ECLI:CZ:NSS:2021:6.AS.49.2021:20
sp. zn. 6 As 49/2021 - 20
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Langáška (soudce
zpravodaj), soudce JUDr. Filipa Dienstbiera a soudkyně Mgr. Veroniky Baroňové v právní věci
žalobkyně: ALSTA s.r.o., IČO 06708005, sídlem U Cihelny 263/32, Olomouc,
proti žalovanému: Krajský úřad Olomouckého kraje, sídlem Jeremenkova 40a, Olomouc,
týkající se žaloby proti rozhodnutí žalovaného ze dne 17. června 2019 č. j. KUOK 62640/2019,
v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě – pobočky
v Olomouci ze dne 28. prosince 2020 č. j. 72 A 31/2019 - 26,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě – pobočky v Olomouci ze dne 28. prosince 2020
č. j. 72 A 31/2019 - 26 se r uší a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Městský úřad Šternberk (dále jen „městský úřad“) rozhodnutím ze dne 4. února 2019
č. j. MEST 11067/2019 uznal žalobkyni vinnou ze spáchání přestupku dle §125f odst. 1 zákona
č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon
o silničním provozu), a uložil jí pokutu ve výši 1.500 Kč.
[2] Přestupku se žalobkyně dopustila tím, že jako provozovatel motorového vozidla
s registrační značkou X v rozporu s §10 odst. 3 zákona o silničním provozu nezajistila
dodržování povinností řidiče a pravidel provozu na pozemních komunikacích při užití vozidla
na pozemní komunikaci. Porušení pravidel bylo zjištěno prostřednictvím automatizovaného
technického prostředku používaného bez obsluhy dne 26. září 2018 v 18.33 hodin v obci
Šternberk na ulici Jívavská tak, že nezjištěný řidič uvedeného vozidla jel rychlostí 62 km/h
v úseku, kde je nejvyšší dovolená rychlost 50 km/h. Jednáním řidič naplnil skutkovou podstatu
přestupku podle §125c odst. 1 písm. f) bod 4 zákona o silničním provozu.
[3] Než městský úřad rozhodl výše uvedeným způsobem, sdělila mu žalobkyně jméno osoby,
která měla v době přestupkového jednání řídit vozidlo. Označené řidičce, jíž byla jednatelka
žalobkyně, zaslal městský úřad výzvu, avšak ta na ní nereagovala, nedostavila se k podání
vysvětlení ani se neomluvila. Podle městského úřadu samotné označení osoby řidiče bez dalších
důkazů nemůže vést k uznání viny. Jelikož označená řidička na výzvu, která obsahovala i řádné
poučení, nereagovala, bylo zřejmé, že využila svého práva výpověď městskému úřadu odepřít.
Tím podle něj vznikly podmínky pro objektivní odpovědnost žalobkyně jako provozovatelky
vozidla. Odvolání žalobkyně zamítl žalovaný rozhodnutím označeným v návětí. Uvedl,
že přestupkové jednání se řidičce (jednatelce) nepodařilo prokázat, neboť sama zmařila řádné
zjištění stavu věci tím, že se bez náležité omluvy nedostavila k podání vysvětlení.
[4] Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně u Krajského soudu v Ostravě – pobočky
v Olomouci (dále jen „krajský soud“) žalobu, kterou krajský soud shledal jako důvodnou
a rozsudkem uvedeným v návětí zrušil rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
V rozsudku s odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu uvedl, že je nutné rozlišovat,
zda provozovatel vozidla spadá do kategorie provozovatelů, kteří na výzvu správního orgánu
vůbec neuvedou konkrétního přestupce, případně o něm nesdělí dostatečné množství osobních
údajů, aby jej bylo možné identifikovat a kontaktovat, nebo do kategorie provozovatelů,
kteří správnímu orgánu poskytnou dostatečné množství identifikačních údajů, na jejichž základě
správní orgán sděleného řidiče vyzve k podání vysvětlení. Krajský soud zařadil žalobkyni
do druhé kategorie provozovatelů vozidel, neboť poskytla dostatek informací tím,
že jednoznačně identifikovala řidičku vozidla jménem, datem narození a trvalým bydlištěm.
Zároveň podle krajského soudu ze spisového materiálu ani z podání účastníků řízení neplynulo,
že by žalobkyně a její jednatelka postupovaly obstrukčně. S odkazem na další judikaturu
Nejvyššího správního soudu krajský soud uzavřel, že odložení přestupkové věci bylo
v posuzované věci předčasné a že takový postup se jevil v tomto konkrétním případě pouhým
formalismem vedoucím k tomu, aby bylo možné zahájit řízení o přestupku s provozovatelem
vozidla. Pouhým jedním předvoláním tudíž městský úřad podle krajského soudu neučinil
nezbytné kroky ve smyslu §125f odst. 5 písm. a) zákona o silničním provozu a měl provést další
smysluplný úkon reálně směřující ke zjištění pachatele přestupku.
II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní
[5] Žalovaný (dále též „stěžovatel“) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost.
Namítal, že krajský soud nesprávně posoudil otázku odpovědnosti právnické osoby za přestupek
provozovatele motorového vozidla v případě obstrukčního jednání její jednatelky označené
za řidičku. Podle stěžovatele šlo v této věci o novou obstrukční taktiku spočívající v tom,
že jediná jednatelka společnosti označí sama sebe jako osobu řidiče, avšak následně zůstane
nekontaktní, a správnímu orgánu se proto nepodaří v šedesáti dnech stanovených v §76 odst. 1
písm. k) zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon
o odpovědnosti za přestupky“), zjistit skutečnosti odůvodňující zahájení řízení vůči určité osobě.
Stěžovatel uvedl, že popsaný obstrukční postup vede k tomu, že ve výsledku není potrestán
ani pachatel na základě subjektivní odpovědnosti, ani provozovatel na základě objektivní
odpovědnosti, což je v rozporu s veřejným zájmem. Stěžovatel napadl rovněž výrok o náhradě
nákladů řízení v tom smyslu, že právní zástupce žalobkyně byl po dobu trvání soudního řízení
současně jejím jediným společníkem a jednatelem, a proto ji nemohl zastupovat jako advokát
a neměl nárok na zaplacení právních služeb advokáta.
[6] Žalobkyně se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[7] Nejvyšší správní soud kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že je důvodná.
[8] Podle §125f odst. 1 zákona o silničním provozu se provozovatel vozidla dopustí přestupku
tím, že v rozporu s §10 nezajistí, aby při užití vozidla na pozemní komunikaci byly dodržovány povinnosti řidiče
a pravidla provozu na pozemních komunikacích stanovená tímto zákonem.
[9] Podle §125f odst. 5 zákona o silničním provozu obecní úřad obce s rozšířenou působností
přestupek podle odstavce 1 projedná, pouze pokud učinil nezbytné kroky ke zjištění pachatele přestupku,
jehož znaky porušení povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích vykazuje, a a)
nezahájil řízení o přestupku a věc odložil, protože nezjistil skutečnosti odůvodňující zahájení řízení proti určité
osobě, nebo b) řízení o přestupku zastavil, protože obviněnému z přestupku nebylo spáchání skutku prokázáno.
[10] Na úvod Nejvyšší správní soud poznamenává, že přestupek provozovatele vozidla
podle §125f zákona o silničním provozu je subsidiární k přestupku řidiče vozidla. Primárně je
tedy za přestupek odpovědný řidič vozidla a odpovědnost provozovatele nastupuje až v případě,
nelze-li „skutečného řidiče na základě žádných důkazů či indicií zjistit a vést proti němu
přestupkové řízení“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. listopadu 2014
č. j. 1 As 131/2014-45, bod 22). Zásadní pro postup správního orgánu podle §125f zákona
o silničním provozu tedy je provedení nezbytných kroků ke zjištění pachatele přestupku,
přičemž postup vůči provozovateli vozidla může následovat až posléze. Zároveň by však šlo
proti smyslu předmětné právní úpravy „vyžadovat po správních orgánech rozsáhlé kroky
směřující k určení totožnosti přestupce, nemají-li pro takové zjištění potřebné indicie a případné
označení řidiče provozovatelem vozidla k výzvě podle §125h odst. 6 zákona o silničním provozu
zjevně nevede, resp. nemůže vést k nalezení a usvědčení pachatele přestupku. Budou-li mít
správní orgány (ať již na základě označení řidiče provozovatelem vozidla nebo na základě jiných
skutkových okolností) reálnou příležitost zjistit přestupce, musí se o to pokusit.“ (rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 22. října 2015 č. j. 8 As 110/2015 - 46, bod 18).
[11] Nejvyšší správní soud se vyjádřil rovněž k tomu, co konkrétně se rozumí „nezbytnými
kroky“ ve smyslu §125f odst. 5 zákona o silničním provozu. Například podle již uvedeného bodu
posledně citovaného rozsudku je podmínka provedení nezbytných kroků naplněna,
„pokud provozovatel vozidla k výzvě správního orgánu označí za řidiče osobu, kterou nelze
dohledat nebo se jí nedaří doručovat, případně označí osobu, která odepře podání vysvětlení (…),
nebo dochází-li k řetězení označených osob (označený řidič označí dalšího řidiče atd.).“ Z další
judikatury plyne, že pokud provozovatel vozidla sdělí správnímu orgánu dostatečné množství
identifikačních údajů, na jejichž základě správní orgán označeného řidiče vyzve a ten nereaguje
(to je i nyní projednávány případ), je pro posouzení, zda byl postup správního orgánu v tomto
směru dostatečný, nezbytné zohlednit další skutkové okolnosti. Především je nutné odlišovat
případy, v nichž je postup provozovatele vozidla, resp. jeho zástupce prokazatelně obstrukční,
od případů, ve kterých ke zneužití práva zjevně nedochází. Jestliže správní orgán důvodně
dospěje k závěru, že namísto skutečného splnění povinnosti označit řidiče vozidla provozovatel
přistoupil pouze k procesní obstrukci bez reálného obsahu, potom není na místě, aby činil
procesní úkony, které se jeví jako neefektivní, bezúčelné či nehospodárné. Pro určení,
zda se jedná o obstrukční jednání, je podstatná rovněž zkušenost správních orgánů s konkrétním
provozovatelem vozidla (k uvedenému viz také shrnutí judikatury v rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 9. října 2019 č. j. 2 As 346/2018 - 22, bod 13). Posouzení toho, zda byla
snaha správního orgánu zjistit pachatele přestupku dostatečná, je nicméně vždy závislé
na konkrétních skutkových okolnostech dané kauzy (obdobně rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 15. listopadu 2016 č. j. 6 As 208/2016 - 37, bod 10).
[12] Z judikatury Nejvyššího správního soudu dále plyne, že doručení jediné výzvy k podání
vysvětlení, na které označená osoba (řidič) nereaguje, samo o sobě zpravidla pro závěr o učinění
nezbytných kroků dostatečné není. V takovém případě musí správní orgán učinit další smysluplný
úkon směřující ke zjištění pachatele, a to např. opětovný pokus o doručení předvolání, ověření
aktuální adresy v příslušných registrech nebo případně předvedení (viz zejm. již citovaný
rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 346/2018 - 22 a rozsudek ze dne 13. ledna 2020
č. j. 9 As 260/2018 - 21). Avšak zásadní jsou vždy konkrétní okolnosti daného případu,
a tudíž není možné tento závěr zobecnit na všechny situace. Jednu výzvu lze za „nezbytné kroky“
považovat například tehdy, pokud provozovatel vozidla označí jako řidiče osobu žijící
v zahraničí, jež nepřebírá zásilky správního orgánu. V takovém případě je opakované zasílání
výzev nekontaktní osobě zbytečné (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
5. června 2020 č. j. 4 As 450/2019 - 36, bod 23).
[13] V nyní projednávané věci žalobkyně coby provozovatelka vozidla označila ve lhůtě
stanovené městským úřadem jako řidičku svou tehdejší (jedinou) jednatelku, přičemž uvedla
její jméno, datum narození a adresu bydliště, tedy dostatečný soubor údajů pro to, aby ji mohl
městský úřad kontaktovat a dále s ní jednat. Ze spisu je dále zřejmé, že označená osoba výzvu
k podání vysvětlení převzala, tudíž jí bylo možné doručovat. Nijak na ni však nereagovala.
[14] Už z těchto skutkových okolností je zřetelný výrazný rozdíl nyní projednávané věci oproti
kauzám, z nichž vychází naznačený závěr o nedostatečnosti zaslání jedné výzvy, o který opřel
své rozhodnutí krajský soud. Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 9 As 260/2018 - 21,
na nějž krajský soud přímo odkazuje, se týkal situace, v rámci níž provozovatelka vozidla
(právnická osoba) prodala vozidlo, s nímž byl spáchán přestupek, občanovi jiného členského
státu EU. Kupujícího potom provozovatelka označila jako řidiče, přičemž přestupek byl spáchán
po prodeji vozidla, avšak před změnou jeho provozovatele v registru vozidel. Označenému řidiči
bylo předvolání k podání vysvětlení doručeno fikcí podle §24 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb.,
správní řád, písemnost se tedy fakticky nedostala do dispozice adresáta. Rozsudek
č. j. 2 As 346/2018 - 22, na nějž posledně citovaný rozsudek rozsáhle odkazuje, se pro změnu
týkal zapůjčení vozidla jeho provozovatelem, který byl fyzickou osobou, další fyzické osobě.
Řidič označený provozovatelem pak zásilku s předvoláním k podání vysvětlení nepřevzal, byla
tedy rovněž doručena fikcí. Stejně tak rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
25. března 2020 č. j. 9 As 311/2018 - 27, na nějž se krajský soud odvolává jako na potvrzení
své rozhodovací praxe, jelikož potvrdil dřívější rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne
27. června 2018 č. j. 22 A 149/2016 - 46, se týkal skutkově odlišných okolností. Provozovatelem
vozidla byla právnická osoba a vozidlo v době spáchání přestupku na základě smlouvy o nájmu
vozidla užíval občan jiného členského státu EU. Tomu zaslal správní orgán výzvu,
kterou si označený řidič převzal, ale nereagoval na ni.
[15] K žádnému ze skutkových průběhů tedy nelze současnou kauzu připodobnit,
jelikož v nyní projednávané věci provozovatelka vozidla (právnická osoba) označila za řidičku
svou jednatelku, která výzvu zaslanou městským úřadem prokazatelně převzala. Vztah označené
řidičky vůči provozovatelce vozidla je tudíž kvalitativně zásadně odlišný oproti vztahům
označených řidičů a provozovatelů vozidel ve výše citované judikatuře – obchodní korporace
jako právnická osoba pochopitelně být řidičem nemůže a její vozidla v souvislosti s předmětem
jejího podnikání při pravidelném chodu věcí užívají (a tedy i řídí) především její zaměstnanci
nebo osoby zastávající funkci statutárního orgánu. Závěr o nedostatečnosti jedné výzvy byl navíc
původně konstruován v případech, v rámci nichž byla výzva doručena fikcí.
[16] Je nutné rovněž zohlednit, že označená řidička jako jednatelka žalobkyně měla
pod kontrolou veškerou komunikaci se správními orgány, což potvrzují i podání žalobkyně
vůči nim. Věděla proto o všech okolnostech postupu správních orgánů od samého začátku.
Za takové situace a se zohledněním toho, že jednatelka žalobkyně nijak nereagovala na výzvu
k podání vysvětlení (ať už jako fyzická osoba nebo prostřednictvím datové schránky žalobkyně),
i když výzvu prokazatelně převzala, lze podle Nejvyššího správního soudu konstatovat, že kroky
městského úřadu v podobě zaslání jedné výzvy byly pro splnění podmínky „nezbytných kroků“
ve smyslu §125f odst. 5 zákona o silničním provozu dostatečné. Jednání žalobkyně a její (jediné)
jednatelky spočívající v označení jednatelky za řidičku, která se bez omluvy nedostavila k podání
vysvětlení, přičemž následně žalobkyně coby provozovatelka vozidla napadla postup správních
orgánů ohledně zjištění skutečného pachatele přestupku, je tudíž v současné kauze možné označit
za obstrukční.
[17] Na základě výše uvedeného shledal Nejvyšší správní soud první námitku stěžovatele
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky odpovědnosti právnické osoby za přestupek
provozovatele motorového vozidla jako důvodnou. Závěr krajského soudu, že odložení
přestupkové věci bylo předčasné a že městský úřad měl provést ještě další smysluplný úkon reálně
směřující ke zjištění pachatele přestupku, je tudíž nesprávný. Nejvyšší správní soud nepřehlédl,
že krajský soud postupoval striktně podle tzv. právní věty již citovaného rozsudku
č. j. 9 As 260/2018 - 21, avšak k významu právní věty připomíná svou dřívější judikaturu,
konkrétně rozsudek ze dne 11. září 2008 č. j. 2 As 57/2008 - 84, č. 1722/2008 Sb. NSS,
dle něhož nelze právní větu „vnímat jako jakousi obdobu právní normy a chápat ji jako svébytné
zachycení právního pravidla schopného samostatné existence, nýbrž je třeba ji vnímat jednak
v kontextu právní normy, kterou má vykládat, a jednak v kontextu rozhodnutí, z nějž pochází,
jeho skutkových a právních okolností, jež se do ní nevešly. Je proto chybou, pokud je právní věta
absolutizována a je jí argumentováno bez ohledu na konkrétní okolnosti rozhodovaného
případu.“ Nejvyšší správní soud k tomu dodává, že právní věta plní především funkci anotace
rozhodnutí, která uživatelům usnadňuje vyhledávání ve stále rozsáhlejších databázích soudních
rozhodnutí.
[18] Kromě výše uvedeného Nejvyšší správní soud podotýká, že není bez významu
ani skutečnost, že označená řidička coby statutární orgán žalobkyně, byla ve smyslu §159 odst. 1
zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, povinna vykonávat svou funkci s nezbytnou loajalitou
i s potřebnými znalostmi a pečlivostí, tedy s péčí řádného hospodáře. To také znamená „výkon vědomé
rozhodovací činnosti na základě dostatečných informací, konané v dobré víře ve prospěch
právnické osoby bez preferování vlastních soukromých zájmů, opírající se o racionální základy,
vykonávané odborně, po všech stránkách profesionálně (…)“ (ŠVESTKA, J., DVOŘÁK, J.,
FIALA, J. a kol. Občanský zákoník. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2014, komentář k §159).
Nejvyšší správní soud už dříve na základě obdobných východisek dovodil, že vzhledem
ke konstrukci odpovědnosti provozovatele vozidla jako odpovědnosti objektivní je v zájmu
provozovatele dbát na ochranu svého majetku a co nejvíce eliminovat negativní účinky,
které mu mohou vzniknout tím, že další osoba užívá jeho vozidlo v rozporu
s veřejnoprávními normami (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 11. prosince 2014
č. j. 3 As 7/2014 - 21 a již citovaný č. j. 4 As 450/2019 - 36). V případě společnosti s ručením
omezením na tyto její zájmy dbá statutární orgán, jednatelka proto měla mít na řádném objasnění
přestupku eminentní zájem, s čímž se však rozcházel její výše popsaný postup.
[19] Nejvyšší správní soud přisvědčil i druhé námitce stěžovatele, že současný jednatel
žalobkyně ji v soudním řízení nemůže zastupovat jako advokát, takže jí bylo na místě přiznat
náhradu nákladů řízení jako nezastoupenému účastníkovi řízení. Podle §33 odst. 4 zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, za právnickou osobu jedná ten, kdo je k tomu oprávněn
podle zvláštního zákona. Z §164 odst. 1 občanského zákoníku ve spojení s §44 odst. 5 zákona
č. 90/2012 Sb., o obchodních korporacích, plyne, že statutárním orgánem společnosti s ručením
omezeným oprávněným ji zastupovat ve všech záležitostech je její jednatel. Tím je v případě
žalobkyně po celou dobu soudního řízení Mgr. Stanislav Sochor.
[20] Jelikož je Mgr. Sochor oprávněn za žalobkyni jednat i bez smluvního zmocnění, není
možné, aby v řízení před soudy vystupoval ve dvou různých rolích (tedy jako jednatel a zvolený
zástupce), jako tomu bylo v řízení před krajským soudem. Daný závěr už dříve dovodila
judikatura Nejvyššího soudu v případě občanského soudního řízení (viz rozsudky Nejvyššího
soudu ze dne 10. května 2008 sp. zn. 29 Odo 560/2004 a ze dne 13. ledna 2011
sp. zn. 29 Cdo 4594/2009) a Nejvyšší správní soud jej pro účely řízení před správními soudy
převzal v rozsudku ze dne 14. září 2017 č. j. 9 Ads 177/2016 - 89, č. 3633/2017 Sb. NSS, bod 55,
v němž konstatoval následující: „Ve správním soudnictví nemůže jednatel společnosti s ručením
omezením vystupovat jako zástupce této společnosti na základě udělené plné moci.“ Přiměřeně
lze odkázat rovněž na nález Ústavního soudu ze dne 10. dubna 2018 sp. zn. IV. ÚS 193/17,
N 70/89 SbNU 89.
[21] Na dosavadní jednání Mgr. Sochora v řízení je proto nutné nahlížet jako na jednání
statutárního orgánu a v případě nezměněných okolností je s ním zapotřebí takto jednat i v dalším
řízení. To má důsledek také pro náhradu nákladů řízení, jelikož žalobkyně se proto stává
nezastoupeným účastníkem řízení. Není proto možné přiznat odměnu advokáta ani paušální
náhradu hotových výdajů dle vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách
advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif). K náhradě nákladů řízení procesně
nezastoupenému žalobci blíže viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. srpna 2015
č. j. 6 As 135/2015 - 79, č. 3344/2016 Sb. NSS. Nejvyšší správní soud pro úplnost dodává,
že pokud bylo dříve v řízení Mgr. Sochorovi doručováno jako právnímu zástupci žalobkyně,
nejedná se o vadu, která by mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé,
jelikož tuto situaci Mgr. Sochor jako jednatel žalobkyně i jako advokát sám svým jednáním
vyvolal a současně veškeré doručované písemnosti se jemu a jeho prostřednictvím i žalobkyni
dostaly do dispozice. V řízení o kasační stížnosti pak Nejvyšší správní soud doručoval přímo
i žalobkyni.
IV. Závěr a náklady řízení
[22] Nejvyšší správní soud tedy ze shora uvedených důvodů shledal kasační stížnost
důvodnou, a proto rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§110 odst. 1
věta první s. ř. s.), v němž bude vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§110
odst. 4 s. ř. s.).
[23] Krajský soud v novém rozhodnutí rozhodne i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. května 2021
JUDr. Tomáš Langášek
předseda senátu