přišel o dosavadní pozici, nic
nebránilo služebnímu orgánu převést jej na pozici představeného i bez výběrového řízení.
Služební orgán však postupuje při rozhodování, zda vypíše na jednotlivá služební místa výběrová
řízení, účelově, čímž dochází k nerovnému zacházení. Stěžovatelka se služebním orgánem
komunikovala ohledně zrušení již probíhajících výběrových řízení, její argumentace však byla
odmítnuta. Stěžovatelka se domnívá, že by na danou situaci měl být aplikován
zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce. Opětovně se vyjádřila také k platovému zařazení
a porušení práv garantovaných Listinou základních práv a svobod.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[10] Nejvyšší správní soud kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že není důvodná.
[11] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval namítanou nepřezkoumatelností rozsudku
městského soudu, neboť pouze v případě přezkoumatelného soudního rozhodnutí lze posuzovat
důvodnost uplatněných námitek. Za nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů jsou považována
taková rozhodnutí, u nichž není z odůvodnění zřejmé, jakými úvahami se soud řídil
při hodnocení skutkových i právních otázek a jakým způsobem se vyrovnal s argumenty
účastníků řízení (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2004,
č. j. 4 As 5/2003 - 52). Soudy však nemají povinnost reagovat na každou dílčí argumentaci
a tu obsáhle vyvrátit. Jak v této souvislosti vyslovil Ústavní soud již v nálezu ze dne 12. 2. 2009
sp. zn. III. ÚS 989/08, „není porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní
závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený
argumentační systém“ (viz též rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2015,
č. j. 9 As 221/2014 - 43, nebo ze dne 25. 2. 2015, č. j. 6 As 153/2014 - 108). Nejvyšší
správní soud zároveň připomíná, že nepřezkoumatelnost není projevem nenaplněné subjektivní
představy stěžovatelky o tom, jak podrobně by měl být rozsudek odůvodněn, ale objektivní
překážkou, která Nejvyššímu správnímu soudu znemožňuje napadené rozhodnutí věcně
přezkoumat (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2017,
č. j. 3 Azs 69/2016 - 24, a ze dne 27. 9. 2017, č. j. 4 As 146/2017 - 35).
[12] Stěžovatelka pokládá napadený rozsudek za nepřezkoumatelný z důvodu, že se v něm
městský soud nezabýval výkladem pojmu vhodnosti služebního místa a správně jej neaplikoval
na daný případ. Městský soud se však výkladem pojmu vhodnosti zabýval v bodě 37 odůvodnění,
kde uvedl, že relevantními kritérii, která je nutno hodnotit, jsou zejména kritéria vyjmenovaná
v čl. 55 odst. 2 metodického pokynu náměstka ministra vnitra pro státní službu č. 1/2016, kterým
se stanoví podrobnosti ke změnám služebního poměru a který slouží ke sjednocení správní praxe
(zde městský soud odkázal na rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne
8. 2. 2017, č. j. 15 Ad 4/2016 - 65, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 1. 2011,
č. j. 1 Ao 2/2010 - 185, č. 2397/2011 Sb. NSS). Služební orgány by tak podle tohoto pokynu
měly dle městského soudu při rozhodování o převedení na jiné služební místo postupovat,
v opačném případě by jednaly v rozporu se zákazem libovůle a zásadou rovného zacházení.
Městský soud pokračoval, že metodický pokyn řadí mezi kritéria: zdravotní hledisko a zdravotní
způsobilost, požadované vzdělání a kvalifikaci, schopnosti státního zaměstnance a jeho dosavadní
zkušenosti, obory služby, služební úřad (stejný nebo jiný), služební působiště, resp. místo výkonu
služby, zařazení do platové třídy a přístup státního zaměstnance k převedení. Dle městského
soudu by tak měl služební orgán nejprve posoudit, zda je k dispozici vhodné volné služební místo
v rámci téhož služebního úřadu, a pokud takové místo není, zda je k dispozici v jiném služebním
úřadu. V bodě 51 odůvodnění rozsudku, kde městský soud reagoval na námitku stěžovatelky,
že služební místo k převedení musí být rovnocenné, pak doplnil, že vhodnost bez dalšího
neznamená, že nové služební místo přesně odpovídá místu předchozímu, ale postačuje, pokud
se k němu dostatečně blíží.
[13] Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku nezpůsobuje ani to, že v něm soud
pro stručnost odkáže na část odůvodnění rozhodnutí žalovaného, s nímž se ztotožnil. Nejvyšší
správní soud již mnohokrát judikoval, že v zásadě není pochybením, pokud soud (ztotožní-li
se s hodnocením správního orgánu) na jeho odůvodnění odkáže se souhlasným dovětkem.
Účelem soudního přezkumu totiž není opakovat již jednou vyřčené (např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 27. 7. 2007, č. j. 8 Afs 75/2005 - 130, č. 1350/2007 Sb. NSS). V souzené
věci je z odůvodnění napadeného rozsudku zřejmé, že namítanou nepřezkoumatelností netrpí,
a proto Nejvyšší správní soud mohl přistoupit k jeho věcnému přezkumu.
[14] Stěžovatelka v kasační stížnosti nesouhlasila se závěrem městského soudu, že byl
v předchozím řízení náležitě zjištěn skutkový stav věci a že nebyla porušena zásada materiální
pravdy zakotvená v §3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Nejvyšší správní soud ve shodě
s městským soudem připomíná, že podle tohoto ustanovení správního řádu nevyplývá-li ze zákona
něco jiného, postupuje správní orgán tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti,
a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jeho úkonu s požadavky uvedenými v §2. Za zjišťování
skutkového stavu je odpovědný správní orgán, který podklady pro vydání rozhodnutí opatřuje
(rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 7. 2012, č. j. 6 Ads 61/2012 - 15). V rozsudku
ze dne 13. 8. 2008, č. j. 1 Azs 59/2008 - 53, Nejvyšší správní soud v této souvislosti uvedl,
že „aplikace zásady materiální pravdy zakotvené v §3 správního řádu, podle něhož správní orgán postupuje tak,
aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, je pochopitelně limitována určením rozsahu, v němž je
zjišťování skutkového stavu nezbytné pro rozhodování správního orgánu v konkrétním případě. V tomto omezení
se projevuje jiná zásada správního řízení, a to zásada procesní ekonomie“.
[15] Aplikováno na nyní souzený případ, služební orgán nebyl povinen vyhledat veškerá volná
služební místa ve státní správě, jak požadovala stěžovatelka, ale takový počet míst, v nichž
pro ni bude schopen nalézt vhodné služební místo. Pokud se správní orgán řídil shora citovanými
kritérii (vyjmenovanými v metodickém pokynu), opakovaně oslovil jiné služební úřady (zatímco
vyhledával vhodná volná služební místa prostřednictvím informačního systému ISoSS)
a na základě podkladů, které v řízení shromáždil a které jsou součástí správního spisu, měl za to,
že pro stěžovatelku nalezl vhodné volné služební místo, nelze mu vytýkat, že posléze již další
zjišťování volných míst neprováděl. Takový postup by zjevně nebyl v souladu se zásadou
hospodárnosti a zásadou procesní ekonomie řízení. Služební orgán není povinen vyhledávat
„nejvhodnější“ služební místo ze všech existujících volných služebních míst ve státní správě
(nadto na základě subjektivního názoru státního zaměstnance), ale právě takové místo, které
se po posouzení relevantních kritérií jeví jako vhodné. Stěžovatelce byl nadto zřízen přístup
do neveřejné části evidence obsazovaných služebních míst v ISoSS, aby sama měla možnost
vhodná služební místa vyhledávat. Nejvyšší správní soud se proto ztotožnil se závěry městského
soudu, že v projednávané věci služební orgán spolehlivě zjistil skutkový stav věci, a v předchozím
řízení nedošlo k porušení zásady materiální pravdy.
[16] Postup služebního orgánu, který nezjišťoval volná služební místa pouze prostřednictvím
informačního systému o státní službě (ISoSS), ale též zasíláním písemných dotazů na volná
služební místa jiným služebním úřadům, hodnotí soud jako postup adekvátní a dostatečný. Pokud
některé služební orgány odpověděly, že vhodným volným služebním místem nedisponují
(ve vztahu k požadovaným platovým třídám, požadavkům na odborné zaměření vzdělání, stupni
bezpečnostní prověrky, jazykovým předpokladům, oboru služby, ad.), anebo na zaslané dotazy
neodpověděly, není v moci služebního orgánu je k reakci na poptávku služebního místa,
resp. k uskutečnění vlastního aktu převedení na služební místo v jejich úřadě, přimět. Převést
státního zaměstnance na služební místo v jiném služebním úřadě je možné pouze se souhlasem
tohoto úřadu (s odkazem na §162 odst. 3 služebního zákona), který nelze vynucovat. Vadu řízení
způsobující nezákonnost vydaného správního rozhodnutí proto nelze dovozovat z toho, že jiný
služební orgán na dotaz o poskytnutí informace stran dostupných služebních míst neodpoví
a informaci neposkytne.
[17] Není rovněž povinností služebního orgánu, nadto vynutitelnou, přistupovat
„automaticky“ k rušení výběrových řízení, která služební orgán na konkrétní služební místa již
dříve vyhlásil, z důvodu, že se v jeho průběhu objeví státní zaměstnanec s nárokem na převedení
na vhodné služební místo ve smyslu §61 a §62 zákona o státní službě. Tato okolnost sama
o sobě není důvodem pro rušení vyhlášených výběrových řízení a je na služebních orgánech, jaký
postup v takovém případě zvolí.
[18] Samotné výběrové řízení žádná konkrétní pravidla, která by bylo možné soudně
přezkoumat, nemá (kromě obecného pravidla zákazu diskriminace v nejobecnějším smyslu) - viz
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 11. 2017, č. j. 10 Ads 316/2016 - 50: „Soud může
přezkoumat, zda je postup správního orgánu řádný a nediskriminační jen tehdy, má-li tento postup vůbec nějaká
navenek seznatelná pravidla – ať už obsažená v právních či vnitřních předpisech, vytvořená dlouhodobou
ustálenou praxí, která zakládá legitimní očekávání, či založená individuálním příslibem správního orgánu.“
Městský soud pak v této souvislosti v napadeném rozsudku správně poznamenal, že v případě,
kdy je ve služebním úřadu volné služební místo vhodné pro větší počet státních zaměstnanců, je
žádoucí vyhlásit na obsazení takového služebního místa výběrové řízení, aby se předešlo možným
sporům o to, kterému státnímu zaměstnanci dát při převedení na dané služební místo přednost.
Zároveň správně podotkl, že stěžovatelku jistě nelze nutit k tomu, aby povinnosti služebního
orgánu při vyhledávání vhodného volného služebního místa nahrazovala vlastní aktivní účastí
ve výběrových řízeních, která se podle §24 odst. 5 zákona o státní službě v případě postupu
podle §61 téhož zákona nemusejí konat. Na druhou stranu bylo v jejím zájmu se výběrových
řízení účastnit a ucházet se o vhodná služební místa. Stěžovatelka však zůstala po celou dobu
pasivní a až do rozhodnutí služebního orgánu o převedení se aktivně do žádného výběrového
řízení nepřihlásila, ač tak nepochybně učinit mohla.
[19] Pokud se jedná o stěžovatelčiny námitky zpochybňující samotnou vhodnost služebního
místa, na které byla převedena, podle §61 odst. 1 písm. b) zákona o státní službě platí, že státní
zaměstnanec se převede na jiné služební místo, nemůže-li vykonávat službu na dosavadním služebním místě
v důsledku odvolání ze služebního místa představeného. Podle §62 odst. 1 zákona o státní službě nemůže-li
být státní zaměstnanec v případech uvedených v §61 odst. 1 písm. b) až g) nebo §61 odst. 2 písm. a) převeden
na jiné služební místo, protože žádné vhodné není volné, nebo nemůže-li být v případech uvedených v §70 odst. 3
zařazen na volné služební místo, zařadí se mimo výkon služby, nejdéle však na 6 měsíců.
[20] Nejvyšší správní soud připomíná, že přijetí do služebního poměru je spojeno se zvýšenou
ochranou státního zaměstnance v průběhu služby. Tato ochrana se projevuje mj. v tom, že státní
zaměstnanec, který byl odvolán ze svého původního služebního místa, nebo jehož dosavadní
služební místo bylo zrušeno, není ze služebního poměru „automaticky“ propuštěn
pro nadbytečnost, ale služební orgán je povinen nalézt mu jiné vhodné místo ve služebním úřadě,
případně ve služebních úřadech jiných. Je tedy zřejmé, že prioritou při obsazování volných
služebních míst je chránit a upřednostňovat stávající státní zaměstnance, kteří již byli
do služebního poměru přijati.
[21] Kritériem vhodnosti služebního místa v souvislosti s převedením státního zaměstnance
na jiné služební místo podle §61 odst. 1 písm. b) zákona o státní službě se Nejvyšší správní soud
zabýval v rozsudku ze dne 15. 9. 2020, č. j. 4 Ads 423/2019 - 70, č. 4088/2020 Sb. NSS. V něm
uvedl, že „kritérium vhodnosti je neurčitý právní pojem a v rámci interpretace neurčitého právního pojmu správní
orgán musí alespoň rámcově objasnit jeho obsah a význam z hlediska toho, zda lze do něho zařadit i posuzovanou
věc“. Při výkladu neurčitého právního pojmu je tak správní orgán povinen zabývat se konkrétními
skutkovými okolnostmi případu, aby mohl posoudit, zda patří do rozsahu neurčitého právního
pojmu (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2005, č. j. 5 Afs 151/2004 - 73,
č. 701/2005 Sb. NSS).
[22] V souzené věci městský soud (ve shodě s žalovaným) nepochybil v závěru, že služební
orgán se uvedenými hledisky při výkladu pojmu vhodnosti převedení stěžovatelky na jiné služební
místo řídil a při jeho výkladu se namítané libovůle a porušení ústavně garantovaných práv
nedopustil. Přihlédl zejména k dosaženému vzdělání stěžovatelky, jejímu předchozímu zařazení
do platové třídy, schopnostem a zkušenostem, které mohla na svém předchozím služebním místě
nabýt, a rovněž hledal služební místo ve služebním poměru na dobu neurčitou. Vyzdvihl,
že stěžovatelka bude pro legislativní oddělení velkým přínosem, neboť může využít dosavadní
praktické zkušenosti získané na předchozím služebním místě. Připomněl, že na předchozím
služebním místě patřilo do náplně stěžovatelčiny činnosti připravování věcných záměrů zákonů,
návrhů paragrafového znění zákonů a návrhů podzákonných norem, sledování vývoje práva
v EU a poskytování informací, včetně zprostředkování výkladu příslušných předpisů práva EU,
podílení se na tvorbě legislativy v souladu s požadavky EU, mezinárodních smluv a závazků,
na revizi překladů a evidenci předpisů EU, na zpracování připomínek, včetně účasti
v připomínkových řízeních k návrhům právních předpisů, zajišťování vnitroresortního
připomínkového řízení, příprava zpráv, návrhů, stanovisek a informací určených pro vládu,
Poslaneckou sněmovnu Parlamentu ČR, Bezpečnostní radu státu a jejich orgány, předkládání
materiálů koncepční povahy, ad. Z uvedeného vyplývá, že k náplni práce patřily činnosti, které
zajišťuje také oddělení legislativy. Činnosti vykonávané na novém služebním místě mají rovněž
mezinárodní přesah, což také odpovídá stěžovatelčině dosavadní praxi, přestože se na novém
služebním místě bude zabývat pouze určitým segmentem mezinárodní spolupráce. Stěžovatelčiny
právní a legislativní znalosti tak byly jedním z klíčových znaků společných s oborem Legislativa
a právní činnost, v němž stěžovatelka může uplatnit veškeré své znalosti, které za dosavadní
profesní kariéru nabyla. Jako další důležité kritérium bylo zohledněno i místo výkonu služby
v Praze v Ministerstvu zdravotnictví tak, aby představovalo co nejmenší zásah
do stěžovatelčiných osobních poměrů. Při porovnání činností vykonávaných na předchozím
služebním místě a služebním místě, na které byla stěžovatelka převedena, služební orgán vycházel
mj. z vnitřních předpisů (konkrétně z Organizačního řádu Ministerstva zdravotnictví a Popisu
činností vykonávaných na služebních a pracovních místech v návaznosti na organizační členění
Ministerstva zdravotnictví na funkční útvary podle organizačního řádu Ministerstva
zdravotnictví), jež jsou součástí spisového materiálu. Není tedy pravdivé stěžovatelčino tvrzení,
že tyto činnosti pouze „vypsal“, aniž by uvedl, z jakých konkrétních podkladů čerpal.
[23] Dle Nejvyššího správního soudu tak služební orgány i městský soud náležitě objasnily,
proč považují vybrané služební místo pro stěžovatelku za vhodné, a jejich úvahy stran výkladu
tohoto neurčitého právního pojmu nelze hodnotit jako svévolné, či snad dokonce jako
podrobování nuceným pracím a porušování práva na svobodnou volbu povolání (čl. 9 a čl. 26
Listiny základních práv a svobod). Jak v této souvislosti přiléhavě poznamenal městský soud,
vhodnost bez dalšího neznamená, že nové služební místo přesně odpovídá místu předchozímu,
ale postačuje, pokud se mu blíží co do vykonávaných činností. Absence nároku na zařazení
na konkrétní služební místo a na jmenování na služební místo představeného plyne přímo
ze znění §23 odst. 2 zákona o státní službě. Stěžovatelka přitom nebyla v nejistotě, jak se pokouší
tvrdit, neboť službu nevykonávala z důvodu překážek na straně služebního úřadu ve smyslu
§106 odst. 3 zákona o státní službě, a po celou tuto dobu jí byl poskytován plat ve výši 100 %.
Z dřívější zastávané pozice si pak nepochybně musela být vědoma i možnosti převedení na jiné
služební místo, které není služebním místem představeného.
[24] Stran namítaného snížení stěžovatelčina platového ohodnocení Nejvyšší správní soud
konstatuje, že při převedení státního zaměstnance na jiné služební místo, k němuž dochází
v důsledku jeho odvolání ze služebního místa představeného, nestanoví §61 ani jiné ustanovení
zákona o státní službě povinnost zařadit státního zaměstnance do stejné platové třídy,
ani přihlížet k jeho dosavadnímu služebnímu zařazení na nejvyšších stupních hierarchie
služebního úřadu (viz citovaný rozsudek č. j. 4 Ads 423/2019 - 70).
[25] Jak v této souvislosti správně podotkl městský soud, vysoké finanční ohodnocení
stěžovatelky na předchozím služebním místě vyplývalo z toho, že se jednalo o služební místo
představeného, s nímž byly spojeny určité požitky, konkrétně příplatek za vedení, služební
vozidlo apod. Byl s ním rovněž spojen vyšší osobní příplatek odpovídající odpovědnosti, kterou
stěžovatelka po převedení na nové služební místo již nemá. Jelikož služební orgán nenalezl
pro stěžovatelku vhodné služební místo ve shodné platové třídě, převedl ji na místo, které je
pouze o jednu platovou třídu níže než místo původní. Přestože stěžovatelka může
podle dosaženého vysokoškolského vzdělání v magisterském studijním programu a přílohy č. 1
k zákonu o státní službě vykonávat službu na místech zařazených do 12. až 16. platové třídy,
služební orgán primárně vyhledával místa ve 14. až 16. platové třídě. Stěžovatelčino konkrétní
zařazení do 15. platové třídy odpovídalo náplni činnosti nového služebního místa, přičemž platí,
že jmenování na služební místo systemizované v 15. platové třídě, jež je druhou nejvyšší možnou
platovou třídou, předpokládá rozsáhlé odborné znalosti a zkušenosti státního zaměstnance. Nelze
tedy přisvědčit tvrzení stěžovatelky, že se jedná o služební místo řadového referenta začátečníka.
[26] Ve vztahu k přiznanému osobnímu příplatku pak platí, že státnímu zaměstnanci lze
osobní příplatek přiznat, zvýšit nebo snížit též v souvislosti s jeho zařazením, převedením
nebo jmenováním na jiné služební místo (§149 odst. 3 zákona o státní službě). Městský soud
v této souvislosti (ve shodě s žalovaným) správně upozornil na skutečnost, že adekvátní snížení
osobního příplatku s ohledem na změnu rozsahu vykonávaných činností při převedení státního
zaměstnance na nižší služební místo v hierarchii služebního úřadu bylo na místě v souladu
se zásadou rovnosti v odměňování (čl. 28 Listiny základních práv a svobod). Pokud totiž
na novém služebním místě osobní příplatek neodpovídal výši osobních příplatků ostatních
státních zaměstnanců na týchž pozicích, ačkoli v předchozí době dosáhli stejného služebního
hodnocení jako stěžovatelka, byl služební orgán oprávněn stěžovatelce osobní příplatek snížit
na hladinu odpovídající právě výši osobních příplatků těchto státních zaměstnanců.
[27] Pokud stěžovatelka Nejvyššímu správnímu soudu podáním ze dne 27. 10. 2021 doložila
rozsudek Městského soudu v Praze vydaný dne 21. 10. 2021 pod č. j. 10 Ad 16/2019 - 110
a v této v souvislosti poukazovala na skutečnost, že městský soud v obdobné věci rozhodl odlišně
než v jejím případě, Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že není v rozhodovací činnosti vázán
rozsudky krajských správních soudů (zde Městského soudu v Praze). Bez možnosti podrobně
se seznámit s obsahem spisového materiálu a konkrétními skutkovými okolnosti se pak Nejvyšší
správní soud nemůže vyjádřit ani činit jakékoli závěry k otázce, zda se ve věci vedené
pod sp. zn. 10 Ad 16/2019 skutečně jednalo o případ podobný nyní souzené věci, nadto v situaci,
kdy věc bude podrobena kasačnímu přezkumu v řízení vedeném pod sp. zn. 3 Ads 352/2021.
Na první pohled (bez podrobnějšího zkoumání) však pochybnosti o podobnosti souzených věcí
vzbuzuje již jen skutečnost, že v případě stěžovatelky došlo k přeřazení z 16. do 15. platové třídy,
kdežto ve věci vedené pod sp. zn. 10 Ad 16/2019 byl žalobce přeřazen z 16. do 13. platové třídy.
[28] K námitce poukazující na nepředvídatelnost rozhodnutí služebního orgánu, který
se stěžovatelkou nijak nekonzultoval vhodné služební místo, na které ji hodlá převést, Nejvyšší
správní soud ve shodě se závěry městského soudu uvádí, že stěžovatelka byla v souladu s §36
odst. 3 správního řádu vyzvána, aby se před vydáním rozhodnutí seznámila se shromážděnými
podklady, což také učinila. Dostala tedy (a to opakovaně) prostor k vyjádření nebo k uplatnění
případných dalších návrhů. Jediné stěžovatelčino vyjádření, které k podkladům poskytla, byl
souhlas s vyhledáváním vhodného služebního místa rovněž se služebním působištěm v Brně.
Služební orgán proto doplnil podklady o dotazy na služební úřady se sídlem v Brně
a s obdrženými odpověďmi stěžovatelku opět seznámil. Stěžovatelka zůstala v řízení pasivní,
nijak se ke shromážděným podkladům (lustracím z informačního systému ISoSS a odpovědím
jiných služebních orgánů) nevyjádřila a nesouhlas navenek neprojevila. Neuvedla, zda (a pokud
ano, tak které) z volných míst by považovala za vhodné, ani to, že nepovažuje za vhodné žádné
z těchto míst, a že by tedy měla být v souladu s §62 odst. 1 zákona o státní službě zařazena
mimo výkon služby. Odmítla také dvě nabízená volná služební místa na Úřadu vlády. Zákon
o státní službě výslovně neupravuje povinnost služebního orgánu dopředu se státním
zaměstnancem konzultovat výběr konkrétního služebního místa, v nyní souzené věci by nadto
absence tohoto postupu s ohledem na shora popsané okolnosti neměla za následek nezákonnost
předchozího řízení, stěžovatelce nebylo bráněno v uplatňování jejích procesních práv.
[29] Pokud se jedná o přípustnost dalších uplatněných kasačních námitek, Nejvyšší správní
soud připomíná, že podle §104 odst. 4 s. ř. s. není kasační stížnost přípustná, opírá-li se jen o jiné
důvody, než které jsou uvedeny v §103 nebo o důvody, které stěžovatel neuplatnil v řízení před soudem,
jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tak učinit mohl. Stěžovatelka nejprve byla v řízení
před Nejvyšším správním soudem zastoupena advokátem, jehož plnou moc však v průběhu
řízení odvolala s tím, že sama splňuje podmínky vysokoškolského právnického vzdělání dle §105
odst. 2 s. ř. s. Doplnění kasační stížnosti stejně jako replika, které formulovala již přímo
stěžovatelka, nicméně obsahují celou řadu nových argumentů, které přesahují rámec soudního
přezkumu vymezený žalobou, jímž byl městský soud v předchozím řízení vázán.
[30] Stěžovatelčiny námitky, jimiž zpochybňuje transparentnost informačního systému o státní
službě (ISoSS) a upozorňuje na možné účelové jednání ministerstva při převádění státních
zaměstnanců (záměrné zatajování „zajímavých“ služebních míst, účelový postup při vyhlašování
výběrových řízení), stěžovatelka neuplatnila v žalobě v řízení před městským soudem, ač jí v tom
nebránila žádná překážka. Tyto námitky jsou proto s ohledem na citovaný §104 odst. 4 s. ř. s.
nepřípustné, a Nejvyšší správní soud se jimi nemohl zabývat.
[31] Obdobně je v řízení o kasační stížnosti nepřípustná také stěžovatelčina argumentace
týkající se možného donucení služebního orgánu k odůvodnění nesouhlasu s převedením
státního zaměstnance do jeho úřadu (prostřednictvím zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném
přístupu k informacím), možnosti hlásit se do výběrových řízení s ohledem na odlišné postavení
stávajících úředníků a osob majících zájem nově vstoupit do služby, a subsidiárního použití
zákoníku práce. Také v těchto případech stěžovatelka mohla namítané důvody uplatnit již v řízení
před městským soudem, a ačkoli jí v tom nic nebránilo, neučinila tak. Zároveň neuvedla,
že by zde existovaly objektivní skutečnosti, které by jí zabránily uvedené námitky v žalobě
uplatnit. Pokud je tedy stěžovatelka poprvé vznesla až v kasační stížnosti, Nejvyšší správní soud
se jimi pro nepřípustnost nezabýval.
[32] K námitkám stěžovatelky stran zpochybňování odborných předpokladů a povinnosti
udělit předchozí souhlas státního úředníka s převedením na konkrétní místo (ačkoli
si stěžovatelka je vědoma toho, že zákon o státní službě tuto povinnost nestanoví, dovozuje ji
z čl. 9 a čl. 26 Listiny základních práv a svobod), Nejvyšší správní soud uvádí, že stěžovatelka
uvedené námitky uplatnila v řízení před městským soudem až v doplňujících podáních ze dne
20. 12. 2018 a ze dne 5. 11. 2019. Podle §71 odst. 2 věty třetí s. ř. s. platí, že rozšířit žalobu na dosud
nenapadené výroky rozhodnutí nebo ji rozšířit o další žalobní body může jen ve lhůtě pro podání žaloby.
Stěžovatelce bylo žalobou napadené správní rozhodnutí doručeno dne 29. 11. 2017. Lhůta
pro podání žaloby tak uplynula v pondělí 29. 1. 2018. V této lhůtě stěžovatelka námitky tohoto
obsahu neuplatnila, a proto městský soud nepochybil v závěru, že se jedná o nepřípustné
rozšíření žaloby o nové žalobní body. Také tato argumentace (zopakovaná v kasační stížnosti) je
proto nepřípustná podle §104 odst. 4 s. ř. s., neboť stěžovatelka námitky přípustně neuplatnila
v řízení před městským soudem, ačkoli tak učinit mohla (rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 10. 3. 2021, č. j. 2 As 334/2017 - 61, či ze dne 13. 4. 2021, č. j. 6 As 39/2019 - 55).
IV. Závěr a náklady řízení
[33] Na základě výše uvedených skutečností tak Nejvyšší správní soud kasační stížnost
podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
[34] O nákladech řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60 odst. 1
a 7 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Vzhledem k tomu, že stěžovatelka neměla ve věci úspěch
a úspěšnému žalovanému žádné náklady řízení nad rámec jeho úřední činnosti nevznikly, rozhodl
Nejvyšší správní soud tak, že žalobkyně (stěžovatelka) nemá právo na náhradu nákladů řízení
a žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. prosince 2021
JUDr. Tomáš Langášek
předseda senátu