ECLI:CZ:NSS:2022:10.AS.542.2021:99
sp. zn. 10 As 542/2021 - 99
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna, soudce
Ondřeje Mrákoty a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobce: Ing. L. M
zast. advokátem JUDr. Milošem Tuháčkem, Převrátilská 330, Tábor, proti žalovanému:
statutární město Zlín, náměstí Míru 12, Zlín, za účasti osob zúčastněných na řízení:
I) Ing. Z. M., MBA, II) Ing. H. E., III) Ing. M. K., MBA, DBA, všichni zast. advokátkou
Mgr. Pavlínou Řehovou, třída Tomáše Bati 400, Zlín, proti rozhodnutí žalovaného ze dne
30. 4. 2019, čj. MMZL 063595/2019, v řízení o kasačních stížnostech žalovaného a osob
zúčastněných na řízení I)-III) proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 29. 11. 2021,
čj. 30 A 88/2019-121,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 29. 11. 2021, čj. 30 A 88/2019-121, se ruš í a věc
se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Tento případ je dalším z řady, který upřesňuje pravidla poskytování informací o platech
z veřejných prostředků ve světle tzv. platového nálezu Ústavního soudu [nález ze dne 17. 10. 2017,
sp. zn. IV. ÚS 1378/16 (N 188/87 SbNU 77)], zde konkrétně ve vztahu k vrcholně postaveným
pracovníkům statutárního města Zlín.
[2] Žalobce podal v červenci 2018 žádost podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném
přístupu k informacím. Žádostí se domáhal u žalovaného statutárního města Zlín sdělení
informace o hrubém platu, osobním ohodnocení, příplatku za vedení a případných dalších
příplatcích těchto osob: Ing. Z. M. a Ing. J. S. (oba za roky 2000 až 2007), Ing. H. E. za roky
2008 až 2017 a Ing. M. K. za roky 2007 až 2017. Ing. M. působil u žalovaného v letech 2000
až 2007 jako tajemník, Ing. E. byla v letech 2008 až 2017 tajemnicí, Ing. S.byl ředitelem městské
policie do roku 2007, Ing. K. byl ředitelem městské policie v letech 2008 až 2017.
[3] Žalovaný žádost třikrát odmítl (14. 8. 2018, 18. 10. 2018 a 21. 12. 2018), všechna tato
rozhodnutí však k odvolání žalobce zrušil Krajský úřad Zlínského kraje jako odvolací orgán.
V pořadí čtvrtým rozhodnutím ze dne 30. 4. 2019, označeným v záhlaví tohoto rozsudku,
žalovaný žalobcovu žádost opět odmítl. Žalobce proti napadenému rozhodnutí nepodal odvolání,
ale žalobu u Krajského soudu v Brně. Krajský soud žalobě plně vyhověl a žalovanému uložil,
aby do 15 dnů od právní moci rozsudku poskytl žalobci informace o výši příjmů včetně příplatků
za období, která žalobce požadoval.
II. Kasační stížnosti a vyjádření žalobce
Kasační stížnost osob zúčastněných na řízení
[4] Proti rozsudku krajského soudu podaly kasační stížnost tři osoby, o jejichž příjmech
má žalovaný poskytnout informace, Ing. Z. M., Ing. H. E. a Ing. M. K. (před správními soudy
tyto osoby vystupují jako osoby zúčastněné na řízení, dále též společně jen „osoby zúčastněné“).
[5] Osoby zúčastněné nesouhlasí s argumentací krajského soudu, kterou považují za popření
judikatury Ústavního soudu. Dle krajského soudu již jen jejich vrcholné postavení ve veřejné
správě je důvodem pro poskytnutí informace o jejich platech. Tím však krajský soud
dezinterpretoval test proporcionality, který v těchto věcech prosazuje judikatura Ústavního
soudu. Žalobcovy důvody, proč požaduje informace o platech, jsou jen fráze o veřejné kontrole.
Ostatně ústavní stížnost, o které Ústavní soud rozhodoval, podávaly některé z nynějších osob
zúčastněných, konkrétně Ing. H. E.. Ústavní soud vydal vyhovující nálezy ve věcech platů nikoli
běžných úředníků, ale právě vedoucích odborů či tajemníků.
[6] Krajský soud dále vyšel z tvrzení žalobce, že má podezření na manipulace veřejných
zakázek u žalovaného, za což prý osoby zúčastněné dostávaly odměny. Žalobce upozornil
též na tlak, který prý na něj byl vyvíjen v době, kdy u žalovaného pracoval (v letech 1999
až 2000). Žalobce konečně upozornil na pokuty, které žalovanému v souvislosti s některými
veřejnými zakázkami opakovaně ukládal Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Krajský soud
však vůbec nevzal v potaz, že rozhodování o veřejných zakázkách se osoby zúčastněné přímo
neúčastnily, respektive účastnil se jich jen Ing. M. jako jeden z mnoha hodnotitelů. Krajský soud
založil své rozhodnutí na tom, že kdokoli se v minulosti zúčastnil rozhodování o veřejných
zakázkách, je a priori podezřelý, že s nimi manipuloval buď sám, nebo nějak působil na jiné členy
komise, tedy že páchal trestnou činnost. Jak s těmito skutečnostmi souvisí údaje o platech
či odměnách hodnotitelů, však osoby zúčastněné nechápou. Osoby zúčastněné upozorňují,
že se jich závěry krajského soudu osobně dotýkají, neboť v očích široké veřejnosti mohou
vyvolat dojem, že manipulovaly veřejné zakázky a ještě za to dostávaly odměny. Domněnky
či smyšlenky žalobce o zapojení osob zúčastněných do ovlivňování veřejných zakázek „ochotně“
přebírá ve svém rozsudku též krajský soud.
[7] Osoby zúčastněné dále citují závěry nálezu IV. ÚS 1200/16, kde Ústavní soud formuloval
podmínky, za kterých se žadatelům podle zákona o svobodném přístupu k informacím poskytují
informace o platech. Upozorňují, že tyto podmínky v nynějším případě splněny nejsou. Žalobce
důvody své žádosti postupně upřesňoval, některé dokonce uvedl až v řízení před krajským
soudem. Informace neměly sloužit žádnému veřejnému zájmu, ale jen osobním zájmům žalobce.
Na rozdíl od žalovaného se osoby zúčastněné domnívají, že nebyla splněna ani podmínka,
že by žalobce byl tzv. společenským hlídacím psem. Zejména s Ing. M. a Ing. E. si žalobce přes
zákon o svobodném přístupu k informacím řeší osobní spory a záště (osobní animozity
mezi těmito osobami a žalobcem potvrzuje v replice žalovaný).
[8] Osoby zúčastněné upozorňují též na to, že žalovaný poskytl žalobci informace
o průměrném platu u skupiny nejvyššího úrovně řízení magistrátu, zahrnující vedoucí odborů
a samostatných oddělení včetně tajemníků, a také samostatně u skupiny nejvyššího úrovně řízení
městské policie, zahrnující ředitele městské policie a jejich dva zástupce. Žalobce si tak mohl
udělat představu o úrovni odměňování v této skupině vedoucích pracovníků, aniž bylo třeba
adresně zasahovat do jejich soukromí. Jediné, co žalobce bohužel zajímá, je však zasahování
do soukromí osob zúčastněných. Rovněž krajský soud bezdůvodně bagatelizuje tuto méně
invazivní variantu informování žalobce o příjmech vrcholných pracovníků žalovaného.
[9] Osoby zúčastněné vnímají žalobcovy aktivity úkorně, jako šikanu, jejímž cílem
je zasahovat do jejich soukromí a špinit jejich dobré jméno a pověst. Informace o platech
jsou dle nich citlivými osobními údaji ve smyslu předpisů o ochraně osobních údajů.
Kasační stížnost žalovaného
[10] Stručnou kasační stížnost podal proti rozsudku krajského soudu též žalovaný. Podobně
jako osoby zúčastněné též žalovaný tvrdí, že krajský soud rozhodl v rozporu se závěry judikatury
Ústavního soudu. Z ní totiž neplyne, že důvody pro poskytnutí platových informací
jsou bez dalšího dány jen v závislosti na postavení zaměstnanců ve struktuře statutárního města
Zlín. K poskytnutí informace nepostačí ani pouhé podezření žalobce o údajné manipulaci
s veřejnými zakázkami.
[11] Žalovaný též namítá, že soud nebyl příslušný vydat rozsudek, neboť opominul odvolací
orgán, Krajský úřad Zlínského kraje. V daném případě totiž žalovaný nepáchal žádný obstrukční
ping-pong, který jediný by mohl odůvodnit zásah správního soudu.
Vyjádření žalobce
[12] Žalobce souhlasí s důvody napadeného rozsudku. Dle něj byly naplněny důvody
pro poskytnutí informace o platu, jak je v judikatuře formuloval Ústavní soud. Žalobce sděluje
soudu své osobní zkušenosti z roku 1999, které měl se zadáváním veřejných zakázek ještě
jako pracovník žalovaného. Žalobce dále upozorňuje, že v žádosti nemusí prokazovat konkrétní
pochybení osob, jejichž platových informací se domáhá, ale musí prokázat nějaké rozumné
indicie, které na tato pochybení ukazují. A takové indicie předložil. K námitce osob zúčastněných,
že žalobce neplní roli tzv. „společenského hlídacího psa“, žalobce upozorňuje,
že jde o „nepřípustnou novotu“, protože osoby zúčastněné nic podobného v předchozím řízení
neříkaly. Žalobce odmítá tvrzení osob zúčastněných, že z jeho strany jde o šikanózní jednání.
Osoby zúčastněné totiž toto tvrzení „nijak důkazně nepodkládají“, proto by se tím NSS neměl
zabývat. Přesto však žalobce cituje, co se v informačních věcech rozumí šikanou nebo zneužitím
práva. Konečně žalobce odmítá, že by informace o platech byly citlivými osobními údaji, jak tvrdí
osoby zúčastněné. Většina jejich argumentů jsou nadto jen obecné floskule, které ukazují
na vztah těchto osob k informacím o platu, ale nemají nic společného s argumentací právní.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[13] Kasační stížnosti jsou důvodné.
[14] NSS nejprve zvážil, zda v dané procesní situaci vůbec krajský soud mohl přikázat
žalovanému informace poskytnout, neboť žalovaný zpochybnil příslušnost soudu k rozhodnutí
[část III.A., kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Dále NSS posoudil použití
ústavního testu na nynější situaci [část III.B., kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]
a stručně upozornil, že informace o platech nemají v právu ochrany osobních údajů nějakou
zvýšenou či zvláštní regulaci [část III.C., §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
III. A. K příslušnosti krajského soudu rozhodnout o žalobě proti rozhodnutí žalovaného jako správního orgánu
I. stupně
[15] Žalovaný v kasační stížnosti zpochybnil, zda v nynějším případě mohl krajský soud vůbec
rozhodovat o žalobě, která mířila proti rozhodnutí žalovaného jako správního orgánu I. stupně.
Žalobce měl totiž dle žalovaného správně podat další odvolání. Jen proti rozhodnutí odvolacího
orgánu se pak mohl bránit žalobou.
[16] NSS zde žalovaného odkazuje na závěry rozsudku rozšířeného senátu
ze dne 24. 10. 2018, čj. 7 As 192/2017 - 35, č. 3834/2019 Sb. NSS. Zde rozšířený senát vysvětlil,
že obecně vskutku platí, že rozhodnutí, které správní orgán I. stupně vydal po zrušení
předchozího rozhodnutí odvolacím orgánem, není rozhodnutím podle §65 odst. 1 s. ř. s.,
neboť takovéto rozhodnutí není konečné a samo o sobě nijak nezasahuje do právní sféry svých
adresátů. To platí i tehdy, dochází-li k procesnímu „ping-pongu“ mezi správním orgánem
I. a II. stupně. Ostatně, správní soud ani není ve výrokovém potenciálu rozsudku v řízení
o žalobě proti rozhodnutí vybaven k tomu, aby takovéto negativní situaci efektivně čelil
(7 As 192/2017, bod 27).
[17] Situace ve věcech týkajících se svobodného přístupu k informacím je však diametrálně
odlišná. Správní soud zde není omezen jen na možnost správní rozhodnutí zrušit. Disponuje
atypickou pravomocí nařídit přímo povinnému subjektu, aby žadateli informaci poskytl
(§16 odst. 5 věta druhá zákona o svobodném přístupu k informacím; srov. k postavení této
normy v celkové koncepci českého správního soudnictví rozsudek ze dne 31. 7. 2006,
čj. A 2/2003-73, č. 1469/2008 Sb. NSS). Smysl a účel uvedeného ustanovení je zřejmý – zabránit
„ping-pongu“ mezi povinným subjektem, resp. odvolacím orgánem na straně jedné, a správními
soudy na straně druhé. Smyslem pravomoci soudu dle §16 odst. 5 věty druhé zákona
o svobodném přístupu k informacím je tedy mj. rozetnout gordický uzel nekončícího řízení
či procesního „ping-pongu“ mezi odvolacím správním orgánem a povinným subjektem
(7 As 192/2017, body 28 násl.).
[18] Dle §65 odst. 1 s. ř. s. soudně přezkoumatelné rozhodnutí zkracuje žalobce na právech
přímo nebo v důsledku porušení práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu;
rozhodnutí je jen takový úkon, který zakládá, mění, ruší nebo závazně určuje žalobcova práva
nebo povinnosti. Právě potencialita takovýchto vlastností správního rozhodnutí zakládá žalobní
legitimaci k podání správní žaloby. Ve světle právě uvedeného je evidentní, že v typových
situacích procesních obstrukcí či nekončícího „ping-pongu“ v informačních věcech lze takovéto
vlastnosti přičítat rozhodnutí povinného subjektu, nikoli rozhodnutí odvolacího orgánu (7 As 192/2017,
body 34 a 35). Proto žadatel o informace může ve věcech svobodného přístupu k informacím
podat žalobu přímo proti rozhodnutí povinného subjektu, kterým povinný subjekt
po předchozím zrušovacím rozhodnutí odvolacího orgánu znovu odmítl požadovanou informaci
poskytnout (7 As 192/2017, bod 40).
[19] V nynějším případě mohl tedy žalobce podat žalobu proto rozhodnutí žalovaného
jako povinného subjektu, který opakovaně – po předchozích zrušovacích rozhodnutích krajského
úřadu – odmítal žádosti o informace. Pro pořádek nutno dodat, že žalobce nepřišel o možnost
napadnout žalobou rozhodnutí žalovaného jen proto, že nenapadl rovnou druhé rozhodnutí
v řadě, kterým žalovaný žádost odmítl. Jak totiž vysvětlil rozšířený senát, pokud žadatel
o informace nenapadne žalobou rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti, ale místo
toho podá v pořadí druhé (třetí, čtvrté …) odvolání, nepřichází tím o možnost žalovat případné
následné rozhodnutí povinného subjektu (zruší-li odvolací orgán opětovně rozhodnutí
povinného subjektu, ovšem povinný subjekt opětovně žádosti nevyhoví). Co ovšem možné není,
je žalovat rozhodnutí odvolacího orgánu, které ruší rozhodnutí žalovaného jako povinného
subjektu, neboť takovéto rozhodnutí samo o sobě do práv žadatele nijak negativně nezasahuje.
[20] Kasační námitka žalovaného je tedy nedůvodná.
III. B. K použití testu z tzv. platového nálezu Ústavního soudu IV. ÚS 1378/16
[21] K otázce ústavnosti informací o platech osob poskytovaných z veřejných prostředků
se opakovaně vyslovil Ústavní soud. Stalo se tak zejména v nálezu ze dne 17. 10. 2017,
sp. zn. IV. ÚS 1378/16 (N 188/87 SbNU 77), a na něm navazujícím nálezu ze dne 3. 4. 2018,
sp. zn. IV. ÚS 1200/16 (N 64/89 SbNU 25). V nálezu IV. ÚS 1378/16 figurovala jako jedna
ze stěžovatelek též Ing. E., nynější osoba zúčastněná na řízení II. Navíc tam šlo rovněž
o informace o platech zaměstnanců žalovaného statutárního města Zlín.
[22] O použitelnosti obou nálezů na nynější věc není pochyb. Žalovaný i krajský soud
z této judikatury vycházely. Spor mezi stranami je o to, zda závěry z této ústavní judikatury použil
správně žalovaný či krajský soud. Správnost závěrů krajského soudu zpochybňuje žalovaný
i osoby zúčastněné.
[23] Podle nálezu IV. ÚS 1378/16, bod 125, povinná osoba může odmítnout poskytnout
žadateli informace o platu a odměnách zaměstnance, pokud nejsou splněny všechny
tyto podmínky: a) účelem vyžádání informace je přispět k diskusi o věcech veřejného zájmu;
b) informace samotná se týká veřejného zájmu; c) žadatel o informaci plní úkoly či poslání
dozoru veřejnosti či roli tzv. "společenského hlídacího psa"; d) informace existuje a je dostupná.
[24] NSS upozorňuje, že posuzování každé z těchto čtyř podmínek neprobíhá vždy
samostatně, v nějaké krystalicky čisté podobě oddělené od ostatních podmínek. Právě naopak,
posuzování jednotlivých podmínek bude nezřídka provázáno a naplnění jednotlivých podmínek
spolu bude často navzájem souviset.
[25] O tom, že žalobcem požadované informace existují a jsou dostupné, není pochyb.
Dle žalovaného se však informace netýkají ani veřejného zájmu, ani není účelem vyžádání
informace přispět k diskusi o věcech veřejného zájmu. Detailněji tyto podmínky zpochybňují
osoby zúčastněné.
K otázce, zda je žalobce tzv. „společenským hlídacím psem“
[26] Žalovaný v rozhodnutí nezpochybnil, že žalobce plní roli tzv. „společenského hlídacího
psa“. Naopak osoby zúčastněné na řízení zpochybnily i tuto podmínku. Žalobce k tomu uvádí,
že nic takového osoby zúčastněné na řízení v předchozích řízeních netvrdily, proto by se dle něj
touto otázkou neměl NSS vůbec zabývat.
[27] NSS proto musel nejprve zvážit, zda se ke zpochybnění postavení žalobce může
v nynějším řízení vůbec vyslovit. Přitom vyšel z následujících úvah.
[28] Rozsah soudního přezkumu v řízení o žalobě proti rozhodnutí určuje žalobce.
Osoba zúčastněná na řízení nemůže disponovat předmětem řízení (§34 odst. 3 poslední věta
s. ř. s.), který je vymezen žalobou. Vzít žalobu zpět, zčásti nebo zcela, může pouze žalobce.
Podá-li však osoba zúčastněná na řízení kasační stížnost, může dosáhnout prostřednictvím
výroku NSS dle §110 odst. 2 s. ř. s. fakticky nového rozhodnutí o žalobě, tj. v tomto rozsahu
tedy může předmět řízení, jednou vymezený žalobcem v žalobě, do jisté míry ovlivnit (usnesení
rozšířeného senátu ze dne 5. 12. 2017, čj. 2 As 196/2016 - 123, č. 3668/2018 Sb. NSS, Zdravé
Ktišsko, bod 22).
[29] Pokud osoba zúčastněná na řízení není žalobcem, nemůže ani rozhojňovat žalobní body,
jakkoli s napadeným rozhodnutím správního orgánu rovněž nesouhlasí. Pokud totiž osoba
zúčastněná na řízení žalobu nepodala, byť mohla, může toliko podporovat žalobní důvody,
které včas a řádně uplatnil žalobce.
[30] Na uvedeném nic nemění ani to, že osoba zúčastněná na řízení žalobu vůbec podat
nemohla, neboť výrok žalobcem napadeného správního rozhodnutí jí prospívá. Pokud někdo
jiný podá žalobu, nemůže osoba zúčastněná žalobní body rozšiřovat, zpochybňovat některé další
části odůvodnění rozhodnutí správního orgánu a ospravedlňovat to tím, že žalobu sama podat
nemohla. Žaloba jen proti důvodům rozhodnutí je totiž nepřípustná, jak říká §68 písm. d) s. ř. s.
Stále totiž platí, že pokud snad krajský soud napadené rozhodnutí zruší a v navazujícím řízení
tentokráte vydá správní orgán pro osobu zúčastněnou rozhodnutí nepříznivé,
může se proti novému rozhodnutí bránit takováto osoba tentokráte jako žalobce. To, že se leckdy
musejí žalobci či osoby zúčastněné domáhat svých práv u soudu opakovaně, není příjemné,
ale logicky to plyne ze zásad, na nichž je nynější správní soudnictví postaveno (srov. k tomu
přiměřeně úvahy v nedávném rozsudku ze dne 15. 3. 2022, čj. 10 As 50/2021-83, Holešovičky
pro lidi, bod 38).
[31] Na nynější případ však právě podané úvahy nedopadají. Jak již NSS vysvětlil v části
III.A., krajský soud má při postupu podle §16 odst. 5 věty druhé zákona o svobodném přístupu
k informacím nejen postavení orgánu kasačního, nýbrž i postavení orgánu, který může
věc rozhodnout samostatně, namísto orgánu správního. Je tedy na něm, aby ověřil, zda byl
dostatečně zjištěn skutkový stav, a pokud ne, aby jej v potřebné míře zjistil, a poté aby posoudil,
zda existují důvody pro odmítnutí žádosti. Nejsou-li takové důvody, povinnému subjektu nařídí
požadované informace poskytnout. Pokud tak krajský soud učiní, žádné další řízení
se již před správním orgánem nepovede. Jinými slovy, osoby zúčastněné již nebudou mít nikdy možnost
zpochybnit závěry správního orgánu, s nimiž se neztotožňují, které však samy napadnout
nemohly, neboť výrok rozhodnutí správního orgánu jim prospíval. Pokud by tedy správní soudy
argumentaci osob zúčastněných neprojednaly, dopustily by se protiústavního odmítnutí
spravedlnosti (denegatio iustitiae).
[32] Osoby zúčastněné tedy v nynější věci mohly v řízení o žalobě vznášet i takové námitky,
kterými by nezávisle na žalobě zpochybnily správnost důvodů rozhodnutí správního orgánu.
Krajský soud, který věc rozhoduje finálně a může správnímu orgánu nařídit informace
poskytnout, musí totiž posoudit všechny otázky, které jsou ve věci mezi účastníky řízení
a osobami zúčastněnými sporné. Zde platí o to více závěry rozšířeného senátu, podle nichž spor
řešený soudem často „ve svém jádru bývá více sporem mezi žalobcem a osobou zúčastněnou na řízení
než sporem mezi žalobcem a správním orgánem (který ve věci potom vystupuje jako původní „mediátor“
či „rozhodčí“ tohoto sporu). V takových věcech pak pouze způsob rozhodnutí správního orgánu determinuje,
která ze „stran sporu“ se ocitne v roli žalobce a která bude v řízení před soudem vystupovat jako osoba
zúčastněná na řízení. Řízení před správním soudem je tedy zpravidla sporem (také) osoby zúčastněné na řízení,
jde o „její“ věc.“ (2 As 196/2016, Zdravé Ktišsko, bod 19).
[33] V nynější věci neuplatnily osoby zúčastněné tuto argumentaci v řízení před krajským
soudem. To však není podstatné. Zákaz uvádět v řízení o kasační stížnosti nové právní důvody,
které nebyly uplatněny v řízení před krajským soudem (§104 odst. 4 s. ř. s.), dopadá pouze
na takového stěžovatele, který byl v řízení před krajským soudem žalobcem. Jiné osoby podávající
kasační stížnost (žalovaný správní orgán, osoby zúčastněné na řízení) mohou argumentovat
jakýmikoli právními důvody, a to bez ohledu na to, jakou procesní obranu uplatnily ve vyjádření
k žalobě a zda takové vyjádření vůbec podaly (rozsudek ze dne 2. 7. 2008,
čj. 1 Ans 5/2008 - 104).
[34] Pokud tedy osoby zúčastněné nezpochybnily žalobce jako tzv. společenského hlídacího
psa v řízení před krajským soudem, nezbavuje je to práva argumentovat tímto směrem v kasační
stížnosti. Je však třeba dodat, že takovýto procesní postup osobám zúčastněným příliš nesvědčí,
neboť se tím zbavují možnosti přezkoumat tuto námitku ve dvou soudních instancích.
Krajskému soudu tak rozhodně nelze vyčítat, že se touto otázkou nezabýval, neboť žalobce
to pochopitelně v žalobě nezpochybňoval a osoby zúčastněné ničím takovým neargumentovaly
(dokonce ani nepodaly vyjádření). Pokud by však ve vyjádření osoby zúčastněné tuto okolnost
zpochybnily, musel by se tím krajský soud zabývat, a to právě s ohledem na specifickou povahu
soudního řízení podle §16 odst. 5 věty druhé zákona o svobodném přístupu k informacím.
[35] NSS tedy dále zvážil, zda žalobce je tzv. „společenský hlídací pes“. Ústavní soud k tomu
podotkl, že tento (poněkud zvláštní) termín odráží úlohu žadatele o informace při jejím
„přijímání a rozšiřování“ veřejnosti. Zvláštní váhu je třeba přiznat žadatelům - novinářům,
společenskému kontrolnímu orgánu nebo nevládní organizaci (IV. ÚS 1378/16, bod 89).
Tím se ale tato neurčitá množina jistě nevyčerpává, žadatele nelze redukovat jen na osoby,
které sdílí své názory tiskem či jinými obdobnými způsoby (IV. ÚS 1378/16, bod 92).
[36] Dnes, v době internetu, se drtivá většina informací mnohem snadnějším způsobem
komunikuje na webu, v nejrůznějších aplikacích a platformách typu Facebook, Twitter, YouTube,
na blogových platformách apod. Právě proto již NSS vysvětlil, že tzv. „společenští hlídací psi“
zdaleka nejsou jen profesionální novináři, ale třebas nejrůznější političtí aktivisté, blogeři
či podobným způsobem se o veřejné záležitosti zajímající lidé. Lidé, kteří relativně koncentrovaně
(ať již v dlouhodobějším časovém horizontu, nebo v širším záběru „hlídaných“ povinných
subjektů) do veřejného prostoru jakýmkoli kvalifikovaným způsobem vnášejí informace či názory
ohledně fungování veřejného života. Díky tomu může být o těchto věcech zahájena a vedena
diskuse, případně se s nimi širší veřejnost alespoň může seznámit (rozsudek NSS
ze dne 27. 5. 2020, čj. 2 As 88/2019 - 29, č. 4044/2020 Sb. NSS, bod 30, z něhož správně
vycházel krajský soud). Jako příklad lze uvést novináře Hospodářských novin, který zjišťoval,
nakolik povinné subjekty dodržují judikaturu a sdělují informace o platech (rozsudek
ze dne 5. 3. 2021, čj. 5 As 440/2019-63, body 35 násl.).
[37] Žalovaný ve svém rozhodnutí na s. 5 k tomu jen stručně uvedl, že žalobce tuto podmínku
splnil. V této souvislosti žalovaný odkázal na žalobcovy výstupy na Facebooku, na jeho veřejně
dostupné internetové stránky a na vlastní zkušenosti, které měl v úřední činnosti se žalobcem
(žalovaný současně neopomněl polemizovat s korektností výstupů žalobce na webu,
to však je pro nynější rozhodnutí NSS bez významu). Jakkoli žalovaný neupřesnil, z jaké úřední
činnosti tyto poznatky má (srov. k tomu rozsudek ze dne 12. 4. 2011,
čj. 1 As 33/2011-58, č. 2312/2011 Sb. NSS, body 24 až 26, podle něhož správní orgán
musí uvést, ze které jeho konkrétní úřední činnosti či postupu jsou mu známé tzv. úřední
skutečnosti ve smyslu §50 odst. 1 správního řádu), ve správním spise je dostatek listinných
podkladů, které osvědčují, že žalobce je pilným diskutérem veřejných věcí a jím vnímaných
(údajných) nešvarů ve městě Zlín. Žalobce se na internetu a zejména na Facebooku zapojuje
do politické debaty o poměrech ve Zlíně, kritizuje tamní politickou scénu a upozorňuje
na nejrůznější problémy, které v tamním veřejném životě vidí. Stejné skutečnosti jsou ostatně
známy též zdejšímu soudu z jeho vlastní soudní činnosti (např. věci vedené před NSS
pod sp. zn. 7 As 71/2018, 9 As 58/2018, atd.).
[38] Žalobce tedy nepochybně „společenským hlídacím psem“ pro nynější případ je.
K otázce, zda informace samotná se týká veřejného zájmu a zda je účelem vyžádání informace přispět k diskusi
o věcech veřejného zájmu
[39] Žalovaný i osoby zúčastněné dále zpochybňují, zda účelem vyžádání informace je přispět
k diskusi o věcech veřejného zájmu a zda informace samotná se týká veřejného zájmu.
[40] NSS nejprve zvážil, zda se informace týká veřejného zájmu.
[41] Krajský soud založil své rozhodnutí na tom, že žalobce žádal o informace o platech osob
ve vedoucích řídicích pozicích. Upozornil, že žalovaný v žalobou napadeném rozhodnutí zcela
upozadil postavení dotčených osob. Žalobce totiž nežádá o platové informace k „řadovým“
zaměstnancům žalovaného. Dvě z osob zúčastněných (Ing. M., Ing. E.) plnily funkci tajemníka,
což je podle zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), jedna z nejvýznamnějších
úředních funkcí v obci (srov. §110 odst. 4 obecního zřízení, ve vztahu ke statutárnímu městu též
§136 obecního zřízení). Jak krajský soud správně uvedl, po primátorovi a jeho náměstkovi jde
fakticky o nejvyšší funkci ve struktuře žalovaného. Ing. K. pak byl ředitelem městské policie. NSS
souhlasí s krajským soudem, že byť nejsou pravomoci ředitele městské policie přímo zákonem
vyjmenovány, z povahy věci jde o vrcholnou funkci tohoto orgánu a vedoucího zaměstnance
s přímým vlivem na řízení celé městské policie.
[42] Tyto úvahy krajského soudu jsou v obecné rovině správné. V případě žádosti
o poskytnutí informace o platových poměrech zcela „běžné“ úřední osoby bez jakýchkoli řídicích
pravomocí (referenta obecního či krajského úřadu, ale i ústředního orgánu státní správy
nebo jiných veřejných institucí) je nezbytné, aby žadatel v žádosti uvedl vskutku přesvědčivé
a detailní důvody, pro něž by měl právě v dané konkrétní situaci existovat veřejný zájem
na vyhovění jeho žádosti. Požadavek na „sílu důvodů“ existence veřejného zájmu na poskytnutí
informace postupně klesá se zvyšujícím se postavením dotčených osob v rámci veřejné sféry.
Platí, že čím větší kompetence osoba má, tím přirozenější je bez nějakého konkrétnějšího
zdůvodnění veřejný zájem na její kontrole (rozsudek ze dne 27. 5. 2020, čj. 2 As 88/2019 - 29,
platy v Kanceláři prezidenta republiky, bod 28, podobně též rozsudek ze dne 1. 3. 2022,
čj. 4 As 337/2021 - 33, Prostor Prostějov, bod 22).
[43] Svůj význam může mít i „váha“, kterou lze přiřadit žadateli o informace. Je-li to například
investigativní novinář nebo obecně či lokálně známá osoba, která je hlídacím psem ve smyslu
shora vyloženém, opět nelze na zdůvodnění takovýchto požadavků, směřují-li na platy vysoce
postavených osob, klást přehnané nároky. O tom, že takovou osobou je i žalobce, nemá NSS
(a ani žalovaný) pochyb.
[44] Osoby zúčastněné na řízení mají pravdu, že nelze připustit, aby o informace o jejich platu
mohl žádat kdokoli. Nic takového však z napadeného rozsudku neplyne. Jistě nelze žádat
o informace o jejich platech bez jakéhokoli zdůvodnění, jen s odvoláním na to, že jsou osobami
vysoce postavenými v hierarchii veřejné správy. Platí, že žadatel musí (krom toho,
že je „společenským hlídacím psem“) vysvětlit, že účelem vyžádání informace je přispět
k diskusi o věcech veřejného zájmu. I to však žalobce v obecné rovině srozumitelně vysvětlil.
Upozornil, že má pochybnosti o korektnosti a zákonnosti zadávání veřejných zakázek v obci
Zlín, přičemž na tomto zadávání se dle něj podílejí též osoby zúčastněné. Současně vysvětlil,
že jeho cílem je kontrola nakládání s veřejnými prostředky a též ověření, zda předchozí informace
poskytnuté mu žalovaným byly pravdivé. Žalobce v tomto směru argumentoval vlastními
zkušenostmi z doby, kdy byl zaměstnán u žalovaného. Jakkoli jsou to zkušenosti již dávné,
dvě desetiletí staré, stále mohou mít nějaký význam při celkovém posuzování legitimity žádosti
o informace, zejména ve spojení s postavením osob, o jejichž plat se jedná, a ve spojení s dalšími
aktivitami žalobce na lokální úrovni (srov. bod [37] shora). Jak ovšem NSS vysvětlí níže,
zmiňovaná tvrzení sice mohou ospravedlnit poskytnutí platových informací,
nikoli však v tak širokém rozsahu, v jakém je žalobce požadoval (srov. body [49] až [51] níže).
[45] NSS se musí zastat krajského soudu, pokud se osoby zúčastněné cítí nějak dotčeny závěry
napadeného rozsudku, které subjektivně vnímají jako urážející a poškozující jejich dobré jméno.
NSS zdůrazňuje, že krajský soud ani v nejmenším nenaznačil, že by se snad osoby zúčastněné
skutečně čehokoli nekalého či dokonce nezákonného dopustily (právě naopak, soud v bodě 42
napadeného rozsudku zdůraznil, že žalobcem tvrzené okolnosti ohledně zakázek sice
„nic neprokazují, svědčí minimálně o tom, že nejde o nějaký absolutně iluzorní důvod, který si žalobce vymyslel
jen za účelem získání informace“). Proto je bezvýznamné, že orgány činné v trestním řízení žádné
trestní řízení ohledně sporných zakázek nezahájily, jak uvádí v rozhodnutí žalovaný.
Stejně tak nemá pro věc význam obsáhlé vysvětlování, jak u žalovaného probíhá zadávání
veřejných zakázek, respektive že tajemníci či ředitelé městské policie „nemohli mít žádné hlavní slovo
při zadávání veřejných zakázek“ (s. 9 rozhodnutí žalovaného).
[46] Osoby zúčastněné chybně vnímají využití práva na informace jako sankci, která může
postihnout jen ty, kteří se již něčeho protiprávního dopustili. To je ale vnímání falešné. Možnost
kohokoliv žádat informace o působnosti povinného subjektu včetně informací o osobách,
jež jsou příjemci veřejných prostředků, není sankcí. Jedná se o nástroj preventivní kontroly
ze strany veřejnosti. Tato kontrola má přispívat k transparentnosti veřejné správy. Tedy krajský
soud a NSS ani v nejmenším nenaznačují, že se snad osoby zúčastněné čehokoli nekalého
dopustily.
[47] Osoby zúčastněné tvrdí, že žalobce uplatňuje své žádosti šikanózně, z důvodů osobních
sporů a se zájmem pošpinit jejich dobré jméno. Byť této argumentaci dává posléze za pravdu
též žalovaný v replice ke kasační stížnosti osob zúčastněných, všechna tato tvrzení stojí
„na vodě“, tedy osoby zúčastněné (ale ani žalovaný) ho nijak nekonkretizují, nenabízejí k němu
žádné důkazy apod. Proto se touto otázkou nebude NSS ani zabývat.
[48] Argumentem proti poskytnutí informací není ani to, že žalobce v minulosti využíval
jím získaných informací o platech pracovníků města Zlín v politickém boji (žalovaný na s. 12
rozhodnutí uvádí, že žalobce nabízel tyto informace na internetovém fóru „Vyměňte politiky“,
opakují to též kasační stížnosti, které kritizují krajský soud, že tuto skutečnost pominul). Dle NSS
je to ale naopak argument, který posiluje tezi, že žalobce skutečně shromažďuje informace
ve veřejném zájmu a pro účely veřejné debaty, nikoli pro soukromé účely nebo z důvodu nějaké
zášti proti osobám zúčastněným. Právo na svobodný přístup k informacím přece slouží zejména
k veřejné debatě uvnitř občanské společnosti týkající se kontroly veřejné moci. Informací takto
získaných lze využít i za účelem opozičních aktivit a politického boje (srov. k tomu přiměřeně
kauzu obce Fryšava pod Žákovou Horou v rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 3. 10. 2019,
čj. 62 A 213/2017-43; potvrzeno rozsudkem NSS ze dne 5. 2. 2021, 5 As 370/2019-23, bod 10).
[49] Byť NSS hodnotí napadený rozsudek jako obecně správný a založený na korektních
východiscích, dopustil se krajský soud několika pochybení, na která kasační stížnosti poukazují.
Především nijak blíže nerozebral, jak může k diskusi o věcech veřejného zájmu přispět informace
o platu Ing. M. v letech 2000 až 2007, což byla informace v době, kdy žalobce žádost podal, již
jedenáct let stará. Pokud byl Ing. M. tajemníkem Magistrátu města Zlín do února 2008, legitimní
zájem na diskusi o jeho platu v červenci 2018, kdy žalobce svou žádost podal, je podstatně
oslaben (tím spíše je to vidět u Ing. S., který byl ředitelem městské policie dokonce jen do února
2007). Jistě platí, jak správně poznamenal krajský soud, že osoby na vrcholných pozicích
ve veřejné správě musí do jisté míry počítat se zvýšeným zájmem veřejnosti. Současně
však obecně platí, že s postupem doby, zejména pokud dotčené osoby již ve vrcholné pozici
nejsou, klesá legitimní zájem na informace o jejich platech. Pokud tedy žalobce nebude s to
krajskému soudu pádně vysvětlit, jakému legitimnímu účelu mohou sloužit informace o tom, jaký
plat měli před jedenácti až osmnácti lety Ing. M. a Ing. S., měl by krajský soud v této části žalobu
zamítnout.
[50] Související problém vidí NSS i u žádosti o informace o platech současné tajemnice Ing. E.
(za roky 2008 až 2017) a ředitele městské policie Ing. K. (za roky 2008 až 2017). Zde se žalobce
poptával po platových informacích za velmi dlouhých deset let, což již může představovat velmi
intenzivní zásah do soukromí obou pracovníků žalovaného, třebaže vysoce postavených
v hierarchii veřejné správy. NSS neříká, že žalobce nemůže požadovat informace i za tak dlouhé
období. Jistě může. V takovém případě však žalobce musí být mnohem konkrétnější
ve vysvětlení, jak může taková informace přispět k diskusi o věcech veřejného zájmu. Krajský
soud pominul, že v jím odkazovaných případech řešených NSS zdaleka nešlo o takto dlouhá
období. Například ve věci řešené rozsudkem 2 As 88/2019 žadatelka v roce 2018 požadovala
informace o platech pracovníků Kanceláře prezidenta republiky za kalendářní roky 2016 a 2017;
ve věci 4 As 337/2021, Prostor Prostějov, pak žadatelka chtěla informace o platech vedoucích
úředníků prostějovského magistrátu za předchozí dva kalendářní roky a za první čtvrtletí 2019.
[51] I v tomto ohledu jsou tedy kasační stížnosti důvodné. V dalším řízení proto krajský soud
zváží, zda důvody žalobce jsou natolik pádné, že vyžadují poskytnout informace o platech Ing. E.
a Ing. K. za dlouhých deset let nazpět. NSS zatím v podáních žalobce žádné takové pádné
důvody, které by ospravedlnily poskytnutí informace o platu za dlouhých deset let, nevidí –
a rozhodně takovým důvodem není, že si žalobce chce „ověřit“ správnost již dříve poskytnutých
informací. Je proto třeba, aby krajský soud důkladně zvážil argumentaci, že plnohodnotnou
alternativou informace o platech individualizovaných osob za tak dlouhé (desetileté) období je
poskytnutí agregované (neadresné) informace o platech vedoucích úředníků ve Zlíně za stejné
období, kterou žalobce již dostal (srov. k tomu bod [8] shora). Současně soud žalobce vyzve,
aby se k tomu vyjádřil a důvody své žádosti v tomto ohledu upřesnil či rozvedl. Pokud žalobce
další pádné argumenty pro poskytnutí individualizované informace za deset let nazpět
neposkytne, soud přikáže žalovanému poskytnout informaci o platech těchto osob jen za dobu,
která je přiměřená obecnějším důvodům žádosti, tedy za několik málo let nazpět.
III. C. K otázce informací o platech a jejich vztahu k obecnému nařízení o ochraně osobních údajů
[52] Na závěr NSS odmítá, že by údaje o platech poskytovaných z veřejných prostředků
(§8b zákona o svobodném přístupu k informacím) představovaly nějakou zvláštní kategorii
„citlivých údajů“, jak se opakovaně snaží naznačit osoby zúčastněné. Článek 9 nařízení 2016/679
(obecné nařízení o ochraně osobních údajů, GDPR)
1
vymezuje zvláštní kategorie osobních údajů
tak, že jimi rozumí osobní údaje, které vypovídají o rasovém či etnickém původu, politických názorech,
náboženském vyznání či filozofickém přesvědčení nebo členství v odborech, a zpracování genetických údajů,
biometrických údajů za účelem jedinečné identifikace fyzické osoby, případně údaje o zdravotním stavu
či o sexuálním životě nebo sexuální orientaci fyzické osoby. Údaje o platu fyzických osob tedy zvláštní
kategorii osobních údajů nepředstavují.
1
Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/679 ze dne 27. dubna 2016 o ochraně fyzických osob
v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů a o zrušení směrnice 95/46/ES
(obecné nařízení o ochraně osobních údajů) Úř. věst. L 119, 4.5.2016, s. 1-88
[53] Podobně platí podle §66 odst. 6 zákona č. 110/2019 Sb., o zpracování osobních údajů,
kde se v dosavadních právních předpisech používá pojem citlivý údaj nebo citlivý osobní údaj, rozumí se tím
ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona osobní údaj, který vypovídá o rasovém nebo etnickém původu, politických
názorech, náboženském vyznání nebo filosofickém přesvědčení nebo členství v odborové organizaci, genetický údaj,
biometrický údaj zpracovávaný za účelem jedinečné identifikace fyzické osoby, údaj o zdravotním stavu,
o sexuálním chování, o sexuální orientaci a údaj týkající se rozsudků v trestních věcech a trestných činů
nebo souvisejících bezpečnostních opatření.
[54] Tedy ani po vstupu v platnost obecného nařízení o ochraně osobních údajů a zákona
o zpracování osobních údajů se nic nemění na shora podané judikatuře, která ústavně souladným
způsobem vykládá §8b zákona o svobodném přístupu k informacím a snaží se najít rovnováhu
mezi právem na ochranu soukromí a právem na svobodný přístup k informacím.
IV. Závěr a náklady řízení
[55] NSS proto zrušil rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení
(§110 odst. 1 s. ř. s.). Krajský soud je vázán právním názorem uvedeným v tomto rozsudku
(§110 odst. 4 s. ř. s.). Před novým rozhodnutím poskytne krajský soud prostor všem procesním
stranám pro další vyjádření v reakci na výklad práva, který NSS podal v tomto rozsudku.
Současně krajský soud zváží (byť si je NSS vědom, že účastníci v této věci jednání nepožadovali),
zda by nebylo vhodné nařídit jednání, to s ohledem na povahu řízení a na to, že tu soud
rozhoduje finálně (další řízení již žalovaný nepovede). V neposlední řadě je důležité, že krajský
soud by měl zvážit přiměřenost doby, za kterou by měly být informace o platech poskytnuty
(body [49] násl. shora), k čemuž by ideálně měl vyslechnout též názor a argumentaci osob
zúčastněných a žalobce, či jejich zástupců. V každém případě totiž platí, že nekonat jednání
je vždy možnost soudu, nikoli povinnost (usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 2. 2016,
čj. 7 As 93/2014-48, č. 3380/2016 Sb. NSS, bod 18).
[56] O náhradě nákladů řízení o kasačních stížnostech rozhodne krajský soud v novém
rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. dubna 2022
Zdeněk Kühn
předseda senátu