ECLI:CZ:NSS:2021:6.AS.29.2020:45
sp. zn. 6 As 29/2020 - 45
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Filipa Dienstbiera, soudce
JUDr. Tomáše Langáška a soudkyně Mgr. Veroniky Juřičkové v právní věci žalobkyně: Lidl
Česká republika v. o. s., sídlem Nárožní 1359/11, Praha 5, zastoupené JUDr. Pavlem Dejlem,
advokátem, sídlem Jungmannova 745/24, Praha 1, proti žalované: Státní zemědělská
a potravinářská inspekce, ústřední inspektorát, sídlem Květná 504/15, Brno, týkající se
žaloby proti rozhodnutí žalované ze dne 8. 7. 2019, č. j. SZPI/AS330-61/2018, o kasační
stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 15. 1. 2020,
č. j. 57 A 28/2019 – 72,
takto:
I. Kasační stížnost se z am ít á .
II. Žalobkyně n e má právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalované se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a řízení před krajským soudem
[1] Inspektorát Státní zemědělské a potravinářské inspekce v Táboře vydal dne 22. 11. 2018
rozhodnutí, jímž žalobkyni uložil pokutu ve výši 1 000 000 Kč, povinnost k úhradě nákladů
laboratorního rozboru ve výši 2.002 Kč a povinnost uhradit náklady dodatečné kontroly.
[2] Žalobkyni byla uvedená pokuta uložena za šest přestupků, které spočívaly v tom,
že v různých provozovnách uvedla na trh potraviny nesplňující požadavky na bezpečnost nebo
na jakost, uváděla na trh potraviny klamavě označené a nesplnila opatření k odstranění
nedostatků.
[3] V záhlaví uvedeným rozhodnutím žalovaná zamítla odvolání žalobkyně a napadené
rozhodnutí potvrdila.
[4] Proti rozhodnutí žalované podala žalobkyně žalobu, v níž namítala nezákonnost,
resp. nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí. Pokutu správní orgány sice uložily s odkazem
na aplikaci absorpční metody jako úhrnnou pokutu za všechny projednávané přestupky, ale výši
uložené úhrnné pokuty neodůvodnily přezkoumatelným způsobem, resp. absorpční metodu
aplikovaly nesprávně. V důsledku nedostatečného a nepřezkoumatelného odůvodnění uložené
úhrnné pokuty za více přestupků, u nichž je v některých případech původce porušení zákona
dodavatel či výrobce potravin, došlo k zásahu do práv žalobkyně, včetně práva na spravedlivý
proces a práva na ochranu vlastnictví.
[5] Krajský soud dospěl k závěru, že žaloba není důvodná.
[6] Použití absorpční zásady i odůvodnění výše pokuty bylo dle krajského soudu
přezkoumatelné a stanovení výše pokuty bylo provedeno v souladu s právními předpisy.
Z rozhodnutí je zřejmé, jaké úvahy správní orgány učinily a jak hodnotily relevantní skutečnosti.
Při určení druhu a výměry sankce správní orgány respektovaly znění §37 a násl. zákona
č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon o přestupkové
odpovědnosti“), zabývaly se povahou a závažností spáchaných přestupků, jakož i polehčujícími
a přitěžujícími okolnostmi. Své úvahy žalovaná rovněž podrobně zdůvodnila a reagovala
na veškeré námitky vznesené v odvolání. Krajský soud shledal rozhodnutí obou správních orgánů
ohledně odůvodnění výše uložené sankce za logické, zvlášť poté, co žalovaná napravila drobné
nedostatky prvostupňového rozhodnutí.
[7] Podle krajského soudu je odpovědnost žalobkyně za spáchané přestupky odpovědností
objektivní.
[8] V právní úpravě neexistuje opora pro tvrzení žalobkyně, že správní orgány jsou povinny
uvést, jakou měrou který přestupek ovlivnil výši uložené sankce. Správní orgány postupovaly
v souladu se zákonem, když zjistily stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti,
a v odůvodnění rozhodnutí náležitě popsaly odpovědnost žalobkyně za spáchané přestupky.
Správní orgány správně aplikovaly absorpční zásadu pro ukládání sankce zakotvenou v §41
zákona o přestupkové odpovědnosti a dostatečně zdůvodnily způsob stanovení výše uložené
sankce. Uložená pokuta nebyla krajským soudem shledána nepřiměřenou.
[9] Krajský soud zamítl návrh žalobkyně na provedení důkazu příkazem předsedy Úřadu
pro ochranu hospodářské soutěže ohledně postupu při stanovení výše pokut ukládaných
za porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže. Tato listina nemůže být důkazem v tomto
řízení, neboť příkaz nezavazuje orgány žalované.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalované
[10] Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost
z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní
(dále jen „s. ř. s.“).
[11] Stěžovatelka namítá, že rozhodnutí správních orgánů jsou nepřezkoumatelná kvůli
nedostatečnému odůvodnění uložené úhrnné pokuty. Podle stěžovatelky je třeba v případě
rozhodnutí, jímž se ukládá úhrnný trest, klást na odůvodnění vyšší požadavky.
[12] Stěžovatelka se domnívá, že z odůvodnění by mělo vyplývat, co je základem pro úhrnnou
pokutu, která má odpovídat pokutě uložené za nejpřísněji sankcionovatelný přestupek, a dále
do jaké míry, resp. zda vůbec se do celkové výše úhrnné pokuty promítly další přestupky,
za které byla ukládána úhrnná sankce, tedy v jaké míře, popř. zda vůbec došlo k navýšení základu
uložené úhrnné pokuty. Pokud tomu tak není, nelze dle stěžovatelky přezkoumat, zda správní
orgán určil základ celkové úhrnné pokuty v souladu s absorpční zásadou a v přiměřené výši
odpovídající relevantním okolnostem spáchání nejzávažnějšího přestupku. Stejně tak není
zjistitelné, zda skutečně a do jaké míry byly zohledněny v rozhodnutí vyjmenované polehčující
či přitěžující okolnosti, včetně souběhu vícero přestupků.
[13] Ačkoli požadavky na odůvodnění úhrnné pokuty ukládané za vícero přestupků
projednávaných ve společném správním řízení nejsou výslovně stanoveny v právním předpise,
neznamená to, že v právní úpravě pro požadavek, aby správní orgány uvedly, jakou měrou který
přestupek ovlivnil výši uložené sankce, neexistuje opora. Tyto požadavky dle stěžovatelky
vyplývají z podstaty věci i z principů, které v otázkách přezkoumatelnosti pokut ukládaných
správním rozhodnutím a správné aplikace absorpční metody dovodila judikatura Nejvyššího
správního soudu.
[14] Dále stěžovatelka namítá, že se krajský soud nedostatečně vypořádal s argumentací
poukazující na správní praxi Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže při ukládání úhrnných
pokut za vícero přestupků projednávaných ve společném správním řízení. Transparentní správní
praxe Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže potvrzuje, že stěžovatelkou namítané požadavky
na odůvodnění úhrnné pokuty ukládané žalovanou, resp. prvostupňovým orgánem za přestupky,
u nichž je dána objektivní odpovědnost, jsou opodstatněné a v praxi aplikovatelné.
[15] Stěžovatelka uvádí, že pokuta uložená správním orgánem za přestupky pro porušení
potravinářských předpisů, jehož nebyla původcem, představuje pro stěžovatelku
ze soukromoprávního hlediska škodu, která jí vznikla v příčinné souvislosti s porušením
smluvních povinností jejího dodavatele potravin. Tuto škodu ovšem stěžovatelka bude moci
účinně vymáhat pouze tehdy, budou-li naplněny obecné předpoklady pro soukromoprávní
odpovědnost za škodu a současně zákonný předpoklad dle §4 odst. 2 písm. h) zákona
o významné tržní síle. Je-li pokuta stěžovatelce uložena za skutky, které mají původ v zaviněném
porušení smluvních povinností několika dodavatelů (což je i posuzovaný případ), musí
stěžovatelka znát konkrétní výši škody, kterou jí jednotliví dodavatelé způsobili, tj. musí vědět,
jaká část úhrnné pokuty odpovídá každému jednotlivému přestupku, za který je úhrnná pokuta
dle zásady absorpce ukládána. Neobsahuje-li ale rozhodnutí správního orgánu o uložení pokuty
náležité a dostatečně konkrétní a přezkoumatelné odůvodnění uložené úhrnné pokuty, ocitá
se stěžovatelka v pozici, kdy v důsledku nedostatečnosti odůvodnění správního rozhodnutí není
schopna prokazatelnýrn způsobem vyčíslit svůj nárok, který by následně mohla úspěšně uplatnit
na smluvním dodavateli, jako náhradu škody vzniklé v příčinné souvislosti se zaviněným
protiprávním jednáním (porušením smluvních povinností) dodavatele.
[16] Stěžovatelka vyjadřuje názor, že účelem ukládání pokut provozovatelům potravinářského
podniku na základě jejich objektivní odpovědnosti dle zákona o potravinách by měla být snaha,
aby byly vytvořeny předpoklady pro naplnění účelu ukládané sankce, mezi které by mělo patřit
úsilí minimalizovat uvádění problematických potravin na trh. K tomu bude také přispívat, pokud
bude skutečný původce porušení potravinářské normy (tj. dodavatel nekvalitní potraviny) dotčen
tou částí uložené úhrnné pokuty, jejíž uložení zapříčinil, byť by byl dotčen nepřímo v rámci
soukromoprávní sféry uložením povinnosti k náhradě škody odpovídající stěžovatelkou
zaplacené části sankce, kterou dodavatel zavinil.
[17] Pohledávka stěžovatelky na náhradu škody vůči příslušným dodavatelům je součástí
majetku stěžovatelky, který požívá ústavněprávní ochrany dle čl. 11 odst. 1 Listiny základních
práv a svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních
svobod. Je-li v důsledku nedostatečného odůvodnění správního rozhodnutí stěžovatelka
omezena na svých právech účinně se domáhat nároků na náhradu škody vůči dodavatelům,
pak v konečném důsledku je stěžovatelka dotčena na svém ústavním právu na ochranu
vlastnictví.
[18] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že při uložení pokuty byla správně
aplikována absorpční zásada, v souladu se zákonem a judikaturou. Uložená pokuta byla náležitě
odůvodněna a „struktura“ jejího stanovení je z odůvodnění patrná. Odůvodnění výměry pokuty
zohledňuje veškerá relevantní kritéria, jež má správní orgán při vyměření pokuty vzít v potaz.
Žalovaná proto zdůrazňuje, že nemůže souhlasit s tvrzením žalobkyně, že správní trest byl uložen
libovolně a bez jakéhokoliv odůvodnění. Dle názoru žalované platné právo neukládá,
aby v odůvodnění specifikoval částku, která připadá na nejpřísněji postižitelný či nejzávažnější
z nejpřísněji postižitelných přestupků a následně tuto částku upravoval u každé okolnosti případu,
kterou by posuzoval ve prospěch či neprospěch obviněného, až by se dopočetl k finální výši
pokuty. Takový postup by ostatně byl v rozporu s námitkami ohledně možnosti regresního
postihu dodavatelů, neboť by ani takto nebylo možno dojít k tomu, jaká „škoda“ odpovídá
konkrétnímu přestupku, ale maximálně vlivu tohoto přestupku na úhrnnou pokutu, přičemž ale
dodavatel u přestupků mírněji postižitelných zjevně nemůže za nejpřísněji postižitelný přestupek,
jehož sankční ohodnocení má být dle stěžovatelky mírněji postižitelnými přestupky korigováno.
[19] Stěžovatelkou sledovaný „základ“ při určení pokuty byl žalovanou stanoven určením
nejzávažnějšího přestupku. Dle názoru žalované není její povinností stanovit konkrétní částku,
kterou by za tento přestupek uložila a pak vyjádřit konkrétní částkou či procentuálně, jak bude
tato částka změněna v důsledku zohlednění dalšího přestupku.
[20] Žalovaná uvádí, že v případě, kdy je pokuta ukládána za více přestupků na základě zásady
absorpční, nelze kvantifikovat, jaká část pokuty připadá na jednotlivé přestupky, nehledě
na skutečnost, zda jsou přestupky projednány zvlášť, neboť i v takovém případě je třeba dospět
k závěru, že výše pokuty se stanoví jako celek za všechny spáchané přestupky (i když nejsou
projednány společně).
[21] Poukazování na metodickou pomůcku Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže není dle
žalované relevantní. Jde o praxi jiného správního orgánu, která nezavazuje Státní zemědělskou
a potravinářskou inspekci.
[22] K námitce nedostatečného posouzení argumentu soukromoprávního a ústavněprávního
aspektu případu žalovaná uvádí, že dle jejího názoru se s tímto aspektem krajský soud vypořádal
dostatečně a správně.
[23] Žalovaná rovněž vyjádřila nesouhlas s argumentací stěžovatelky k preventivní funkci
pokuty, která by byla lépe dosažena, pokud by měla stěžovatelka možnost ji přenášet
na dodavatele. Přenesení pokuty na dodavatele nelze chápat jako účinný nástroj státní kontroly.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[24] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že má požadované náležitosti, byla podána včas
a osobou oprávněnou, a je tedy projednatelná.
[25] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu a v rámci
uplatněných důvodů, ověřil při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost
není důvodná.
[26] Jádrem sporu v této věci je otázka, zda jsou správní orgány při ukládání úhrnné sankce
v odůvodnění rozhodnutí o přestupku povinny vyčíslit podíl jednotlivých sbíhajících se přestupků
na celkové výši uložené pokuty, resp. zda se jedná o nepřezkoumatelné rozhodnutí o přestupku,
není-li v něm taková „vnitřní struktura“ pokuty specifikována.
[27] S touto ústřední právní otázkou se Nejvyšší správní soud vypořádal již v rozsudku
ze dne 1. 6. 2020, č. j. 9 As 299/2019 - 43 a právní názor tam vyslovený byl následován
také v rozsudcích Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 6. 2020, č. j. 1 As 110/2020 - 53, ze dne
18. 8. 2020, č. j. 10 As 130/2020 - 66, ze dne 7. 1. 2021, č. j. 7 As 293/2020 - 40, nebo ze dne
16. 3. 2021, č. j. 6 As 226/2019 - 32, o kasačních stížnostech stěžovatelky v jiných věcech,
avšak s obdobnou právní argumentací.
[28] Nejvyšší správní soud neshledal důvod se od přijatého závěru konstantní judikatury
v nyní projednávané věci odchýlit. I pokud byly právní závěry v uváděné judikatuře původně
vysloveny v případech, v nichž byla uložena úhrnná sankce za tzv. jiné správní delikty
právnických osob dle právní úpravy před účinností zákona o přestupkové odpovědnosti, lze tyto
závěry plně vztáhnout i na ukládání úhrnného trestu za přestupky právnických osob dle tohoto
zákona. Pojem správní delikt užívá Nejvyšší správní soud v tomto rozsudku ve smyslu obecného
označení protiprávního jednání postižitelného správními orgány.
[29] Podstata ukládání úhrnného trestu za vícečinný souběh přestupků ve společném řízení
spočívá v privilegované formě potrestání pachatele za přestupky spáchané před zahájením řízení.
Podle §41 odst. 1 zákona o přestupkové odpovědnosti platí, že za dva nebo více přestupků téhož
pachatele projednaných ve společném řízení se uloží správní trest podle ustanovení vztahujícího se na přestupek
nejpřísněji trestný. Jsou-li horní hranice sazeb pokut stejné, uloží se správní trest podle ustanovení vztahujícího
se na přestupek nejzávažnější.
[30] Podle §41 odst. 2 zákona, jsou-li společně projednávány dva nebo více přestupků, správní orgán může
uložit pokutu ve vyšší sazbě, a to tak, že horní hranice sazby pokuty za přestupek nejpřísněji trestný se zvyšuje
až o polovinu, nejvýše však do částky, která je součtem horních hranic sazeb pokut za jednotlivé společně
projednávané přestupky.
[31] Trestání je v takových případech, k nimž náleží i nyní projednávaná věc, ovládáno
absorpční zásadou, v souladu s níž sazba za nejpřísnější delikt pohlcuje sazby za delikty mírnější
(viz Bohadlo, David, Brož, Jan, Kadečka, Stanislav, Průcha, Petr, Rigel, Filip, Šťastný, Vít. Zákon
o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2018, §41,
cit. dle ASPI; z judikatury např. již rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 2 9. 12. 1997,
č. j. 6 A 226/95 - 22, č. 835/2001 Soudní judikatury ve věcech správních, nebo např. rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2005, č. j. 6 As 57/2004 - 54, č. 772/2006 Sb. NSS,
a ze dne 23. 9. 2005, č. j. 6 As 8/2005 - 66).
[32] Při určení výměry úhrnného trestu je třeba zohlednit, že trest je ukládán za více deliktů,
což „obvykle zvyšuje závažnost sankcionovaného protiprávního jednání či opomenutí a projevuje se zpravidla
přísnější sankcí“ (rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 22. 12. 1995, č. j. 6 A 216/93 - 34,
č. 182/1998 Soudní judikatury ve věcech správních). Při hodnocení souhrnu (tj. všech) sbíhajících
se deliktů správní orgán vyměří pokutu za jeden ze sbíhajících se deliktů a zároveň je oprávněn
v rámci hodnocení závažnosti jednání přihlédnout jakožto k přitěžující okolnosti i k tomu,
že bylo spácháno více deliktů (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2008,
č. j. 5 Afs 9/2008 - 328, č. 1767/2009 Sb. NSS; shodně např. rozsudky ze dne 23. 2. 2011,
č. j. 1 As 87/2010 - 108; nebo ze dne 22. 11. 2012, č. j. 7 Afs 72/2012 - 45). Vyjít je proto třeba
z povahy a závažnosti nejzávažnějšího deliktu (rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 22. 9. 2005, č. j. 6 As 57/2004 - 54, nebo ze dne 11. 7. 2013, č. j. 7 As 15/2013 - 56)
a na jeho základě a v souvislosti s ním vzít v potaz ostatní delikty, a tím zohlednit všechny
zákonem chráněné zájmy (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2008,
č. j. 5 Afs 9/2008 - 328). To však neznamená, že by se výsledná úroveň závažnosti
souhrnu sbíhajících se deliktů, rovnala vždy jakémusi aritmetickému součtu všech dílčích
konkrétních úrovní závažnosti (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2007,
č. j. 8 As 17/2007 - 135, č. 1338/2007 Sb. NSS).
[33] Stěžejní je povinnost správních orgánů náležitě odůvodnit, na základě jakých úvah
dospěly k uložené výměře (úhrnného) trestu. Správní orgány jsou tedy povinny vyhodnotit
veškerá relevantní zákonná hlediska, včetně skutečnosti, že je trest ukládán za více sbíhajících
se deliktů, a toto vyhodnocení promítnout do odůvodnění svého rozhodnutí. Ukládaná úhrnná
sankce musí odrážet konkrétní okolnosti případu a odpovídat zásadě individualizace.
Z požadavků na individualizaci však nelze dovozovat požadavek, aby jednotlivá hlediska,
která výši úhrnné pokuty ovlivnila, byla kvantifikována. Stačí, pokud správní orgán hodnotu,
kterou jednotlivým hlediskům přiřadil, vyjádří abstraktně (rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 25. 1. 2006, č. j. 4 As 22/2005 - 66).
[34] Požadavek vyčíslení všech relevantních hledisek by při praktické realizaci byl jen obtížně
splnitelný. Konečná výměra sankce totiž není výsledkem úvah o každém relevantním hledisku
zvlášť, nýbrž i o všech v jejich vzájemné souvislosti. Jak již bylo naznačeno, celek v takovém
případě není jen prostým součtem částí. Stejně tak konečná výměra úhrnné sankce je výsledkem
úvah nejen o každém sbíhajícím se deliktu (ať nejtěžším či ostatních), nýbrž i o všech v jejich
vzájemné souvislosti. Celek je tak při trestání sbíhajících se deliktů v souladu s absorpční zásadou
zásadně „méně“ než součet částí. Vliv dalšího sbíhajícího se správního deliktu na výši úhrnné
pokuty ukládané v souladu s absorpční zásadou primárně za nejtěžší správní delikt neodpovídá
výši pokuty, která by za něj byla uložena, pokud by nebyl spáchán v souběhu ale samostatně. Jde
pouze o okolnost, která jde pachateli k tíži při hodnocení nejzávažnějšího jednání. Právě v tom
spočívá privilegovaný postih souběhu v souladu s absorpční zásadou (rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 1. 6. 2020, č. j. 9 As 299/2019 - 43).
[35] Nejvyšší správní soud se tedy neztotožňuje s tvrzením stěžovatelky, že z podstaty věci
či právních principů lze dovodit povinnost správního orgánu v odůvodnění rozhodnutí vyčíslit
váhu jednotlivých zvažovaných hledisek. Takový závěr nelze dovodit z obecných právních
principů, právních předpisů, ani z judikatury Nejvyššího správního soudu. Na tom nic nemění
skutečnost, že některé správní úřady takovou praxi přijaly, je-li v jejich oblasti působnosti účelná
a proveditelná.
[36] Správní praxe Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže zavedená na základě příkazu
pokynu předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže nemůže být z podstaty principu
subordinace a povahy interního pokynu závazná pro jiný správní úřad, zde Státní zemědělskou
a potravinářskou inspekci. Pro nyní projednávaný případ tedy není relevantní.
[37] Nejvyšší správní soud nepovažuje za důvodnou ani námitku aspektu nerovného
zacházení. Na základě principů soudního trestání, podle nichž nesmí být pachateli trestného činu
ani ku prospěchu, ani na újmu, kdy všechny sbíhající se trestné činy vyjdou najevo, dospěla
judikatura Nejvyššího správního soudu k závěru, že ani pro trestání sbíhajících se správních
deliktů není bezpodmínečně nutné vedení společného řízení, nýbrž použití absorpční zásady
(rozsudky ze dne 18. 6. 2009, č. j. 1 As 28/2009 - 62, č. 2248/2011 Sb. NSS, ze dne 12. 7. 2017,
č. j. 6 As 116/2017 - 53, nebo ze dne 12. 4. 2018, č. j. 2 As 426/2017 - 62). Ve správním řízení
nelze zrušit předcházející správní rozhodnutí a uložit souhrnný trest, je třeba k dříve uložené
sankci přihlédnout v posléze vedeném řízení o sbíhajícím se správním deliktu a sankci
za něj uložit v souladu se zásadou absorpce (případně od jejího uložení upustit, §43 odst. 1
zákona o přestupkové odpovědnosti). Ve svém důsledku je tímto postupem setřen rozdíl mezi
úhrnnou sankcí uloženou ve společném řízení a sankcemi uloženými v takto souvisejících
samostatných řízeních. V obou případech jde totiž nakonec ve výsledku o sankci ukládanou
za souběh správních deliktů v souladu se zásadou absorpční.
[38] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že vyčíslení váhy jednotlivých sbíhajících správních
deliktů na úhrnné pokutě nepodmiňuje přezkoumatelnost správního rozhodnutí v odvolacím
řízení, ani v řízení před správním soudem. Rozhodnutí správního orgánu o uložené úhrnné
sankci bude přezkoumatelné, pokud úvahy, na jejichž základě správní orgán dospěje ke konkrétní
výši sankce, jsou v odůvodnění rozhodnutí vyjádřeny dostatečně podrobně, jasně a srozumitelně.
Jelikož váhu jednotlivých hledisek (včetně přitěžujících okolností) nelze spolehlivě vyčíslit, bylo
by možné přiřadit číselnou hodnotu jednotlivým sbíhajícím se správním deliktům pouze tak,
že by byla (dílčí) pokuta určena zvlášť pro každý z nich. Pak by však byla konečná úhrnná pokuta
nutně dána jejich součtem. Ačkoli stěžovatelka zdůrazňuje, že se nedovolává aplikace kumulační
zásady, ve svém důsledku by vyčíslení váhy jednotlivých sbíhajících se správních deliktů vedlo
k uložení úhrnné sankce právě na základě kumulační zásady (rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 1. 6. 2020, č. j. 9 As 299/2019 - 43).
[39] Pokud správní orgány při úvaze o sankci dodržely zákonná pravidla pro uložení úhrnné
pokuty za sbíhající se správní delikty a tuto úvahu vysvětlily v odůvodnění výroku o sankci, nejde
o libovůli či svévoli správních orgánů.
[40] Nejvyšší správní se nezabýval tou částí stěžovatelčiny argumentace, v níž poukazuje
na nutnost stanovení „podílu“ jednotlivých přestupků v zájmu prevence uvádění problematických
potravin na trh. Jak je popsáno výše, absorpční zásada ze své povahy vylučuje, aby bylo možné
takový podíl jednotlivých skutků stanovit. Předmětem správního řízení byla nadto odpovědnost
stěžovatelky, nikoli jejích dodavatelů.
[41] Je věcí stěžovatelky, aby, bude-li mít za to, že za její škodu způsobenou uloženou pokutou
odpovídá v rovině soukromého práva někdo jiný, uplatnila své právo na náhradu škody
příslušnými právními prostředky. Zjišťovat splnění podmínek odpovědnosti jiných subjektů
za tuto škodu však není úkolem správních orgánů při rozhodování o přestupcích stěžovatelky.
Stěžovatelka se v podstatě snaží docílit toho, aby za ni správní orgán svým rozhodnutím splnil
důkazní břemeno, které by stěžovatelka v případném civilním soudním řízení musela nést.
To se však míjí s předmětem i podstatou deliktních správních řízení. Důvodná proto není
ani námitka zásahu do vlastnického práva stěžovatelky.
[42] Nejvyšší správní soud se ztotožnil s hodnocením krajského soudu, že správní orgány
v nyní posuzovaném případě dostály požadavkům na odůvodnění správních rozhodnutí
při ukládání pokuty a že správně aplikovaly absorpční zásadu. V rozhodnutích správních orgánů
obou stupňů je jasně vysvětleno, který přestupek a z jakého důvodu byl vyhodnocen jako
nejzávažnější (konkrétně šlo o přestupek uvedení na trh potraviny - sušené plody kustovnice
čínské, v níž byla zjištěna přítomnost carbofuranu v nepřípustném množství). Správní orgány
shledaly jako okolnost přitěžující skutečnost, že svým jednáním stěžovatelka naplnila skutkovou
podstatu více přestupků (str. 19-20 prvostupňového rozhodnutí a str. 10 rozhodnutí žalované).
Za pomoci kritérií dle §38 zákona o přestupkové odpovědnosti posoudily povahu a závažnost
přestupku a toto posouzení promítly do svých rozhodnutí (str. 20-21 prvostupňového rozhodnutí
a str. 10-11 rozhodnutí žalované). Následně určily druh a výměru úhrnného správního trestu
dle §41 zákona o přestupkové odpovědnosti.
[43] Správní orgány tedy uložily úhrnnou pokutu primárně za nejpřísněji trestný
(nejzávažnější) přestupek, přičemž při určení její výše přihlédly k tomu, že se stěžovatelka
dopustila více přestupků v souběhu. Míru, kterou se na výši pokuty podílely jednotlivé sbíhající
se správní delikty, nevyčíslily, nicméně k takovému postupu správní orgány nebyly povinny,
a tedy nejde o nedostatek, který by způsoboval nedostatečnost či nepřezkoumatelnost
rozhodnutí.
[44] Jelikož Nejvyšší správní soud nepřisvědčil názoru stěžovatelky o nepřezkoumatelnosti
správních rozhodnutí, nemohl přisvědčit ani její argumentaci ohledně nepřezkoumatelnosti
rozsudku krajského soudu, kterou stěžovatelka spatřovala v tom, že krajský soud
nepřezkoumatelná správní rozhodnutí svým rozsudkem aproboval. Nejvyšší správní soud
neshledal v rozsudku krajského soudu ani jiné vady, pro které by jej bylo třeba zrušit.
[45] Závěrem soud dodává, že nevyhověl žádosti stěžovatelky, aby za účelem projednání
kasační stížnosti nařídil jednání. Dle §109 odst. 2 s. ř. s. rozhoduje Nejvyšší správní soud
o kasační stížnosti zpravidla bez jednání. Žádost stěžovatelky o nařízení jednání přitom sama
o sobě nezakládá povinnost soudu jednání provést, neboť otázka nařízení jednání v řízení
před Nejvyšším správním soudem je plně na uvážení soudu (rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 15. 11. 2005, č. j. 8 Aps 1/2005-82, č. 932/2006 Sb. NSS). V projednávaném
případě přitom nepovažoval nařízení jednání za vhodné, ani neprováděl dokazování (§109
odst. 2 věta druhá s. ř. s.), a proto rozhodl ve věci bez jednání.
IV. Závěr a náklady řízení
[46] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou,
a proto ji podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
[47] O náhradě nákladů řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
za použití §120 s. ř. s. Stěžovatelka ve věci neměla úspěch, a proto nemá právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalované v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec
běžné úřední činnosti nevznikly, proto soud rozhodl, že se jí náhrada nákladů řízení o kasační
stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 5. srpna 2021
JUDr. Filip Dienstbier
předseda senátu