ECLI:CZ:NSS:2022:3.AS.132.2021:25
sp. zn. 3 As 132/2021 - 25
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Tomáše Rychlého a soudců
JUDr. Jaroslava Vlašína a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobce: Ing. Z. V., zastoupený
Mgr. Davidem Zahumenským, advokátem se sídlem tř. Kpt. Jaroše 1922/3, Brno, proti žalované:
Vláda České republiky, se sídlem nábřeží Edvarda Beneše 4, Praha 1,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 5. 5. 2021,
č. j. 14 A 41/2021 – 59,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á
II. Žádnému z účastníků se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
[1] Žalobce u Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) podal žalobu na ochranu
před nezákonným zásahem žalované, který spatřoval v zákazu volného pohybu osob na území
celé České republiky v době od 21:00 hod do 04:59 hod a v zákazu volného pohybu osob
na území celé České republiky v době od 05:00 hod do 20:59 hod od 27. 12. 2020 do 28. 2. 2021.
V žalobě uvedl, že krizovým opatřením přijatým usnesením vlády ze dne 23. 12. 2020,
číslo 1375, s účinností od 27. 12. 2020 do 10. 1. 2021 vláda zakázala volný pohyb osob na území
celé České republiky v době od 21:00 hod do 04:59 hod s úzce vymezenými výjimkami
a též zakázala volný pohyb osob na území celé České republiky v době od 05:00 hod
do 20:59 hod s několika výjimkami, přičemž v prvním časovém úseku bylo omezení intenzivnější.
Platnost a účinnost krizového opatření byla prodloužena do 22. 1. 2021 usnesením vlády ze dne
7. 1. 2021, číslo 12, následně pak do 14. 2. 2021 usnesením vlády ze dne 22. 1. 2021, číslo 56.
Nakonec dne 14. 2. 2021 bylo přijato nové krizové opatření usnesením vlády ze dne 14. 2. 2021,
číslo 127, s obdobnou úpravou s účinností do 28. 2. 2021.
[2] Městský soud usnesením ze dne 5. 5. 2021, č. j. 14 A 41/2021 – 59, žalobu odmítl
podle §46 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“) pro neodstranitelný
nedostatek podmínek řízení.
[3] Konstatoval, že nejsou splněny podmínky pro věcné projednání žaloby, neboť krizová
opatření vlády jsou právními předpisy sui generis a proti jejich vydání se nelze bránit zásahovou
žalobou. Vydání krizového opatření, respektive toto opatření jako takové, pojmově nemůže
představovat nezákonný zásah dle §82 s. ř. s. (v této souvislosti odkázal na rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 5. 2020, č. j. 5 As 138/2020 - 80, či ze dne 8. 7. 2020,
č. j. 10 As 166/2020 - 53).
[4] Dále městský soud vycházel ze závěrů rozsudku městského soudu ze dne 11. 11. 2020,
č. j. 14 A 45/2020 - 141. Konstatoval, že tento rozsudek shora zmiňovanou judikaturu
Nejvyššího správního soudu rozvinul tak, že ve zcela výjimečných případech mohou důsledky
krizového opatření vlády vydaného podle §5 a §6 zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení
a o změně některých zákonů (krizový zákon), jako jiného právního předpisu, představovat přímý
zásah do práv jednotlivce ve smyslu §82 s. ř. s. Bude tomu tak v případě prokázání užšího vztahu
mezi žalobcem a krizovým opatřením a za podmínky, že nelze na základě konkrétních
skutkových okolností od žalobce rozumně vyžadovat, aby se vystavil individuální aplikaci
krizového opatření. Ve věci č. j. 14 A 45/2020 - 141 byly tyto výjimečné okolnosti spatřovány
v tom, že předmětné ustanovení krizového opatření bylo přímo určeno tehdejší žalobkyni jako
člence vymezené skupiny přeshraničních pracovníků v Německu; v případě vycestování
by aplikace tohoto ustanovení byla nikoliv pouze pravděpodobná, ale prakticky jistá.
Tyto výjimečné okolnosti však městský soud v nyní projednávané věci nespatřoval, neboť dospěl
k závěru, že neexistuje žádný užší vztah mezi žalobcem a krizovými opatřeními žalované
(popsanými v odstavci [1] shora).
[5] Městský soud připustil, že žalobce byl uvedenými krizovými opatřeními vlády v určitém
rozsahu omezen v možnosti pohybu na území České republiky, neznamenalo to však úplnou
nemožnost pohybu. S výjimkami, které tvořily součást krizových opatření, mu byl pohyb
umožněn v mnoha potřebných případech. Městský soud také poukázal na to, že žalobce neuvedl
žádné konkrétní okolnosti, ze kterých by vyplývalo, že od něj nelze rozumně vyžadovat,
aby se vystavil individuální aplikaci krizového opatření. Žalobce také neuvedl žádnou zvláštní
okolnost, ze které by soud mohl dovodit, že je třeba mu umožnit napadat u soudu přímo krizové
opatření, a nikoliv případnou individuální aplikaci krizového opatření. Městský soud uzavřel,
že v projednávaném případě nejsou splněny výjimečné okolnosti pro věcné projednání žaloby,
které městský soud formuloval v rozsudku č. j. 14 A 45/2020 - 141.
[6] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadá usnesení městského soudu kasační stížností
z důvodů, které podřazuje pod §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
[7] Usnesení o odmítnutí žaloby považuje za nepřezkoumatelné a nezákonné a namítá,
že řízení před městským soudem je stiženo vadou, která měla vliv na zákonnost usnesení. Závěr
městského soudu o nedostatku podmínek řízení je nesprávný, neboť tím soud stěžovatele zbavil
soudní ochrany. Stěžovatel poukazuje na rozsudek městského soudu č. j. 14 A 45/2020 - 141,
podle něhož mohou účinky jiného právního předpisu představovat zásah ve smyslu §82 s. ř. s.,
a rovněž na usnesení Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 1/21. Tímto usnesením se Ústavní soud
přihlásil k citovanému rozsudku městského soudu a výslovně uvedl, že za určitých mimořádných
okolností je možné se zásahovou žalobou bránit před konkrétními důsledky, které vyvolává
krizové opatření s povahou právního předpisu. Stěžovatel vytýká městskému soudu, že tuto
judikaturu nenásledoval.
[8] Nepřezkoumatelnost napadeného usnesení stěžovatel spatřuje v tom, že městský soud
nereagoval na jeho žalobní argumentaci (výslovně stěžovatel zmínil svůj na odkaz na rozsudek
městského soudu ze dne 23. 2. 2021, č. j. 17 A 126/2020 - 88, jímž byla žaloba mířící
proti důsledkům jiného krizového opatření věcně projednána) a „ignoroval“ podstatu žalobních
námitek. V této souvislosti stěžovatel odkazuje na svou žalobu, v níž namítal, že nezákonný zásah
spatřuje v bezprecedentním omezení své osobní svobody způsobeném zákazem nočního
vycházení po 21. hodině. Nesouhlasil s tím, že se nemůže „jen tak procházet noční Prahou, vnímat její
atmosféru ve světle pouličních lamp a pozorovat přitom hvězdy či Měsíc“. Městskému soudu vytýká,
že nevysvětlil, proč by v projednávané věci neměl být dán úzký vztah mezi žalobcem
a uvedenými krizovými opatřeními, který byl naopak městským soudem shledán v rozsudku
č. j. 14 A 45/2020 - 141 u přeshraničních pracovníků (tzv. pendlerů).
[9] Stěžovatel se dále domnívá, že krizové opatření není jiným právním předpisem
(jak dovodil „evidentně ve spěchu“ Ústavní soud), ale ve skutečnosti je namístě ho považovat
za opatření obecné povahy, které přezkoumávají správními soudy. Žádný právní předpis totiž
pozitivně nestanovuje definiční znaky opatření obecné povahy, toliko správní řád vymezuje
negativně, že jde o opatření, které není právním předpisem ani rozhodnutím. Krizový zákon
definuje krizové opatření v §2 písm. c) tak, že se jedná o organizační nebo technické opatření
určené k řešení krizové situace a odstranění jejích následků, včetně opatření, jimiž se zasahuje
do práv a povinností osob. Navíc jak podle judikatury Ústavního soudu, tak Nejvyššího
správního soudu, je třeba k opatřením obecné povahy přistupovat materiálně, tj. zkoumat,
zda příslušný akt naplňuje znaky opatření obecné povahy. Krizová opatření vlády jsou
charakterizována stanovenými zákazy a příkazy (konkrétnost předmětu) společně s neurčitým
okruhem subjektů. Podle stěžovatele tak jsou naplněny materiální znaky opatření obecné povahy.
Soud musí řádně odůvodnit, jaký je rozdíl mezi krizovým a mimořádným opařením (zřejmě
myšleno mimořádným opatřením Ministerstva zdravotnictví – pozn. NSS), jinak je argumentace
soudu pouze účelová s cílem „krýt vládu a bránit občanům v ochraně svých práv“.
[10] Konečně stěžovatel namítá, že se městský soud dopustil vady v řízení, neboť
mu vyjádření žalované k žalobě neposlal k další reakci a rovnou žalobu odmítl. Takový postup
soudu je porušením principu rovnosti zbraní a kontradiktornosti řízení, jak byly vymezeny
judikaturou Evropského soudu pro lidská práva (stěžovatel odkázal na rozsudek tohoto soudu
ve věci M. proti ČR ze dne 26. 10. 2006, stížnost č. 1414/03). Rovněž z rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 6. 12. 2007, č. j. 2 Afs 91/2007 - 90, vyplývá, že nedoručení vyjádření
druhému účastníkovi řízení za situace, v níž soud rozhodoval ve věci bez jednání a z tohoto
vyjádření ve svém rozhodnutí vycházel, je vadou řízení. Stěžovatel si je vědom, že nikoliv každé
nedoručení vyjádření či repliky bude představovat takovou vadu řízení, která povede ke zrušení
napadeného rozhodnutí, v projednávaném případě však byl dán zájem na tom, aby měl stěžovatel
možnost procesně reagovat.
[11] Žalovaná se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
[12] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí,
proti němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatel je v souladu
s §105 odst. 2 s. ř. s. zastoupen advokátem. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal
důvodnost kasační stížnosti v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů. Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících
z §109 odst. 2, věty první s. ř. s.
[13] Kasační stížnost není důvodná.
[14] Předně lze uvést, že skutkově a právně podobnými věcmi - v nichž byla řešena otázka
přípustnosti zásahové žaloby mířící proti důsledkům krizových opatření vlády vydaných během
nouzového stavu, přičemž tehdejší žalobci byli zastoupeni stejným zástupcem jako je stěžovatel
v nynější věci - se Nejvyšší správní soud již zabýval v řadě svých rozhodnutí, a to například
v rozsudku ze dne 30. 7. 2021, č. j. 1 As 127/2021 - 29; všechna judikatura tohoto soudu
je dostupná na www.nssoud.cz (jehož argumentace byla shledána ústavně konformní nálezem
Ústavního soudu ze dne 4. 1. 2022, sp. zn. Pl. ÚS 34/21). Nyní projednávaná věc je blízce
podobná případu, který posuzoval kasační soud ve zmíněném rozsudku č. j. 1 As 127/2021 - 29;
de facto jediná odlišnost totiž spočívala v tom, že tehdejší žalobce nezákonný zásah spatřoval
v zákazu opustit území okresu, v němž má trvalý pobyt nebo bydliště, a v zákazu vstupu,
pohybu a pobytu na území okresu, kde žalobce nemá trvalý pobyt nebo bydliště, zakotveným
krizovým opatřením vlády, zatímco v nyní projednávané věci nejde o omezení územní,
ale časové (zákaz nočního vycházení). V judikované věci byla též užita podobná kasační
argumentace. Nejvyšší správní soud proto vychází ze závěrů judikované věci také v nyní
posuzovaném případě, neboť se s nimi ztotožňuje.
[15] Nejvyšší správní soud nejprve přistoupil k posouzení námitky nepřezkoumatelnosti
napadeného usnesení. Případnou nepřezkoumatelností soudního rozhodnutí je totiž povinen
se podle §109 odst. 4 s. ř. s. zabývat z úřední povinnosti, a to i bez námitky stěžovatele.
Vlastní přezkum napadeného rozhodnutí je pak možný pouze za předpokladu, že splňuje
kritéria přezkoumatelnosti, tedy že je srozumitelné a vychází z důvodů, z nichž je zřejmé,
proč městský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku jeho rozhodnutí. Tato kritéria
napadené usnesení splňuje.
[16] Městský soud s odkazem na judikaturu Ústavního soudu a správních soudů srozumitelně
a přesvědčivě vysvětlil, z jakých důvodů žalobu odmítl pro neodstranitelný nedostatek podmínek
řízení. Tento názor založil na premise, že obecné působení právního předpisu ani jeho důsledky
(účinky) nesplňují požadavek dostatečné individualizace zásahu v podobě přímého zkrácení
na právech stěžovatele. Dodal také, že stěžovatel nepředložil žádné konkrétní argumenty, proč
by měl být dán v jeho věci úzký vztah k předmětu regulace, jako tomu bylo v rozsudku
městského soudu č. j. 14 A 45/2020 - 141, v němž soud tento vztah nalezl u přeshraničních
pracovníků (tzv. pendlerů). Pro úplnost lze dodat, že jelikož městský soud žalobu odmítl, nemohl
se ani věcně zabývat žalobními námitkami.
[17] Stejně tak není pochybením, že městský soud výslovně nereagoval na stěžovatelův odkaz
na rozsudek městského soudu č. j. 17 A 126/2020 - 88 (stěžovatel tvrdil, že městský soud
se v této věci žalobou mířící proti důsledkům krizového opatření věcně zabýval). Nejvyšší správní
soud totiž stabilně judikuje, že povinností správního soudu není reagovat na každý dílčí argument
uplatněný v podání a ten obsáhle vyvrátit; důležité je, že proti žalobním tvrzením uvede
argumentaci, v jejíž konkurenci tyto námitky jako celek neobstojí (viz rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 24. 4. 2014, č. j. 7 Afs 85/2013 - 33). To platí tím spíše, pokud správní
soud žalobu odmítl a věcně se jí nezabýval. Požadavkům na řádné odůvodnění napadeného
usnesení městský soud dostál, neboť – jak je uvedeno výše – dostatečně vysvětlil, proč dle něj
nejsou v nynějším případě dány podmínky pro věcné projednání stěžovatelovy žaloby.
[18] Dále kasační soud přistoupil k věcnému přezkumu napadeného unesení. Pro posouzení
kasačních námitek, zda se lze účinkům krizového opatření bránit zásahovou žalobou a jestli
krizové opatření, s jehož účinky stěžovatel spojoval nezákonný zásah, není opatřením obecné
povahy, jsou zásadní závěry rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
30. 6. 2021, č. j. 9 As 264/2020 - 51, kterými je nyní rozhodující senát vázán. Rozšířený
senát ve shodě s judikaturou Ústavního soudu (například usneseními ze dne 21. 4. 2020,
sp. zn. Pl. ÚS 7/20, nebo ze dne 22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20) konstatoval, že krizová opatření
vlády nejsou opatřením obecné povahy a mohou být jiným právním předpisem sui generis (část
III.2.A. odkazovaného rozsudku rozšířeného senátu). Reguluje-li krizové opatření obecně
chování neurčitého množství subjektů, navíc s celostátní působností, pak není pochyb
o tom, že se jedná ve smyslu judikatury Ústavního soudu (například usnesení Ústavního soudu
ze dne 5. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 10/20, nebo ze dne 11. 5. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 23/21) o jiný
právní předpis. V projednávaném případě stěžovatel napadal žalobou účinky krizových opatření
přijatých usnesením vlády, která mimo jiné zakazovala všem osobám (s velmi úzce vymezenými
výjimkami) volný pohyb na území České republiky v přesně stanovených denních (respektive
nočních) dobách. Toto krizové opatření tedy reguluje chování neurčitého množství subjektů
s celostátní působností. Při zohlednění výše uvedeného je nepochybné, že se jedná o obecnou
právní úpravu, tedy materiálně o jiný právní předpis, nikoli o opatření obecné povahy.
[19] Povaha krizového opatření jako jiného právního předpisu pak předurčuje způsob jeho
přezkumu správními soudy. Nelze jej samo o sobě napadnout žádnou z žalob dle soudního řádu
správního a jeho přezkumu lze dosáhnout pouze v souvislosti s jeho použitím v individuální věci
(incidenčně) a v rámci jiných typů řízení před správními soudy.
[20] Rozšířený senát se v rozsudku č. j. 9 As 264/2020 - 51 také komplexně vyjádřil
k možnostem soudní ochrany proti účinkům krizového opatření, které je jiným právním
předpisem. Uvedl, že normotvornou činnost ani samotné důsledky obecné právní normy
nelze považovat za zásah; to nelze obcházet ani tím, že by se za zásah označil nikoliv sporný
právní předpis nebo jeho jednotlivé ustanovení, ale dopady (důsledky) takové normy
na jednotlivce (bod 66 odkazovaného rozsudku rozšířeného senátu). Výslovně tak odmítl závěry
rozsudku městského soudu č. j. 14 A 45/2020 - 141, s tím, že pojmovým znakem zásahové
žaloby je konkrétní a dostatečně individualizované zkrácení na právech žalobce. Závěry
městského soudu v odkazovaném rozsudku by byly pouze variacemi na abstraktní přezkum
právních předpisů správními soudy v řízení o zásahové žalobě, čímž by se z této žaloby stala actio
popularis. Rozšířený senát proto uzavřel, že důsledky či účinky přímo plynoucí z právního
předpisu nemohou představovat přímé zkrácení na právech jednotlivce ve smyslu §82 s. ř. s.
[21] S ohledem na výše uvedené je zřejmé, že městský soud postupoval správně, pokud žalobu
stěžovatele odmítl, neboť povaha žalovaných důsledků krizového opatření nemůže naplnit
podstatu nezákonného zásahu. Takový postup pak nepředstavuje úplné odepření práva na soudní
přezkum a účinné prostředky ochrany, jak namítá stěžovatel v kasační stížnosti, neboť nevylučuje
ochranu v případě, že se aplikace krizových opatření orgány veřejné správy skutečně negativně
projeví v konkrétních právech jednotlivce, ať už v podobě aktu aplikace práva (správního
rozhodnutí) nebo zásahu, pokynu či donucení orgánu vůči konkrétnímu jednotlivci.
[22] Poslední námitka stěžovatele směřovala proti tvrzené procesní vadě řízení před městským
soudem, který rozhodl, aniž by stěžovateli zaslal vyjádření žalované k případné replice. Nejvyšší
správní soud z přiloženého soudního spisu ověřil, že městský soud skutečně takto postupoval,
avšak tato vada řízení neměla z níže uvedených důvodů vliv na zákonnost napadeného usnesení.
V kontradiktorním řízení má soud povinnost doručit žalobu žalovanému a také opačně vyjádření
žalovaného žalobci. Pakliže soud této povinnosti nedostojí, rozhodne o žalobě bez jednání
a z obsahu vyjádření žalovaného ve svém rozhodnutí vychází, zatíží řízení vadou, která může mít
vliv na zákonnost rozhodnutí (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2014,
č. j. 4 As 208/2014 - 39). Soud je povinen doručit žalobci vyjádření žalovaného i tehdy,
jestliže má v úmyslu žalobu odmítnout, pokud obsahem vyjádření žalovaného je i okolnost,
pro kterou má být žaloba odmítnuta (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
15. 2. 2012, č. j. 1 Afs 5/2012 - 31). Městský soud tudíž postupoval nesprávně, pokud vyjádření
žalované nezaslal stěžovateli k případné replice; jak již ale bylo uvedeno výše, toto pochybení
ovšem nemá vliv na zákonnost napadeného usnesení.
[23] Porušení procesních pravidel totiž bez dalšího neznamená vždy porušení práva
na spravedlivý proces; k němu by došlo pouze v případě, pokud by pochybení soudu skutečně
jednotlivce omezilo v některém konkrétním subjektivním procesním právu konat úkony,
jež by byly způsobilé přivodit mu příznivější rozhodnutí ve věci samé (srov. nález Ústavního
soudu ze dne 5. 8. 2009, sp. zn. I. ÚS 566/07). V nyní projednávaném případě by s ohledem
na výše popsané závěry týkající se věcné správnosti a zákonnosti napadeného usnesení městského
soudu nemohlo jeho zrušení pro uvedenou procesní vadu výsledek řízení o žalobě jakkoliv
zvrátit.
[24] Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost nedůvodnou, zamítl
ji za podmínek vyplývajících z §110 odst. 1 in fine s. ř. s.
[25] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud na základě §60 odst. 1 s. ř. s.,
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, proto mu právo na náhradu nákladů
nenáleží. Toto právo by měla procesně úspěšná žalovaná, které však v řízení o kasační stížnosti
nevznikly žádné náklady nad rámec její běžné úřední činnosti. Nejvyšší správní soud proto
rozhodl tak, že se žádnému z účastníků nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. února 2022
JUDr. Tomáš Rychlý
předseda senátu