ECLI:CZ:NSS:2021:9.AO.9.2021:35
sp. zn. 9 Ao 9/2021 - 35
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudců JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Pavla Molka v právní věci navrhovatele: JUDr. A.
Č., Ph.D., proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 375/4,
Praha 2, o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy odpůrce ze dne 19. 5. 2021, č. j.
MZDR 14601/2021-13/MIN/KAN, ve znění opatření obecné povahy odpůrce ze dne 22. 5.
2021, č. j. MZDR 21735/2021-1/MIN/KAN, a ze dne 25. 5. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-
14/MIN/KAN,
takto:
I. Návrh, že odpůrce vydal mimořádné opatření obecné povahy ze dne 19. 5. 2021,
č. j. MZDR 14601/2021-13/MIN/KAN, ve znění opatření obecné povahy
ze dne 22. 5. 2021, č. j. MZDR 21735/2021-1/MIN/KAN, a ze dne 25. 5. 2021,
č. j. MZDR 14601/2021-14/MIN/KAN, v části textu „nebo soukromé“ v čl. I.
bodu 15. v rozporu se zákonem a v rozporu se zákonem stanoveným způsobem, s e
zamí t á .
II. Návrh, že odpůrce vydal mimořádné opatření obecné povahy ze dne 19. 5. 2021,
č. j. MZDR 14601/2021-13/MIN/KAN, ve znění opatření obecné povahy ze dne
22. 5. 2021, č. j. MZDR 21735/2021-1/MIN/KAN, a ze dne 25. 5. 2021, č. j. MZDR
14601/2021-14/MIN/KAN, v části čl. I. bodu 1. písm. a) a čl. I. bodu 4. písm. a)
v rozporu se zákonem a v rozporu se zákonem stanoveným způsobem,
se o dm í t á .
III. Návrh, že odpůrce vydáním mimořádného opatření obecné povahy ze dne 19. 5. 2021,
č. j. MZDR 14601/2021-13/MIN/KAN, ve znění opatření obecné povahy ze dne
22. 5. 2021, č. j. MZDR 21735/2021-1/MIN/KAN, a ze dne 25. 5. 2021, č. j. MZDR
14601/2021-14/MIN/KAN, v části čl. I. bodu 1. písm. a) a čl. I. bodu 4.
písm. a) překročil meze působnosti, se o dm í t á .
IV. Žádný z účastníků nemá práv o na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Navrhovatel se návrhem na zrušení opatření obecné povahy podaným
u Nejvyššího správního soudu dne 24. 5. 2021 domáhal zrušení částí mimořádného
opatření odpůrce ze dne 19. 5. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-13/MIN/KAN, ve znění
opatření obecné povahy odpůrce ze dne 22. 5. 2021, č. j. MZDR 21735/2021-1/MIN/KAN,
a to v části čl. I. bodu 1. písm. a), čl. I. bodu 4. písm. a) a textu „nebo soukromé“ v čl. I. bodu 15.
[2] Podle čl. I. bodu 1. písm. a) se „omezuje činnost provozovny stravovacích služeb tak,
že a) se zakazuje přítomnost veřejnosti v provozovnách stravovacích služeb (např. restaurace, hospody a bary),
s výjimkou: i) v provozovnách, které neslouží pro veřejnost (např. zaměstnanecké stravování, stravování
poskytovatelů zdravotních služeb a sociálních služeb, ve vězeňských zařízeních), ii) školního stravování
zaměstnanců přítomných na pracovišti a dětí, žáků a studentů účastnících se prezenčního vzdělávání, iii)
v provozovnách v ubytovacích zařízeních za podmínky, že poskytují stravování pouze ubytovaným osobám,
a to pouze v čase mezi 06:00 hod. a 21:59 hod., iv) venkovních prostor provozovny určených k sezení (dále jen
„zahrádka“), a to pouze v čase mezi 06:00 hod. a 21:59 hod; v takovém případě se umožňuje využití toalet
ve vnitřních prostorách provozovny; tím není dotčena možnost prodeje mimo provozovnu stravovacích služeb
(např. provozovny rychlého občerstvení s výdejovým okénkem nebo prodej jídla s sebou) s tím, že prodej
zákazníkům v místě provozovny (např. výdejové okénko) je zakázán v čase mezi 22:00 hod. a 05:59 hod.“.
[3] Podle čl. I. bodu 4. písm. a) se „omezuje provoz heren a kasin tak, že se v nich zakazuje
přítomnost veřejnosti“.
[4] Podle čl. I. bodu 15. „omezují se spolkové, sportovní, taneční, tradiční a jim podobné akce a jiná
shromáždění, slavnosti, poutě, přehlídky, ochutnávky, oslavy a jiné veřejné nebo soukromé akce,
při nichž dochází ke kumulaci osob na jednom místě, tak, že je ve stejný čas možná přítomnost nejvýše 10 osob
nebo při dodržení následujících podmínek nejvýše 50 osob, koná-li se akce ve vnitřních prostorech, nebo 100
osob, koná-li se tato akce výhradně ve vnějších prostorech; osoby účastné akce s přítomností více než 10 osob
musí prokázat, že splňují podmínky stanovené v bodu I/18, a po celou dobu akce používají ochranný
prostředek dýchacích cest (nos, ústa), kterým je respirátor nebo obdobný prostředek (vždy bez výdechového
ventilu) naplňující minimálně všechny technické podmínky a požadavky (pro výrobek), včetně filtrační účinnosti
alespoň 94 % dle příslušných norem, s výjimkami pro tento typ prostředku stanovenými mimořádným
opatřením Ministerstva zdravotnictví, které upravuje povinnost užití ochranného prostředku dýchacích cest,
není-li v tomto mimořádném opatření stanoveno jinak“, a to s výjimkami stanovenými v další části
mimořádného opatření.
[5] Mimořádné opatření bylo vydáno 19. 5. 2021 s účinností od 24. 5. 2021 od 00:00 hod.
s odkazem na §80 odst. 1 písm. g) a §69 odst. 1 písm. b) a i) zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně
veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů (dále „zákon o ochraně veřejného
zdraví“), a podle §2 odst. 1 a odst. 2 písm. b) až e) a i) zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných
opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů
(dále „pandemický zákon“).
[6] Obecná část odůvodnění uvedeného opatření obsahuje aktuální analýzu epidemické
situace nemoci COVID-19, kterou hodnotí jako „křehce stabilizovanou“ s tím, že je třeba i nadále
dbát na prevenci šíření onemocnění. Zdůraznila také nutnou obezřetnost v souvislosti
s pokračujícím šířením nové mutace viru SARS-CoV-2 B.1.1.7 (tzv. britská varianta) v Evropě
a výskytem varianty B.1.351 (tzv. jihoafrická varianta) na území České republiky.
Z odůvodnění mimořádného opatření dále plyne, že jeho hlavním cílem je přerušení plošného
komunitního přenosu viru SARS-CoV-2 v České republice, a umožnění postupného
znovuzapojení jednotlivých segmentů lidské činnosti do ekonomiky. Toho lze podle odpůrce
dosáhnout jednotným řízením karanténních opatření, snížením pohybu a shromažďování
osob, omezením provozování epidemicky závažných činností, a to za vymezených podmínek
pro preventivní testování, používání ochranných prostředků dýchacích cest, a zvýšenou
frekvencí používání dezinfekčních přípravků.
II. Obsah návrhu a vyjádření odpůrce
[7] Navrhovatel shrnul argumenty týkající se jeho aktivní procesní legitimace,
přičemž zdůraznil, že jej v pozici zákazníka uvedené části mimořádného opatření výrazně
omezují v možnostech využívání restauračních služeb a také v sociální oblasti,
neboť se setkávání lidí odehrává často právě v provozovnách či dalších prostorech
nebo místech, které jsou napadenou částí opatření dotčeny. Zasaženo je i do jeho práva
na soukromí, je omezen ve svobodě rozhodování a odepřeno mu bylo i právo pokojně
se shromažďovat. Mimořádné opatření též porušuje princip legitimního očekávání,
neboť reguluje oblasti života a aktivity, jejichž regulace v době pandemické pohotovosti
po skončení nouzového stavu nebyla zákonodárci předpokládána.
[8] Konstatoval, že odpůrce měl pravomoc napadená opatření vydat. K působnosti
k přijetí napadeného mimořádného opatření konstatoval, že s ohledem na charakter
jednotlivých zákazů a omezení lze namítat, že postup odpůrce byl jednáním ultra vires,
neboť nerespektoval speciální úpravu jeho věcné působnosti v pandemickém zákonu,
jakožto lex specialis k zákonu o ochraně veřejného zdraví. Možnosti intenzity zásahu odpůrce
stran napadeného opatření nebyly respektovány; odpůrce přistoupil k regulaci jednotlivých
činností a služeb způsobem, ke kterému zákon zmocnění neposkytuje.
Jestliže §2 odst. 2 pandemického zákona u konkrétní oblasti regulace umožňuje přijetí
opatření, kterým lze „omezovat“, nelze přijmout opatření, kterým se „zakazuje“,
neboť tento zásah je intenzivnější, než ten, k němuž je odpůrce zákonem zmocněn. K tomu
poukázal na závěry plynoucí z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 4. 2021,
č. j. 6 Ao 11/2021 - 48.
[9] K omezení provozoven stravovacích služeb [čl. I. odst. 1. písm. a)] navrhovatel namítl,
že pandemický zákon pro jejich regulaci neposkytuje zmocnění. Odkázal k tomu
na §2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona a zdůraznil, že se vztahuje pouze k obchodním
nebo výrobním provozovnám. Z odůvodnění napadeného opatření nadto není zřejmé,
na základě jakého zmocnění odpůrce k zákazu přítomnosti veřejnosti v provozovnách
stravovacích služeb přistoupil, a není ani dostatečně zdůvodněno, proč by mělo být toto
opatření považováno za nezbytné a přiměřené. Obdobně argumentoval i v případě omezení
provozu heren a kasin [čl. I. odst. 4. písm. a)], přičemž poukázal, že tyto aktivity nelze zakázat
ani na základě zákona o ochraně veřejného zdraví.
[10] Navrhovatel zpochybnil i zákonnost opatření v bodě týkajícím se setkávání a omezení
práva se pokojně shromažďovat (čl. I. bod 15.). Navrhovatel se domníval, že je důvod
ke zrušení části mimořádného opatření v textu „nebo soukromé“, kterým se zakazují spolkové,
sportovní, taneční, tradiční a jiné podobné akce. Upozornil na skutečnost, že přezkumem
obdobně znějícího dříve vydaného opatření se Nejvyšší správní soud zabýval v rozsudku
ze dne 22. 4. 2021, č. j. 6 Ao 11/2021 - 48, přičemž dospěl k závěru, že představuje invazivní
zásah do práva na soukromý a rodinný život a nelze jej shledat jako přiměřený ve vztahu
k zamýšlenému cíli. Odpůrce však během přijetí dalších opatření tento názor Nejvyššího
správního soudu nijak nereflektoval. Zákaz soukromých akcí tedy neoprávněně zasahuje
do soukromého a rodinného života zaručeného čl. 10 Listiny základních práv a svobod.
Ačkoli je odpůrci umožněno na základě §2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona přijmout
zákaz nebo omezení konání veřejných nebo soukromých akcí, nelze z něj dovodit, že by bylo
možné přistoupit k omezení tak zásadnímu, jako je určení maximálního možného počtu osob
na deset bez ohledu na další okolnosti (zda se má konat akce ve venkovních prostorech, bez
ohledu na velikost prostoru, atd.). Konstatoval, že pojem „akce“ se může zčásti překrývat
i se shromážděním osob, přičemž zakázat jej není možné. Z epidemiologického hlediska
je bez významu, zda soukromé setkání osob slouží k využívání svobody projevu nebo dalších
ústavních práv a svobod, k výměně informací a názorů, resp. zda splňuje definici shromáždění
nebo je to setkání uskutečněné za soukromým účelem.
[11] Navrhovatel namítl, že požadavek dodržení zákonem stanoveného postupu
při přijímání napadeného opatření nebyl dodržen ani ve vztahu k povinnosti vedení správního
spisu. Z jednacích čísel jednotlivě přijatých opatření je zřejmé, že spis nemůže obsahovat
dostatek dalších písemností, které by měly představovat podklad pro rozhodování, a proto lze
dovodit, že je odpůrce při přijímání ani neměl k dispozici. Nadto změnové mimořádné
opatření je součástí jiného správního spisu pod odlišnou spisovou značkou. Ačkoli zákonné
požadavky je třeba interpretovat přiměřeně s ohledem na zvláštní charakter řízení o opatření
obecné povahy, nelze akceptovat to, že odpůrce do něj nezakládá žádné další písemnosti než
opatření samotná. Poukázal k tomu na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 31. 8. 2020,
č. j. 18 A 22/2020 - 140, a ze dne 13. 11. 2020, č. j. 18 A 59/2020 - 226. Poukázal i na to,
že u napadených částí mimořádného opatření absentuje relevantní odůvodnění, neboť z něj
nelze dovodit, na základě jakého zmocnění bylo opatření přijato, a ani bližší odůvodnění toho,
proč nebylo možné využít jiné (mírnější) varianty. Odpůrce sice uvádí, že je snahou zabránit
kumulaci osob, avšak nezdůvodňuje, čím se právě napadené části odlišují od jiných
srovnatelných situací, které omezeny nebyly (např. koncentrace osob v městské hromadné
dopravě). Obecně pak poukázal i na porušení principu právní jistoty a legitimního očekávání.
[12] Odpůrce ve vyjádření k návrhu poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 29. 3. 2011, č. j. 6 Ao 7/2010 - 73, přičemž kladl důraz na základní principy při věcném
posouzení napadeného mimořádného opatření. Poukázal na velice specifickou
epidemiologickou situaci, kterou je třeba posuzovat komplexně. Zdůraznil skutečnost,
že opatření jsou přijímána na základě dostupných (byť omezených) znalostí, a to při vědomí,
že tyto informace nejsou dostatečné a přesné a není možné čekat, až bude prokázáno
a jednoznačně doloženo, zda je zvažované opatření lepší než jiné. Odpůrce preferuje
při přijímání opatření ochranu života a zdraví osob, a to při snaze o co nejmenší omezení
chodu společnosti. K tomu poukázal na princip proporcionality.
[13] K závěrům plynoucím z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2021,
č. j. 6 Ao 22/2021 - 51, konstatoval, že jeho závěry plně respektuje a nové opatření
již obsahuje odlišnou úpravu, než kterou navrhovatel napadá. Se závěry soudu se však
neztotožnil. Poukázal na odůvodnění, podle kterého pandemický zákon neumožnil určité
činnosti zakázat, ale pouze omezit, což odpůrce nedodržel. Podle odpůrce se však nejedná
o absolutní zákaz, který by mohl být takto kritizován. Provozovny stravovacích služeb nadále
mohou fungovat formou výdejního okénka a zahrádky. Je zde pouze formou zákazového
omezení reprobována přítomnost veřejnosti v provozovně. Kromě toho má odpůrce za to,
že omezení je širší pojem než zákaz, který se do tohoto pojmu dá zahrnout. Poukázal,
že pod pojem obchodní provozovna spadá i provozovna služeb. Provozovnu živnostenský
zákon (č. 455/1991 Sb.) vymezuje v §17 jako prostor, v němž je živnost provozována.
[14] K otázce posouzení soukromých akcí odkázal rovněž na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 5. 2021, č. j. 6 Ao 22/2021 - 44, v němž obdobnou námitku tento
soud zamítl.
[15] Nesouhlasil ani s námitkou nedostatečného odůvodnění opatření. S ohledem
na potřebu urgentního řešení není třeba vést spis stejně jako ve standardním správním řízení.
Adresáti opatření stejně nemají možnost se před jeho vydáním s podklady jakkoli seznámit
a požadavek na to, aby spis obsahoval veškeré podklady, by tak zcela ztrácel smysl.
Odůvodnění:
může být relativně stručné, neboť není v takto naléhavé situaci možné
shromáždit podklady a informace, které by rozsáhlejší odůvodnění umožňovaly. Rovněž
nesdílel názor navrhovatele ohledně nepřiměřenosti přijatých opatření.
[16] Navrhovatel v replice popřel závěry učiněné odpůrcem ve vyjádření; nesouhlasil
zejména s nerozlišováním mezi pojmy „zákaz“ a „omezení“ a také s argumentací týkající
se absence zmocnění pro omezení provozu služeb, kterou obsáhle rozebral již v návrhu.
Setrval i na argumentaci týkající se absence řádného odůvodnění napadeného opatření obecné
povahy a nepřiměřenosti zásahu do práv a oprávněných zájmů právnických a fyzických osob.
Nesdílel ani názor ohledně vedení správního spisu. Vzhledem ke zrušení napadeného
mimořádného opatření změnil také petit.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[17] Nejvyšší správní soud posoudil návrh a dospěl k závěru, že je v části nedůvodný
a v části shledal důvody pro jeho odmítnutí.
III.1 Posouzení aktivní procesní legitimace
[18] Podle §101a odst. 1, věty první, zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), je oprávněn podat návrh na zrušení opatření
obecné povahy nebo jeho části ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné
povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen. Navrhovatel musí „logicky konsekventně
a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy“
(usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009,
č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, č. 1910/2009 Sb. NSS, bod [34], citováno též ve vztahu
k mimořádným opatřením podle pandemického zákona rozsudkem ze dne 14. 4. 2021,
č. j. 8 Ao 1/2021 - 133, bod [34]).
[19] Nejvyšší správní soud nemá pochybnosti o aktivní legitimaci navrhovatele k napadení
čl. I. bodu 15. mimořádného opatření, které omezuje (zjednodušeně řečeno) společenské akce,
a týká se tak všech osob na území České republiky (včetně navrhovatele) v každodenních
činnostech, jimiž mimo jiné uplatňují též svá práva a svobody, především právo na soukromí
(právo na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života,
garantované zejména čl. 10 Listiny základních práv a svobod – viz již citovaný rozsudek
č. j. 6 Ao 11/2021 - 48, body [11] a [43] a násl. k typově témuž omezení).
[20] K aktivní legitimaci v případě čl. I. bodu 1. a čl. I. bodu 4. písm. a) se Nejvyšší správní
soud vyjádřil opakovaně v předcházející judikatuře (srov. k tomu rozsudek ze dne 21. 5. 2021,
č. j. 6 Ao 22/2021 - 44, ze dne 16. 6. 2021, č. j. 9 Ao 11/2021 - 31, nebo ze dne 24. 6. 2021,
č. j. 9 Ao 10/2021 - 27). I v nyní projednávané věci shodně shledal, že aktivní procesní
legitimace navrhovatele je dána, a pro stručnost na odůvodnění těchto rozsudků pouze
odkazuje.
III.2 Rozhodnutí bez jednání
[21] O návrhu na zrušení částí mimořádného opatření Nejvyšší správní soud rozhodl
bez nařízení jednání. S tímto postupem souhlasili shodně oba účastníci řízení
(srov. §51 odst. 1 s. ř. s.).
III.3. Omezení soukromých akcí
[22] Jak je již shora uvedeno, mimořádné opatření bylo vydáno 19. 5. 2021 s účinností
od 24. 5. 2021 s odkazem na §80 odst. 1 písm. g) a §69 odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně
veřejného zdraví a podle §2 odst. 1 a odst. 2 písm. b) až e) a i) pandemického zákona;
u jednotlivých ustanovení však odpůrce právní základ blíže nespecifikoval.
[23] Nejvyšší správní soud nejprve přistoupil k posouzení napadeného čl. I. bodu
15. mimořádného opatření, kterým se mimo jiné omezují soukromé akce tak, jak je vymezeno
v bodě [4] tohoto rozsudku. Navrhovatel se domáhal pouze zrušení vyznačených slov
„nebo soukromé“ s tím, že zákaz soukromých akcí považuje za nepřiměřený zásah do svého
soukromého a rodinného života.
[24] Tato část mimořádného opatření se zjevně opírá o §2 odst. 2 písm. e) pandemického
zákona, podle něhož lze stanovit zákaz nebo omezení konání veřejných nebo soukromých
akcí, při nichž dochází ke kumulaci osob na jednom místě, nebo stanovení podmínek jejich
konání snižujících riziko přenosu onemocnění COVID-19, včetně stanovení maximálního
počtu fyzických osob, které se jich mohou účastnit; zákaz nebo omezení nelze vztáhnout
na schůze, zasedání a podobné akce ústavních orgánů, orgánů veřejné moci, soudů a jiných
veřejných nebo soukromých osob, které se konají na základě zákona, a shromáždění podle
zákona o právu shromažďovacím.
[25] Nejvyšší správní soud v již zmiňovaném rozsudku č. j. 6 Ao 11/2021 - 48 dospěl
k závěru, že „akcí“ ve smyslu citovaného ustanovení je pouze organizovaná činnost
nebo společenská událost pořádaná za určitým účelem a zaměřená k určitému cíli, nedopadá
naopak například na neorganizovaná setkání několika osob v rámci rodiny. Nejvyšší správní
soud však nekonstatoval, že by bylo omezení soukromých (organizovaných) akcí
problematické, naopak uznal, že omezení veřejných a soukromých setkávání s cílem zamezit
komunitnímu šíření infekce je vhodným opatřením sledujícím potlačení pandemie (bod [46]
citovaného rozsudku).
[26] Odpůrci nelze vytýkat, že by závěry rozsudku č. j. 6 Ao 11/2021 - 48 v tomto ohledu
nereflektoval, a způsobil tak nezákonnost mimořádného opatření v napadené části. Naopak
v odůvodnění mimořádného opatření s odkazem na citovaný rozsudek uvedl, že „se soukromou
nebo veřejnou akcí rozumí organizovaná činnost nebo společenská událost pořádaná za určitým účelem
a zaměřená k určitému cíli. Zákaz konání veřejných nebo soukromých akcí nedopadá na situace,
jako je návštěva rodičů či sourozenců nežijících v jedné domácnosti, neboť je nelze pokládat za organizované
(či konané nebo pořádané) podniky, a to ani tehdy, když se v souladu se společenskými konvencemi na takové
návštěvě účastníci domluví, jsou na ni pozváni, pozvou se sami či ji jen předem ohlásí.“ Možnost omezit
akce soukromého charakteru Nejvyšší správní soud doposud nijak nevyloučil.
[27] Z návrhové argumentace vyplývá, že navrhovatel fakticky brojí proti omezení počtu
účastníků soukromých akcí na deset (nejsou-li dodrženy další hygienické podmínky). I kdyby
se Nejvyšší správní soud s takovými výhradami v obecné rovině ztotožnil, navrhovatel navrhl
zrušit pouze slova „nebo soukromé“, což problém se stanoveným maximálním počtem účastníků
nijak neřeší.
[28] Nejvyšší správní soud dále uvádí, že z epidemiologického hlediska není podstatné,
zda je akce veřejná nebo soukromá, důležité je spíše to, kde se koná (zda venku či ve vnitřních
prostorech, popřípadě na jak velké ploše) či kolik osob a za jakých podmínek se jí účastní.
Proto nelze omezení soukromých akcí – za současného omezení veřejných akcí – považovat
za nepřiměřený zásah do práv navrhovatele.
[29] Obava navrhovatele, že omezení počtu účastníků stanovené v čl. I. bodu 15. může
dopadnout i na shromáždění podle zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím,
která podle pandemického zákona nelze zakázat, není opodstatněná. Shromáždění lze sice
rovněž považovat za typ organizovaného setkání, avšak za typ zvláštní, který podléhá speciální
regulaci jak na zákonné (a zejména ústavní) úrovni, tak v posuzovaném mimořádném opatření
(odpůrce mu věnoval samostatný bod 16.). Pokud tedy bude akce naplňovat znaky
shromáždění podle zákona o právu shromažďovacím (jejím účelem bude využívání svobody
projevu a dalších ústavních práv a svobod, výměna informací a názorů či účast na řešení
veřejných a jiných společných záležitostí vyjádřením postojů a stanovisek – srov.
§1 odst. 2 zákona o právu shromažďovacím), nebude možné na ni čl. I. bod
15. mimořádného opatření vztáhnout (viz rozsudek č. j. 6 Ao 22/2021 - 44, bod [57]).
[30] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani námitce, že čl. I. bod 15. mimořádného opatření
je nedostatečně odůvodněný. Podle §3 odst. 2 pandemického zákona je v odůvodnění
mimořádného opatření třeba zohlednit aktuální analýzu epidemiologické situace onemocnění
COVID-19 a konkrétní míru rizika spojeného s vymezenými činnostmi, oblastmi či jinými
charakteristikami a přiměřenost zásahu do práv a oprávněných zájmů právnických a fyzických
osob. Aktuální epidemiologickou situací se odpůrce zabýval v obecné části odůvodnění
mimořádného opatření (srov. bod [6] tohoto rozsudku). K samotnému čl. I. bodu 15.
pak srozumitelně popsal rizika spojená se setkáváním většího počtu osob a vysvětlil,
proč je na místě omezit počet účastníků akcí zrovna na deset osob (správnost této úvahy
Nejvyšší správní soud nemůže přezkoumat, neboť je vázán rozsahem návrhu – §101d odst. 1
s. ř. s.). Dále odkázal na podklady, z nichž v tomto směru vycházel, zdůvodnil i výjimky
z obecného pravidla. Takové zdůvodnění odpovídá požadavkům zákona. Jak již Nejvyšší
správní soud uvedl, rozlišení akcí na veřejné a soukromé není z epidemiologického hlediska
podstatné, omezení soukromých akcí tedy odpůrce nemusel zvlášť odůvodňovat. Po odpůrci
nelze požadovat, aby v rámci posouzení přiměřenosti vyjmenovával všechna rozumně
představitelná alternativní opatření a u každého zdůvodňoval, proč zrovna toto nezvolil
a namísto toho omezil společenské akce.
[31] Nejvyšší správní soud ostatně ke shodnému závěru ve vztahu k témuž navrhovateli
(a obsahově shodné argumentaci) dospěl v již zmiňovaném rozsudku č. j. 6 Ao 22/2021 - 44,
a ani v nyní projednávané věci neshledal potřebu se od této dříve uplatněné argumentace
odchýlit.
III.4. Omezení činnosti provozoven stravovacích služeb, heren a kasin
[32] Soud se dále zabýval námitkami navrhovatele týkajícími se omezení provozoven
stravovacích služeb [čl. I. bod 1. písm. a)] a omezení provozu heren a kasin [čl. I. bod 4.
písm. a)].
[33] Návrhem napadené mimořádné opatření odpůrce bylo s účinností ode dne 31. května
2021 od 00:00 hod. zrušeno mimořádným opatřením ze dne 28. 5. 2021, č. j. MZDR
14601/2021-16/MIN/KAN. Navrhovatel v replice ze dne 1. 6. 2021 upravil petit mj. tak,
že navrhl vyslovení, že mimořádné opatření bylo v části čl. I. bodu 1. písm. a) a čl. I. bodu 4.
písm. a) v rozporu se zákonem.
[34] Nejvyšší správní soud rozsudky ze dne 16. 6. 2021, č. j. 9 Ao 11/2021 - 31, a ze dne
24. 6. 2021, č. j. 9 Ao 10/2021 - 27, vyslovil na návrh jiných navrhovatelů v souladu s §13
odst. 4 pandemického zákona, že napadené mimořádné opatření bylo v části čl. I. bodu
1. písm. a) a v části čl. I. bodu 4. písm. a) v rozporu se zákonem.
[35] Nejvyšší správní soud podle §103 o. s. ř. ve spojení s §64 s. ř. s. kdykoliv za řízení
přihlíží z úřední povinnosti k tomu, zda jsou splněny podmínky, za nichž může rozhodnout
ve věci samé (podmínky řízení). Jelikož navrhovatel v nyní projednávané věci napadl dotčené
mimořádné opatření odpůrce v částech, které Nejvyšší správní soud již shledal jako rozporné
se zákonem, zabýval se dále tím, zda jsou splněny podmínky řízení pro rozhodnutí ve věci
samé.
[36] Jednou z podmínek řízení je mj. existence předmětu řízení. Odpadnutí předmětu řízení
je neodstranitelným nedostatkem podmínek řízení, pro který soud návrh usnesením odmítne
podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[37] Pokud je vedeno řízení o zrušení opatření obecné povahy, pak k odpadnutí předmětu
řízení může dojít tím, že správní soud v jiném řízení zruší návrhem napadené opatření obecné
povahy nebo jeho část (§101d odst. 2 s. ř. s.). Zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části
soudem má totiž účinky erga omnes (vůči všem). Ačkoliv se totiž jedná o správní akt konkrétní
co do předmětu, okruh jeho adresátů je vymezen obecně (rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 15. 12. 2010, č. j. 7 Ao 6/2010 - 44, č. 2464/2012 Sb. NSS, Správa národního
parku Šumava). Tomu v případě řízení souvisejících s pandemickým zákonem ostatně odpovídá
i povinnost soudu přerušit řízení, rozhoduje-li ve věci, jejíž rozhodnutí závisí na posouzení
zákonnosti mimořádného opatření, jestliže probíhá řízení o návrhu na zrušení tohoto
mimořádného opatření, a vyčkat rozhodnutí o návrhu na jeho zrušení
(§13 odst. 5 pandemického zákona).
[38] Nejvyšší správní soud se k obdobné situaci nastalé v případě zrušení dřívějšího
mimořádného opatření vyjádřil v usnesení ze dne 11. 6. 2021, č. j. 8 Ao 9/2021 - 43,
v němž vyslovil, že „deklaratorní výrok, jímž soud rozhodl o tom, že opatření obecné povahy nebo jeho část
bylo v rozporu se zákonem, nebo že ten, kdo je vydal, překročil meze své působnosti a pravomoci,
anebo že opatření obecné povahy nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem (§13 odst. 4 pandemického
zákona), má účinky erga omnes (vůči všem), shodně jako v případě zrušení opatření obecné povahy nebo jeho
části. To je dáno zejména obecně vymezeným okruhem adresátů opatření obecné povahy. Byť soud nezákonnost
deklaruje v rámci řízení zahájeného na návrh konkrétního navrhovatele, který tvrdí, že bylo opatřením obecné
povahy zasaženo do jeho práv, účinky rozhodnutí dopadají na všechny potenciální adresáty daného opatření
obecné povahy. Je-li totiž opatření obecné povahy v rozporu se zákonem, nebo byla-li překročena pravomoc
nebo působnost při jeho vydání, nebo nebylo-li vydáno zákonem stanoveným způsobem, dotýkají se tyto vady
nejen konkrétního navrhovatele, nýbrž všech jeho adresátů.“
[39] V případě dalších řízení, kdy podali další navrhovatelé souběžně návrh na vyslovení
nezákonnosti téhož opatření, kdy byla nezákonnost mimořádného opatření (resp. jeho části)
již vyslovena, dojde materiálně k vyprázdnění předmětu řízení, neboť by již žádný navrhovatel
nemohl dosáhnout lepšího výsledku, než bylo již dříve učiněné prohlášení nezákonnosti
s účinky erga omnes. Tento postup je tedy i v souladu se zásadou hospodárnosti.
[40] V nyní projednávané věci navrhovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud mj. rozhodl
o tom, že opatření obecné povahy odpůrce ze dne 19. května 2021, č. j. MZDR 14601/2021-
13/MIN/KAN, ve znění mimořádného opatření ze dne 22. května 2021, č. j. MZDR
21735/2021-1/MIN/KAN, a ve znění mimořádného opatření ze dne 25. května 2021,
č. j. MZDR 14601/2021-14/MIN/KAN, bylo v části čl. I. bodu 1. písm. a) a v části čl. I. bodu
4. písm. a) v rozporu se zákonem (resp. aby Nejvyšší správní soud deklaroval, že odpůrce
vydáním těchto částí překročil meze své působnosti). Nejvyšší správní soud v již uvedených
rozsudcích č. j. 9 Ao 11/2021 - 31 a č. j. 9 Ao 10/2021 - 27 deklaroval nezákonnost
napadeného opatření v tomto rozsahu. Účinky tohoto rozsudku proto dopadají
i na navrhovatele v nyní projednávané věci. Jelikož došlo materiálně k vyprázdnění předmětu
řízení, rozhodl Nejvyšší správní soud tak, že návrh navrhovatele v uvedeném rozsahu odmítl
podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro odpadnutí předmětu řízení.
III.5. K dalším námitkám navrhovatele
[41] Navrhovatel namítal, že odpůrce nevedl řádně spis. K této námitce odkazuje Nejvyšší
správní soud na rozsudek ze dne 25. 3. 2021¸č. j. 4 As 301/2020 - 147, z něhož vyplývá,
že i v případě vydávání mimořádného opatření, jemuž nepředchází žádné řízení, je odpůrce
obecně povinen vést správní spis (i v takové situaci se totiž uplatní §17 zákona
č. 500/2004 Sb., správního řádu). Toto pochybení, i kdyby v něm odpůrce i nadále setrvával,
však automaticky nezakládá nezákonnost mimořádného opatření. Jak Nejvyšší správní soud
uvedl v posledně citovaném rozsudku, o vydání mimořádného opatření se nevede řízení.
„Adresáti mimořádného opatření tudíž ani nemají možnost se před jeho vydáním s podklady seznámit, a jejich
právo vyjádřit se k podkladům tudíž nebylo dotčeno.“ Dále Nejvyšší správní soud zohlednil,
že „z hlediska způsobu vydání i účinků jeho obsahu se toto mimořádné opatření blíží právnímu předpisu.
Proto i postup soudu při přezkoumání jeho zákonnosti musí být méně formalistický a více podobný
abstraktnímu přezkumu souladu podzákonných předpisů se zákonem prováděnému Ústavním soudem.
Správní soudy se proto musí soustředit především na otázky pravomoci k vydání mimořádného opatření
a otázky jeho obsahového souladu s ústavním pořádkem a zákony, zatímco námitky případných procesních
vad budou z povahy věci méně relevantní vzhledem k tomu, že řízení ve vlastním smyslu před správním
orgánem vedeno není.“ Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku dále zohlednil odborné
zázemí odpůrce a skutečnost, že tehdy posuzované mimořádné opatření (nařizující povinnost
nosit ochranu nosu a úst) bylo odůvodněno v podstatě obecně známými skutečnostmi,
které nebylo třeba dokazovat, přičemž dospěl k závěru, že absence řádně vedeného spisu
neovlivnila zákonnost mimořádného opatření.
[42] Naopak ve výše citovaném rozsudku č. j. 8 Ao 1/2021 - 133, který se týkal
mimořádného opatření, jež stanovilo určité povinnosti zaměstnancům, kteří podstoupili test
na přítomnost antigenu viru SARS-CoV-2 poskytnutý zaměstnavatelem, Nejvyšší správní soud
shledal, že se ve spise nenachází podklady týkající se spolehlivosti antigenních testů, což byla
otázka, kterou bylo třeba zhodnotit. Dlužno však dodat, že ve vztahu k posouzení
spolehlivosti antigenních testů shledal Nejvyšší správní soud mimořádné opatření zároveň
nepřezkoumatelným. Navrhovatelem uvedená judikatura nebyla pro uvedené relevantní.
[43] Ve vztahu k omezení soukromých akcí – vzhledem k argumentaci navrhovatele – také
nepředstavuje nevedení spisu vadu, která by měla vliv na zákonnost této části mimořádného
opatření. Odpůrce sice ani v tomto směru žádné podklady v rámci spisového materiálu
nepředložil, odůvodnění mimořádného opatření však odkazuje na několik veřejně dostupných
analýz. Vzhledem k tomu, že vydání mimořádného opatření nepředcházelo žádné řízení,
v jehož rámci by se účastníci mohli seznamovat s podklady pro vydání mimořádného opatření,
Nejvyšší správní soud považuje odkazy za dostatečné.
[44] Nedůvodná je i poslední námitka stěžovatele týkající se nedostatečného odůvodnění
napadeného opatření. Ve vztahu k čl. I. bodu 15. se k odůvodnění (resp. jeho dostatečnosti)
vyjádřil již v bodě [30] tohoto rozsudku. Ve vztahu ke zbývajícím dvěma napadeným částem
je otázka odůvodnění irelevantní, protože návrh byl v těchto částech odmítnut.
IV. Závěr a náklady řízení
[45] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 a 3 s. ř. s., ve spojení s §120
s. ř. s. Navrhovatel byl ve věci částečně neúspěšný (čl. I. bod 15.) a částečně byl jeho návrh
odmítnut [(čl. I. bod 1. písm. a) a čl. I. bod 4. písm. a)]. Neúspěšný navrhovatel nemá právo
na náhradu nákladů řízení. Odpůrci žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.
Ve zbylé části byl návrh odmítnut a žádný z účastníků proto nemá právo na náhradu nákladů
řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. června 2021
JUDr. Radan Malík
předseda senátu