ECLI:CZ:NSS:2022:3.AO.24.2021:58
sp. zn. 3 Ao 24/2021 - 58
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci navrhovatelky: Mgr. J.
N., zastoupená advokátem Doc. JUDr. Zdeňkem Koudelkou, Ph.D., se sídlem Optátova 46,
Brno, proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2,
o návrhu na zrušení opatření obecné povahy vydaného odpůrcem dne 18. 11. 2021,
pod č. j. MZDR 47828/2020-31/MIN/KAN, ve znění mimořádného opatření odpůrce ze dne
14. 1. 2022, č. j. MZDR 1519/2022-1/MIN/KAN,
takto:
I. Opatření obecné povahy ze dne 18. 11. 2021, č. j. 47828/2020-31/MIN/KAN, ve znění
mimořádného opatření ze dne 14. 1. 2022, č. j. 1519/2022-1/MIN/KAN,
by l o v části čl. II písm. c) a d) v r oz p or u se zák o n em .
II. Odpůrce je po v i ne n zaplatit navrhovatelce na náhradě nákladů řízení částku
15 467 Kč k rukám jejího zástupce Doc. JUDr. Zdeňka Koudelky, Ph.D., do 30 dnů
od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Navrhovatelka se návrhem na zrušení opatření obecné povahy domáhala zrušení části
čl. II písm. c) a d) v záhlaví označeného mimořádného opatření odpůrce. Tento návrh v průběhu
řízení změnila a navrhla soudu, aby dotčenou část mimořádného opatření prohlásil
za nezákonnou.
[2] Odpůrce mimořádné opatření vydal s odkazem na §80 odst. 1 písm. g)
a §69 odst. 1 písm. i) a odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví
(dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“). S účinností od 22. 11. 2021 jím stanovil
podmínky, za nichž byli poskytovatelé zdravotních služeb povinni provést osobám vyšetření na
stanovení přítomnosti viru SARS-CoV-2 pomocí RT-PCR testu hrazené z veřejného zdravotního
pojištění bez indikace lékařem či orgánem veřejného zdraví (dále jen „hrazené testování“). V čl. I
stanovil poskytovatelům zdravotních služeb povinnost, aby na žádost osob účastnících se
veřejného zdravotního pojištění v České republice a spadajících do některé z kategorií
definovaných v čl. II mimořádného opatření provedli hrazené testování nejvýše pětkrát
v kalendářním měsíce, resp. nejvýše dvakrát v kalendářním měsíci. V čl. II definoval oprávněné
osoby, jimž lze na jejich žádost ve stanovených intervalech provést hrazené testování. Byly jimi a)
osoby do dovršení 18 let věku; b) osoby, které se pro kontraindikaci nemohly podrobit očkování
proti onemocnění covid-19; c) osoby očkované proti onemocnění covid-19, pokud i) od podání
první dávky v případě jednodávkového schématu neuplynula doba 14 dnů, ii) v případě
dvoudávkového schématu dosud nebyla podána druhá dávka očkovací látky a od aplikace první
dávky očkovací látky neuplynula maximální doba stanovená pro aplikaci její druhé dávky,
iii) od aplikace druhé dávky očkovací látky v případě dvoudávkového očkovacího schématu
neuplynula doba 14 dnů; d) osoby očkované proti onemocnění covid-19 za podmínky,
že uplynulo nejméně 14 dnů od dokončeného očkovacího schématu. V čl. III odpůrce stanovil,
že se toto opatření považuje za opatření proti infekčním onemocněním podle §30 odst. 1 zákona
č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění (dále jen „zákon o veřejném zdravotním
pojištění“) a čl. IV s účinností od 22. 11. 2021 zrušil mimořádné opatření ze dne 22. 10. 2021,
č. j. MZDR 47828/2020-30/MIN/KAN.
[3] Článek I napadeného mimořádného opatření odpůrce s účinností ode dne 17. 1. 2022
změnil mimořádným opatřením ze dne 14. 1. 2022, č. j. MZDR 1519/2022-1/MIN/KAN
tak, že sjednotil počet hrazeného testování u všech osob definovaných v článku II
na nejvýše pětkrát v kalendářním měsíci. Mimořádným opatřením ze dne 24. 2. 2022,
č. j. MZDR 1519/2022-2/MIN/KAN pak napadené mimořádné opatření s účinností ode dne
8. 6. 2021 zrušil.
II. Podstatný obsah návrhu a vyjádření odpůrce
[4] Navrhovatelka ke své aktivní procesní legitimaci uvedla, že je zdravý neočkovaný člověk,
který nemá potvrzení o prodělaném onemocnění covid-19 mladší 180 dnů. Ačkoli je občankou
České republiky a zdravotně pojištěná, nemá podle napadeného opatření právo na žádné hrazené
testování.
[5] Nezákonnost napadeného opatření navrhovatelka spatřuje v jeho diskriminačním
charakteru. Má za to, že odpůrce umožňuje hrazené testování pouze privilegovaným občanům,
aniž by k tomu měl legitimní důvod. Jeho skutečným cílem tak není ochrana obyvatelstva
před onemocněním covid-19, ale státní donucení neočkovaných osob k „dobrovolnému“
očkování. Dále má za to, že odpůrce v odůvodnění mimořádného opatření nijak nevysvětluje
rozdílný přístup k očkovaným a neočkovaným osobám, což podle ní způsobuje
rovněž nepřezkoumatelnost napadeného aktu.
[6] Odpůrce ve svém vyjádření předně poukázal na základní principy přezkumu opatření
obecné povahy, jež plynou z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2011,
č. j. 6 Ao 7/2010-73. V souvislosti s tím zdůraznil, že epidemie onemocnění covid-19 vytváří
bezprecedentní situaci, kterou je nutné posuzovat komplexně s vědomím, že odborné poznatky
o ní se dynamicky vyvíjí a informace a podklady pro správní uvážení tak nejsou zcela k dispozici.
Napadené opatření neočkovaným osobám neupírá bezplatnou zdravotní péči,
neboť kterékoli osobě, která byla vystavena rizikovému kontaktu nebo má příznaky
tohoto onemocnění, je hrazené testování provedeno. V ostatních případech jsou preventivní testy
pouze vstupenkou neočkovaných osob k volnočasovým aktivitám, k čemuž podle odpůrce
již není žádný důvod, je-li současně široce dostupné očkování proti tomuto onemocnění,
jež je plně hrazeno z veřejného zdravotního pojištění.
[7] Navrhovatelka i odpůrce ve svých podáních souhlasili s tím, aby soud o návrhu rozhodl
bez jednání.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[8] Návrh je důvodný.
[9] Nejvyšší správní soud se nejdříve zabýval otázkou, zda jsou splněny podmínky
nezbytné k tomu, aby o návrhu meritorně rozhodl. Jak uvedl výše, odpůrce napadené
mimořádné opatření již zrušil a nahradil mimořádným opatřením ze dne 24. 2. 2022,
č. j. MZDR 1519/2022-2/MIN/KAN.
[10] Podle §13 odst. 4 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při onemocnění
COVID-19 (dále jen „pandemický zákon“) platí, že „[p]ozbylo-li mimořádné opatření platnosti v průběhu
řízení o jeho zrušení, nebrání to dalšímu postupu v řízení. Dojde-li soud k závěru, že opatření obecné povahy nebo
jeho části byly v rozporu se zákonem, nebo že ten, kdo je vydal, překročil meze své působnosti a pravomoci, anebo
že opatření obecné povahy nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem, v rozsudku vysloví tento závěr.“
[11] Nejvyšší správní soud v rozsudcích ze dne 14. 4. 2021, č. j. 8 Ao 1/2021-133,
ze dne 27. 5. 2021, č. j. 7 Ao 6/2021-112 či ze dne 30. 7. 2021, č. j. 5 Ao 25/2021-51,
k citovanému ustanovení poznamenal, že umožňuje soudu přezkoumat opatření obecné povahy,
které již pozbylo platnosti a výrokem deklarovat jeho nezákonnost. Zrušení mimořádného
opatření přitom je třeba zahrnout pod pojem pozbytí platnosti. Jelikož se předmět řízení nemění
(předmětem přezkumu je i nadále zákonnost stejného opatření), není nutné postupovat
podle §95 zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu a o návrhu připuštění změny
návrhu rozhodovat. Předpokladem nové výrokové možnosti je však i v této situaci návrh,
kterým se navrhovatel prohlášení nezákonnosti domáhá.
[12] Takový návrh navrhovatelka vznesla v podání ze dne 7. 3. 2022. Navrhla v něm,
aby Nejvyšší správní soud prohlásil čl. II písm. c) a d) napadeného mimořádného opatření
za rozporný se zákonem a přiznal jí náhradu nákladů řízení.
[13] Soud se dále zabýval otázkou, zda navrhovatelka byla k podání takového návrhu aktivně
procesně legitimována.
[14] Podle §101a odst. 1 věty první soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“) platí,
že „[n]ávrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl
na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen.“
[15] Aktivní procesní legitimace představuje podmínku řízení, kterou musí navrhovatel
splňovat, aby mohl podat k soudu návrh na zrušení opatření obecné povahy. Navrhovatel ji splní
tehdy, pokud v návrhu myslitelně a logicky konsekventně tvrdí, že byl napadeným opatřením
dotčen ve své právní sféře. Zda je takové dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí
na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné dotčeným konkrétním opatřením
obecné povahy (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. NSS, bod 34). Nesplní-li navrhovatel
tuto podmínku, soud shledá, že návrh byl podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou,
a v souladu s §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. jej odmítne.
[16] Podle čl. III napadeného mimořádného opatření byl tento akt přijat za účelem boje
proti infekčním onemocněním podle §30 odst. 1 zákona o veřejném zdravotním pojištění.
V důsledku toho bylo testování na přítomnost onemocnění covid-19 vymezené v čl. I
mimořádného opatření zařazeno mezi služby hrazené z veřejného zdravotního pojištění. V čl. II
písm. c) a d) mimořádného opatření odpůrce stanovil, že osobami, kterými se na jejich žádost
hrazené testování provádí, jsou osoby rozočkované nebo očkované proti onemocnění covid-19.
Z obsahu návrhu je zřejmé, že navrhovatelka spatřuje dotčení své právní sféry v rozdílném
zacházení, neboť jako neočkovaná osoba je bez legitimního důvodu nucena z vlastních zdrojů
hradit provedení vyšetření na přítomnost viru SARS-CoV-2, chce-li využít některých služeb,
zatímco očkované osoby tuto povinnost nemají. Navrhovatelka tedy logicky konsekventně
a myslitelně tvrdí, že patří do skupiny diskriminované napadenou částí mimořádného opatření.
Soud proto o její aktivní procesní legitimaci v této části návrhu nepochybuje.
[17] Nejvyšší správní soud se dále zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného
opatření, neboť nepřezkoumatelné opatření soudu neumožňuje přezkoumat námitky věcného
charakteru a bez dalšího proto musí vést k jeho zrušení, respektive k vyslovení jeho nezákonnosti.
Navrhovatelka tuto vadu spatřuje v absenci důvodů rozdílného zacházení s očkovanými
a neočkovanými osobami v přístupu k neindikovanému hrazenému testování. Takovou vadu
však Nejvyšší správní soud neshledal. Odpůrce zcela jednoznačně uvedl, že důvodem uvedeného
rozdílného zacházení je motivace dosud nenaočkovaných osob k vakcinaci, jež povede k vyšší
proočkovanosti populace a k omezení šíření onemocnění covid-19. Napadené opatření
tedy důvody rozdílného zacházení obsahuje a Nejvyšší správní soud je tak může přezkoumat.
Zda jsou dostačující či nikoli, je již otázkou věcného přezkumu a ani případný závěr, že rozdílné
zacházení dostatečně neodůvodňují, neznamená nepřezkoumatelnost mimořádného opatření,
ale jeho nezákonnost. Námitka nepřezkoumatelnosti je proto nedůvodná.
[18] Nejvyšší správní soud předesílá, že obsahově velmi podobné mimořádné opatření
(ze dne 22. 10. 2021, č. j. MZDR 47828/2020-30/MIN/KAN), které napadenému aktu
předcházelo, již přezkoumal ve věci zakončené rozsudkem ze dne 30. 5. 2022,
č. j. 8 Ao 39/2021-47. Vysoká míra podobnosti napadené části mimořádného opatření
s částí I a III již přezkoumaného mimořádného opatření i obou odůvodnění a rovněž shodná
podstata obsahu návrhu, jíž navrhovatelka poukazuje na diskriminační charakter napadené části
mimořádného opatření, soudu umožňuje, aby ze závěrů přijatých osmým senátem Nejvyššího
správního soudu v uvedeném rozsudku vycházel.
[19] Podle §101d odst. 1 s. ř. s. platí, že „[p]ři rozhodování (o návrhu na zrušení opatření obecné
povahy – pozn. NSS) je soud vázán rozsahem a důvody návrhu.“ Soud se proto zabýval mimořádným
opatřením pouze v rozsahu uplatněných námitek.
[20] Navrhovatelka namítá, že ji napadené mimořádné opatření jako osobu nenaočkovanou
diskriminovalo oproti osobám očkovaným, neboť jí zamezilo v přístupu k hrazenému testování.
[21] Osmý senát Nejvyššího správního soudu ve výše uvedeném rozsudku zdůraznil,
že „[r]ovnost v právech neznamená, že by každému muselo být přiznáno jakékoli právo, avšak z postulátu
rovnosti vyplývá požadavek, aby právo bezdůvodně nezvýhodňovalo ani neznevýhodňovalo jedny před druhými
(srov. nález Ústavního soudu z 30. 4. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 18/01).“ S odkazem na nález Ústavního
soudu ze dne 22. 1. 2019, sp. zn. Pl. ÚS 32/17, pak poukázal na čtyři otázky, které je třeba
zodpovědět, než je učiněn závěr, zda napadené opatření či jeho část zakládá mezi určitými
skupinami osob nerovnost: (1) zda jde o různé subjekty, které se nacházejí ve stejné nebo srovnatelné situaci,
(2) zda je s nimi zacházeno rozdílným způsobem, (3) zda je odlišné zacházení dotčenému jednotlivci nebo skupině
k tíži a (4) zda takové zacházení není projevem libovůle, tedy zda má legitimní cíl a napadená ustanovení jsou
s to jej dosáhnout.“
[22] Posouzení první otázky podléhá kritériu relevance, neboť „[u]važovat v kategorii rovnosti lze
pouze v relaci mezi nejméně dvěma subjekty ve stejném, resp. srovnatelném postavení. (…) Zatímco zpravidla není
těžké stanovit, zda právní úprava zachází se dvěma situacemi rozdílně nebo stejně, zcela klíčovým krokem
pro aplikaci všeobecné zásady rovnosti je stanovit, zda jsou dvě situace, s nimiž právo zachází odlišně,
vskutku srovnatelné, tedy zda jsou relevantně podobné“ (nález Ústavního soudu ze dne 20. 11. 2007,
sp. zn. Pl. ÚS 50/06, bod 19; srov. také nález Ústavního soudu ze dne 28. 3. 2006,
sp. zn. Pl. ÚS 42/03, bod 57). Kritérium relevance v sobě podle citované judikatury Ústavního
soudu zahrnuje hodnotový úsudek, který předpokládá pochopní smyslu a účelu přezkoumávané
úpravy. K obdobnému závěru dospěl ve své judikatuře i Evropský soud pro lidská práva
(dále jen „ESLP“), neboť i podle něj musí být prvky, které charakterizují odlišnosti
a srovnatelnosti určitých situací, posuzovány s ohledem na předmět a účel opatření,
jež má zakládat namítané rozdílné zacházení (srov. rozsudek velkého senátu ESLP z 5. 7. 2017,
Fabián proti Maďarsku, stížnost č. 78117/13, bod 121). Stejně jako tomu bylo ve věci přezkumu
mimořádného opatření, které nyní napadenému opatření předcházelo, jde i v nyní projednávané
věci o posouzení toho, zda skupiny očkovaných a neočkovaných osob mají, anebo nemají
z hlediska předmětu úpravy napadeného opatření stejné či srovnatelné postavení.
Pokud by se totiž jednalo o rozdílné zacházení s rozdílnými skupinami, nemohla by být námitka
diskriminace důvodná (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 2. 2022,
č. j. 8 Ao 2/2022-53, bod 72).
[23] Nejvyšší správní soud ve výše uvedeném rozsudku vyšel ze srovnání postavení
očkovaných osob s postavením osob neočkovaných, a to z hlediska podmínek pro hrazené
testování. Do skupiny osob očkovaných alespoň jednou dávkou očkovací látky přitom zahrnul
jak osoby rozočkované (tj. osoby bez dokončeného očkovacího schématu), tak i osoby plně
očkované. Jeho závěry, ke kterým dospěl, tak lze aplikovat i na projednávanou věc, neboť
napadená část mimořádného opatření zahrnuje právě obě skupiny těchto osob. Poukázal také
na motivy rozočkovaných osob k testování a poznamenal, že přicházelo v úvahu
testování za účelem přístupu ke službám vyžadujícím průkaz tzv. bezinfekčnosti,
neboť podle mimořádného opatření o maloobchodu byla očkovaná osoba považována
za tzv. bezinfekční až po uplynutí 14 dnů od dokončeného očkovacího schématu. U obou skupin
osob (rozočkovaných i plně očkovaných) pak podle něj přicházelo v úvahu i testování za účelem
cesty do zahraničí vyžadované často bez ohledu na očkovací status či testování z důvodu
komfortu, ať už praktického (testování v případě nastupujících příznaků bez nutnosti obstarat
si indikaci u lékaře), nebo mentálního (testování před setkáním se zranitelnou osobou
nebo před účastí na takové společenské akci, u níž se nevyžadoval průkaz tzv. bezinfekčnosti).
Stejně jako předchozí mimořádné opatření tak i to nyní přezkoumávané odůvodnilo hrazené
testování plně očkovaných osob potřebou ověřit zdravotní stav při podezření na onemocnění
covid-19 bez výskytu klinických obtíží charakteristických pro tuto infekci nebo cestou
do zahraniční.
[24] Nacházejí-li se neočkované osoby v těchto typových situacích, pak z hlediska vymezení
podmínek pro hrazené testování jsou podle citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu
fakticky ve srovnatelném postavení jak s osobami rozočkovanými, tak s osobami plně
naočkovanými. Stejně jako tyto osoby se totiž i osoby neočkované účastní systému veřejného
zdravotního pojištění, mohou chtít podstoupit test se stejnými motivy a pozitivní či negativní
výsledek testu má pro ně stejné následky. Nejvyšší správní soud proto ve svém rozsudku dospěl
k závěru, že „[z] hlediska samotného vymezení podmínek pro hrazené testování se postavení očkovaných
a neočkovaných osob nijak lékařsky či epidemiologicky neliší.“ S tímto závěrem třetí senát Nejvyššího
správního soudu souhlasí a nehodlá se proto od něj v předložené věci odchýlit. Souhlasí totiž,
že důvodem pro nesrovnatelnost postavení očkovaných a neočkovaných osob „nemůže být jen to,
že odpůrce chce z určitých (byt i legitimních) důvodů preferovat jednu skupinu před jinou, tj. že by nesrovnatelnost
postavení založil samotným svým rozhodnutím“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu
č. j. 8 Ao 39/2021-47).
[25] Z uvedených důvodů proto Nejvyšší správní soud dospěl i v předložené věci k závěru,
že očkované a neočkované osoby jsou z hlediska vymezení podmínek pro hrazené testování
ve srovnatelném postavení.
[26] Pokud jde o zodpovězení druhé a třetí otázky, i zde třetí senát Nejvyššího správního
soudu souhlasí s jeho osmým senátem, že s očkovanými a neočkovanými osobami bylo
při vymezení podmínek pro hrazené testování zacházeno rozdílným způsobem a že toto rozdílné
zacházení bylo neočkovaným osobám k tíži. Rozdílné zacházení spočívalo v tom, že rozočkované
a plně očkované osoby měly nárok na pět, respektive dva hrazené testy PCR za měsíc,
zatímco neočkované osoby neměly nárok na žádný hrazený test. Toto rozdílné zacházení bylo
neočkovaným osobám k tíži, neboť jim byla výhoda hrazeného testování (přiznaná osobám
očkovaným) odepřena (srov. přiměřeně např. nález Ústavního soudu ze dne 10. 7. 2014,
sp. zn. Pl. ÚS 31/13, body 49-53, týkající se nepřiznání výhody určité skupině poplatníků).
Sám odpůrce v odůvodnění napadeného opatření uvádí, že úhrada jednoho PCR testu
z veřejného zdravotního pojištění činí 724 Kč. Je přitom obecně známo, že pořizovací cena
tohoto testu mimo systém veřejného zdravotního pojištění byla reálně vyšší a pro většinu lidí
nezanedbatelná.
[27] Pro zodpovězení čtvrté otázky, tj. zda má rozdílné zacházení legitimní cíl, jehož lze
napadeným opatřením dosáhnout, je v případě, v němž není důvodem rozlišení chráněná
charakteristika uvedená či odvoditelná z čl. 3 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (srov. nález
Ústavního soudu ze dne 28. 6. 2016, sp. zn. Pl. ÚS 18/15, body 101-103), třeba zkoumat,
zda je rozdílné zacházení v nějakém racionálním vztahu k účelu opatření, tedy může-li nějakým
způsobem dosažení tohoto účelu ovlivnit či k jeho dosažení přispět (srov. nálezy Ústavního
soudu ze dne 18. 8. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 7/03, ze dne 23. 3. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 8/07, bod 86,
nebo ze dne 18. 5. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 87/20, bod 106).
[28] Stejně jako ve svém rozsudku č. j. 8 Ao 39/2021-47 přitom vyšel i nyní Nejvyšší správní
soud z toho, co vyplývá z napadeného opatření a jeho odůvodnění a dále z toho, co odpůrce
uvedl v řízení. I zde ovšem musí připomenout, že mu nepřísluší, aby za odpůrce domýšlel
důvody, které jej k posuzovanému rozdílnému zacházení vedly (srov. např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 30. 6. 2021, č. j. 6 Ao 21/2021-23, bod 21).
[29] Relevantní obsah odůvodnění napadeného opatření se od odůvodnění mimořádného
opatření, které přezkoumával osmý senát Nejvyššího správního soudu ve výše uvedeném
rozsudku, nijak zásadně nezměnil. I toto mimořádné opatření odpůrce přijal „k ochraně obyvatelstva
a prevenci nebezpečí vzniku a rozšíření onemocnění covid-19 způsobného novým koronavirem SARS-CoV-2“.
Po úvodní analýze aktuální epidemické situace v něm konstatoval, že situace odpovídá vysoce
rizikovému scénáři vývoje a je proto i nadále nutné pokračovat v nastavených protiepidemických
opatřeních plošného charakteru, jež zároveň označil za zásadní preventivní mechanismy
minimalizace rizik přenosu nákazy schopných předejít dalšímu nárůstu tempa komunitního šíření
a dalšímu zhoršení situace. V této souvislosti pak zdůraznil i nutnost vyžadovat doklad
o tzv. bezinfekčnosti při mnoha činnostech veřejného života. Takovým dokladem je mimo jiné
i negativní výsledek PCR testu na přítomnost onemocnění covid-19. Dále uvedl, že „[p]rimárním
cílem uložení této povinnosti je včasné odhalení případného onemocnění covid-19 u bezpříznakové osoby,
a tak v konečném důsledku zamezení dalšímu šíření nákazy (…).“ Proč není hrazené testování
poskytováno plošně, odpůrce vysvětlil srovnáním finančních nákladů na provedení jednoho PCR
testu s aplikací jedné dávky nejdražší očkovací látky. Uzavřel přitom, že „očkování schválenými
očkovacími látkami je z hlediska efektivního nakládání s veřejnými prostředky zdravotního pojištění jednoznačně
preferovanou variantou, která by za standardní situace byla bezpochyby realizována. (…) [P]odle obecných
pravidel využívání veřejných prostředků zdravotního pojištění je nezbytné zajistit úhradu pouze pro takové řešení,
které je z hlediska cíle, jehož má být dosaženo, považováno za nejefektivnější z hlediska vynaložených finančních
prostředků. Při porovnání nákladů na očkování a testování je přitom takovým řešením právě očkování
a pro pokračování v úhradě plošného testování bez indikace ošetřujícím lékařem (diagnostické testování
na základě zdravotního stavu) již v současné době není žádný důvod.“ Přínosy očkování, které podle
odpůrce spočívají ve výrazně nižším riziku nákazy, pokud se naočkovaná osoba setká s infekční
osobou, dále ve zjištění, že naočkované osoby mohou po kratší dobu vykazovat nižší virovou
nálož, podle něj potvrzují, že nejefektivnějším preventivním protiepidemickým opatřením je
co nejvyšší míra proočkovanosti a dosažení tzv. kolektivní imunity. Tyto důvody a skutečnost,
že Česká republika má dostatek očkovacích látek pro všechny osoby, které mohou očkování
proti onemocnění covid-19 podstoupit, vedly odpůrce k vytyčení jednoho z cílů napadeného
opatření – motivace dosud neočkovaných osob k vakcinaci. Změnu v počtu PCR testů hrazených
z veřejného pojištění odpůrce vysvětlil jednak změnou podmínek pro prokázání
tzv. bezinfekčnosti, které od data účinnosti napadeného opatření již neumožňují prokázat
bezinfekčnost prostřednictvím antigenních testů, a jednak i snahou umožnit vymezeným
skupinám osob účast na takto podmíněných akcích ve větší míře, než tomu bylo doposud.
[30] Zbývající část odůvodnění napadeného opatření se zabývá specifickou situací osob
s kontraindikacemi a osob mladších 18 let. Na závěr pak odpůrce bez podrobnějšího vysvětlení
uvádí, že nárok na hrazené testování mají i osoby s dokončeným očkováním, aby bylo možné
„umožnit těmto osobám vyšetření na onemocnění covid-19 v případě potřeby (např. ověření svého zdravotního
stavu, podezření na onemocnění covid-19 bez výskytu klinických obtíží charakteristických pro tuto infekci, cesta
do zahraničí apod.).“
[31] Ve vyjádření k návrhu odpůrce uvedl, že i neočkované osoby mají nárok na hrazené
testování, pokud mají příznaky onemocnění covid-19 nebo byly vystaveny rizikovému kontaktu.
V ostatních případech však preventivní testy představují pouze vstupenku k volnočasovým
aktivitám. Má za to, že v době, kdy je široce dostupné a plně hrazené očkování proti tomuto
onemocnění, již není jediný důvod, aby stát dál neúčelně vynakládal další finanční a materiální
prostředky jen proto, aby těmto osobám umožňoval čerpat zbytné služby.
[32] Z uvedeného je zřejmé, že primárním cílem mimořádného opatření bylo omezit šíření
onemocnění covid-19. Dalším (druhotným) cílem byla motivace dosud neočkovaných osob
k vakcinaci představující epidemiologicky a ekonomicky nejefektivnější nástroj pro omezování
šíření tohoto onemocnění. Žádný jiný cíl, který by konkrétně odůvodňoval rozdílné zacházení
mezi očkovanými a neočkovanými osobami z hlediska vymezení podmínek pro hrazené
testování, nelze ze znění mimořádného opatření ani z jeho odůvodnění dovodit. Proto právě
s ohledem na uvedené cíle je třeba posuzovat, zda nebylo dané rozdílné zacházení projevem
libovůle a tedy v rozporu s principem rovnosti vymezeným v čl. 1 Listiny (lidé jsou svobodní a rovní
v důstojnosti i právech).
[33] Nejvyšší správní soud v napadeném opatření nenalezl žádná vyargumentovaná
východiska, z nichž by bylo možné jednoznačně dovodit, jak mělo podle odpůrce rozdílné
zacházení s osobami naočkovanými (či rozočkovanými) a neočkovanými v přístupu
k neindikovanému hrazenému testování přispět k omezení šíření onemocnění covid-19.
Racionalitu napadené části mimořádného opatření lze ve vztahu k účelu přezkoumávané úpravy
spatřovat pouze v deklarovaném cíli zvýšit proočkovanost populace prostřednictvím motivace
dosud nenaočkovaných osob k očkování. Z judikatury Nejvyššího správního soudu přitom
vyplývá, že očkování je efektivním a legitimním nástrojem k omezení šíření onemocnění
covid-19. Zvyšování proočkovanosti je tedy v souladu s deklarovaným (ovšem druhotným) cílem
mimořádného opatření (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 3. 2022,
č. j. 9 Ao 41/2021-38, bod 43, v němž soud uvedl, že i motivování k očkování je cestou
k omezení šíření viru).
[34] Nejvyšší správní soud se v rozsudku, z jehož závěrů vychází i v předložené věci, zabýval
otázkou, zda bylo přezkoumávané rozdílné zacházení vůbec způsobilé motivovat neočkované
osoby k očkování, které by vedlo ke zvýšení proočkovanosti populace a k omezení šíření
onemocnění covid-19. Zdůraznil přitom, že předmětem přezkumu není motivace k očkování
vyvolaná tím, že plně očkované osoby měly bez dalšího přístup ke službám vyžadujícím doklad
o tzv. bezinfekčnosti (tato otázka totiž byla předmětem přezkumu ve věci projednávané
pod sp. zn. 9 Ao 41/2021). Předmětem přezkumu tedy učinil pouze motivaci k očkování
vyvolanou jen tím, že očkované osoby měly (na rozdíl od těch neočkovaných) přístup
k hrazenému testování.
[35] Na základě obsahově totožných důvodů, jež odpůrce vedly k vydání nyní napadeného
opatření, Nejvyšší správní soud v uvedeném rozsudku dospěl k závěru, že „rozdílné zacházení
v přístupu k hrazenému testování mohlo dílčím způsobem přispět k motivaci neočkovaných osob k očkování,
byť spíše v souvislosti s tím, že neočkované osoby byly zároveň motivovány k očkování prostřednictvím
mimořádného opatření o maloobchodu. Lze se rozumně domnívat, že neomezený (a bezplatný) přístup ke službám
vyžadujícím průkaz tzv. bezinfekčnosti v návaznosti na očkování bude pro většinu osob o mnoho významnějším
motivačním faktorem než sama možnost nechat se preventivně několikrát za měsíc otestovat na náklady veřejného
zdravotního pojištění. Přesto ale nelze vyloučit, že i samotné „zpoplatnění“ testování mohlo tuto motivaci posílit,
neboť i nadále bylo možné tzv. bezinfekčnost prokazovat právě i testem.“
[36] Přestože osmý senát Nejvyššího správního soudu v uvedeném rozsudku shledal,
že přezkoumávané rozdílné zacházení mohlo v určitém rozsahu motivovat neočkované osoby
k očkování a mohlo tak plnit druhotný cíl, jeho způsobilost k naplnění primárního cíle
již neshledal. I s tímto závěrem se třetí senát Nejvyššího správního senátu plně ztotožňuje.
Stejně jako tomu bylo ve věci přezkoumávané osmým senátem Nejvyššího správního soudu,
tak i v nyní přezkoumávaném opatření totiž odpůrce deklaruje, že pro pokračování v úhradě
plošného neindikovaného hrazeného testování již není žádný důvod, avšak zároveň uvádí
jako jednu z typových situací, v níž mohou očkované osoby využít hrazeného testování, „podezření
na onemocnění covid-19 bez výskytu klinických obtíží charakteristických pro tuto infekci“.
Je neoddiskutovatelným faktem, že včasné podchycení onemocnění má potenciál zabránit
jeho dalšímu rozvoji u dané osoby, jakož i jeho dalšímu šíření v populaci. Osmý senát Nejvyššího
správního soudu v citovaném rozsudku v této souvislosti uvedl, že „[z]volené řešení v podstatě stavělo
neočkované osoby před volbu buď se nechat naočkovat, nebo se v osobním a společenském životě (v rozsahu,
v němž se na něm mohly účastnit bez prokazování tzv. bezinfekčnosti) chovat rizikově a šířit onemocnění
covid-19. Na rozdíl od očkovaných osob totiž nemohly využívat hrazené preventivní testování mj.
právě při podezření na onemocnění covid-19 bez výskytu klinických obtíží, před setkáním se zranitelnou osobou
nebo před účastí na společenské akci, u níž se nevyžadoval průkaz tzv. bezinfekčnosti. Toto rizikové chování,
s nímž se odpůrce zavedením přezkoumávaného rozdílného zacházení v podstatě ztotožnil, přitom mohlo mít
závažné důsledky pro šíření onemocnění covid-19, neboť (jak uvádí odpůrce) neočkované osoby mohou vykazovat
vyšší virovou nálož, vytvářet mutace a vylučovat virus delší dobu.“ Třetí senát Nejvyššího správního soudu
souhlasí s osmým senátem i v tom, že z hlediska dosažení primárního cíle omezit šíření
onemocnění covid-19 převažují popsané negativní důsledky, jež rozdílné zacházení
s naočkovanými a neočkovanými osobami vyvolává, „nad dílčím motivačním účinkem rozdíleného
zacházení natolik významnou měrou, že toto rozdílné zacházení nelze považovat za rozumné ve vztahu
k uvedenému cíli.“
[37] S ohledem na nedostatečné odůvodnění ze strany odpůrce tedy Nejvyšší správní soud
i v nyní přezkoumávané věci dospěl k závěru, že rozdílné zacházení s očkovanými
a neočkovanými osobami z hlediska vymezení podmínek pro hrazené testování
ve svých důsledcích postrádalo racionální vztah k účelu mimořádného opatření a nebylo
způsobilé přispět k dosažení primárního cíle omezit šíření onemocnění covid-19 (ve smyslu testu
nastaveného judikaturou Ústavního soudu, srov. body 21 a 27 tohoto rozsudku).
Mimořádné opatření proto založilo mezi očkovanými a neočkovanými nerovné zacházení,
které bylo v rozporu s čl. 1 Listiny.
IV. Závěr a náklady řízení
[38] Nejvyšší správní soud shledal předložený návrh důvodným, a proto v souladu
s §13 odst. 4 pandemického zákona vyslovil, že mimořádné opatření bylo v části
čl. II písm. c) a d) v rozporu se zákonem. Článek I mimořádného opatření se tak v rozsahu svého
odkazu na čl. II písm. c) a d) stal obsoletním. Nejvyšší správní soud proto neshledal potřebu
prohlásit nezákonným současně i článek I, který ostatně navrhovatelka svým návrhem
ani nenapadla.
[39] O věci samé pak rozhodl bez jednání postupem podle §51 odst. 1 věty první s. ř. s.,
neboť navrhovatel i odpůrce s tímto postupem souhlasili. Jednání nebylo třeba nařizovat
ani za účelem provedení dokazování, neboť při přezkumu mimořádného opatření soud vycházel
pouze ze správního spisu, který sestává z napadeného opatření.
[40] Odpůrce ve věci neměl úspěch, náhrada nákladů mu proto nenáleží. Navrhovatelka
ve věci byla úspěšná, soud jí proto přiznal v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s. náhradu nákladů řízení
proti odpůrci. Tyto náklady tvoří částka 5 000 Kč za zaplacený soudní poplatek a dále náklady
na zastoupení.
[41] Výše nákladů na zastoupení zahrnuje odměnu advokáta za tři úkony právní služby:
převzetí a příprava zastoupení, sepis návrhu na zrušení opatření obecné povahy a sepis změny
návrhu [§11 písm. a) a d) a odst. 3 advokátního tarifu] a činí 2 x 3 100 Kč za převzetí a přípravu
zastoupení a sepis návrhu na zrušení opatření obecné povahy a 1 550 Kč za sepis změny
návrhu [§7 bod 5 advokátního tarifu, ve spojení s §9 odst. 4 písm. d) téhož předpisu], celkem
tedy 7 750 Kč. V souladu s §11 odst. 2 a 3 advokátního tarifu soud navrhovatelce přiznal
za změnu petitu mimosmluvní odměnu ve výši jedné poloviny, neboť tento úkon nevyžadoval
žádnou složitou právní argumentaci a svou povahou i účelem se tak blížil úkonu uvedenému v
§11 odst. 2 písm. b) advokátního tarifu – návrh na opravu odůvodnění rozhodnutí.
Odměna zástupce dále zahrnuje paušální částku ve výši 300 Kč za každý úkon právní služby
(§13 odst. 4 advokátního tarifu), tedy celkem 900 Kč. Zástupce navrhovatelky je plátcem DPH.
Výše odměny se proto zvyšuje o částku představující sazbu této daně ve výši 21 %, tj. o částku
1 817 Kč. Celkem tedy odměna zástupce činí 10 467 Kč.
[42] Celková náhrada nákladů řízení tedy činí 15 467 Kč (soudní poplatek za návrh + odměna
za zastoupení). Odpůrce je povinen uhradit navrhovatelce uvedenou částku ve lhůtě 30 dnů
od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího zástupce.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné
(§53 odst. 3 s. ř. s.).
V Brně dne 22. srpna 2022
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu