ECLI:CZ:NSS:2022:1.AZS.320.2021:68
sp. zn. 1 Azs 320/2021 - 68
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců
JUDr. Josefa Baxy a JUDr. Ivo Pospíšila v právní věci žalobce: S. E., zastoupen Mgr. et
Mgr. Václavem Klepšem, advokátem se sídlem Varšavská 714/38, Praha 2, proti žalované:
Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem náměstí Hrdinů 1634/3, Praha
4, o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 26. 2. 2020, č. j. MV-9575-4/SO-2020, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 30. 9. 2021,
č. j. 77 A 29/2020 - 64,
takto:
I. Kasační stížnost žalobce se zamí t á.
II. Žalobce ne m á p ráv o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalované se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a rozsudek krajského soudu
[1] Ministerstvo vnitra, odbor azylové a migrační politiky (dále jen „správní orgán I. stupně“)
rozhodnutím ze dne 1. 11. 2019, č. j. OAM-1425-6/ZR-2019, zrušilo žalobci platnost povolení
k trvalému pobytu podle §77 odst. 1 písm. d) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území
České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a stanovilo mu lhůtu
k vycestování z území v délce 30 dnů od právní moci rozhodnutí, neboť pobýval mimo území
České republiky po dobu delší 6 let.
[2] Rozhodnutím ze dne 26. 2. 2020, č. j. MV-9575-4/SO-2020 (dále jen „napadené
rozhodnutí“), zamítla žalovaná odvolání žalobce a potvrdila prvostupňové rozhodnutí.
[3] Proti napadenému rozhodnutí podal žalobce žalobu ke Krajskému soudu v Plzni (dále
jen „krajský soud“), který ji napadeným rozsudkem zamítl.
[4] Nejdříve se soud zabýval otázkou přiměřenosti dopadů napadeného rozhodnutí o zrušení
platnosti povolení k trvalému pobytu žalobce do jeho soukromého a rodinného života. Souhlasil
s žalobcem v tom, že správní orgány jsou povinny posoudit otázku přiměřenosti zásahu v řízení
podle §77 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců, i když jim zákon takovou povinnost
neukládá. Neztotožnil se již s názorem, že tak musel učinit již správní orgán I. stupně. S ohledem
na zásadu jednotnosti správního řízení mohla posouzení přiměřenosti zásahu provést i žalovaná,
to obzvláště za situace, kdy žalobce zásah v řízení před správním orgánem I. stupně netvrdil.
Soud uzavřel, že žalovaná byla oprávněna (a zároveň i povinna) posoudit dopady rozhodnutí
do soukromého a rodinného života žalobce.
[5] Žalobce také nesouhlasil se samotným posouzením zásahu do jeho soukromého
a rodinného života provedeným žalovanou. Krajský soud poukázal na to, že žalobce netvrdil
žádné konkrétní skutečnosti stran nepřiměřenosti zmiňovaného zásahu. Žalovaná proto správně
hodnotila pouze ty skutečnosti, které vyšly v průběhu řízení najevo. Odůvodnění posouzení
dopadů bylo dle krajského soudu dostatečně individuální. Soud také doplnil další skutečnosti
vyplývající ze správního spisu, a které byly známy soudu z úřední činnosti. Zejména se jednalo
o skutečnost, že žalobce má dva mladší bratry, kteří žijí dále v Mongolsku s prarodiči. Jeho rodiče
nevlastní v České republice žádný majetek a nemají zde ani žádné ekonomické vazby. Jak žalobce,
tak ani jeho starší bratr, který má občanství České republiky, neumí česky, což jim působilo
problémy ve výuce. Soud se tedy ztotožnil se závěrem žalované, že zrušení trvalého pobytu nelze
považovat za rozporné s nejlepším zájmem žalobce, jakožto nezletilého dítěte. On sám byl totiž
rozhodnutím rodičů vytržen ze svého přirozeného prostředí, v němž převážnou část svého
dosavadního života vyrůstal, a přesídlen do České republiky, kde není sociálně, kulturně
ani jazykově integrován, a navíc odloučen od svých dvou mladších bratrů, kteří zůstali
v Mongolsku s prarodiči.
II. Důvody kasační stížnosti a vyjádření žalované
[6] Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost z důvodů
podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále
jen „s. ř. s.“)
[7] Stěžovatel nesouhlasil s hodnocením krajského soudu stran otázky, zda mohla žalovaná
napravit pochybení správního orgánu I. stupně ohledně prokazování přiměřenosti zásahu.
Posouzení přiměřenosti totiž dle něj nespočívá jen v odůvodnění, ale také v náležitém zjištění
skutečného stavu věci. To ve správním řízení probíhá primárně v prvním stupni. Jestliže správní
orgán I. stupně byl v jeho případě přesvědčen, že nemusí a nesmí přiměřenost posuzovat, promítl
se tento postoj i do veškerého navazujícího řízení. To vedlo také k tomu, že správní orgány
vycházely z nedostatečně zjištěného skutkového stavu.
[8] Dále namítl, že rozsudek stojí na zcela odlišných základech než rozhodnutí žalované.
Ta tvrdila, že v případě zrušení povolení k trvalému pobytu podle §77 odst. 1 písm. d) není dán
prostor pro zkoumání přiměřenosti zásahu. Krajský soud ale vystavěl své rozhodnutí na opačném
názoru, jelikož dle jeho závěrů je nutné tuto přiměřenost zkoumat. Stěžovatel namítá, že taková
chyba v odůvodnění napadeného rozhodnutí nemůže být napravena rozsudkem krajského soudu.
[9] Uvedl, že opětovné získání pobytového oprávnění je v praxi komplikované a časově
náročné. Namítl, že i když se rodina již jednou přesídlila, přiměla je k tomu ekonomická situace.
Nelze z toho dovozovat, že další vytržení z prostředí je bezproblémové nebo akceptovatelné.
[10] V poslední řadě namítá také nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu, jelikož
nespecifikoval, v čem spočívalo posouzení přiměřenosti zásahu do soukromého a rodinného
života žalovanou.
[11] Stěžovatel současně s podáním kasační stížnosti požádal o přiznání odkladného účinku,
a to z důvodu možného zásahu do jeho soukromého a rodinného života.
[12] V doplnění kasační stížnosti odkázal stěžovatel na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 15. 12. 2021, č. j. 10 Azs 419/2021 - 44, kterým podporoval svůj závěr o zásahu
do rodinného a soukromého života.
[13] Žalovaná se ve vyjádření ke kasační stížnost ztotožnila se závěry krajského soudu
a v podrobnostech odkázala na napadené rozhodnutí.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[14] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení. Zjistil, že kasační stížnost má požadované náležitosti a je projednatelná.
Důvodnost kasační stížnosti posoudil v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů (§109
odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[15] Kasační stížnost není důvodná.
[16] Nejprve se soud zabýval namítanou nepřezkoumatelností napadeného rozsudku,
k níž je případně povinen přihlédnout i z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.). Vlastní
přezkum rozhodnutí krajského soudu je totiž možný pouze za předpokladu, že splňuje kritéria
přezkoumatelnosti, tedy, že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek
relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč soud rozhodl tak, jak je uvedeno v jeho výroku.
Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je dána především tehdy, založil-li soud
rozhodovací důvody na skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu
se zákonem (viz např. rozsudek NSS ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, č. 133/2004 Sb.
NSS), nebo pokud zcela opomenul vypořádat některou z námitek uplatněných v žalobě (viz např.
rozsudky NSS ze dne 27. 6. 2007, č. j. 3 As 4/2007 - 58, ze dne 18. 10. 2005,
č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, č. 787/2006 Sb. NSS, či ze dne 8. 4. 2004, č. j. 2 Afs 203/2016 - 51).
[17] Nejvyšší správní soud neshledal stěžovatelem tvrzenou nepřezkoumatelnost rozsudku
krajského soudu; ten se přezkoumatelně a podrobně zabýval důvody, pro které žalovaná
neshledala nepřiměřený zásah do stěžovatelova soukromého a rodinného života (body 37 – 39
napadeného rozsudku)
[18] Stěžejní kasační námitkou je tvrzení, že žalovaná měla zrušit prvostupňové rozhodnutí,
jelikož se správní orgán I. stupně nezabýval přiměřeností zásahu do stěžovatelova soukromého
a rodinného života. Stěžovatel nesouhlasí s názorem krajského soudu v tom, že tato vada mohla
být napravena v řízení o odvolání a v napadeném rozhodnutí.
[19] Jak správně uvedl krajský soud, správní řízení je mimo jiné ovládáno také zásadou
jednotnosti. Tato zásada znamená, že řízení až do vydání rozhodnutí o řádném opravném
prostředku představuje jeden celek, tedy totéž řízení zahrnuje jak řízení odehrávající
se před správním orgánem prvního stupně, tak i případné odvolací řízení. Tato řízení
se tedy pojímají společně ve svém komplexu. Odvolací či rozkladový orgán může nahradit část
odůvodnění rozhodnutí orgánu prvního stupně vlastní úvahou a korigovat tak určitou dílčí
strohost či nejasnost odůvodnění podřízeného správního orgánu v případě, kdy prvostupňové
rozhodnutí potvrzuje (srov. např. rozsudek ze dne 27. 2. 2013, č. j. 6 Ads 134/2012 - 47).
To znamená, že celá věc přechází k rozhodnutí na nadřízený orgán, který odpovídá (ve stejném
rozsahu jako správní orgán I. stupně) za správné a úplné zjištění skutkového a právního stavu.
Až rozhodnutím odvolacího orgánu se řízení končí a rozhodnutí se stává pravomocným.
[20] Žalovaná tedy na základě výše uvedeného mohla jako první posoudit, zda nedošlo
k nepřiměřenému zásahu do stěžovatelova soukromého a rodinného života. S tím souvisí také
možnost žalované doplnit dokazování k této otázce. Jelikož stěžovatel ani jeho zákonná
zástupkyně v řízení před správním orgánem I. stupně žádnou námitku nepřiměřenosti zásahu
nevznesli, nemusel se správní orgán touto otázkou zabývat (viz dále).
[21] Podle §77 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců „[m]inisterstvo zruší platnost povolení
k trvalému pobytu, jestliže cizinec pobýval mimo území nepřetržitě po dobu delší než 6 let.“
[22] Podle §174a odst. 1 zákona o pobytu cizinců „při posuzování přiměřenosti dopadů rozhodnutí
podle tohoto zákona správní orgán zohlední zejména závažnost nebo druh protiprávního jednání cizince, délku
pobytu cizince na území, jeho věk, zdravotní stav, povahu a pevnost rodinných vztahů, ekonomické poměry,
společenské a kulturní vazby navázané na území a intenzitu vazeb ke státu, jehož je cizinec státním občanem,
nebo v případě, že je osobou bez státního občanství, ke státu jeho posledního trvalého bydliště. Účastník řízení
je povinen v rámci řízení poskytnout ministerstvu veškeré relevantní informace potřebné k posouzení přiměřenosti
vydaného rozhodnutí.“
[23] Nejvyšší správní soud připomíná, že „obecný“ test proporcionality dopadů rozhodnutí
o zrušení povolení k trvalému pobytu do rodinného a soukromého života cizince provedl
v §77 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců již zákonodárce. Z hlediska vnitrostátní právní
úpravy lze v běžných případech předpokládat, že soustavný a dlouhodobý, více než 6 let trvající
pobyt cizince mimo ČR zpřetrhá vazby k ČR (rozsudek ze dne 9. 3. 2017, čj. 7 Azs 338/2016-39,
bod 16). Řízení vycházející z naplnění skutkových podstat vyjmenovaných v §77 odst. 1 zákona
o pobytu cizinců zákonodárce pojal tak, aby ministerstvo nemuselo v každém jednotlivém
případě zkoumat přiměřenost dopadů rozhodnutí do rodinného a soukromého života cizince
dle §174a téhož zákona (srov. rozsudky ze dne 26. 11. 2015, čj. 9 Azs 218/2015-51, bod 21;
ze dne 23. 3. 2017, čj. 10 Azs 249/2016-47, bod 16; ze dne 4. 1. 2017, čj. 9 Azs 288/2016-30,
bod 23; či ze dne 5. 12. 2018, čj. 1 Azs 377/2018 - 32, bod 21 a další).
[24] Nicméně jak uvedl soud již např. v rozsudku ze dne 23. 12. 2019,
č. j. 10 Azs 262/2019 - 31, „[p]odmínky §77 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců jsou nastaveny
tak, že v naprosté většině případů zrušením platnosti povolení k trvalému pobytu z tohoto zákonného důvodu
nedojde k nepřiměřenému zásahu do soukromého nebo rodinného života, a ani k porušení článku 8 Úmluvy
o ochraně lidských práv a základních svobod (která je součástí ústavního pořádku ČR). Ovšem takovou situaci
nelze a priori vyloučit. Článek 8 Úmluvy je přímo aplikovatelný a má přednost před zákonem. Znamená
to, že pokud cizinec vznese konkrétní námitku co do nepřiměřenosti zásahu do soukromého a rodinného života,
správní orgán se s touto námitkou musí vypořádat (srov. nedávno též rozsudek ze dne 12. 12. 2019,
čj. 10 Azs 310/2019 - 32, bod 13). Na tom nic nemění ani novela §174a zákona o pobytu cizinců, která
do tohoto ustanovení vložila s účinností od 15. 8. 2017 zbrusu nový odst. 3 (k tomu obdobně srov. rozsudek
ze dne 19. 12. 2018, čj. 8 Azs 290/2018 - 27, č. 3852/2019 Sb. NSS, bod 13 a násl.)“
[25] Pro přehlednost soud uvádí, že stěžovatel v řízení před správním orgánem I. stupně
nevyužil možnosti vyjádřit se k podkladům pro vydání rozhodnutí. Správní orgán tedy vycházel
z podkladů založených ve správním spise. Zejména pak ze skutečnosti, že stěžovatel pobýval
mimo území České republiky přes 8 let. Teprve v odvolání (podaném právním zástupcem
stěžovatele) následně pouze obecně tvrdil nutnost posouzení přiměřenosti zásahu do jeho
soukromého a rodinného života. Žalovaná měla povinnost se zabývat zásahem do soukromého
a rodinného života stěžovatele pouze na základě jeho konkrétních námitek. Jelikož
však v odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí neuvedl žádné určité námitky, nemusela
žalovaná doplňovat skutková zjištění nad rámec skutečností plynoucích ze spisu. Svůj závěr
o přiměřenosti rozhodnutí odůvodnila zejména skutečností, že stěžovatel většinu svého života
strávil mimo území České republiky (konkrétně od svých 2 let do 11 let). Jelikož tedy pobýval
více jak 8 let v zemi původu, kde měl rodinné zázemí, nezasáhlo napadené rozhodnutí
nepřiměřeně do jeho rodinného a soukromého života. Žalovaná dostála dostatečně povinnosti
zabývat se namítanou nepřiměřeností napadeného rozhodnutí. Nadto upozornila, že stěžovateli
bylo pouze zrušeno povolení k trvalému pobytu, nebyl mu však znemožněn pobyt na území
České republiky na základě jiného pobytového oprávnění. Žalovaná sice v obecné rovině tvrdila,
že přiměřenost zásahu do rodinného a soukromého života nezkoumá, nicméně toto hodnocení
provedla. Nejvyšší správní soud tedy nesouhlasí s názorem stěžovatele, že tento nedostatek byl
zhojen až v napadeném rozsudku krajského soudu.
[26] V žalobě následně stěžovatel rozvedl svou argumentaci týkající se tvrzené nepřiměřenosti
zásahu do jeho rodinného a soukromého života. Krajský soud se předně ztotožnil s hodnocením
žalované ohledně přiměřenosti zásahu, a to jak z hlediska dostatečnosti hodnocení, tak z hlediska
samotného zásahu. Sám se poté touto otázkou zabýval v návaznosti na stěžovatelovy žalobní
body (zejména v bodech 37 – 39 napadeného rozsudku). Vycházel zejména ze zjištění,
že stěžovatel většinu svého života pobýval společně se svojí rodinou v Mongolsku. Jeho mladší
bratři stále v zemi původu žijí, jelikož se o ně starají prarodiče. Současně také stěžovatelova matka
ani otec v České republice nevlastní žádný majetek a nemají zde žádné ekonomické vazby a dále
nikdo z jeho rodiny, včetně něj, v době vydání napadeného rozhodnutí neuměl česky. Stěžovatel
byl naopak vytržen ze svého přirozeného prostředí, v němž převážnou část svého dosavadního
života vyrůstal, a přesídlen do České republiky, kde není sociálně, kulturně ani jazykově
integrován, a navíc odloučen od svých dvou mladších bratrů, kteří zůstali v Mongolsku
s prarodiči.
[27] Nejvyšší správní soud se shoduje s krajským soudem v hodnocení posouzení otázky
přiměřenosti zásahu. Stěžovatel namítl, že to byl až krajský soud, kdo se poprvé zabýval
případným zásahem do jeho soukromého a rodinného života. S tím však Nejvyšší správní soud
nesouhlasí. Krajský soud totiž shledal hodnocení zásahu žalovanou jako dostatečné (zejména
s přihlédnutím ke zcela obecným námitkám stěžovatele). V napadeném rozsudku pouze
stěžovateli přisvědčil v tom, že ve výjimečných situacích se musí správní orgány zabývat
posouzením této otázky, nicméně že žalovaná tomuto dostatečně dostála. Její závěry následně
pouze doplnil o další důvody plynoucí ze spisu a dalších řízení vedených u krajského soudu.
[28] K námitce, že správní orgány zjišťovaly skutkový stav pouze v jeho neprospěch, což mělo
vést k nedostatečně zjištěnému skutkovému stavu, poukazuje soud na to, že je úkolem zejména
stěžovatele, aby prokazoval skutečnosti zasahující do jeho soukromého a rodinného života.
Jak uvedl soud například v rozsudku ze dne 17. 8. 2020, č. j. 1 Azs 260/2020 - 27 : „Jinak řečeno,
je to primárně žadatel, kdo má povinnost správnímu orgánu uvést informace ze svého soukromého a rodinného
života, o nichž se domnívá, že jsou pro posouzení věci relevantní a byly by případně způsobilé převážit nad jinými
zájmy a hledisky. Teprve v případě, že by měl správní orgán o těchto informacích pochybnosti, nebo by nastala
potřeba jejich doplnění, lze vyžadovat odpovídající procesní aktivitu po správním orgánu Bylo zejména
na stěžovateli, aby tvrdil konkrétní dopady do jeho soukromého a rodinného života.“ Citovaný rozsudek
se sice vztahuje k žádosti o udělení pobytového oprávnění, nicméně závěry v něm uvedené
lze vztáhnout také na prokazování rozhodných skutečností pří zásahu do soukromého
a rodinného života v nyní posuzovaném případě.
[29] Jak žalovaná tak krajský soud vycházely z podkladů zřejmých ze správního spisu, případě
ze spisů vedených v řízení se stěžovatelovými rodiči. Nejvyšší správní soud proto s ohledem
na výše uvedené uzavírá, že jak žalovaná tak krajský soud vycházely z dostatečně zjištěného
skutkové stavu. Naopak stěžovatel byl ten, kdo měl prokazovat nepřiměřenost zásahu do jeho
soukromého a rodinného života. Jak soud uvedl již výše v běžných případech a v obecné rovině
lze předpokládat, že soustavný a dlouhodobý, více než 6 let trvající pobyt cizince mimo Českou
republiku zpřetrhá jeho vazby na území. Je proto na stěžovateli, aby vznesl konkrétní námitku
co do nepřiměřenosti zásahu do soukromého a rodinného života.
[30] Závěr soudu nemůže zvrátit ani stěžovatelův odkaz na rozsudek ze dne 15. 12. 2021,
č. j. 10 Azs 419/2021 - 44. Jak totiž krajský soud správně vyložil a jak ostatně vyplynulo
ze správního spisu, rodina stěžovatele (včetně jeho bratra, občana ČR) je plně integrována
ve společnosti v Mongolsku, na jehož území strávil (on i rodina) většinu života, a jeho případné
vycestování tak nebude mít na jeho rodinu (ani bratra) zásadní dopad (k nutnosti zabývat
se přiměřeností dopadů i na ostatní rodinné příslušníky, kteří by jinak měli právo pobývat
na území České republiky, srov. např. rozsudek NSS ze dne 25. 5. 2016, č. j. 1 Azs 81/2016 - 33,
a v něm citovanou judikaturu).
[31] Zrušení pobytového oprávnění stěžovatele je spojeno s povinností vycestovat,
nepředstavuje však překážku jeho pozdějšímu návratu do České republiky ani jeho dalšímu
pobytu zde na základě jiného titulu.
[32] Na závěr Nejvyšší správní soud podotýká, že obdobně rozhodl také o přiměřenosti
zásahu do soukromého a rodinného života otce stěžovatele, a to rozsudkem ze dne 18. 5. 2022
č. j. 4 Azs 382/2021 - 61.
IV. Závěr a náklady řízení
[33] Nejvyšší správní soud vzhledem k výše uvedenému dospěl k závěru, že kasační stížnost
stěžovatele není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.
[34] O náhradě nákladů řízení rozhodl v souladu s ustanovením §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení
s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, a nemá proto právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalované v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec
úřední činnosti nevznikly, proto soud rozhodl, že se jí náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti
nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. května 2022
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu