ECLI:CZ:NSS:2022:1.AS.270.2021:40
sp. zn. 1 As 270/2021 - 40
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové, soudce
JUDr. Ivo Pospíšila a soudkyně Mgr. Evy Šonkové v právní věci navrhovatelů: a) M. D.,
b) K. P., c) BAUSTOFF + METALL BRNO s. r. o. se sídlem U dálnice 836, Modřice,
d) J. K., všichni zastoupeni Mgr. Vítězslavem Dohnalem, advokátem se sídlem Klokotská 103,
Tábor, proti odpůrci: město Třebíč, se sídlem Karlovo nám. 104/55, Třebíč,
zastoupenému Mgr. Ing. Jánem Bahýlem, advokátem se sídlem Kotlářská 912/29, Brno,
za účasti: Ředitelství silnic a dálnic ČR, se sídlem Na Pankráci 546/56, Praha, o návrhu
na zrušení části opatření obecné povahy – Územního plánu Třebíč vydaného usnesením
zastupitelstva města Třebíč ze dne 10. 9. 2020, č. 22/4/ZM/2020, v řízení o kasační
stížnosti navrhovatelů a), b) a d) proti rozsudku Krajského soudu v Brně
ze dne 3. 8. 2021, č. j. 65 A 4/2021 - 75,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Navrhovatelé ne m a jí p ráv o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Odpůrci se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n ep ři zn áv á .
IV. Osoba zúčastněná na řízení ne m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a rozsudek krajského soudu
[1] Navrhovatelé se návrhem podaným u Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“)
domáhali zrušení opatření obecné povahy – Územní plán Třebíč, vydaného usnesením
zastupitelstva města Třebíč ze dne 10. 9. 2020, č. 22/4/ZM/2020. Brojili proti částem týkajícím
se záměru nazvaného „přeložka silnice I/23“, včetně koridoru, který byl pro účely jeho
zbudování vymezen.
[2] Nejdříve se krajský soud zabýval námitkou nezohlednění dopadů do podnikání
v jihovýchodní části města (průmyslová zóna). Ty dle názoru žalobců nebyly v odůvodnění
napadeného opatření vůbec zohledněny. Soud shrnul argumentaci obsaženou v odůvodnění
a shledal, že byla podmínkám udržitelného rozvoje území věnována dostatečná pozornost.
Zvolená varianta vedení přeložky silnice I/23 byla řádně odůvodněna a podložena. Souhlasil,
že otázkám hospodářského rozvoje a podnikání byla v napadeném opatření věnována pozornost
okrajově. Nicméně deklarovanou prioritou v oblasti udržitelného rozvoje bylo dopravní řešení
situace v centru města, která je dlouhodobě problematická. Připustil, že může mít uskutečnění
záměru pro některé dotčené subjekty podnikající v průmyslové zóně za následek nucené
přemístění výroby či zánik některých pracovních míst; zlepšení dopravy a její navázání
na sousední regiony současně však zvýší dopravní obslužnost a celkovou mobilitu obyvatelstva,
což jsou zcela legitimní cíle sledované v územním plánování dopravní infrastruktury. Nadto
dotčená ustanovení stavebního zákona ani jeho příloha neukládají odpůrci výslovně povinnost
zkoumat vliv plánovaného záměru konkrétně na zaměstnanost či fungování průmyslové zóny
v dotčených oblastech.
[3] K námitce nedostatečného upřesnění polohy a rozsahu koridoru vůči Zásadám územního
rozvoje (dále jen „Zásady“) soud konstatoval, že dotčený koridor byl v napadeném opatření
vymezen v menším rozsahu (jeho šířka byla omezena). Ovšem komplexní řešení dopravní situace
spočívající v odklonění hlavní dopravy z centra města přeložkou silnice I/23 je nepochybně
významným stavebním záměrem, jehož konkrétní rozsah nelze do míry podrobnosti požadované
navrhovateli předjímat již při pořizování a vydání územně plánovací dokumentace, která
má na rozdíl od navazujících řízení koncepční charakter.
[4] Odpůrce sice reagoval na jednotlivé připomínky a námitky navrhovatelů spíše typovým
způsobem, přičemž vycházel zejména ze závaznosti Politiky územního rozvoje ČR a příslušné
aktualizace Zásad, nicméně je soud považoval za dostatečné a přezkoumatelné. Rozhodnutí
o námitkách je z hlediska přezkumu správním soudem konzumováno aktem vyššího stupně,
jehož je součástí, tedy opatřením obecné povahy; nelze je tedy přezkoumávat neodvisle
od kontextu územně-plánovací dokumentace, jejíž je součástí. Ta vytváří ve své komplexitě
nezbytné souvislosti pro porozumění záměrům regulace vztahů v území a postavení dotčených
jednotlivců. Soud tedy nepovažoval dílčí nedostatky rozhodnutí o námitkách za natolik zásadní,
aby byly samy o sobě důvodem ke zrušení celého opatření obecné povahy, resp. v rozsahu částí
napadených předmětným návrhem.
[5] V žalobním bodě týkajícím se rozporu vymezení přeložky I/23 se Zásadami, spočívajícím
v rozšíření okruhu staveb, ke kterým mohou být práva k dotčeným pozemkům a stavbám
vyvlastněna, se krajský soud neztotožnil s argumentací navrhovatele. Stanovení veřejně
prospěšných staveb nebylo v rámci územního plánu učiněno nad rámec Zásad. Podle názoru
soudu nejde totiž o silnici uvažovat jako o holé stavbě. Také Zásady počítají s umístěním
doprovodných zařízení a staveb. Mezi ně lze zajisté řadit stavby či zařízení typu mostu,
protihlukových opatření či odstavné nebo parkovací plochy. Jedná se o běžná doprovodná
zařízení daného druhu pozemních komunikací, a to jak z důvodu zajištění bezpečnosti
a plynulosti provozu, tak za účelem minimalizace některých negativních vlivů, které
jsou s vysokou intenzitou silniční dopravy spojeny. Za souladné s napadeným opatřením
lze považovat také umisťování staveb typu čerpací stanice, vodní plochy či veřejného
prostranství. V dalších řízeních bude však nutné posuzovat jejich nezbytnost a přiměřenost.
[6] Dále navrhovatelé brojili proti neurčitosti vymezení koridoru pro přeložku I/23, jelikož
stavby, pro které lze práva k dotčeným pozemkům vyvlastnit, nebyly jednoznačně vymezeny.
Konkrétně navrhovatelé poukázali na rozpor ve vymezení staveb v částech 4.5. a 7.1. napadeného
územního plánu, které mohou být do koridoru určeného pro realizaci záměru přeložky silnice
I/23 umístěny. Krajský soud neshledal namítanou vnitřní rozpornost výrokové části napadeného
opatření. Přestože vymezení staveb, které mohou být do příslušného koridoru umístěny,
není v rámci uvedených částí územního plánu koncipováno stejným způsobem, nelze
z toho bez dalšího dovozovat jejich vzájemnou rozporuplnost či neslučitelnost. Bod 282
výrokové části územního plánu navazuje na stanovení přípustného využití koridorů dopravní
infrastruktury. Za účelem vymezení přípustného využití užívá sice odlišné, ale z povahy věci
zaštiťující označení, pokud uvádí, že do koridoru mohou být kromě hlavní stavby umisťovány
rovněž stavby související. Z toho však nelze dovodit, že by tímto postupem došlo k rozšíření
možného využití koridoru.
[7] Také namítaná neurčitost časového vymezení působnosti koridoru nepředstavuje vadu
napadeného opatření. Z povahy věci je nutné vykládat působnost vymezených koridorů
až do okamžiku faktického uskutečnění daných záměrů, tedy ukončení stavebních a souvisejících
prací, včetně vydání následného povolení, na základě kterého budou dotčené stavby užívány.
II. Důvody kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[8] Navrhovatelé a), b) a d) (stěžovatelé) podali proti rozsudku krajského soudu kasační
stížnost z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“).
[9] Dle názoru stěžovatelů krajský soud nesprávně posoudil otázku (ne)vyhodnocení vlivů
na podnikatelskou činnost vymezením koridoru. Kolidující zájmy a práva nebyly identifikovány,
popsány, zváženy a vzájemně porovnány. Samotné odůvodnění důležitosti a potřeby přeložky
silnice I/23 je zcela bez významu pro posouzení toho, zda bylo možné či vhodné koridor
posunout tak, aby nedošlo k zásahu do jejich práv, nebo aby tento zásah byl v menším rozsahu.
Napadené opatření pak neobsahovalo posouzení a vážení legitimních cílů stanoveného koridoru
s právy a zájmy stěžovatelů. Nelze dosáhnout obecně prospěšného cíle souladu veřejného
a soukromého zájmu bez identifikace, popisu, zvážení a vzájemného porovnání dopadů
předmětného záměru silnice I/23 do kolidujících práv a zájmů. Stěžovatelé podávali
jak připomínky, tak námitky k návrhu napadeného opatření, odpůrce si proto byl vědom zásahu
do jejich práv, který však řádně nevyhodnotil.
[10] Stěžovatelé nesouhlasili s krajským soudem stran vyhodnocení přezkoumatelnosti
vypořádání jejich námitek k napadenému opatření. Odpůrce nevážil vzájemně konkurující
si práva a zájmy, i když stěžovatelé tyto námitky vznášeli. V odůvodnění napadeného opatření
nejsou obsaženy argumenty vztahující se ke vzneseným námitkám zásahu do podnikání
a vlastnického práva navrhovatelů, jak mylně uvádí krajský soud.
[11] Krajský soud dospěl k závěru, že vymezení veřejně prospěšných staveb, pro které
lze práva k pozemkům a stavbám vyvlastnit, není v napadeném opatření provedeno v rozporu
se Zásadami. Napadené opatření však dle stěžovatelů rozšířilo určení staveb, pro které je možné
práva k pozemkům a stavbám vyvlastnit. Nesouhlasí s tím, že by čerpací stanice, odstavné
parkoviště, samostatná cyklostezka či stezka pro pěší nebo vodní plocha byly a priori stavbami
nezbytnými k provedení či zajištění řádného užívání stavby silnice I. třídy. Prostřednictvím
územně plánovací dokumentace nemůže dát veřejná moc investorům (byť veřejným) bianco šek
na to, pro jaké stavby budou moci usilovat o vyvlastnění. V případě napadeného opatření
však nedošlo k zákonem předpokládanému zpřesnění Zásad, ale naopak k rozšíření okruhu
veřejně prospěšných staveb nad daný rámec.
[12] Stěžovatelé namítali, že záměr silnice I/23 nebyl v napadeném opatření vymezen
dostatečně určitě. Krajský soud jejich výhrady odmítl s tím, že jednotlivé části napadeného
opatření jsou navzájem v poměru obecné a konkrétní regulace, a odkázal na kontextuální výklad
v intencích racionálního smyslu a účelu právní úpravy. Krajskému soudu vytýkají, že nesprávně
posoudil dostatečnost vymezení okruhu staveb, které je možno umístit v koridoru pro přeložku
silnice I/23. To z důvodu, že vymezení je obsaženo jako součást koridoru DS_01, tak i veřejně
prospěšné stavby VD 01. Stěžovatelé se také dostávají do nejistoty, kdy dojde k omezením
plynoucím z výstavby dotčených staveb. Soud chybně posoudil povahu a význam vymezení
koridoru DS_01 jako tzv. překryvného. Považoval označení koridoru za „překryvný“ za spíše
praktické pojmenování určitého druhu koridoru. Navrhovatelé s takovou bagatelizací nesouhlasí.
Použití formy překryvného koridoru má velký význam právě pro minimalizaci zásahů
do vlastnických práv. Díky překryvné podobě koridoru nemusí následně vlastníci usilovat
o změnu územního plánu pro stavební využití těch pozemků, které se nacházejí uvnitř tohoto
koridoru, ale které nebudou samotnou stavbou silnice I/23 (a staveb ji nezbytně podmiňujících
či s ní souvisejících). To znamená pro vlastníky zásadní výhodu časovou (někdy i finanční)
a je pro ně významným prvkem jistoty možnosti stavebního využití pozemků. S ohledem
na to, že navrhovatelé považují regulace v bodech 84. – 90. a v bodech 282. – 284. napadeného
opatření za samostatné (vedle sebe stojící), je neuvedení překryvného charakteru koridoru
pro veřejně prospěšnou stavbu chybou způsobující jeho vnitřní rozpornost.
[13] Odpůrce ani osoba zúčastněná na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřili.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[14] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že má požadované náležitosti, byla podána včas
a osobami oprávněnými, a je tedy projednatelná.
[15] Poté přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti
a v rámci uplatněných důvodů, ověřil přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
III.A Obecná východiska
[16] Z rozhodovací praxe kasačního soudu plyne, že k hodnocení přiměřenosti a zákonnosti
regulace obsažené v opatření obecné povahy vydávaného samosprávou je třeba přistupovat
s nejvyšší opatrností a zdrženlivostí. Je třeba ji posuzovat v kontextu práva obcí a krajů
na samosprávu, které inherentně zahrnuje i právo uspořádat své územní poměry podle vlastních
představ. Již v rozsudku ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007 - 73, Nejvyšší správní soud uvedl,
že v rámci územního plánování „vždy jde o vyvážení zájmů vlastníků dotčených pozemků s ohledem
na veřejný zájem, kterým je v nejširším slova smyslu zájem na harmonickém využití území. Tato harmonie může
mít nesčíslně podob a ve své podstatě nebude volba konkrétní podoby využití určitého území výsledkem ničeho
jiného než určité politické procedury v podobě schvalování územního plánu, v níž je vůle politické jednotky, která
o něm rozhoduje, tedy ve své podstatě obce rozhodující svými orgány, omezena, a to nikoli nevýznamně,
požadavkem nevybočení z určitých věcných (urbanistických, ekologických, ekonomických a dalších) mantinelů
daných zákonnými pravidly územního plánování. Uvnitř těchto mantinelů však zůstává vcelku široký prostor
pro autonomní rozhodování příslušné politické jednotky. Jinak řečeno – není úkolem soudu stanovovat, jakým
způsobem má být určité území využito; jeho úkolem je sledovat, zda příslušná politická jednotka (obec)
se při tvorbě územního plánu pohybovala ve shora popsaných mantinelech. Bylo-li tomu tak, je každá varianta
využití území, která se takto „vejde“ do mantinelů územního plánování, akceptovatelná a soud není oprávněn
politické jednotce vnucovat variantu jinou.“ (obdobně viz i rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 5. 2. 2009, č. j. 2 Ao 4/2008 - 88, ze dne 31. 8. 2011, č. j. 1 Ao 4/2011 - 42,
ze dne 28. 3. 2013, č. j. 1 Aos 3/2012 - 59, ze dne 31. 8. 2011, č. j. 1 Ao 4/2011 - 42,
ze dne 12. 5. 2016, č. j. 6 As 174/2015 - 72, ze dne 25. 5. 2017, č. j. 5 As 49/2016 - 198,
ze dne 27. 7. 2017, č. j. 1 As 15/2016 - 85).
[17] Z uvedené a další judikatury Nejvyššího správního soudu dále vyplývá, že nikoliv každé
porušení zákona vede k nutnosti zrušení opatření obecné povahy. Vždy je třeba zvažovat
intenzitu porušení právních předpisů. Např. v rozsudku ze dne 12. 5. 2016,
č. j. 6 As 174/2015 - 72, soud uvedl, že: „V řízení podle §101a a násl. s. ř. s. soud hodnotí opatření
obecné povahy jako celek. K jeho zrušení by měl přistoupit, pokud došlo k porušení zákona v nezanedbatelné
míře, resp. v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného řízení a opatření jako celku. Zrušení napadeného
opatření obecné povahy nastupuje tehdy, když pochybení správního orgánu překročila mez, kterou je možno
vzhledem k celkové komplikovanosti řízení a s přihlédnutím k povaze rozhodované věci považovat za ještě
přijatelnou. K překročení takové meze může dojít jediným závažným pochybením stejně jako větším počtem
relativně samostatných (povětšinou procesních) pochybení, která by mohla být jednotlivě vnímána jako marginální,
ale ve svém úhrnu představují podstatný zásah do veřejných subjektivních práv stěžovatelů.“ Obdobně viz
rozsudky ze dne 16. 3. 2020, č. j. 1 As 245/2019 - 38, ze dne 12. 11. 2013, č. j. 2 Aos 3/2013 - 36,
ze dne 2. 2. 2011, č. j. 6 Ao 6/2010 - 103, ze dne 20. 5. 2010, č. j. 8 Ao 2/2010 - 644 atp.
[18] Nejvyšší správní soud vázán výše uvedenými limity soudního přezkumu přistoupil
k posouzení uplatněných kasačních námitek a shledal, že žádná z nich neměla potenciál vyvolat
zrušení rozsudku krajského soudu.
III.B Nezohlednění zásahu do podnikání
[19] Stěžovatelé předně namítali, že krajský soud nesprávně posoudil otázku zákonnosti
vyhodnocení zásahu do jejich podnikání způsobenou vymezením koridoru pro přeložku silnice
I/23 napadeným opatřením. Svojí argumentací nezpochybnili legitimní cíl zvoleného řešení,
tedy minimalizovat zásahy do přírody a krajiny výstavbou dotčené přeložky a zlepšení dopravní
situace v centru města Třebíče. I přes jejich námitky však odpůrce nepoměřoval dopady záměru
na jejich podnikání, právě s výše uvedenými cíli.
[20] Předně soud upozorňuje, že umístění dotčeného koridoru pro přeložku I/23 vychází
z aktualizace č. 6 Zásad územního rozvoje kraje Vysočina. Územní plán (napadené opatření)
pak podle §43 stavebního zákona pouze zpřesňuje a rozvíjí cíle a úkoly územního plánování v souladu
se zásadami územního rozvoje. Aktualizaci Zásad napadli stěžovatelé návrhem u krajského soudu,
který jej rozsudkem ze dne 17. 9. 2020, č. j. 67 A 3/2020 - 250, zamítl. Kasační stížnost
proti zmíněnému rozsudku pak byla taktéž neúspěšná; Nejvyšší správní soud o ní rozhodl
rozsudkem ze dne 13. 4. 2021, č. j. 7 As 306/2020 - 45. V něm zdůraznil, že v rámci příslušné
aktualizace č. 6 ZÚR byly řádně vyhodnoceny vlivy na udržitelný rozvoj území, a to včetně
srovnání stávající a budoucí varianty, která bude mít pozitivní dopady, jako je snížení dopravní
zátěže, zvýšení bezpečnosti silničního provozu, zlepšení emisní a hlukové zátěže atd. Ve vztahu
k případným dopadům do vlastnických práv navrhovatelů pak Nejvyšší správní soud zdůraznil,
že dotčené právní předpisy zakotvují různé mechanismy ochrany. Z uvedeného rozsudku
pak také plyne, že se stěžovatelé proti úpravě obsažené v aktualizaci Zásad nebránili v průběhu
přijímání opatření.
[21] Jak správně konstatoval krajský soud, územní plán je třeba přezkoumávat komplexně
(a to i ve vztahu k vypořádání jednotlivých námitek). Rozhodnutí o námitkách, které musí
obsahovat vlastní odůvodnění, je součástí odůvodnění opatření obecné povahy (§172 odst. 5
věta pátá správního řádu), a proto je třeba vnímat je ve vzájemné souvislosti (viz rozsudek
ze dne 9. 7. 2020, č. j. 10 As 100/2018 - 48).
[22] Nejvyšší správní soud se shoduje s krajským soudem v tom, že odpůrce reagoval
na jednotlivé připomínky a námitky spíše typovým způsobem, přičemž vycházel zejména
ze závaznosti Politiky územního rozvoje ČR a příslušné aktualizace Zásad. Nicméně z textu
odůvodnění napadeného opatření je zřetelná úvaha a cíl zvoleného řešení. Snahou je, v souladu
se Zásadami, dobudovat silniční infrastrukturu nadměstského významu, odlehčit provozu
v centru města Třebíče, zvýšit bezpečnost a plynulost dopravy, a to při snaze o co nejmenší
zásahy do přírody a krajiny. Dále je z odůvodnění napadeného opatření zřejmé, že zvolená
varianta řešení je výsledkem dlouhodobého zkoumání možností vedení obchvatu, jehož součástí
je také nyní posuzovaná přeložka silnice I/23. Zejména v příloze A k příloze č. 3 odůvodnění
napadeného opatření je pak shrnut časový vývoj jednotlivých variant uvažovaných pro výstavbu
obchvatu. Zde se odpůrce věnuje také důvodům, pro které byla zvolena varianta vedená
přes průmyslovou zónu.
[23] Stěžovatelům je pak nutno dát zapravdu, že napadené opatření neobsahuje rozsáhlé
posouzení dopadů a zásahu do podnikání a vlastnického práva osob dotčených přeložkou.
Nicméně z jeho odůvodnění jsou zřejmé úvahy, které vedly odpůrce právě ke zvolení daného
řešení. Jak uvedl krajský soud v napadeném rozsudku, ale také Nejvyšší správní soud v citovaném
rozsudku č. j. 7 As 306/2020 - 45, stavební zákon neukládá odpůrci výslovně povinnost zkoumat
vliv plánovaného záměru konkrétně na zaměstnanost či fungování průmyslové zóny v dotčených
oblastech nebo posouzení vlivu záměru na každý jednotlivě určený hmotný statek v daném
území.
[24] Nejvyšší správní soud se proto shoduje se závěry krajského soudu a uzavírá, že odpůrce
uvedl dostatečné důvody pro zvolené řešení. Neposouzení dopadů do podnikání a vlastnického
práva stěžovatelů v napadeném opatření nepředstavuje natolik závažnou vadu, pro niž by bylo
nutné jej rušit. Nelze také odhlédnout od skutečnosti, že koridor byl vymezen také v Zásadách.
Zásady územního rozvoje jsou totiž podle §36 odst. 5 stavebního zákona „závazné pro pořizování
a vydávání územních plánů.“ Podle §43 odst. 3 téhož zákona pak „[ú]zemní plán v souvislostech
a podrobnostech území obce zpřesňuje a rozvíjí cíle a úkoly územního plánování v souladu se zásadami územního
rozvoje.“ Pořizovatel musí při pořizování územně plánovací dokumentace sám ověřit soulad svého
návrhu s nadřazenou dokumentací. Je tedy zřejmé, že odpůrce byl vázán vymezením koridoru
a mohl jeho polohu pouze zpřesnit. Tomu také dostál, poněvadž původní koridor stanovený
aktualizací č. 6 Zásad zúžil na šířku 100 m odpovídající ochrannému pásmu komunikace I. třídy.
Nutno podotknout, že Nejvyšší správní soud neshledal aktualizaci, v části dopadu koridoru,
nezákonnou (viz rozsudek č. j. 7 As 306/2020 - 45).
[25] Na tomto místě je důležité zdůraznit, že odpůrce byl také vázán kontinuitou rozhodování
a řízení obce. Územní plánování nemůže být činností zcela nahodilou, nepředvídatelnou
a svévolnou. Proto je žádoucí, aby se pořizovatel územního plánu snažil respektovat předchozí
územně plánovací dokumentaci téhož stupně a na základě ní přijatých dokumentací nižšího
stupně. Nejvyšší správní soud také ve svém rozsudku ze dne 20. 5. 2010, č. j. 8 Ao 2/2010 - 644,
vyslovil, že je nutno s přihlédnutím k principům právní jistoty a legitimního očekávání
respektovat kontinuitu územního plánování (viz také rozsudek ze dne 14. 2. 2013,
č. j. 7 Aos 2/2012 - 53). Z odůvodnění napadeného opatření je zřejmé, že plán na vedení
obchvatu města Třebíče je diskutován dlouhodobě a z provedených studií vyšla jako nejvhodnější
varianta, která je předmětem nynějšího posuzování.
[26] S výše uvedeným také úzce souvisí námitka stěžovatelů ohledně zákonnosti rozhodnutí
o jimi vznesených námitkách v průběhu procesu přijímání napadeného opatření. K požadavkům
na odůvodnění rozhodnutí o námitce se již Nejvyšší správní soud vyjádřil v celé řadě rozhodnutí.
Předně opakovaně vyslovil, že rozhodnutí o námitkách naplňuje formální znaky správního
rozhodnutí. Na jeho odůvodnění je tedy nutné klást stejné požadavky jako v případě typických
správních rozhodnutí (§68 odst. 3 správního řádu). Z odůvodnění rozhodnutí o námitkách musí
být seznatelné, z jakého důvodu považuje odpůrce podané námitky za liché, mylné
nebo vyvrácené, nebo proč považuje předestírané skutečnosti za nerozhodné, nesprávné
nebo jinými řádně provedenými důkazy za vyvrácené (srov. usnesení ze dne 27. 10. 2010,
č. j. 2 Ao 5/2010 – 24, č. 2244/2011 Sb. NSS, a dále rozsudky ze dne 24. 11. 2010,
č. j. 1 Ao 5/2010 – 169, č. 2266/2011 Sb. NSS, a ze dne 7. 1. 2009, č. j. 2 Ao 2/2008 - 62). Není
možné zabývat se námitkami pouze formálně a vypořádat je jen obecnými frázemi,
aniž by se zohlednila jejich podstata (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 15. 9. 2010, č. j. 4 Ao 5/2010 – 48). Současně je nutno posuzovat odůvodnění
napadeného opatření jako celek (viz výše).
[27] I v hodnocení této námitky souhlasí Nejvyšší správní soud s krajským soudem. Odpůrce
na námitky stěžovatelů sice reagoval obecně, aniž by se přímo věnoval zásahu do práva
na podnikání či vlastnického práva. Nicméně přes stručnost odůvodnění rozhodnutí o námitkách
má soud za to, že toto rozhodnutí splňuje základní požadavky na přezkoumatelnost. Z celkového
obsahu odůvodnění napadeného opatření je totiž zřejmé, jaké úvahy a důvody vedly odpůrce
právě ke zvolení posuzované varianty přeložky silnice I/23. Z odůvodnění jsou pak zřejmé
konkrétní argumenty reagující na vznesené námitky. Jak správně uzavřel krajský soud, je nutné
zohlednit nejen rozsah a společenský přínos daného záměru, ale také v napadeném opatření
zdůrazňovanou provázanost s nadřazenou územně plánovací dokumentací a povahu územního
plánu, který je stále toliko koncepčním dokumentem.
III.C Rozpor vymezení záměru přeložky silnice I/23 se Zásadami
[28] Stěžovatelé namítají, že krajský soud nesprávně posoudil otázku souladu rozsahu
vymezení přeložky silnice I/23 v napadeném opatření s vymezením uvedeným v Zásadách.
Dle jejich názoru totiž napadené opatření nepřípustně rozšířilo určení staveb, pro které je možné
práva k pozemkům a stavbám vyvlastnit. V Zásadách jsou za veřejně prospěšné stavby
dle stěžovatelů považovány také „zařízení a doprovodné stavby nezbytné k provedení stavby a k zajištění
řádného užívání stavby“, zatímco napadené opatření pak vymezuje veřejně prospěšné stavby
jako „vlastní dopravní stavby včetně souvisejících zařízení a vyvolaných souvisejících investic a dále plochy
a koridory sloužící k realizaci a provozování vymezených staveb dopravní infrastruktury.“ Stěžovatelé
pak zejména namítají, že došlo k rozšíření množiny veřejně prospěšných staveb na stavby
a zařízení podmiňující či doplňující hlavní stavbu (pro pěší a cyklistickou dopravu, mosty, veřejná
prostranství, protihluková opatření, vodní plochy), odstavné nebo parkovací plochy nebo čerpací
stanice pohonných hmot apod.
[29] Nejvyšší správní soud se také v tomto bodě plně shoduje s hodnocením krajského soudu.
Jak soud uvedl již výše, územní plán zpřesňuje a rozvíjí cíle stanovené Zásadami. Zásady
územního rozvoje jsou strategickým územně plánovacím nástrojem kraje, který je pořizuje
pro celé své území; řeší tedy problematiku nadmístního významu. Zásady územního rozvoje vždy
vymezují nebo (ve vztahu k politice územního rozvoje) zpřesňují vymezení mj. ploch a koridorů
nadmístního významu, včetně ploch a koridorů veřejné infrastruktury.
[30] Jak správně uvedl krajský soud, Zásady v citované části výslovně předvídají, že realizace
záměru bude spojena rovněž s umisťováním neuzavřeného výčtu zařízení a doprovodných staveb
za předpokladu, že budou nezbytné k zajištění řádného užívání stavby. Právě vzhledem k povaze
Zásad je vymezení veřejně prospěšných staveb a staveb s nimi souvisejících velmi obecné.
Ani na úrovni územního plánu však nelze stanovit s určitostí a přesností, jaké konkrétní stavby
budou nezbytné pro výstavbu a provozování přeložky silnice I/23. Stěžovatelem odkazované
stavby lze považovat za stavby zajišťující řádné užití záměru, tak jak je uvedeno v Zásadách.
III.D Neurčitost vymezení koridoru
[31] V poslední kasační námitce stěžovatelé namítají, že stavby, pro které lze práva
k dotčeným pozemkům vyvlastnit, nebyly jednoznačně vymezeny; respektive se jejich definice
liší v bodech 4.5 a 7.1 výroku napadeného opatření.
[32] Nejvyšší správní soud se neztotožnil s názorem stěžovatelů, že krajský soud jejich
námitky posoudil nesprávně. Jak soud již několikrát výše uvedl, na územní plán jako opatření
obecné povahy a jeho odůvodnění je třeba nahlížet jako na celek a vykládat jej v souvislostech.
Vzhledem k rozsahu a komplexnosti napadeného opatření (výrok s odůvodněním má dohromady
téměř 450 stran), je možné, že určité části nebudou v naprostém a výslovném souladu. Je třeba
zdůraznit, že případný drobný rozpor může být pouze malého rozsahu, aniž by způsoboval
vnitřní rozpornost a nepřezkoumatelnost napadeného opatření. Nejvyšší správní soud
se však plně shoduje s výkladem a názorem krajského soudu a nespatřuje v dotčených bodech
stěžovateli namítanou rozpornost.
[33] Co se týče otázky vymezení „překryvného“ koridoru, i v této argumentaci se Nejvyšší
správní soud shoduje s krajským soudem. Z hlavního výkresu je zřejmé, že koridor je vyznačen
průhledným fialovým šrafováním, z nějž pak v souladu s bodem 89 výroku napadeného opatření,
lze usoudit, že regulace doplňuje jiné plochy využití. Nad rámec soud konstatuje, že by zajisté
bylo názornější vymezit v napadeném opatření podmínky aplikace jednotlivých regulací, nicméně
ani tato skutečnost nemá vliv na jeho zákonnost a nerozpornost.
[34] Na závěr soud opakuje, že nikoliv každé porušení zákona vede k nutnosti zrušení opatření
obecné povahy. Vždy je třeba zvažovat intenzitu porušení právních předpisů (viz výše).
IV. Závěr a náklady řízení
[35] Nejvyšší správní soud vzhledem k výše uvedenému uzavřel, že kasační stížnost není
důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.
[36] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 větu první ve spojení s §120
s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch,
právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který
ve věci úspěch neměl. Stěžovatelé ve věci neměli úspěch, a proto nemají právo na náhradu
nákladů řízení. Při rozhodování o nákladech řízení vycházel Nejvyšší správní soud z usnesení
rozšířeného senátu ze dne 31. 3. 2015, č. j. 7 Afs 11/2014 - 47, podle něhož žalované správní
orgány mají, v případě že se nechají právně zastupovat, právo pouze „na náhradu účelně vynaložených
nákladů přesahujících jejich běžnou úřední činnost. Příkladem může být řízení o návrhu na zrušení opatření
obecné povahy (např. územního plánu) vydaného malou obcí, která nedisponuje odborným personálem
ani potřebnými finančními zdroji nezbytnými pro vedení složitého soudního řízení.“ Odpůrce pak zůstal
v řízení před Nejvyšším správním soudem nečinný a žádné náklady mu nevznikly. Soud proto
rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
[37] Osobě zúčastněné na řízení Nejvyšší správní soud neuložil v řízení o kasační stížnosti
žádnou povinnost, s jejímž splněním by jí vznikly náklady řízení. Nejvyšší správní soud
tedy dle §60 odst. 5 s. ř. s. rozhodl, že osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu
nákladů.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. července 2022
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu