ECLI:CZ:NSS:2021:7.AO.25.2021:48
sp. zn. 7 Ao 25/2021 - 48
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra a soudců
Mgr. Lenky Krupičkové a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci navrhovatelky: Mgr. L. K.,
zastoupena Mgr. Davidem Zahumenským, advokátem se sídlem třída Kpt. Jaroše 1922/3, Brno,
proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha, v řízení
o návrhu na zrušení opatření obecné povahy odpůrce ze dne 20. 8. 2021,
č. j. MZDR 14600/2021-19/MIN/KAN,
takto:
I. Návrh se v části směřující proti čl. XVII. opatření obecné povahy odpůrce ze dne
20. 8. 2021, č. j. MZDR 14600/2021-19/MIN/KAN, od m ít á jako zjevně
neopodstatněný.
II. Ve zbylém rozsahu se návrh od m ít á .
III. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Navrhovatelka se návrhem na zrušení opatření obecné povahy podaným u Nejvyššího
správního soudu dne 21. 9. 2021 domáhala zrušení mimořádného opatření odpůrce ze dne
20. 8. 2021, č. j. MZDR 14600/2021-19/MIN/KAN (dále též „mimořádné opatření“), případně
prohlášení tohoto mimořádného opatření za nezákonné, pokud by v průběhu řízení pozbylo
platnosti. Mimořádné opatření bylo vydáno na základě §69 odst. 1 písm. i) a odst. 2 zákona
č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění
pozdějších předpisů (dále též „zákon o ochraně veřejného zdraví“) k ochraně obyvatelstva
a prevenci nebezpečí vzniku a rozšíření onemocnění covid-19 způsobeného novým koronavirem
SARS-CoV-2 (dále též „koronavirus“).
[2] S účinností ode dne 1. 11. 2021 bylo mimořádné opatření zrušeno a nahrazeno opatřením
ze dne 25. 10. 2021, č. j. MZDR 14600/2021-20/MIN/KAN.
[3] Mimořádné opatření zjednodušeně řečeno upravovalo podmínky návratu dětí a žáků
do škol a školských zařízení (dále též „školské zařízení“) k prezenční výuce po letních
prázdninách. V čl. XVII. upravovalo rovněž podmínky přítomnosti zaměstnanců školských
zařízení na pracovišti. Tuto zaměstnavatel umožnil pouze za splnění stanovených podmínek.
Zaměstnanec musel doložit, že byl očkován proti onemocnění covid-19, nebo prodělal
laboratorně potvrzené onemocnění covid-19 v posledních 180 dnech, nebo absolvoval nejdéle
před 7 dny RT-PCR vyšetření na přítomnost koronaviru s negativním výsledkem či nejdéle
před 72 hodinami rychlý antigenní test na přítomnost antigenu koronaviru s negativním
výsledkem. V případě, že zaměstnanec žádnou z těchto skutečností nedoložil, byl povinen
na místě podstoupit rychlý antigenní test na přítomnost antigenu koronaviru určený
pro sebetestování, nebo prokázat, že takový test s negativním výsledkem podstoupil za dozoru
zdravotnického pracovníka prostřednictvím on-line služby nejdéle před 24 hodinami. Pokud
zaměstnanec žádnou z výše uvedených skutečností nedoložil a nepodstoupil testování na místě,
byl povinen nosit po celou dobu poskytování vzdělávání nebo školských služeb specifikovaný
prostředek ochrany dýchacích cest, pakliže nebylo možné dodržet rozestupy alespoň 1,5 m
od ostatních zaměstnanců, dětí či žáků. Mimořádné opatření dále upravovalo postup v případě
pozitivního výsledku testu provedeného ve školském zařízení, alternativní způsoby testování
ve škole, různá omezení či zákazy pro osoby, na které dopadala povinnost použití prostředku
ochrany dýchacích cest (zákaz cvičení ve vnitřních prostorech, zákaz zpěvu, dodržování odstupu
od ostatních při konzumaci a další), jakož i výluky z této povinnosti. Většina povinností platila
do 10. 9. 2021 s výjimkou povinností odvíjejících se od pozitivního testu dítěte, žáka
nebo pedagogického pracovníka. Povinnost podstoupit preventivní testování za výše uvedených
podmínek byla stanovena ve dnech 1., 6. a 9. září.
II.
[4] Navrhovatelka uvedla, že je učitelkou na prvním stupni základní školy, dopadají
na ni tedy povinnosti stanovené v čl. XVII. mimořádného opatření. Je tudíž dána její aktivní
věcná legitimace ve smyslu usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
29. 5. 2019, č. j. 2 As 187/2017 - 264. Namítla, že napadené opatření nezohledňuje dostatečně její
právo na ochranu zdraví před nákazou získanou od očkovaných kolegů a žáků, kteří
podle čl. I odst. 1 písm. b) ve spojení s čl. II písm. a) mimořádného opatření nemají povinnost
podrobovat se testům. Na rozdíl od nich se navrhovatelka testovat musí, jinak je ostrakizována.
Nesmí zpívat, používat stejné hygienické zařízení jako ostatní a nesmí s nimi sedět u stolu.
Uvedená výjimka dle navrhovatelky nebyla důvodná, neboť očkovaní lidé mohou být rovněž
přenašeči koronaviru a ohrožovat ostatní. S ohledem na nebezpečnost očkovaných osob by proto
testování mělo být nařízeno buď pro všechny, nebo vůbec. Odpůrce vůbec nevysvětlil, proč
upřednostnil komfort očkovaných osob, které jsou prokazatelně infekční, před rizikem,
že se navrhovatelka nakazí a bude nákazu dále šířit. Nadto přistupuje k očkovaným v různých
mimořádných opatřeních různě. V opatření regulujícím maloobchod a služby uvedl, že očkované
osoby jsou bezinfekční. V opatření, které nařizuje nošení prostředků ochrany dýchacích cest,
naopak uvedl, že i očkované osoby mohou být přenašeči koronaviru, a proto musí nosit ochranu
úst a nosu. Nemá-li odpůrce dostatek dat, nemůže dle navrhovatelky dávat výjimky pro očkované
osoby, které ohrožují ostatní. Napadené opatření je v tomto ohledu vnitřně rozporné
a zdůvodnění výjimky neodpovídá současnému stavu poznání. Dle aktuálních studií očkování
dokonce nemá vliv ani na virovou nálož, která je pro schopnost šířit virus klíčová. Přestože jsou
tedy tyto osoby pro své okolí potenciálně velmi nebezpečné, netestují se. Taková regulace je
pro navrhovatelku nepřiměřená z hlediska ochrany jejího zdraví. Dle navrhovatelky je nutné
podrobit testu proporcionality právo na ochranu zdraví a právo očkovaných činit vše
bez omezení. Navíc mimořádné opatření nijak nerozlišuje, kdy osoba očkování podstoupila,
přestože informace z Izraele ukazují, že pokles účinnosti vakcíny nastává u všech již šestý měsíc
po dokončení očkování. Navrhovatelka rovněž namítla, že je mimořádné opatření vůči ní
diskriminační. Jako neočkovaná se musí testovat a přitom může přenášet nákazu stejně jako
očkované osoby, které se testovat nemusí. Její přístup k práci je tedy podmíněn testováním, což
u očkovaných neplatí. Navrhla proto, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadenou část
mimořádného opatření, případně konstatoval jeho nezákonnost, pokud bude v průběhu řízení
zrušeno.
III.
[5] Odpůrce ve vyjádření k návrhu předně zpochybnil, že by byla navrhovatelka aktivně
procesně legitimovaná k napadení mimořádného opatření v celém rozsahu. Námitky totiž vznesla
pouze proti čl. XVII. mimořádného opatření. Dále odpůrce obecně odkázal na základní principy,
jimiž by mělo být vedeno případné věcné posouzení obsahu napadeného aktu soudem. Uvedl,
že je vrcholným orgánem ochrany veřejného zdraví a má k dispozici odborné instituce poskytující
mu relevantní informace. Zdůraznil, že opatření činí na základě všech dostupných znalostí
o pandemii, přičemž vychází z principu předběžné opatrnosti a preferuje ochranu zdraví a života
při snaze o co nejmenší omezení chodu společnosti. Zohledňuje, že zatímco opatření jsou
dočasná, explozivní šíření koronaviru může vést k závažným zdravotním následkům až úmrtím
značného množství osob. K námitkám navrhovatelky odpůrce poukázal na to, že mimořádné
opatření stanovilo zaměstnancům škol podmínku prokázat bezinfekčnost pouze ve třech dnech.
Nejednalo se o pravidelné prokazování bezinfekčnosti. Ve vztahu k očkovaným osobám odpůrce
vycházel z dosavadních studií o efektivitě a přínosu vakcinace proti onemocnění covid-19. Je
si vědom toho, že se mohou případné budoucí mutace onemocnění ukázat jako rezistentní
vůči očkování nebo určitému počtu jeho dávek. To však není důvodem, aby na základě
předběžné opatrnosti zasahoval do práv dotčených osob více než je nutné, a podlamoval
tak legitimní zájem na vakcinaci co největšího počtu obyvatel za účelem dosažení kolektivní
imunity. Na základě studií považuje odpůrce očkování za efektivní a bezpečný nástroj
proti epidemii onemocnění covid-19 a jejím dopadům. Proto se snaží očkované osoby
při vydávání mimořádných opatření zvýhodnit tak, aby nezasahoval nedůvodně a nepřiměřeně
do jejich práv. Zjištěná data prokazují, že průběh nemoci u očkovaných osob není, resp. by neměl
být spojen s vážnými či dokonce fatálními následky. Dle dostupných dat jsou nakažených
očkovaných jen zlomky procent až zlomky promile. Podstatou návrhu je tak spíše úvaha o větším
omezení práv osob, než polemika o zákonnosti mimořádného opatření. S ohledem na uvedené
odpůrce navrhl, aby Nejvyšší správní soud návrh odmítl pro nedostatek aktivní procesní
legitimace nebo jej jako nedůvodný zamítl.
IV.
[6] Navrhovatelka podala k vyjádření odpůrce repliku. Uvedla, že odpůrce de facto podpořil
důvodnost návrhu. Tvrzení, že nakažených očkovaných osob jsou zlomky procent, až zlomky
promile odráží totiž skutečnost, že tyto osoby nemají povinnost podrobit se testování. Nadto
aktuální data ukazují, že tvrzení odpůrce není pravdivé. Odpůrce navíc ve vyjádření výslovně
připustil, že povinnost podrobit se testování může představovat nedůvodný a nepřiměřený zásah
do práv jednotlivce, přestože Nejvyšší správní soud již dříve konstatoval, že v případě testování
se o vážný zásah do práv nejedná. Tento odklon od názoru soudu odpůrce nevysvětlil.
[7] V doplnění repliky se navrhovatelka vyjádřila také k otázce aktivní legitimace. Odkázala
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 10. 2021, č. j. 9 Ao 15/2021 - 45, a uvedla,
že pokud se nepodrobí testování, dopadají na ni omezení stanovená mimořádným opatřením.
Naopak očkované osoby se testovat nemusí, přestože aktuální studie dokládají, že i ony mohou
přenášet onemocnění covid-19.
V.
[8] Nejvyšší správní soud je k posouzení věci povolán na základě §13 zákona č. 94/2021 Sb.,
o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění covid-19 (dále též „pandemický zákon“),
ve spojení s §101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších
předpisů (dále též „s. ř. s.“); v tomto ohledu nejprve konstatuje, že návrh byl podán včas
a osobou oprávněnou.
[9] Sporné je však splnění další podmínky řízení, a to aktivní legitimace navrhovatelky
k podání návrhu na zrušení celého mimořádného opatření. Bez jejího splnění se Nejvyšší správní
soud nemůže případem věcně zabývat, a je povinen návrh odmítnout podle §46 odst. 1 písm. c)
s. ř. s.
[10] Podle §101a odst. 1 věty první s. ř. s. platí, že návrh na zrušení opatření obecné povahy
nebo jeho částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl zkrácen na svých právech opatřením
obecné povahy, vydaným správním orgánem (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, č. 1910/2009 Sb. NSS). Navrhovatel
tedy musí v první řadě tvrdit, že existují jemu náležející subjektivní hmotná práva, která jsou
opatřením obecné povahy zasažena. Aby byl návrh shledán důvodným, nestačí pouze tvrdit
pochybení na straně odpůrce. Je rovněž nezbytně nutné, aby toto pochybení relevantním
způsobem zasáhlo do právní sféry navrhovatele. Soud totiž nepřezkoumává pouze to, zda došlo
k pochybení, ale to, zda došlo k pochybení vedoucímu k tvrzenému porušení práv navrhovatele.
Zjednodušeně řečeno platí, že navrhovatel musí v návrhu uvádět alespoň teoretickou možnost
dotčení svých práv, aby byl aktivně procesně legitimován. To, zda je dotčení podle povahy věci
vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním
opatřením obecné povahy. Návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části tak může
podat zásadně jen taková osoba, která má přímý a nezprostředkovaný vztah k předmětu regulace
daného opatření obecné povahy (přiměřeně viz uvedené usnesení č. j. 1 Ao 1/2009 - 120).
[11] Podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. nestanoví-li tento zákon jinak, soud usnesením odmítne
návrh, jestliže návrh byl podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou.
[12] Podle §101d odst. 2 věty první a druhé s. ř. s., dojde-li soud k závěru, že opatření obecné
povahy nebo jeho části jsou v rozporu se zákonem, nebo že ten, kdo je vydal, překročil meze své
působnosti a pravomoci, anebo že opatření obecné povahy nebylo vydáno zákonem stanoveným
způsobem, opatření obecné povahy nebo jeho části zruší v nezbytně nutném rozsahu, a to dnem
právní moci rozsudku, nebo k pozdějšímu dni, který v rozsudku určí. Není-li návrh důvodný,
soud jej zamítne.
[13] Jak bylo uvedeno výše, mimořádné opatření upravovalo především podmínky návratu dětí
a žáků do školských zařízení. V čl. XVII. pak stanovilo podmínky přítomnosti zaměstnanců
ve školských zařízeních. Konkrétně jim uložilo doložit v termínech podle čl. III jednu
ze skutečností uvedených v čl. II. mimořádného opatření (očkování, prodělání onemocnění,
absolvování testu), nebo podstoupení preventivního testování. Prostřednictvím odkazů
obsažených v čl. XVII. upravovalo mimořádné opatření podmínky přítomnosti zaměstnanců
ve školských zařízeních dále v čl. I. bodě 1 písm. c), čl. IX. a čl. XI. Jen tato ustanovení
obsahovala regulaci, která se mohla dotýkat právního postavení zaměstnanců ve školských
zařízeních. Navrhovatelka tedy mohla v souladu s §101a odst. 1 s. ř. s. brojit proti mimořádnému
opatření pouze v tomto rozsahu, neboť svou aktivní legitimaci dovozovala právě ze své pozice
zaměstnankyně školského zařízení.
[14] V případě těch částí mimořádného opatření, které neregulují práva a povinnosti
zaměstnanců školských zařízení, je pak situace obdobná jako v případě usnesení Nejvyššího
správního soudu ze dne 18. 5. 2021, č. j. 5 Ao 4/2021 - 41. V daném řízení se totožná
navrhovatelka (společně s dalším navrhovatelem) domáhala zrušení mimořádného opatření
odpůrce ze dne 6. 4. 2021, č. j. MZDR 14592/2021-3/MIN/KAN. Uvedené mimořádné
opatření bylo ve své podstatě předchůdcem nyní napadeného mimořádného opatření.
Upravovalo však striktně pouze povinnosti dětí a žáků ve školských zařízeních, nikoliv jejich
zaměstnanců. Jednalo se tedy fakticky o situaci, jako by nyní napadené mimořádné opatření
neobsahovalo čl. XVII. Nejvyšší správní soud v usnesení č. j. 5 Ao 4/2021 - 41 konstatoval,
že navrhovatelka nebyla aktivně legitimována k podání návrhu na zrušení mimořádného opatření
odpůrce ze dne 6. 4. 2021, č. j. MZDR 14592/2021-3/MIN/KAN. Konkrétně uvedl: „V nyní
projednávané věci podali návrh na zrušení opatření obecné povahy navrhovatelé, jejichž práva a povinnosti
napadené opatření obecné povahy neupravuje. Navrhovatelka a) je zaměstnankyní základní školy, ve které sice
probíhá (resp. by mělo probíhat) testování žáků podle napadeného opatření, jí samotné však toto opatření obecné
povahy žádnou povinnost neukládá. Tím spíše pak napadené opatření obecné povahy nedopadá na navrhovatele
b), který s navrhovatelkou a) sdílí společnou domácnost. Jak již bylo uvedeno v úvodu tohoto usnesení, napadené
opatření obecné povahy stanovuje povinnost podstoupit testování dětem, žákům nebo studentům, kterým není jiným
mimořádným opatřením nebo krizovým opatřením zakázána osobní přítomnost na vzdělávání a kteří jsou žáky
či studenty mateřské, základní, základní speciální, střední či vyšší odborné školy. Tím však ani jeden
z navrhovatelů není. Ani navrhovatelka a), ani navrhovatel b) nemají přímý a nezprostředkovaný vztah
k předmětu regulace napadeného opatření obecné povahy.“ Od citovaných závěrů není důvod se v nyní
posuzovaném případě odchýlit. Aktivní legitimace tedy navrhovatelce může svědčit jen vůči těm
částem mimořádného opatření, které jí ukládaly konkrétní povinnosti, a které mohly reálně
zasáhnout do její právní sféry. Je proto nutné posoudit, zda návrhové námitky směřovaly
proti částem mimořádného opatření, které upravovaly práva a povinnosti zaměstnanců školských
zařízení, či nikoliv.
[15] Věcné námitky navrhovatelky směřovaly prakticky výhradně proti povinnosti podstoupit
preventivní testování, respektive proti vynětí všech očkovaných osob (včetně dětí a žáků) z této
povinnosti. Tuto výjimku navrhovatelka napadala ve dvou rovinách: a) nedůvodnost výjimky,
b) její diskriminační charakter. Brojila tedy samostatně proti čl. II. písm. a) mimořádného
opatření pro nedůvodnost dané výjimky a dále proti čl. XVII. ve spojení s čl. II písm. a)
mimořádného opatření, neboť se danou úpravou cítí být diskriminována. Petitem návrhu
se přitom domáhala zrušení, respektive prohlášení nezákonnosti, celého mimořádného opatření.
[16] Převážnou částí námitek navrhovatelka brojila samostatně proti čl. II. písm. a)
mimořádného opatření, tedy proti výjimce pro očkované osoby z povinnosti podstoupit
preventivní testování. Tato výjimka byla podle ní nedůvodná, neboť rovněž očkované osoby
mohly být přenašeči onemocnění covid-19, a mohly tedy pro navrhovatelku představovat hrozbu,
před kterou ji mimořádné opatření chrání nedostatečně. V této části návrhu je tedy jádro
argumentace navrhovatelky vedeno shodně, jako tomu bylo v případě výše citovaného usnesení
č. j. 5 Ao 4/2021 - 41. Námitky taktéž směřují výhradně proti výjimce z povinnosti podrobit
se testování, která dopadá na osoby odlišné od navrhovatelky. Navrhovatelka se fakticky domáhá
omezení práv jiných osob, konkrétně toho, aby byla očkovaným osobám uložena povinnost
podstupovat preventivní testování. Sporovaná výjimka však do právní sféry navrhovatelky přímo
nezasahuje. Vzhledem k tomu, že navrhovatelka sama není očkovaná, neupravuje tato výjimka
nijak její práva a povinnosti, a jeho zrušením proto nemůže dojít k jejich změně. K obdobným
závěrům Nejvyšší správní soud dospěl již v usnesení ze dne 20. 10. 2021, č. j. 7 Ao 21/2021 - 46,
kde uvedl, že je „při formulaci výroku podle §101d odst. 2 s. ř. s. nadán pouze pravomocí zrušit napadené
opatření obecné povahy, potažmo jeho část. Pokud by tedy měly být námitky navrhovatelky proti „privilegiu
očkovaných“ důvodné, nabízelo by se toliko zrušení ustanovení obsahujících výjimku z povinnosti testování
pro očkované osoby. Takový postup by přitom nemohl nijak zajistit lepší postavení navrhovatelky (přiměřeně srov.
nález Ústavního soudu ze dne 16. 7. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 53/04).“ Obdobný názor zaujal rovněž
Ústavní soud v usnesení ze dne 22. 6. 2021, sp. zn. III. ÚS 1482/21, jímž odmítl ústavní stížnost
proti usnesení č. j. 5 Ao 4/2021 - 41. Odkázal „[z]ejména na tu část odůvodnění, kde Nejvyšší správní
soud poukazuje na okolnost, že se stěžovatelé v době pandemie mohou setkat s osobou nakaženou koronavirem
SARS-COV-2 prakticky kdekoliv a tato hypotetická možnost ještě sama o sobě nemůže založit nezbytný
bezprostřední vztah k napadenému opatření obecné povahy. Z něho totiž pro stěžovatele neplyne žádná povinnost,
které by byli přímo podrobeni.“
[17] Co se pak týče domnělého zásahu do práva navrhovatelky na ochranu jejího zdraví, je
nutné vycházet ze systematiky, smyslu a cílů mimořádného opatření. Odpůrce přistoupil k úpravě
základního neregulovaného stavu. Standardně by byl přístup do školských zařízení neomezen
(z hlediska povinnosti podstoupit preventivní testování, či splnit jiné podmínky související
s pandemií onemocnění covid-19). S ohledem na epidemickou situaci se však odpůrce rozhodl
zavést určitá omezení tohoto přístupu s cílem snížení rizika šíření onemocnění covid-19,
a stanovil konkrétním skupinám osob povinnost preventivního testování. To, že se rozhodl
pro stanovení obecné povinnosti s následným vymezením výjimek, namísto přímého stanovení
povinnosti pro konkrétní skupiny osob, nic nemění na výsledku. Jedná se pouze o formulační
odlišnost. Vůči vybraným osobám tedy zachoval odpůrce status quo (konkrétně vůči těm, které
splňovaly jiný způsob ochrany proti šíření onemocnění covid-19, mj. očkování), zatímco jiným
osobám stanovil novou povinnost. Zvolenou regulaci přístupu do školských zařízení tedy nelze
chápat tak, že by odpůrce mimořádným opatřením vystavil navrhovatelku jakémusi zvýšenému
riziku nákazy onemocněním covid-19. Vydáním mimořádného opatření odpůrce naopak toto
riziko snížil, neboť přijal opatření směřující k odhalení potenciálních přenašečů nemoci covid-19
v pracovním prostředí navrhovatelky. Argumentace navrhovatelky směřující ke zrušení výjimky
pro očkované osoby tedy ve skutečnosti není založena na tom, že mimořádné opatření zasahuje
do práv navrhovatelky, ale že dostatečně nezasahuje do práv jiných (očkovaných) osob. Návrh
v konečném důsledku směřuje k tomu, aby soud dotvořil úpravu stanovenou odpůrcem, zavedl
novou povinnost pro očkované osoby a vytvořil jakousi „ideální úpravu“ opatření obecné
povahy, respektive aby ve své podstatě za odpůrce vydal mimořádné opatření vůči očkovaným
osobám. To však není úkolem Nejvyššího správního soudu. Jak již konstatoval v opakovaně
zmiňovaném usnesení č. j. 5 Ao 4/2021 - 41, jeho úkolem je poskytovat „ochranu veřejným
subjektivním právům fyzickým a právnickým osobám. Stanovení přísnějšího (či mírnějšího) způsobu regulace je
primárně věcí zákonodárce, resp. moci výkonné (orgánu ochrany veřejného zdraví), která v návaznosti na zákonem
stanovené pravomoci může právě prostřednictvím protiepidemických mimořádných opatření adekvátně reagovat
na pozitivní či negativní vývoj pandemie nemoci COVID-19.“
[18] Nejvyšší správní soud považuje za vhodné doplnit, že výše popsanými skutečnostmi
se nynější případ značně odlišuje od situace posuzované Ústavním soudem v nálezu ze dne
16. 11. 2021, sp. zn. II. ÚS 2385/21. Nález (a jemu předcházející judikatura Ústavního soudu) je
zjednodušeně řečeno založen na premise, že pokud absence určité úpravy v opatření obecné
povahy představuje rozpor se zákonem či ústavním pořádkem, je nutné se takovou otázkou
k námitce zabývat a nelze takovou námitku odmítnout s tím, že soud nemůže kreativně dotvářet
úpravu obsaženou v mimořádném opatření. Tato premisa je však založena na východisku,
že právě v důsledku absence sporné úpravy dané opatření nějakým způsobem přímo zasahuje
do práv navrhovatele. V nyní posuzovaném případě tomu tak ale není. Stanovením výjimky
pro očkované osoby není do práv navrhovatelky přímo zasaženo. Její práva a povinnosti zůstávají
stejné, ať už mimořádné opatření tuto výjimku obsahuje či nikoliv.
[19] Vzhledem k výše uvedenému dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že navrhovatelka
nebyla aktivně procesně legitimována k podání návrhu na zrušení respektive prohlášení
nezákonnosti celého mimořádného opatření, neboť mimořádné opatření nezasahuje do jejích
práv jako celek, ale pouze v konkrétních ustanoveních. Petit návrhu tedy nemohl v navrženém
rozsahu obstát. Co se pak týče konkrétně uplatněných námitek, nezbývá než na základě výše
uvedeného konstatovat, že mezi části mimořádného opatření upravující práva a povinnosti
navrhovatelky nespadá samostatně čl. II. písm. a). Předmětné ustanovení nezasahuje do práv
navrhovatelky. V souladu s §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. proto Nejvyšší správní soud rozhodl tak,
jak je uvedeno ve výroku II. tohoto rozhodnutí, a návrh v částech, které se netýkaly
navrhovatelky [mimořádné opatření s výjimkou čl. XVII.], pro nedostatek její aktivní legitimace
odmítl.
[20] Nejvyšší správní soud současně neshledal důvod k vyzvání navrhovatelky k doplnění
návrhu, neboť návrh obsahoval další řádně uplatněné námitky, k jejichž podání byla
navrhovatelka zároveň aktivně legitimována, a byl v daném rozsahu projednatelný.
Kromě námitek směřujících proti nedůvodnosti vynětí očkovaných osob z povinnosti podrobit
se preventivnímu testování, se totiž navrhovatelka alternativně domáhala rovněž toho, aby byla
celá povinnost podrobit se preventivnímu testování zrušena respektive prohlášena
za nezákonnou z důvodu diskriminace. Pokud totiž nebyly testovány všechny osoby včetně
očkovaných, bylo dle navrhovatelky správné, aby nebyl testován nikdo (ani ona). Přestože
se jedná ve své podstatě stále o jedny a tytéž námitky, v tomto rozsahu shledal Nejvyšší správní
soud aktivní legitimaci navrhovatelky za prokázanou. Její námitky zde totiž nesměřují samostatně
proti výjimce jako takové, ale proti povinnosti podrobit se preventivnímu testování, která
na navrhovatelku jednoznačně dopadala. O aktivní legitimaci navrhovatelky v tomto rozsahu
neměl Nejvyšší správní soud pochyb, ostatně v tomto rozsahu proti aktivní legitimaci
navrhovatelky nenamítal nic ani odpůrce.
[21] Soud se tedy dále zabýval důvodností argumentační linie, v níž navrhovatelka poukázala
na diskriminační charakter povinnosti podstoupit ve stanovených dnech preventivní testování,
přestože je přinejmenším zarážející, že navrhovatelka na jednu stranu vyjadřuje velmi vážné
obavy ze svého ohrožení ze strany netestovaných očkovaných osob, ale na druhou stranu
navrhuje řešení, které může zvýšit počet nakažených osob v jejím pracovním prostředí.
[22] V mezích takto tvrzeného zásahu do práv navrhovatelky Nejvyšší správní soud předně
posoudil, zda se v tomto rozsahu nejedná o návrh zjevně neopodstatněný ve smyslu §13 odst. 3
pandemického zákona: Je-li návrh zjevně neopodstatněný, soud jej mimo ústní jednání bez přítomnosti
účastníků usnesením odmítne. Pokud soud nepostupuje podle věty první, návrh se projednává přednostně.
[23] Citovaným ustanovením Nejvyšší správní soud zabýval v usnesení ze dne 22. 4. 2021,
č. j. 2 Ao 1/2021 - 19. Uvedl, že kategorie zjevně neopodstatněného návrhu je neurčitým
právním pojmem. Zákonodárce užitím neurčitých pojmů dává orgánu aplikujícímu právní předpis
prostor, aby posoudil, zda konkrétní situace patří do rozsahu neurčitého pojmu, či nikoli. Pojem
„zjevné neopodstatněnosti“ lze zásadně ztotožnit s pojmem „návrh, který zjevně nemůže být
úspěšný“ (§36 s. ř. s.). Byť zákonodárce užil odlišných slovních výrazů, v jejich smyslu nelze
vnímat podstatné významové nuance, které by vylučovaly aplikovatelnost již vyslovených
judikaturních závěrů. Jinými slovy, neopodstatněnost návrhu je tentýž výraz pro jeho
nedůvodnost. „Nedůvodnost přitom značí, že návrh není úspěšný. Zjevná neopodstatněnost návrhu je
tak výrazovým synonymem pro návrh, který zjevně nemůže být úspěšný. […] Podle Nejvyššího správního soudu je
již na základě tvrzení navrhovatele bez nutnosti hlubšího zkoumání a provedení jakéhokoliv dokazování
nesporně a jednoznačně možno konstatovat, že návrh nemá šanci na úspěch.“
[24] Z citovaného usnesení vyšel Nejvyšší správní soud také v usnesení ze dne 18. 5. 2021,
č. j. 5 Ao 2/2021 - 52, které se rovněž týkalo testování dětí a žáků, a to v období před letními
prázdninami. V něm uvedl, že v §13 pandemického zákona vyjádřil zákonodárce jasný záměr
směřující k tomu, aby návrhy na zrušení mimořádných opatření podle pandemického zákona
a podle §69 odst. 1 písm. b) či i) zákona o ochraně veřejného zdraví vydané ve stavu pandemické
pohotovosti byly projednány ve zrychleném režimu. Zákonodárce tedy usiloval o rychlý věcný
přezkum podaných návrhů. Na straně druhé ovšem evidentně vycházel i z potřeby určité
ekonomie řízení a umožnil soudu relativně snadné odmítnutí návrhu, shledá-li, že je „zjevně
neopodstatněný“. O jaké situace by se mělo v praxi jednat, pandemický zákon nijak nevymezuje.
Podle Nejvyššího správního soudu lze nicméně dovodit, že to budou zpravidla takové situace,
kdy bude prima facie jasné, že podaný návrh nemůže být úspěšný, neboť půjde o skutkově i právně
jednoznačnou věc, v níž právní závěr vyplývá z textu zákona bez potřeby interpretace. Podobná
je i situace, kdy se Nejvyšší správní soud ve své rozhodovací praxi „již obdobnou věcí zabýval“.
Neshledá-li soud důvod pro odchýlení se od svého předchozího právního názoru, není důvod,
aby ve velmi specifickém režimu soudního přezkumu podle pandemického zákona nemohl využít
právě institut zjevné neopodstatněnosti. Jeho smysl a účel je třeba vnímat tak, že jde
o kompenzaci tlaku vyvolaného potřebou přednostního projednání návrhu a současně jistou
ochranu Nejvyššího správního soudu před zahlcením.
[25] Na základě těchto východisek pak Nejvyšší správní soud v usnesení č. j. 5 Ao 2/2021 - 52
dovodil, že posuzovaný návrh je třeba odmítnout jako zjevně neopodstatněný, neboť se již
spornými otázkami zabýval, a to zejména v rozsudku ze dne 6. 5. 2021, č. j. 5 Ao 1/2021 - 95.
Nejvyšší správní soud následně shrnul nosné závěry rozsudku č. j. 5 Ao 1/2021 - 95 a dovodil,
že v něm již vypořádal jádro argumentace uplatněné také v návrhu ve věci sp. zn. 5 Ao 2/2021.
Neshledal přitom důvod „odchýlit se od závěrů přijatých v uvedeném rozsudku, nota bene v situaci, kdy tyto
závěry v mnohém vycházejí a navazují na předchozí judikaturu - a sice na zamítavé rozsudky Nejvyššího
správního soudu pod sp. zn. 6 Ao 1/2021 a sp. zn. 6 Ao 2/2021 ve věci antigenního testování zaměstnanců;
současně soud nevidí ani žádný jiný důvod, pro který by bylo rozumné a respektující ekonomii soudního procesu,
aby nyní podaný návrh projednal běžnou procedurou.“ Za této situace proto dospěl k závěru, že je třeba
návrh odmítnout jako zjevně neopodstatněný podle §13 odst. 3 věta první pandemického
zákona. Stejně soud postupoval i v dalších usneseních (např. č. j. 5 Ao 8/2021 - 84,
č. j. 5 Ao 10/2021 - 48, č. j. 5 Ao 11/2021 - 38 atp.). Jeho postup přitom aproboval i Ústavní
soud (srov. usnesení ze dne 27. 7. 2021, sp. zn. III. ÚS 1498/2021, ze dne 22. 6. 2021,
sp. zn. III. ÚS 1430/2021, či ze dne 22. 6. 2021, sp. zn. III. ÚS 1482/21).
[26] Ke stejné situaci došlo i v nyní posuzovaném případě. Recentní judikatura Nejvyššího
správního soudu totiž nabízí odpověď také na námitky ohledně diskriminačního charakteru
preventivního testování, resp. toho, že se jej dle čl. II písm. a) mimořádného opatření neúčastnily
očkované osoby. V již zmiňovaném rozsudku č. j. 7 Ao 21/2021 - 46, jehož předmětem bylo
totožné mimořádné opatření, soud uvedl, že „nijak nezpochybňuje studii, na kterou navrhovatelka
odkazuje, a dle které mohou i očkované osoby být přenašeči koronaviru. Nelze však přehlížet, že s obdobnou
argumentací by se dalo operovat také v případě zbylých opatření, neboť žádné z nich nezaručuje dokonalou
ochranu před koronavirem. Stejně tak by bylo možné namítnout, že i testované osoby mohou být s ohledem
na spolehlivost testů přenašeči koronaviru, a mohou tak nakazit další jedince, stejně jako osoby, které již
koronavirus prodělaly (možnost reinfekce), či které používají prostředky ochrany dýchacích cest (účinnost těchto
prostředků). Při stanovení všech jednotlivých opatření musí brát odpůrce nutně v úvahu, že jejich účinnost
proti onemocnění covid-19 nebude absolutní, což platí i v případě očkování. Stále se však nepochybně jedná
o prostředky způsobilé ve větší či menší míře snížit riziko tohoto onemocnění. Skutečnost, že i očkované osoby
mohou být zdrojem nákazy, tedy nezpůsobuje vnitřní rozpor napadeného mimořádného opatření, jehož účelem je
zajistit optimální učební a sociální prostředí a zároveň omezit riziko přenosu koronaviru. Odpůrce toliko
identifikoval očkování jako jedno z možných opatření snižujících riziko přenosu infekce, stejně jako v případě
provedení testu či používání prostředků ochrany dýchacích cest. Na takovém postupu Nejvyšší správní soud
neshledává nic závadného (…).“ Tyto závěry plně odpovídají na námitky vznesené navrhovatelkou.
Jak bylo uvedeno, odpůrce identifikoval očkování jako jedno z možných opatření snižujících
riziko přenosu infekce. Proto s ním spojil sporovanou výjimku z povinnosti preventivního
testování. Odlišné zacházení s osobami očkovanými a neočkovanými tedy bylo při vydání
mimořádného opatření racionálně odůvodněno. Odpůrce založil mimořádné opatření
na skutečnosti, že ke snížení rizika přenosu nákazy dochází prostřednictvím různých opatření,
mezi která zařadil jak testování, tak očkování. Jak přitom vyplývá z citovaného rozsudku, odpůrce
dospěl k závěru, že v dané situaci nebylo nutné tato opatření kombinovat tak, aby se některé
osoby podrobily oběma těmto opatřením, přičemž Nejvyšší správní soud takový postup
s ohledem na okolnosti, za nichž bylo napadené mimořádné opatření vydáno, aproboval.
I na tomto místě lze odkázat na již zmíněné usnesení sp. zn. III. ÚS 1482/21, ve kterém Ústavní
soud převzal závěry Nejvyššího správního soudu a uvedl, že „[p]odstata výjimek obsažených
v napadeném opatření obecné povahy přitom nemá zjevně jiný cíl než zbytečně nezatěžovat povinností testování ty
osoby, u kterých existuje minimální riziko, že by byly způsobilé nakazit někoho jiného. Požadavek stěžovatelů
spočívající v bezvýjimečném testování všech žáků proto považuje Ústavní soud za neproporcionální.“
[27] K otázce přiměřenosti preventivního testování dle mimořádného opatření se Nejvyšší
správní soud vyjádřil v usnesení ze dne 4. 11. 2021, č. j. 7 Ao 20/2021 - 46, a především
v rozsudku č. j. 7 Ao 21/2021 - 46, ve kterém k problematice testování a namítanému privilegiu
očkovaných osob uvedl: „Nejvyšší správní soud neshledal tyto námitky důvodnými, neboť se míjí s obsahem,
smyslem a cílem mimořádného opatření. Navrhovatelka se zjevně snaží brojit proti očkování jako takovému.
V napadeném mimořádném opatření však Nejvyšší správní soud ani při veškeré snaze nedokáže shledat náznak
nátlaku na to, aby se navrhovatelka podrobila očkování. Mimořádné opatření upravuje de facto podmínky
návratu dětí a žáků do škol po letních prázdninách. Snaží se o to, aby se děti a žáci mohli standardně a v co
nejširším počtu účastnit prezenční výuky, aniž by se tím zvýšilo riziko šíření přenosu koronaviru. Jeho cílem je
tedy zajistit dětem návrat do škol a současně předcházet dalšímu šíření onemocnění covid-19 a zhoršování
stabilizované epidemické situace. Za tímto účelem ukládá mimořádné opatření dětem povinnost podrobit
se preventivně třem antigenním testům, případně dvěma RT-PCR testům, přičemž umožňuje tuto povinnost
nahradit několika alternativami. Mimořádné opatření nabízí dostatečně širokou paletu možností pro to, aby děti
a žáci mohli zahájit prezenční výuku za pokud možno bezinfekčních podmínek. V případě podstoupení testování
opatření nevynucuje provedení testu na místě, ale nechává volbu místa a formy testu na osobách, na které taková
povinnost dopadá. Tato možnost ostatně do značné míry svědčí o snaze odpůrce děti co nejméně stigmatizovat
a zajistit jim co nejvyšší komfort v podobě výběru druhu testu a místa provedení testování tak, aby nemusely být
vystaveny případným negativním dopadům v rámci kolektivu. Povinnost nošení prostředků ochrany dýchacích cest
je pak s ohledem na systematiku mimořádného opatření nutné chápat jako určité ultima ratio, tedy nejzazší
možnost, při které už k určitému omezení dětí a žáků dochází, nicméně stále při zachování snahy o to, aby tento
zásah byl co nejmírnější a navíc časově omezen pouze na osm pracovních dnů. (…) Nad rámec uvedeného možno
dodat, že očkování ve smyslu mimořádného opatření nelze chápat jako jakési privilegium, ale pouze jako jednu
z rovnocenných skutečností, které dítěti umožňují bezpečnou účast na prezenční výuce. (…) Skutečnost,
že i očkované osoby mohou být zdrojem nákazy, tedy nezpůsobuje vnitřní rozpor napadeného mimořádného
opatření, jehož účelem je zajistit optimální učební a sociální prostředí a zároveň omezit riziko přenosu koronaviru.
Odpůrce toliko identifikoval očkování jako jedno z možných opatření snižujících riziko přenosu infekce, stejně
jako v případě provedení testu či používání prostředků ochrany dýchacích cest. Na takovém postupu Nejvyšší
správní soud neshledává nic závadného a konstatuje, že navrhovatelka jej svými značně tendenčními a spíše
politickými námitkami relevantním způsobem nezpochybnila.“ Přestože byl citovaný rozsudek vydán
na základě návrhu nezletilé navrhovatelky, na kterou sporné povinnosti dopadaly jakožto
na žačku školského zařízení, dopadají výše citované závěry plně také na nyní posuzovanou situaci,
neboť sporné povinnosti platí pro zaměstnance školských zařízení obdobně.
[28] Přiměřeně lze odkázat také na rozsudek č. j. 5 Ao 1/2021 - 65. Ten se týkal mimořádného
opatření odpůrce ze dne 6. 4. 2021, č. j. MZDR 14592/2021-3/MIN/KAN, které obsahovalo
obdobnou úpravu plošného testování ve školských zařízeních, byť stanovenou pouze ve vztahu
k dětem a žákům. Nejvyšší správní soud neshledal ani v tomto případě nezákonnost
preventivního testování, ačkoliv bylo stanoveno v neomezeném rozsahu, a nikoli pouze ve třech
dnech jako v nyní posuzovaném případě. Při posuzování povahy očkování a testování jakožto
opatření použitelných k omezení šíření epidemie ve smyslu §69 odst. 1 zákona o ochraně
veřejného zdraví dospěl k závěru, že očkování a testování jsou do určité míry zaměnitelné
alternativy, a to z hlediska cíle, ke kterému směřují. Uvedl, že „[o]čkování je proces, jehož cílem je
vytvoření obranyschopnosti jedince proti infekčním onemocněním; tím se rozumí příznakové i bezpříznakové
onemocnění vyvolané původcem infekce nebo jeho toxinem, které vzniká v důsledku přenosu tohoto původce
nebo jeho toxinu z nakažené fyzické osoby, zvířete nebo neživého substrátu na vnímavou fyzickou osobu (§2
odst. 5 zákona o ochraně veřejného zdraví). Ve své podstatě se jedná o aktivní imunizaci prostřednictvím
očkovacích látek vpravených do těla jednotlivce; svoji povahou je tak očkování jistě srovnatelným (ne-li
závažnějším) zásahem jako testování. Z hlediska vztahu k účelu aplikované právní úpravy se v obou případech
jedná o snahu eliminovat infekční onemocnění a jejich hromadný výskyt, tedy epidemii – i když očkování působí
spíše do budoucna, zatímco testování, resp. jeho výsledky se vztahují více k aktuální situaci v daném místě a čase.
Ačkoli očkování a zvláště pak povinné očkování má své odpůrce, obecně je vnímáno jako jedno z nejúčinnějších
opatření v oblasti veřejného zdraví, které je zaměřeno na prevenci infekčních onemocnění a jejich následků.
Obdobně je tomu i v případě testování, které může v prevenci infekčních onemocnění významně napomoci mj.
proto, že jejich část probíhá bezpříznakově nebo s lehkými příznaky infikovaných, kteří se pak aktuálně podílí
na dalším šíření onemocnění.“
[29] Od výše citovaných závěrů nemá Nejvyšší správní soud důvod se nyní odchýlit, což platí
zejména ve vztahu k rozsudku č. j. 7 Ao 21/2021 - 46, v němž bylo posuzováno taktéž nyní
napadené mimořádné opatření.
[30] Co se týče poukazu navrhovatelky na to, že odpůrce považuje testování za potenciálně
nedůvodný a nepřiměřený zásah do práv jednotlivce, zatímco dle judikatury Nejvyššího
správního soudu se o vážný zásah do práv nejedná, neshledává Nejvyšší správní soud postup
odpůrce rozporným s judikaturou. Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 5 Ao 1/2021 - 65
nepovažoval povinnost podrobit se preventivnímu testování za vážný zásah do práv jednotlivce,
nicméně ji jednoznačně hodnotil jako opatření zasahující do právní sféry adresátů. Z toho plyne,
že odpůrce musí v případě každého takového jednotlivého opatření hodnotit, zda daný zásah
považuje vůči konkrétnímu okruhu adresátů za nezbytný či nikoliv. Pokud odpůrce při vydání
mimořádného opatření nepovažoval s ohledem na tehdy dostupná data a okolnosti (epidemický
stav) povinnost preventivního testování za přiměřený zásah do práv očkovaných osob, nejedná
se o postup, který by byl a priori v rozporu s judikaturou Nejvyššího správního soudu, jak se snaží
tvrdit navrhovatelka. Takový postup naopak judikatuře Nejvyššího správního soudu plně
konvenuje.
[31] Z výše uvedeného vyplývá, že Nejvyšší správní soud se již ve své rozhodovací praxi
obdobnou věcí zabýval. Na všechny věcné námitky navrhovatelky již judikatura Nejvyššího
správního soudu dává odpovědi, přičemž soud již také ve sporných ohledech mimořádné
opatření aproboval. Nejvyšší správní soud přitom neshledal důvod pro odchýlení se od svých
předchozích závěrů. Nezbývá proto než konstatovat, že návrh je v uvedeném rozsahu zjevně
neopodstatněný. Nejvyšší správní soud ho proto podle §13 odst. 3 věty první pandemického
zákona v rozsahu řádně uplatněných námitek odmítl (výrok I).
[32] O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud na základě §60 odst. 3 s. ř. s., z něhož
vyplývá, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, pokud byl návrh odmítnut
(výrok III). V případě výše uvedeného posouzení návrhu nedochází ani k vrácení soudního
poplatku (viz řízení ve věci sp. zn. 5 Ao 2/2021, sp. zn. 5 Ao 8/2021, sp. zn. 5 Ao 10/2021 atp.).
Poučení: Proti tomuto usnesení n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. prosince 2021
Mgr. David Hipšr
předseda senátu