ECLI:CZ:NSS:2022:1.AS.158.2021:28
sp. zn. 1 As 158/2021 - 28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Ivo Pospíšila, soudce
JUDr. Josefa Baxy a soudkyně JUDr. Lenky Kaniové v právní věci žalobce: P. M., zastoupen
Mgr. Filipem Wágnerem, advokátem se sídlem Olšanská 2643/1a, Praha 3, proti žalovanému:
Generální ředitelství Vězeňské služby České republiky, se sídlem Soudní 1672/1a, Praha 4,
o žalobě proti vyřízení stížnosti Generálním ředitelstvím Vězeňské služby ČR ze dne 2. 2. 2021,
č. j. VS-170682-15/ČJ-2020-800012-STG, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení
Městského soudu v Praze ze dne 4. 5. 2021, č. j. 11 A 84/2021 - 11,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 4. 5. 2021, č. j. 11 A 84/2021 - 11, se z r ušuj e
a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalovaný shledal přípisem ze dne 2. 2. 2021, č. j. VS-170682-15/ČJ-2020-800012-STG
(dále jen „vyřízení stížnosti“), jako nedůvodnou stížnost žalobce na špatné podmínky ve Vazební
věznici Praha-Pankrác (dále jen „věznice“) i na pochybení zaměstnanců Vězeňské služby ČR
(dále jen „vězeňská služba“).
[2] Městský soud žalobu, kterou žalobce napadl uvedený přípis a další postupy vězeňské
služby, odmítl jako nepřípustnou podle §46 odst. 1 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní (dále jen „s. ř. s.“). Vyřízení obecné stížnosti podle §26 zákona č. 169/1999 Sb.,
o výkonu trestu odnětí svobody (dále jen „zákon o VTOS“), není podle městského soudu
rozhodnutím správního orgánu ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., nezasahuje do subjektivních práv
odsouzeného, neboť se nejedná o rozhodnutí o řádném opravném prostředku či prostředku
proti úkonům vězeňské služby (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11. 2012,
č. j. 5 As 43/2012 - 40, č. 2768/2013 Sb. NSS). Městský soud proto shledal, že žaloba nesměřuje
proti rozhodnutí správního orgánu ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., ale proti jinému úkonu
žalovaného, který je ze soudního přezkumu vyloučen podle §70 písm. a) s. ř. s.
II. Kasační stížnost
[3] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadl usnesení městského soudu kasační stížností
a navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení zrušil a věc vrátil městskému soudu
k dalšímu řízení.
[4] Městský soud dle stěžovatele nesprávně vyhodnotil typ jeho žaloby. Žalobce není povinen
stanovit, jaký ze tří typů žalob podává, a soud tímto jeho návrhem není vázán. Městský soud měl
jeho žalobu posoudit jako žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, konkrétně jako žalobu
proti protiprávnímu vyřizování jeho stížností.
[5] V obecné rovině vystupuje žalovaný téměř vždy jako nadřízený správní orgán ve smyslu
§175 s. ř. Z toho důvodu se proti jeho rozhodnutí není možné bránit žalobou proti rozhodnutí,
nýbrž žalobou na ochranu před nezákonným zásahem. Žalobce jako odsouzený vykonávající trest
odnětí svobody nemá přístup k právním publikacím a nevlastní ani finanční prostředky na právní
zastoupení. Proto nelze očekávat, že bude schopen bránit se žalobou proti správnímu
rozhodnutí. Odsouzení jsou přímo „v rukou“ vězeňské služby a jediný způsob, jak prokázat její
pochybení, jsou listinné důkazy. Právě proto by měla dodržovat správní řád.
[6] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[7] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla
podána včas a oprávněnou osobou. Stěžovatel je rovněž v řízení zastoupen advokátem, který mu
byl kasačním soudem ustanoven usnesením ze dne 28. 7. 2021, č. j. 1 As 158/2021 - 22.
Důvodnost kasační stížnosti soud posoudil v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů
a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.). Po takto provedeném řízení dospěl k závěru,
že kasační stížnost je důvodná.
[8] Soud předesílá, že stěžovatel kasační stížností napadl usnesení městského soudu
o odmítnutí návrhu. Takovou kasační stížnost lze opřít pouze o důvody nezákonnosti tohoto
rozhodnutí dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98, č. 625/2005 Sb. NSS). Pod tento důvod spadá
i případ, kdy vada řízení před soudem měla nebo mohla mít za následek vydání nezákonného
rozhodnutí o odmítnutí návrhu (viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 12. 2005,
č. j. 6 As 4/2004 - 53). Jelikož tedy kasační stížnost nesměřuje proti meritornímu rozhodnutí,
nebude se moci ani Nejvyšší správní soud zabývat věcí samou, tj. nebude se zabývat otázkou
zákonnosti žalobou napadeného postupu žalovaného. Předmětem posouzení Nejvyššího
správního soudu v daném řízení je toliko otázka, zda městský soud postupoval správně, pokud
žalobu stěžovatele podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítl.
[9] Stěžovatel v zásadě namítal, že městský soud neměl žalobu proti rozhodnutí správního
orgánu odmítnout se zdůvodněním, že napadená písemnost není rozhodnutím, neboť nebyl
vázán tím, jak stěžovatel sám žalobu označil. Městský soud měl naopak na základě obsahu žaloby
dojít k závěru, že se jedná o žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, a jako takovou
ji projednat.
[10] Platí, že žalobce nemůže mít újmu z toho, že omylem zvolil nesprávný žalobní typ.
Správní soudy jsou v případě nesprávné volby žalobního typu povinny procesně postupovat
v souladu s rozsudkem rozšířeného senátu ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015 - 160, ve věci
EUROVIA, a na něj navazující judikaturou (viz rozsudky ze dne 28. 2. 2018,
č. j. 6 As 357/2017 - 26, ze dne 21. 3. 2018, č. j. 6 As 402/2017 - 41, a ze dne 6. 4. 2018,
č. j. 4 As 57/2018 - 78). Žalobce musí být poučen o tom, že soud odlišně hodnotí povahu úkonu
či nečinnosti správního orgánu, které mají být soudem přezkoumány, a vyzván, aby tomu
přizpůsobil obsah žaloby. Správní soudy tedy nejsou oprávněny odmítnout žalobní návrh
bez dalšího, nýbrž jsou povinny nejprve žalobci poskytnout lhůtu k úpravě žaloby (viz rozsudek
ze dne 6. 4. 2018, č. j. 4 As 57/2018 - 78). Pokud by totiž správní soud odmítl žalobu
pro nesprávnou volbu žalobního typu, aniž by předtím žalobce vyzval k úpravě žaloby na jiný
žalobní typ, dopustil by se tím odepření spravedlnosti (viz výše citovaný rozsudek
č. j. 6 As 357/2017). Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že citovaný rozsudek rozšířeného
senátu zrušil Ústavní soud nálezem ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18. Ke zrušení
však došlo z důvodů zcela nesouvisejících s problematikou žalobních typů (viz rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 7. 2018, č. j. 2 As 93/2016 - 138, a nález Ústavního soudu
ze dne 15. 1. 2019, sp. zn. III. ÚS 2634/18).
[11] Správní soudy nejsou povinny umožnit žalobcům úpravu žaloby a jejího petitu, pokud
žalobce zvolil nesprávný žalobní typ úmyslně nebo pokud mu odmítnutím „nesprávné“ žaloby
nemůže být způsobena újma, tj. tehdy, pokud pro projednání „správného“ žalobního typu nejsou
splněny procesní podmínky, nebo žalobce zároveň podal „správnou“ věcně projednatelnou
žalobu (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 17. 9. 2019, č. j. 1 As 436/2017 - 43,
č. 3931/2019 Sb. NSS).
[12] Podle §26 odst. 1 zákona o VTOS smí odsouzený k uplatnění svých práv a oprávněných zájmů
podávat stížnosti a žádosti orgánům příslušným k jejich vyřízení.
[13] V rozsudku ze dne 29. 11. 2012, č. j. 5 As 43/2012 - 40, na který odkázal i městský soud,
dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že využití stížnosti dle §26 odst. 1 zákona o VTOS nelze
považovat za nezbytnou podmínku přípustnosti žaloby na ochranu před nezákonným zásahem
ani ji nelze pokládat za řádný opravný prostředek v řízení před správním orgánem ve smyslu §68
písm. a) s. ř. s., jehož vyčerpání by bylo nezbytnou podmínkou přípustnosti případné žaloby
proti rozhodnutí správního orgánu dle §65 a násl. s. ř. s. K zásahu do subjektivních práv
odsouzeného samotným vyřízením jeho stížnosti tedy dojít nemůže, neboť se nejedná
o rozhodnutí o řádném opravném prostředku či prostředku nápravy proti úkonům vězeňské
služby, jež byly předmětem stížnosti. Pokud by do práv stěžovatele zasáhl přímo některý z úkonů
vězeňské služby, které byly předmětem stížnosti, musel by stěžovatel, domáhal-li by se soudní
ochrany, brojit proti takovému úkonu přímou žalobou, ať již by se jednalo, podle povahy daného
úkonu, o žalobu na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu nebo o žalobu
proti rozhodnutí správního orgánu.
[14] K poučení o tom, že soud odlišně hodnotí povahu úkonu či nečinnosti správního orgánu,
které mají být soudem přezkoumány, a výzvě, aby tomu přizpůsobil obsah žaloby, však může
dojít teprve poté, kdy má soud postaveno na jisto, čeho se žalobce domáhá a jaký typ žaloby
vlastně podává. Dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 7. 2009,
č. j. 7 Aps 2/2009 - 197, je soud povinen nejprve žalobce vyzvat k odstranění vady žaloby
dle §37 odst. 5 s. ř. s., pokud je rozporný samotný petit či je rozpor mezi obsahem žaloby
a navrženým petitem; jinak řečeno, pokud formulovaný petit jednoznačně nevypovídá
o tom, čeho se žalobce ve skutečnosti podanou žalobou domáhá, resp. jaký typ žaloby podává,
či z petitu vyplývá záměr podat dva různé typy žaloby. Pokud soud ve věci rozhodne, aniž
by bylo postaveno najisto, čeho se žalobce žalobou domáhá, zatíží tím své řízení vadou, která
může mít vliv na zákonnost rozhodnutí.
[15] Z výše citované judikatury vyplývá pro nyní projednávaný případ následující. Povinností
městského soudu bylo nejprve postavit najisto, čeho se stěžovatel vlastně domáhal, tedy zda petit
nebyl rozporný a zda obsah žaloby odpovídal petitu. Z postupu městského soudu je zřejmé,
že pochybnosti o tom, čeho se stěžovatel domáhal, neměl. Měl naopak postaveno najisto,
že stěžovatel podal žalobu proti rozhodnutí správního orgánu, konkrétně proti vyřízení stížnosti
podle §26 odst. 1 zákona o VTOS. Z žaloby podané dne 28. 5. 2021 je skutečně zřejmé
to, že žalobce jí brojí proti vyřízení stížnosti, což vyplývá z označení věci, z obsahu žaloby
i z části petitu (stěžovatel navrhl, aby soud prohlásil písemnost za nicotnou a žalovaný
byl povinen vydat nové rozhodnutí, které bude v souladu s vyřízením stížnosti Ministerstvem
spravedlnosti).
[16] Na druhou stranu však žaloba obsahovala další žalobní návrhy, které již neodpovídaly
jejímu obsahu, a na něž městský soud vůbec nereagoval. Stěžovatel požadoval, aby městský soud
uložil řediteli věznice a jeho podřízeným, aby postupovali v souladu s právními předpisy,
konkrétně aby bylo vyhověno žádosti odsouzených o vydání kopie rozhodnutí či o písemné
vyhotovení rozhodnutí, dále aby zakázal věznici při zakládání práv a povinností odsouzených
argumentovat nařízeními generálního ředitele, a aby zrušil §54 nařízení generálního
ředitele č. 25/2015, dle kterého nemá odsouzený právo nahlížet do svého osobního spisu
vedeného vězeňskou službou. Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že žalobní petit je do jisté
míry nesrozumitelný. Městský soud byl jím však vázán a byl povinen v rozhodnutí vyčerpat celý
předmět řízení, nikoli pouze jeho část týkající se návrhu na zrušení přípisu o vyřízení stížnosti.
[17] Dle Nejvyššího správního soudu z této části žalobního petitu není jednoznačně
seznatelné, čeho se stěžovatel domáhal, resp. část petitu neodpovídá obsahu žaloby a je rozporná
s částí petitu, o níž městský soud rozhodl. V takovém případě bylo povinností městského soudu
vyzvat stěžovatele podle §37 odst. 5 s. ř. s. k odstranění vad žaloby. Takový postup byl nutný
zvláště s ohledem na skutečnost, že část výše uvedených žalobních návrhů se určitým způsobem
dotýká jednotlivých úkonů vězeňské služby, které byly předmětem stížnosti adresované
žalovanému (a tudíž je za splnění dalších podmínek možné napadnout je správní žalobou), zvláště
pak stížnost na skutečnost, že zaměstnanci vězeňské služby odmítají vydat stěžovateli kopie
písemností. Pouze pro úplnost soud dodává, že ve stížnosti stěžovatel dále poukazoval
na nefunkčnost resocializace, programu zacházení a motivačních programů, na nerozdělení
odsouzených dle zařazení v II. a III. prostupné skupině vnitřní diferenciace, na obtížnost
při přestupu mezi těmito skupinami, na nekompetentnost vedoucích pracovníků
a s tím související špatné hospodaření, na zacházení s nepohodlnými vězni, na způsob vyřízení
žádosti o poskytnutí obsahu jeho telefonických hovorů ředitelem věznice, na nečinnost
při vyřízení předchozí stížnosti, na způsob, jakým probíhají návštěvy a jakým se ve věznici
rozhoduje, kdo z vězňů bude vykonávat práci.
[18] Pokud neměl městský soud postaveno na jisto, čeho se stěžovatel domáhal, stěží
pak mohl vyhodnotit, zda není jeho snahou napadnout právě ty úkony vězeňské služby, které
byly předmětem jeho stížnosti podle §26 odst. 1 zákona o VTOS, a zda tedy není na místě poučit
stěžovatele o nutnosti upravit žalobu tak, že je nutné zvolit jiný žalobní typ. Městský soud
si ani nemohl vyhodnotit, zda jsou pro podání některého typu žaloby vůbec splněny procesní
podmínky, či zda se požadovaných návrhů lze vůbec domáhat ve správním soudnictví. Za takové
situace nemohl ani Nejvyšší správní soud rozhodnout, zda bylo na místě stěžovatele poučit
o možnosti překvalifikovat žalobu na jiný žalobní typ, neboť by takové rozhodnutí bylo
předčasné.
[19] Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že městský soud byl povinen stěžovatele vyzvat,
aby odstranil zmiňované vady žaloby a upřesnil, čeho se touto žalobou domáhá, a na základě
toho si ujasnit přípustnost žaloby a další podmínky řízení. Jelikož tak neučinil, zatížil řízení vadou,
která mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí o odmítnutí žaloby ve smyslu §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s.
IV. Závěr a náklady řízení
[20] Kasační stížnost je důvodná, a proto Nejvyšší správní soud usnesení městského soudu
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.). V něm bude vázán shora vysloveným
právním názorem (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[21] Městský soud v souladu s §110 odst. 3 s. ř. s. v dalším řízení rozhodne i o náhradě
nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. února 2022
JUDr. Ivo Pospíšil
předseda senátu