ECLI:CZ:NSS:2021:8.AS.202.2019:43
sp. zn. 8 As 202/2019-43
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Milana Podhrázkého a soudců
Petra Mikeše a Jitky Zavřelové v právní věci žalobkyně: INDEX ČECHY s. r. o., se sídlem
Pekařská 402/10, Brno, zastoupená Mgr. Evou Grabarczykovou, advokátkou se sídlem Pellicova 1,
Brno, proti žalovanému: Ministerstvo průmyslu a obchodu, se sídlem Na Františku 32, Praha 1,
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 9. 2016, čj. MPO 45025/2016, o kasační stížnosti
žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 4. 6. 2019, čj. 29 A 222/2016-44,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalobkyně n emá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení n ep ři zn áv á .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalovaný v záhlaví uvedeným rozhodnutím zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil
rozhodnutí Krajského úřadu Jihomoravského kraje (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne
29. 6. 2016, čj. JMK 100154/2016, sp. zn. S – JMK 85937/2016 OSPŽ/LMi, kterým správní
orgán I. stupně žalobkyni uložil pokutu 50 000 Kč za spáchání správního deliktu dle §8a odst. 3
písm. d) zákona č. 40/1995 Sb., o regulaci reklamy a o změně a doplnění zákona č. 468/1991 Sb.,
o provozování rozhlasového a televizního vysílání (dále jen „zákon o regulaci reklamy“). Toho
se žalobkyně měla dopustit tím, že jako zadavatel a zpracovatel reklamy porušila podmínky
stanovené v §2 odst. 3 zákona o regulaci reklamy. Konkrétně zpracovala reklamu (propagující
Zastavárnu Index) ve formě oboustranného letáku, který byl v množství 213 689 kusů veřejně
šířen ve městech Brno, Přerov a Olomouc, přičemž tato reklama obsahovala téměř nahé ženské
tělo nemající jakoukoliv souvislost s propagovanou činností, což je obecně v rozporu s dobrými
mravy, konkrétně pak diskriminační vůči ženskému pohlaví a snižující lidskou důstojnost.
[2] Rozhodnutí žalovaného napadla žalobkyně žalobou u Krajského soudu v Brně. Namítla,
že požadavky na obsah reklamy stanovené v §2 odst. 3 zákona o regulaci reklamy neobsahují
požadavek na souvislost reklamy s propagovanou činností. Správní orgány tak na danou reklamu
kladou požadavky přesahující rámec právních předpisů. Pokud správní orgány dovodily,
že chybějící souvislost je v rozporu s dobrými mravy z jiných než v zákoně demonstrativně
uvedených důvodů, postrádá jejich odůvodnění specifikaci znaků, pro které by tato chybějící
souvislost měla být rozporná s dobrými mravy. Ve vztahu k údajné diskriminaci odkázala
na judikaturu Nejvyššího správního soudu, podle které je v případě druhu diskriminace
neuvedeného v zákoně o regulaci reklamy nutné řádně odůvodnit, že použití dané diskriminace
dosahuje takové intenzity, že je třeba reklamu považovat za rozpornou s dobrými mravy. Tuto
intenzitu správní orgány neodůvodnily. Neprokázaly ani negativní působení reklamy na širokou
veřejnost a jejich závěry v tomto směru jsou podloženy pouze subjektivním pocitem osoby, která
dala podnět k zahájení správního řízení. Nahota se v současné době vyskytuje poměrně často.
Je oblíbená u kosmetických výrobků, parfémů, vůní, masáží, ale i při propagaci výrobků, s nimiž
nemá přímou souvislost (např. u automobilů nebo minerální vody Mattoni). Cílem každé reklamy
je zejm. zaujmout a oslovit potenciální zákazníky. Reklama proto musí být působivá
a zapamatovatelná. Za tímto účelem může použít nadsázku, přehánění či vizuální dílo poutající
pozornost. Samotné vyobrazení ženy sledující upoutání pozornosti nesnižuje lidskou důstojnost.
Svoboda projevu (včetně reklamy) požívá ústavněprávní ochrany a při střetu této svobody
s jinými právy je nutné vážit na základě principu proporcionality význam proti sobě stojících
zájmů. Danou reklamu nelze chápat tak, že ženu redukuje na objekt, který má být předmětem
reklamy, a označit ji za sexistickou. Neobsahuje žádné prvky pornografie či diskriminační prvky.
Fotografie dívky ve spodním prádle opírající se o automobil jí nestaví do nevýznamné
a nevýhodné role, nemá výraz jakékoliv podřízenosti či nerovného zacházení. Je autorským dílem,
k jehož pořízení modelka svolila. S vyobrazeními ženského těla se lze setkat v běžném životě
na mnoha místech (v knihách, časopisech, galeriích). Nesprávný je také závěr o snížení
důstojnosti vyobrazené dívky. Vyobrazení nahoty sice může působit lacině, to však není
nezákonné.
[3] Krajský soud rozsudkem označeným v záhlaví žalobu zamítl. Přisvědčil sice žalobkyni,
že reklamní (komerční) projev spadá pod ústavně chráněnou svobodu projevu, požívá však
obecně nižší ochrany než jiné typy projevu. To se projevuje také ve výkladu zákonů omezujících
tuto svobodu a v hodnocení proporcionality jejího omezení. Krajský soud shledal, že §2 odst. 3
zákona o regulaci reklamy vymezuje podmínky zakázaného obsahu reklamy matoucím
a z ústavněprávního hlediska pochybným způsobem. Dané ustanovení vyložil tak, že rozpor
s demonstrativně uvedenými kritérii zakládá bez dalšího ústavně přípustné omezení svobody
projevu, aniž by bylo nutné se v takových případech zabývat korektivem dobrých mravů. Pokud
správní orgány shledaly, že je reklama diskriminační či snižuje lidskou důstojnost, nebylo nutné,
aby se již dále zabývaly intenzitou porušení dobrých mravů. Korektiv dobrých mravů je zde navíc
nutné chápat ve smyslu dobrých mravů soutěže, jak je používá právo proti nekalé soutěži.
Posouzení přípustnosti omezení svobody projevu by nemělo svádět k hodnocení vkusnosti
či působení reklamy na širokou veřejnost, jak požaduje žalobkyně. Krajský soud dospěl k závěru,
že vyobrazení ženy v dané reklamě je rozporné s požadavkem respektu k lidské důstojnosti,
neboť využití téměř nahého ženského těla pouze jako doplňku či dekorace slouží k upoutání
pozornosti. Takové zobrazení ženu redukuje na pouhý objekt a vytváří představu, že vnímat
a jednat s osobami tímto způsobem je přijatelné. Reklama je vedle toho rovněž diskriminační,
protože zobrazuje ženu v roli, která ji znevýhodňuje právě z důvodu pohlaví. Takový přístup
vede k posilování stereotypní představy o ženách a staví je do degradující pozice sexuálního
objektu. Zobrazení dané ženy naplňuje prvky sexismu, coby jednoho z projevů diskriminace
na základě pohlaví, spočívajícího v nerovném zacházení na základě pohlaví. To se projevuje
mj. sexuální objektifikací v podobě vyobrazení nahého těla. Správním orgánům nelze vytknout
ani to, že se zabývaly souvislostí mezi propagovanou činností a vyobrazením téměř zcela nahého
ženského těla. Krajský soud zároveň podotkl, že ne každé zobrazení nahého těla povede k závěru
o zakázanosti reklamy. Žalobcem uvedené příklady (např. reklamy na kosmetické výrobky,
parfémy, masáže, spodní prádlo) chybějící souvislostí mezi použitou formou reklamního sdělení
a druhem propagované činnosti obecně netrpí. Na věci nic nemění, že zobrazená osoba účinkuje
v reklamě dobrovolně, neboť práva na ochranu lidské důstojnosti se nelze vzdát.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[4] Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (dále „stěžovatelka“) kasační stížnost.
Namítá, že z jeho odůvodnění není zřejmé, proč je vyobrazení ženy v reklamě znevýhodňující
z důvodu pohlaví, posilující stereotypní představy a degradující na sexuální objekt. Tento závěr
by v přenosu do vnímání sexuálních aktů znamenal, že v nich ženy mají obecně degradující pozici
a jsou pouze objekty. Z aktuální reality však nic takového neplyne. S moderním vývojem je zcela
jistě spojen i rozvoj v oblasti vnímání a posuzování sexu, který již nepředstavuje tabu. Z rozsudku
ani není zřejmé, z jakého důvodu by vyobrazení ženy mělo být spojeno s jejím znevýhodněním.
Stejně tak chybí i specifikace, jaké stereotypní představy o ženách by měla reklama posilovat.
Krajský soud ani neuvedl, který konkrétní znak sexismu, coby jednoho z projevů diskriminace,
by se měl posuzované reklamy týkat. V intencích napadeného rozsudku by se o sexistickou
reklamu jednalo v každém případě vyobrazení téměř nahé ženy.
[5] Reklama neobsahuje nevhodné dvojsmysly, násilné chování, domácí ani jazykové násilí,
neužívá jazykovou pornografii. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 10. 2013,
čj. 1 As 46/2013-44, č. 2945/2014 Sb. NSS, je podstatné, zda byla diskriminace prokázána
či nikoliv. Podle daného rozsudku je nutné při posuzování rozporu s dobrými mravy také
zkoumat, jak reklama působí na širokou veřejnost. Za diskriminaci je často třeba považovat
takový způsob jednání, na jehož odsouzení se shodne většina společnosti, což je objektivizované
kritérium pro posouzení rozporu s dobrými mravy (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 27. 9. 2007, čj. 5 As 32/2007-83, č. 2362/2011 Sb. NSS). Pokud bylo vyobrazení ženy
shledáno jako diskriminační a snižující lidskou důstojnost, nemá tato část skutkové podstaty
oporu ve spisu a není podložena žádnými důkazy. Napadený rozsudek i správní rozhodnutí
se navíc opírají o pravidla, která nejsou součástí právního řádu (Metodická informace č. 12/2015
k rozeznávání sexismu v reklamě vypracovaná žalovaným, zprávy a doporučení Gender Equality
Commission při Radě Evropy, Kodex reklamy). Nesoulad jednání stěžovatelky, pokud by nastal,
nemůže jít k její tíži. Aplikace těchto dokumentů je porušením základních zásad činnosti
správních orgánů.
[6] Stěžovatelka nesouhlasí ani s tím, že by bylo třeba při posuzování souladu reklamy
se zákonem přihlížet k souvislosti použité formy reklamy a druhu propagované činnosti. Tento
požadavek nereflektuje zákonnou úpravu a jde nad rámec aplikovaného ustanovení. V rozsudku
také chybí odkaz na zákonný důvod spojitosti mezi všemi vyobrazeními použitými v reklamě
a činností zadavatele reklamy. V případě stěžovatelky si lze těžko představit, jaká další vyobrazení,
mimo již použitých, by měla souvislost se zastavárenskou činností. Krajský soud se v napadeném
rozsudku nevypořádal ani s žalobní námitkou týkající se vymezení skutkové podstaty
v rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Vymezenou skutkovou podstatu nelze podle
stěžovatelky v průběhu řízení modifikovat a rozvíjet. Pokud správní orgán I. stupně dospěl
k závěru, že reklama byla v rozporu s dobrými mravy dle §2 odst. 3 zákona o regulaci reklamy,
bylo třeba správnímu a soudnímu přezkumu podrobit pouze skutkový základ vymezený správním
orgánem I. stupně.
[7] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhl, aby ji Nejvyšší správní soud zamítl.
Uvedl, že krajský soud v napadeném rozsudku jednoznačně vyložil, z jakých důvodů se ztotožnil
s žalovaným. Kasační námitky jsou v podstatě totožné s odvolacími a žalobními a žalovaný
se k nim vyjádřil ve svém rozhodnutí a vyjádření k žalobě Žalovaný se dále omezil na citace
z napadeného rozsudku, které pojednávají o závěrech zpochybňovaných stěžovatelkou.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[8] Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů. Současně se zabýval tím, zda napadený rozsudek či řízení jemu
předcházející nevykazuje vady, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[9] Kasační stížnost není důvodná.
[10] Stěžovatelka výslovně uplatnila důvody kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a) a b)
s. ř. s. Nesouhlasí s posouzením obsahu dané reklamy z hlediska jejího rozporu s dobrými mravy
v podobě diskriminace a snižování lidské důstojnosti. Závěry krajského soudu a správních orgánů
nemají podle jejího názoru v tomto směru ani dostatečný podklad v provedeném dokazování.
Nejvyšší správní soud v této souvislosti podotýká, že tvrzené důvody kasační stížnosti posuzuje
podle jejich obsahu a nikoliv podle formálního označení (srov. např. usnesení Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 11. 2007, čj. 8 As 52/2006-74, č. 1655/2008 Sb. NSS). Proto vedle
výše uvedeného nepřehlédl, že některé kasační námitky lze podřadit rovněž pod důvod podle
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., neboť stěžovatelka krajskému soudu vytýká rovněž nedostatečné
odůvodnění jeho závěrů a nevypořádání žalobní námitky.
[11] Nejvyšší správní soud se proto nejdříve zabýval právě námitkami směřujícími
k nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu. Teprve dospěje-li kasační soud k závěru,
že napadené rozhodnutí je přezkoumatelné, může se zabývat dalšími stížnostními námitkami
(viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 3. 2005, čj. 3 As 6/2004-105,
č. 617/2005 Sb. NSS). Dle konstantní judikatury se za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů
považuje především takové rozhodnutí, v němž nebyly vypořádány všechny žalobní námitky; dále
rozhodnutí, z jehož odůvodnění není zřejmé, proč právní argumentaci účastníka řízení
soud považoval za nedůvodnou a proč žalobní námitky považoval za liché, mylné či vyvrácené,
rozhodnutí, z něhož není zřejmé, jak byla naplněna zákonná kritéria, případně
by nepřezkoumatelnost rozhodnutí byla dána tehdy, pokud by z rozhodnutí nebylo zřejmé,
které podklady byly vzaty v úvahu a proč (viz například rozsudky ze dne 28. 8. 2007,
čj. 6 Ads 87/2006-36, č. 1389/2007 Sb. NSS, ze dne 23. 6. 2005, čj. 7 As 10/2005-298,
č. 1119/2007 Sb. NSS, či ze dne 11. 8. 2004, čj. 5 A 48/2001-47, č. 386/2004 Sb. NSS).
[12] Jestliže stěžovatelka předně namítá, že se krajský soud nevypořádal s její námitkou týkající
se vymezení skutku v rozhodnutí správního orgánu I. stupně, případně toho, že správní orgány
při posouzení věci vybočily z takto vymezeného skutku, je třeba poukázat na to, že žaloba
takovou námitku neobsahovala. Za těchto okolností proto z povahy věci krajskému soudu nelze
nyní vyčítat, že se jí v napadeném rozsudku nezabýval.
[13] Stěžovatelka vedle toho také tvrdí, že krajský soud některé závěry nedostatečně
odůvodnil. Ani tato argumentace však není důvodná. Svůj závěr, proč považoval danou reklamu
za diskriminační a snižující lidskou důstojnost, krajský soud zcela přezkoumatelně vyložil
v odst. 21 až 25 napadeného rozsudku. Uvedl, že vyobrazení téměř nahé ženy nemá žádnou
souvislost s nabízeným zbožím a jde o tzv. sexistickou reklamu využívající ženy jako pouhého
sexuálního objektu, přičemž taková reklama je projevem diskriminace na základě pohlaví.
Z napadeného rozsudku také zřetelně plyne, že důvodem znevýhodnění žen a závěru o sexistické
povaze reklamy je právě jejich reklamní využití jako pouhého sexuálního objektu bez jakékoliv
souvislosti se zbytkem reklamního obsahu, přičemž takové vyobrazení redukující ženu na pouhý
objekt zároveň vytváří představu, že prezentovat a vnímat osoby jako objekty je přijatelné, což
se může projevit ve vnímání a jednání dalších osob. Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku
nezpůsobuje ani neuvedení toho, jaké konkrétní stereotypy by měla daná reklama posilovat,
neboť se nejedná o skutečnost, která by v této věci byla rozhodující pro posouzení věci samé.
Krajský soud pouze uvedl, že sexistická reklama jako taková vede mj. k posilování stereotypních
představ o ženách. V této věci však uvedené není rozhodujícím důvodem naplnění příslušné
skutkové podstaty deliktu, což neplyne ani z napadeného rozsudku. V této souvislosti je nutné
zdůraznit, že nesouhlas stěžovatelky s odůvodněním a závěry napadeného rozsudku nezpůsobuje
jeho nepřezkoumatelnost (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 11. 2013,
čj. 2 As 47/2013-30, a ze dne 29. 4. 2010, čj. 8 As 11/2010-163). Nepřezkoumatelnost není ani
projevem nenaplněné subjektivní představy stěžovatelky o tom, jak podrobně by jí měl být
rozsudek odůvodněn, ale objektivní překážkou, která kasačnímu soudu znemožňuje přezkoumat
napadené rozhodnutí (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2017,
čj. 3 Azs 69/2016-24, ze dne 27. 9. 2017, čj. 4 As 146/2017-35). Takovou překážku bránící
věcnému přezkumu napadeného rozsudku však kasační soud v posuzované věci neshledal
[14] Následně se zdejší soud zabýval námitkou nedostatečně zjištěného skutkového stavu.
Podle stěžovatelky nemá závěr, dle kterého daná reklama snižuje lidskou důstojnost
a diskriminuje ženy, oporu ve spisu. Tato námitka rovněž není důvodná, neboť uvedené závěry
jsou závěry právními, nikoli skutkovými (obdobně viz také stěžovatelkou odkazovaný rozsudek
Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 As 32/2007). Vycházejí z hodnocení letáku zpracovaného
stěžovatelkou, který je součástí předloženého správního spisu. V tomto směru pro možnost
právního posouzení věci postačuje, jestliže spis obsahuje daný leták a skutková zjištění týkající se
toho, že stěžovatelka tento reklamní leták zpracovala. Snížení lidské důstojnosti a diskriminaci
správní orgány, potažmo krajský soud, dovozují ze samotného jeho obsahu, tj. jeho zpracování,
a ze způsobu, jakým prezentuje ženy obecně. Pro posouzení obsahu dané reklamy (letáku) tak
není třeba např. zjišťovat, zda v důsledku jejího šíření snad došlo k diskriminaci nějaké konkrétní
ženy nebo kolika žen, jimž byl doručen do schránky, se dotkl. Aniž by na tomto místě Nejvyšší
správní soud předjímal závěry týkající se právního posouzení věci samé, uzavírá, že zjištění
skutkového stavu plně obstojí z hlediska požadavku na prokázání diskriminace či snižování lidské
důstojnosti ve smyslu stěžovatelkou odkazovaného rozsudku sp. zn. 1 As 46/2013.
[15] Nejvyšší správní soud proto mohl přistoupit k samotnému posouzení námitek, jimiž
stěžovatelka zpochybňuje právní posouzení věci, tedy závěr o spáchání správního deliktu. Pro
tento okruh námitek je stěžejní zejm. §2 odst. 3 zákona o regulaci reklamy, podle kterého reklama
nesmí být v rozporu s dobrými mravy, zejména nesmí obsahovat jakoukoliv diskriminaci z důvodů rasy, pohlaví
nebo národnosti nebo napadat náboženské nebo národnostní cítění, ohrožovat obecně nepřijatelným způsobem
mravnost, snižovat lidskou důstojnost, obsahovat prvky pornografie, násilí nebo prvky využívající motivu strachu.
Reklama nesmí napadat politické přesvědčení. Podle §8a odst. 3 písm. d) téhož zákona (ve znění
rozhodném pro projednávanou věc) se právnická nebo podnikající fyzická osoba jako zpracovatel dopustí
správního deliktu tím, že poruší podmínky stanovené pro obsah reklamy podle §2 odst. 3 (…).
[16] Stěžovatelka se v tomto ohledu předně dovolává toho, že krajský soud nezdůvodnil, proč
chybějící věcná souvislost mezi vyobrazením téměř nahé mladé ženy a zastavárenské činnosti
dosahuje takové intenzity, aby již bylo možné reklamu považovat za rozpornou s dobrými mravy.
Z kasační stížnosti plyne, že stěžovatelka nesouhlasí ani s posouzením věci jako takovým. V této
souvislosti opět poukázala na výše již citovaný rozsudek sp. zn. 1 As 46/2013, podle kterého
je třeba v případě důvodů neuvedených v demonstrativním výčtu v §2 odst. 3 zákona o regulaci
reklamy odůvodnit intenzitu rozporu s dobrými mravy. Předně lze poznamenat, že z kasační
argumentace stěžovatelky v této souvislosti vyplývá určité nepochopení závěrů krajského soudu.
Ten totiž v napadeném rozsudku podrobně vyložil citované ustanovení s ohledem na obsah
ústavněprávního rámce svobody projevu vymezeného v čl. 17 Listiny základních práv a svobod
(dále jen „Listina“) a čl. 10 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen
„Úmluva“) včetně tam stanovených limitů omezení této svobody. Na základě toho dospěl
k závěru, že §2 odst. 3 zákona o regulaci reklamy je nutné vyložit tak, že v případě naplnění
demonstrativně uvedených okolností je bez dalšího dán rozpor reklamy s dobrými mravy.
Zároveň je z odst. 24 napadeného rozsudku zřejmé, a krajský soud to takto i žalobkyni výslovně
zdůraznil při jednání ve věci, že chybějící věcnou souvislost nepovažoval za jakýsi další
samostatný (v zákoně neuvedený) důvod rozporu s dobrými mravy, ale že se jedná o skutečnost,
která je jedním z prvků vedoucích k závěru, že reklama snižuje lidskou důstojnost a diskriminuje
ženy. Tedy v případě závěru o naplnění v zákoně výslovně uvedených důvodů není podle
krajského soudu nutné rozpor s dobrými mravy blíže odůvodňovat, jelikož je dán bez dalšího.
Jinými slovy, pokud je určitá reklama diskriminační z hlediska pohlaví nebo snižuje lidskou
důstojnost, pak je podle krajského soudu také rozporná s dobrými mravy. Demonstrativně
stanovené důvody navíc odpovídají podmínkám omezení svobody projevu vymezeným
na ústavněprávní úrovni, jejich další poměřování s korektivem dobrých mravů by bylo z tohoto
hlediska bez významu a hodnocení intenzity diskriminace či snížení lidské důstojnosti by nebylo
na místě.
[17] Stěžovatelka se s uvedenými závěry zjevně neztotožňuje, neboť její argumentace
v kasační stížnosti vychází naopak z toho, že je třeba se korektivem dobrých mravů zabývat
i v případě demonstrativně zmíněných zákonných kritérií. Proto Nejvyšší správní soud podrobil
kasačnímu přezkumu i shora vymezené závěry krajského soudu, s nimiž se však může ztotožnit
jen z části. Podle jeho již existující judikatury totiž demonstrativně uvedené důvody v §2 odst. 3
zákona o regulaci reklamy nelze chápat tak absolutně, jak činí krajský soud. V rozsudku ze dne
15. 9. 2010, čj. 1 As 47/2010-65, č. 2173/2011 Sb. NSS, zdejší soud mimo jiné uvedl,
že i v případě, kdy reklama využívá motivu strachu (což je jeden z dalších důvodů obsažených
v zákonném demonstrativním výčtu), je třeba, aby se správní orgány zabývaly i otázkou jejího
rozporu s dobrými mravy, jelikož každé využití motivu strachu není protiprávní a rozpor
s dobrými mravy je nutno řádně odůvodnit. Vedle toho dodal, že v případě, kdy správní orgány
shledají rozpor reklamy s dobrými mravy ve skutečnosti, která v §2 odst. 3 zákona o regulaci
reklamy není výslovně uvedena, je na nich, aby řádně odůvodnily, na základě jaké skutečnosti
a z jakých konkrétních důvodů rozpor reklamy s dobrými mravy v konkrétním případě shledávají.
Tyto závěry následně zdejší soud rozvinul ve výše již opakovaně citovaném rozsudku
sp. zn. 1 As 46/2013, který stěžovatelka opakovaně zmiňuje, v němž dospěl k závěru,
že z daného ustanovení „lze jednoznačně vyvodit, že jakákoliv diskriminace z důvodů rasy, pohlaví nebo
národnosti automaticky představuje rozpor s dobrými mravy. Nelze se totiž domnívat, že by existovala
diskriminace z důvodů rasy, pohlaví nebo národnosti, kterou by bylo možné považovat za souladnou s dobrými
mravy. Naopak, pokud správní orgán shledá, že reklama obsahuje diskriminaci na základě některého
z uvedených důvodů, musí takovou reklamu vždy považovat za rozpornou s dobrými mravy. Pro naplnění
§2 odst. 3 zákona o regulaci reklamy tedy není vůbec na místě posuzovat ‚intenzitu diskriminace‘, podstatné
je, zda byla přítomnost diskriminace z důvodů rasy, pohlaví nebo národnosti prokázána či nikoliv.“ Odlišná
situace je však v případě snižování lidské důstojnosti, tedy jiného demonstrativně uvedeného
důvodu, jelikož u něj již zákon nestanovuje, že má jít „o ‚jakékoliv‘ snížení lidské důstojnosti (jako
je tomu v případě diskriminace z důvodů rasy, pohlaví nebo národnosti), nýbrž pouze o snížení lidské důstojnosti
dosahující takové intenzity, že je třeba jej považovat za rozporné s dobrými mravy“ (viz odst. 75. citovaného
rozsudku).
[18] Citované závěry jsou zcela zásadní i pro nyní posuzovanou věc, neboť se týkají totožných
otázek, jaké vyvstaly i v případě stěžovatelky. V jejich světle tak lze krajskému soudu dát na jedné
straně za pravdu, že v případě reklamy, která je dle správních orgánů diskriminační z důvodu
pohlaví, nebylo nutné, aby dále zdůvodnily také její rozpor s dobrými mravy a jeho intenzitu.
Na straně druhé v případě závěru o snižování lidské důstojnosti je však již situace odlišná
a závěry krajského soudu se od výše citované judikatury Nejvyššího správního soudu odchylují.
Je tedy zřejmé, že krajský soud v napadeném rozsudku dospěl k závěrům částečně odchylným
od již existující judikatury, přičemž tyto závěry opřel o jasně formulované a nikoliv zjevně
nelogické argumenty. Takovýto „justiční dialog“ mezi soudy různých instancí (ať již zcela
záměrný či spíše implicitní) spočívající v polemice srozumitelně přednesených názorů je nicméně
jistě možný, legitimní a v některých případech může vést i k žádoucímu vývoji (revizi) judikatury
vysokých soudů. V tomto případě však kasační soud neshledal důvod se od již vyslovených
závěrů judikatury odchýlit.
[19] Jak již bylo výše uvedeno, shora opakovaně zmiňovaný rozsudek sp. zn. 1 As 46/2013 při
výkladu §2 odst. 3 zákona o regulaci reklamy vyšel zejm. z toho, že v případě některých důvodů
diskriminace zákon výslovně předpokládá, že se jedná o „jakoukoliv“ diskriminaci, kdežto
u dalších důvodů již tuto podmínku (toto slovo) nepoužívá, z čehož plyne, že je nutné se v jejich
případě zabývat také poměřováním s korektivem dobrých mravů. Krajský soud nicméně v tomto
ohledu vychází z toho, že zákonem předvídaná omezení reklamy lze podřadit pod ústavně
přípustné důvody omezení svobody projevu dle čl. 17 odst. 4 Listiny, resp. čl. 10 odst. 2 Úmluvy
a hodnocení reklamy i skrze korektiv dobrých mravů tak postrádá význam. Tento závěr krajského
soudu však Nejvyšší správní soud nesdílí. Obecně platí, že omezení svobody projevu je (jak
v rovině informací nekomerčního, tak komerčního charakteru) možné jen a pouze tehdy, je-li
to nezbytné, tj. zcela nutné, pro zajištění určitých ústavně chráněných hodnot taxativně
vymezených v čl. 17 odst. 4 Listiny. Ústavně konformní výklad omezení svobody projevu tedy
musí vycházet zejména z toho, že pro konkrétní omezení musí být ústavně legitimní důvod
nacházející svůj odraz ve striktně definovaných důvodech podle čl. 17 odst. 4 Listiny a současně,
že dané omezení je zejména ve svém obsahu, rozsahu a intenzitě proporcionální právu či ústavní
hodnotě, které jsou jím chráněny (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 3. 4. 2012, čj. 6 As 26/2010-101, č. 2632/2012 Sb. NSS). K závěru o zapovězenosti
určitého reklamního obsahu proto nepostačuje, že jej lze podřadit pod některý z účelů omezení
svobody projevu, ale je potřeba se zabývat rovněž proporcionalitou tohoto omezení, což čl. 17
odst. 4 Listiny vyjadřuje slovy, že takové omezení musí být „v demokratické společnosti nezbytné“.
Totéž platí obdobně pro čl. 10 Úmluvy, kde se při přezkumu namítaného zásahu do svobody
projevu používá pětistupňový test, který se skládá z následujících po sobě jdoucích kroků: 1) jde
ve věci o ústavně zaručené právo, jehož porušení je namítáno?; 2) došlo k zásahu do práva, jehož
porušení je namítáno?; 3) byl zásah v souladu se zákonem?; 4) sledoval zásah legitimní cíl?; 5) byl
zásah nezbytný v demokratické společnosti? (blíže viz Kmec, J. a kol. Evropská úmluva o lidských
právech. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 998-1002; nebo rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 17. 9. 2015, čj. 1 As 38/2015-31, č. 5805/2015 Sb. NSS).
[20] Výklad §2 odst. 3 zákona o regulaci reklamy zahrnující také požadavek na zvažování
intenzity rozporu s dobrými mravy proto podle Nejvyššího správního soudu lze vnímat jako
ústavně konformní a ve výsledku odpovídající výše uvedenému obecnému požadavku
ústavodárce na zkoumání proporcionality omezení svobody projevu, který sleduje to, aby
k omezení této svobody docházelo pouze v nezbytných případech. Nejvyšší správní soud
nesouhlasí s krajským soudem, že by tento požadavek nezbytnosti byl naplněn pokaždé, pokud
lze konstatovat porušení některého z demonstrativně vypočtených zákonných důvodů ve smyslu
§2 odst. 3 zákona o regulaci reklamy. Takový výklad by také odpovídal pouze naplnění prvních
čtyř kroků výše uvedeného pětistupňového testu.
[21] Nejvyšší správní soud dodává, že si je dobře vědom toho, že proporcionalita omezení
je u limitů svobody projevu posuzována vždy velmi kazuisticky a je silně determinována
skutkovými okolnostmi jednotlivých případů (viz komentář k čl. 17 Listiny v HUSSEINI, Faisal
a kol. Listina základních práv a svobod. 1. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2021).
Důvodnost trvání na posuzování určité intenzity, proporcionality či nezbytnosti lze nicméně
v tomto směru názorně demonstrovat např. na výše citovaném rozsudku sp. zn. 1 As 47/2010,
který se týkal reklamy využívající motiv strachu. Nejvyšší správní soud v něm poukázal
na rozdílnost různých reklam pracujících s motivem strachu s tím, že intenzita tohoto rozporu
s dobrými mravy a důvodnost omezení svobody projevu bude nepochybně odlišná v případě
upoutávky na hororový film a v případě reklamy na léčebný přípravek, která by pracovala
s ultimativní výhrůžkou „buď nemoc, nebo náš výrobek“. I proto tedy Nejvyšší správní soud též pro
účely nyní projednávané věci shledává přiléhavější setrvat na závěrech své (výše již citované)
judikatury pokud jde o požadavek poměřování korektivem dobrých mravů.
[22] U ochrany mravnosti hraje dále značnou roli také otázka publika, kterému má být určitý
obsah určen. Typicky ochrana dětí či tzv. nedobrovolného publika (viz HUSSEINI, Faisal a kol.
Listina základních práv a svobod. op. cit). Lze si proto obecně představit, že z hlediska zákonnosti
bude rozdíl mezi reklamou obsahující v §2 odst. 3 zákona o regulaci reklamy výslovně uvedené
pornografické prvky v případě, že se bude jednat o masově distribuovaný materiál dostupný
široké veřejnosti včetně dětí, nebo naopak distribuovaný pouze mezi návštěvníky konkrétního
nočního podniku přístupného pouze dospělým osobám, které o jeho návštěvu projevily zájem
(např. stripklubu). V konečném důsledku totéž platí také pro reklamu dotýkající se lidské
důstojnosti, neboť i ta může dosahovat široké míry intenzity rozporu s dobrými mravy. Je proto
třeba trvat na tom, aby z kontextu správních rozhodnutí vyplývalo nejen to, proč určitá reklama
snižuje lidskou důstojnost, obsahuje násilí, využívá motivu strachu atd., ale aby z něj bylo
současně zřejmé, proč je také v tomto směru rozporu s dobrými mravy. S ohledem na výše
uvedenou značnou míru proměnlivosti skutkových okolností v obdobných věcech, které teprve
ve svém kontextu umožňují učinit jednoznačný závěr o zákonnosti reklamy, lze připustit,
že rozhodnutí správních orgánů v tomto ohledu může v některých případech obstát i tehdy,
jestliže sice nebude obsahovat explicitně formulované zdůvodnění této otázky (tj. porušení
dobrých mravů jako takového), ale z kontextu celého odůvodnění bude zřejmé, proč závadnost
dané reklamy již dosahuje požadované intenzity, případně pokud s ohledem na skutkové
okolnosti bude její rozpor s dobrými mravy zcela zjevný. V této souvislosti lze například odkázat
také na trefné odlišné stanovisko soudce Nejvyššího soudu USA P. Stewarta ve věci Jacobellis
v. Ohio [378 U.S. 184 (1964)], v němž, volně přeloženo, uvedl: „V této chvíli sice nejsem schopen
krátce a srozumitelně popsat pojmy obscenita nebo pornografie, ale pokud to vidím, poznám to.“
[23] Nejvyšší správní soud proto považuje v návaznosti na výše uvedené za nutné korigovat
i další závěr krajského soudu, podle kterého není třeba při posuzování (intenzity) rozporu
s dobrými mravy zkoumat, jak reklama působí na širokou veřejnost. Ani tento závěr přitom zcela
neodpovídá již existující judikatuře zdejšího soudu (viz odst. 34 výše již citovaného rozsudku
sp. zn. 1 As 46/2013). Nejvyšší správní soud však tento požadavek v daném rozsudku sám
do určité míry omezil tím, že dobrými mravy je v tomto případě třeba rozumět jejich
modifikovanou podobu, a to dobré mravy soutěže ve smyslu práva proti nekalé soutěži.
Ty soukromoprávní judikatura chápe tak, že „se uplatňují v hospodářské soutěži, tj. v prostředí, kde cílem
je na trhu se prosadit, získat zde oproti jiným výhodu, což předpokládá jistou míru agresivity a ‚podnikatelské
vychytralosti‘. Je však třeba vždy dodržet korektní a soutěžně přijatelné metody, samozřejmým předpokladem
jednání v souladu s dobrými mravy soutěže je zachovat poctivost a slušnost.“ Chrání se jimi hospodářská
soutěž, což znamená „na straně jedné dodržení fair pravidel soutěže, zejména nastavení alespoň srovnatelných
výchozích podmínek nutných pro to, aby výsledky, jichž soutěžitel dosáhl, odpovídaly především jeho poctivě
vynaloženému úsilí, na straně druhé vyžaduje též zachování přiměřeně ‚bezpečného‘ trhu pro zákazníka (újma
nemá být jednáním v rozporu s dobrými mravy soutěže způsobena nejen soutěžitelům, ale ani zákazníkům)“
(viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 25. 4. 2018, sp. zn. 23 Cdo 4554/2017). Starší (přesto
stále v některých ohledech inspirativní) prvorepubliková judikatura k totožné otázce dospěla
k závěru, že „měřítkem v podstatě budou mravní názory, obyčeje, zvyklosti, usance a pod., které zachovávají
všichni spravedlivě, poctivě, čestně a svědomitě jednající účastníci soutěžního zápasu. Potud jest dbáti zájmů
soutěžitelských a zájmů zákaznických. Solidarita soutěžitelská nesmí sahati tak daleko, aby znemožňovala
ochranu spotřebitelů a volnost soutěže. Jsou jednání, jež jsou sice podle zásad obecné morálky nezávadná, mohou
však býti závadná s přísnějšího hlediska dobrých mravů soutěže. Naproti tomu nesmí však ani při obchodním
styku ani při soutěži jednání a zvyklosti odporovati požadavkům občanské morálky“ (rozsudek Nejvyššího
soudu ze dne 4. 2. 1933, Rv I 1625/31, [Vážný 12336]).
[24] Stěžovatelka v kasační stížnosti v této souvislosti uplatnila též námitky týkající
se samotného vymezení právního rámce, resp. toho, že krajský soud (spolu se správními orgány)
opřel své rozhodnutí o podklady, které nejsou součástí právního řádu. Tato námitka je však
nepřípustná ve smyslu §104 odst. 4 s. ř. s., protože ji stěžovatelka vznesla v průběhu správního
řízení v rámci odvolání, ale v rámci žaloby ji již neuplatnila. Daná kasační námitka se tedy opírá
o jiné důvody, než které jsou uvedeny v §103 s. ř. s. (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu
ze dne 10. 9. 2009, čj. 7 Afs 106/2009-77, č. 2103/2010 Sb. NSS, anebo rozsudek ze dne
26. 8. 2020, čj. 8 As 160/2018-42).
[25] Nejvyšší správní soud, pokud tedy jde o právní posouzení věci, dospěl v návaznosti
na výše uvedené (navzdory popsaným dílčím odlišnostem oproti závěrům krajského soudu)
k tomu, že krajský soud nepochybil, jestliže žalobu zamítl. Rozhodnutí správních orgánů i přes
uplatněné žalobní námitky (a navazující kasační argumentaci) obstojí. Správní orgány
ve svých rozhodnutích popsaly nejen důvody, proč reklama stěžovatelky snižuje lidskou
důstojnost (redukuje ženu na pouhý sexuální objekt), ale rovněž odůvodnily, proč je nutné
ji považovat za rozpornou s dobrými mravy. Uvedly, že daná reklama pohoršuje osoby s běžným
morálním cítěním. Reklamní sdělení s sebou nese nejen propagační, ale také kulturní funkci, která
může ovlivnit pohled adresátů reklamního sdělení na svět, na vztahy mezi lidmi či na postavení
ženy a muže ve společnosti. Je podle nich neakceptovatelné, aby v reklamě na zastavárenskou
činnost byla mladá žena vyobrazená tímto způsobem (tj. téměř nahá). Reklama neodráží
pouze sociální realitu, ale má také schopnost ji utvářet a formovat, a proto je důležité,
aby neprezentovala společensky nežádoucí jevy. Reklama byla v dané věci hromadně
distribuována na letáku formátu A6 v množství více než 200 tis. kusů do poštovních schránek
občanů a byla dostupná širokému cílenému počtu osob (včetně dětí a mladistvých).
[26] V kontextu skutkových okolností této věci považuje Nejvyšší správní soud takové
zdůvodnění za dostatečné a přiléhavé, a to zejm. s přihlédnutím k samotné podobě reklamního
letáku. Ten sestává ze dvou stran. Na jedné z nich se nachází fotografie zastavárenského zboží
(šperků, elektroniky, skleněného či keramického nádobí) a reklamní sdělení obsahující adresy
provozoven a lákající zákazníky na kvalitu zboží, slevy, nízké ceny či možnost prodeje na splátky.
Na druhé straně letáku se nachází frontální fotografie téměř nahé mladé ženy pózující pouze
v kalhotkách, mající zcela odhalená ňadra a opírající se nejspíše o karoserii historického
automobilu. Správní orgány sice neučinily závěr o pornografické povaze reklamy. V této
souvislosti však lze poznamenat, že na nyní posuzovanou věc lze i v tomto směru hledět
jako na hraniční případ, neboť svým celkovým ztvárněním cílí zcela zjevně na sexuální pud
příjemců a odpovídá spíše obsahu erotického magazínu než jakémukoliv běžně vídanému
reklamnímu obsahu šířenému ve veřejném prostoru jinými tržními subjekty, čímž naplňuje
přinejmenším některé znaky testu pornografické povahy díla (viz výše již citovaný rozsudek
sp. zn. 5 As 32/2007 či usnesení Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 606/03 ze dne 19. 4. 2004).
V situaci hromadného nevyžádaného šíření takové reklamy mezi širokou veřejnost považuje
Nejvyšší správní soud jeho rozpor s dobrými mravy za natolik zjevný, že není nutné, aby byl ještě
detailněji zdůvodňován.
[27] Pokud jde o samotné závěry o diskriminační povaze reklamního obsahu či snižování
lidské důstojnosti, stěžovatelka proti nim v kasační stížnosti (nad rámec výše již vypořádaných
námitek týkajících se nepřezkoumatelnosti, resp. nedostatečného odůvodnění) žádnou ucelenější
argumentaci nevznesla. Zpochybňuje však, že krajský soud nesprávně přihlížel k chybějící
souvislosti mezi formou reklamy a druhem propagované činnosti. Takové kritérium totiž podle
stěžovatelky nemá oporu v zákoně o regulaci reklamy. Ani tato námitka však není důvodná.
Zákon o regulaci reklamy vymezuje v §2 odst. 3 zapovězený obsah reklamy na základě
tzv. neurčitých právních pojmů. Jejich definování obecně v právních předpisech pro jejich
povahu samu nemusí být vhodné, dokonce ani možné. Neurčité právní pojmy zahrnují jevy nebo
skutečnosti, které nelze úspěšně zcela přesně právně definovat; jejich obsah a rozsah se může
měnit, často bývá podmíněn časem a místem aplikace normy. Při interpretaci neurčitého právního
pojmu se správní orgán musí zabývat konkrétní skutkovou podstatou, jakož i ostatními
okolnostmi případu, přičemž sám musí alespoň rámcově obsah a význam užitého neurčitého
pojmu objasnit, a to z toho hlediska, zda posuzovanou věc lze do rámce vytvořeného
rozsahem neurčitého pojmu zařadit (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2015 ,
čj. 2 As 19/2015-25).
[28] Jestliže krajský soud (stejně jako správní orgány) vyložil, že chybějící souvislost mezi
vyobrazením téměř nahé ženy a propagovaným zbožím tvoří jeden z prvků aplikovaných
neurčitých právních pojmů, nejedná se o závěr jdoucí nad rámec zákonné úpravy, neboť
ta naopak počítá s tím, že v zákoně užité neurčité právní pojmy správní orgány v každém jednom
případě naplní konkrétním obsahem. Nejvyšší správní soud v tomto směru neshledal,
že by závěry krajského soudu či správních orgánů byly jakkoli excesivní. Jestliže stěžovatelka
současně namítá, že „si lze těžko představit, jaká další vyobrazení, mimo již použitých, by měla souvislost
se zastavárenskou činností“, lze uzavřít, že takových příkladů si lze obecně představit celou řadu.
Fotografie takřka nahých mladých žen však takovým případem v kontextu zastavárenské činnosti
nepochybně nejsou. Nejvyšší správní soud nesouhlasí ani s námitkou stěžovatelky, že by ze
závěrů krajského soudu bylo možné jakkoli dovodit, že ženy mají v rámci „sexuálních aktů“
obecně degradující pozici a jsou pouze jejími objekty. Závěry krajského soudu naopak směřují
k tomu, že připuštění obdobného druhu reklamy by mohlo vést ke společenské legitimizaci
takového vzorce nazírání na ženy. Z rozsudku ani neplyne, že by se o zakázanou sexistickou
reklamu jednalo při každém využití fotografie téměř nahých žen v reklamě. Krajský soud naopak
pro ilustraci uvedl několik příkladů reklam, v nichž se nahota objevuje poměrně často, a přesto
se o sexistickou reklamu nejedná (reklamy na kosmetiku, masáže, spodní prádlo apod.). Jak navíc
Nejvyšší správní soud již výše uvedl, reklamu je vždy nutné posuzovat vždy individuálně
v kontextu konkrétních skutkových okolností. To platí také pro zobrazování nahoty v reklamě.
Z hlediska posuzování nepřípustné míry a formy sexistického obsahu, potažmo rozporu
s dobrými mravy obecně bude rozdíl mezi reklamou propagující masérské služby, na které bude
zachycena téměř nahá žena ležící na břiše na lehátku, a reklamou na sortiment či službu nijak
nesouvisející s péčí o lidské tělo, která bude obsahovat explicitní eroticky až pornograficky laděné
fotografie žen. Napadený rozsudek krajského soudu proto i z tohoto pohledu obstojí.
[29] Lze uzavřít, že sama skutečnost, že Nejvyšší správní soud korigoval některé výše uvedené
závěry odůvodnění krajského soudu, neznamená, že by bylo nutné napadený rozsudek zrušit
z důvodu dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Z již existující judikatury zdejšího soudu totiž plyne,
že v situaci, kdy stěžovatel napadne kasační stížností rozsudek krajského soudu o zamítnutí
žaloby, a některé kasační námitky budou důvodné, ovšem Nejvyšší správní soud bude moci
postavit na jisto, že výrok rozsudku krajského soudu je v souladu se zákonem, tedy že kromě
důvodných námitek jsou některé kasační námitky nedůvodné (a důvody pro zamítnutí žaloby
v řízení před krajským soudem existovaly), a řízení před krajským soudem netrpělo žádnou
procesní vadou, jež mohla mít vliv na zákonnost jeho rozhodnutí o věci samé, lze kasační
stížnost v souladu se zásadou rychlosti a hospodárnosti řízení zamítnout (viz rozsudek ze dne
14. 12. 2009, čj. 5 Afs 104/2008-66, č. 2608/2009 Sb. NSS). O takovou situaci se jedná i v nyní
posuzované věci.
IV. Závěr a náklady řízení
[30] Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto
ji dle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
[31] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl soud podle §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla v řízení úspěch, a právo na náhradu nákladů řízení proto
nemá. Žalovanému, který měl ve věci úspěch, nevznikly v řízení náklady přesahující rámec
nákladů jeho běžné úřední činnosti, proto mu soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 31. března 2021
Milan Podhrázký
předseda senátu