ECLI:CZ:NSS:2022:3.AS.426.2021:41
sp. zn. 3 As 426/2021 - 41
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína a soudců
Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobce: P. J., zastoupeného
Mgr. Ladou Richterovou, advokátkou se sídlem Opletalova 690, Chrudim, proti žalovanému:
Krajský úřad Pardubického kraje, se sídlem Komenského nám. 125, Pardubice, o přezkoumání
rozhodnutí žalovaného ze dne 6. 9. 2021, č. j. KrÚ-68245/2021/56/OMSŘI/Es, o kasační
stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Hradci Králové - pobočky v Pardubicích
ze dne 16. 12. 2021, č. j. 52 A 68/2021-73,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádnému z účastníků se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalobci se v rací zaplacený soudní poplatek ve výši 1.000 Kč. Tato částka bude
vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 30 dnů od právní moci tohoto usnesení
k rukám jeho zástupkyně, advokátky Mgr. Lady Richterové.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Včas podanou kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení
v záhlaví specifikovaného usnesení Krajského soudu v Hradci Králové - pobočky v Pardubicích
(dále jen „krajský soud“), kterým podle §46 odst. 1 písm. d) soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“) ve spojení s §68 písm. e) s. ř. s. a §70 písm. a) s. ř. s. odmítl jeho žalobu
proti výše uvedenému rozhodnutí žalovaného. Tímto rozhodnutím žalovaný podle
§90 odst. 1 písm. b) správního řádu zrušil rozhodnutí Městského úřadu Chrudim
(dále jen „stavební úřad“) ze dne 9. 6. 2020, č. j. CR 031029/2020/STO/Ší, a věc mu vrátil
k novému projednání. Zrušeným rozhodnutím stavební úřad v souladu
s §94p odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon),
schválil stěžovatelův stavební záměr nazvaný „Zámečnická dílna Jedlička, Svídnice“. Důvodem
pro zrušení tohoto rozhodnutí bylo nesprávné určení okruhu účastníků řízení stavebním úřadem.
Podněty podané paní L. H. a její dcerou L. Z. bylo dle názoru žalovaného nutné s přihlédnutím
k jejich obsahu považovat za odvolání opomenutých účastníků řízení.
[2] Krajský soud ve svém usnesení dospěl k závěru, že žaloba je ve smyslu
§68 písm. e) s. ř. s. nepřípustná. Rozhodnutí žalovaného, kterým se ruší rozhodnutí stavebního
úřadu a věc se mu vrací k novému projednání, nepovažoval za rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s.,
neboť stěžovatel jím není krácen na svých právech a po stránce materiální se nedotýká veřejných
subjektivních práv a povinností žalobce. Stavební úřad je totiž povinen ve správním řízení
dále pokračovat a vydat rozhodnutí, které může stěžovatel napadnout odvoláním. Soudní
kontrola je v souladu se zásadou subsidiarity správního soudnictví připuštěna až v případě,
kdy nelze uplatnit řádné opravné prostředky v rámci veřejné správy.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[3] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností
z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
[4] Stěžovatel má za to, že jím napadené rozhodnutí žalovaného je rozhodnutím ve smyslu
§65 s. ř. s. a podléhá tak soudnímu přezkumu. Napadené rozhodnutí zasáhlo do jeho
již exitujících veřejných subjektivních práv, které nabyl v původně pravomocně skončeném
správním řízení ke dni 27. 6. 2020. Rozhodnutím žalovaného došlo ke zrušení původně
pravomocného rozhodnutí stavebního úřadu, čímž byl zkrácen na svých právech. Stěžovatel
je přesvědčen, že pro vydání kladného rozhodnutí stavebního úřadu splnil veškeré zákonem
stanovené požadavky a svá práva nabyl v dobré víře. Rozhodnutí stavebního úřadu mělo
své právní důsledky, neboť na jeho základě přistoupil k realizaci povolené stavby. Stěžovatel
ve své kasační stížnosti popsal, v jaké fázi realizace se již stavba nachází a jakou výši finančních
prostředků do ní investoval. Stěžovatel se domnívá, že na základě pravomocného rozhodnutí
stavebního úřadu vzniklo jeho právo stavbu zahájit a realizovat ji. Rozhodnutí žalovaného
způsobilo zastavení prací na celé stavbě.
[5] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že právní názor stavebního úřadu
je v přímém rozporu s jeho právním názorem a právním názorem Ministerstva pro místní rozvoj.
Sám postupoval v souladu s názorem svého nadřízeného správního orgánu, podle nějž
je na rozhodnutí stavebního úřadu nutno nahlížet jako na rozhodnutí, které nebylo doručeno
všem účastníkům řízení a není tudíž pravomocné a nikdy ani nebylo. Prvopočátek všech
stěžovatelových potíží je třeba spatřovat ve vadném vymezení okruhu účastníků řízení ze strany
stavebního úřadu.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[6] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že byla podána včas, osobou oprávněnou a proti rozhodnutí, proti němuž
je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná. Poté přezkoumal důvodnost kasační stížnosti
v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů.
[7] Soud na úvod předesílá, že v posuzovaném případě stěžovatel kasační stížností napadl
výrok rozhodnutí krajského soudu o odmítnutí žaloby. Takovou kasační stížnost lze opřít,
jak to i stěžovatel činí, pouze o důvody nezákonnosti tohoto usnesení
dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98). Předmětem posouzení Nejvyššího správního
soudu je tak jen a pouze otázka, zda je žaloba proti rozhodnutí vydanému podle
§90 odst. 1 písm. b) správního řádu, tedy proti rozhodnutí, kterým odvolací správní orgán
(žalovaný) zrušil rozhodnutí stavebního úřadu a věc mu vrátil k novému projednání, přípustná.
[8] Kasační stížnost není důvodná.
[9] K uvedené otázce existuje bohatá a ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu,
podle které rozhodnutí vydané na základě §90 odst. 1 písm. b) správního řádu v zásadě
nemůže být rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. [srov. např. rozsudky ze dne 16. 5. 2018,
č. j. 6 As 70/2018 - 52, ze dne 16. 5. 2017, č. j. 1 As 51/2017 - 28, ze dne 20. 5. 2015,
č. j. 1 As 23/2015 - 49, ze dne 14. 5. 2014, č. j. 10 As 33/2014 - 34, ze dne 31. 3. 2010,
č. j. 9 As 30/2010 - 219, či ze dne 14. 5. 2008, č. j. 2 As 37/2007 - 111 (závěry posledně
zmiňovaného rozsudku byly potvrzeny usnesením Ústavního soudu ze dne 22. 3. 2011,
sp. zn. I. ÚS 2092/08)]. Žalobou podle §65 s. ř. s. lze totiž napadat pouze takový úkon správního
orgánu, který představuje zásah do veřejných subjektivních práv žalobce, přičemž za tento zásah
nelze považovat zásah jakýkoliv, ale jen zásah konečný. Napadené rozhodnutí konečný zásah
nepředstavuje. Vydáním rozhodnutí žalovaného totiž došlo pouze k tomu, že se věc vrátila
do stadia řízení u stavebního úřadu, kde o ní tento orgán znovu rozhodne. Rozhodnutí
žalovaného tedy nic nemění na veřejných subjektivních právech účastníků správního řízení,
neboť se jím práva a povinnosti těchto účastníků dosud nezakládají, nemění, neruší ani závazně
neurčují (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2020, č. j. 3 As 71/2019 - 26).
Stěžovatel by tudíž měl svoji procesní aktivitu směřovat do pokračujícího správního řízení.
Napadeným rozhodnutím sice bylo zrušeno rozhodnutí stavebního úřadu, o kterém se stěžovatel
domníval, že je pravomocné a umožnuje mu realizovat jeho stavební záměr, správní orgány
však dosud s konečnou platností nerozhodly, zda bude stavební záměr schválen či ne.
[10] Krajský soud v napadeném usnesení rovněž správně odkázal na princip subsidiarity
správního soudnictví. Tento princip je totiž vyjádřením jiného, neméně důležitého, ústavního
principu, a to dělby mocí. Projevuje se mj. právě tím, že soudy přezkoumávají teprve definitivní
rozhodnutí správních orgánů. Soudní přezkum správních rozhodnutí je totiž koncipován
až jako následný prostředek ochrany veřejných subjektivních práv jednotlivce, který nemůže
nahrazovat prostředky nacházející se uvnitř veřejné správy (viz např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 12. 5. 2005, č. j. 2 Afs 98/2004 - 65). Jinými slovy, soudy posuzují
rozhodnutí správních orgánů a jejich procesní postup teprve v okamžiku, kdy vysloví ve věci
své konečné slovo. Tento přístup neznamená, že by stěžovateli byla upřena soudní ochrana,
bude se jí však moci případně domáhat až po konečném rozhodnutí ve správním řízení.
[11] Z výše uvedených ustálených závěrů Nejvyššího správního soudu však existují dvě
výjimky. První z nich se týká případů neúspěšných žadatelů o informace dle zákona
č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, kteří čelili tzv. procesnímu „ping-pongu“
mezi povinným subjektem a odvolacím orgánem. Tato výjimka se z povahy věci na nyní
projednávaný případ nevztahuje, neboť stěžovatel není v nyní projednávané věci žadatelem
o poskytnutí informace. V rámci druhé výjimky Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne
8. 11. 2007, č. j. 9 As 49/2007 - 44, připustil, že i rozhodnutí odvolacího orgánu, jímž se ruší
odvoláním napadené rozhodnutí (v tomto případě kolaudační rozhodnutí) a věc se vrací
správnímu orgánu, který je vydal, k novému projednání, za určitých okolností může zakládat,
měnit, rušit či závazně určovat veřejná subjektivní práva nebo povinnosti účastníků řízení.
Nejvyšší správní soud však v navazující judikatuře dospěl k závěru, že se v uvedeném případě
jednalo o zcela specifickou situaci, kdy v důsledku časové prodlevy v délce několika let
mezi vydáním rozhodnutí správního orgánu I. stupně a jeho zrušením k odvolání opomenutého
účastníka řízení došlo k zásadnímu zásahu do veřejných subjektivních práv vykonávaných
na základě domnělé právní moci prvostupňového rozhodnutí, byť nesprávně vyznačené
v důsledku opomenutí účastníka řízení (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
21. 3. 2016, č. j. 2 As 305/2015 - 24, ze dne 19. 9. 2019, č. j. 6 As 134/2019 - 38, či ze dne
26. 5. 2020, č. j. 1 As 34/2020 - 45). V nyní projednávané věci nemá ani tato výjimka,
která se vztahuje na naprosto ojedinělé případy, své opodstatnění. Nedošlo totiž k několikaleté
prodlevě mezi domnělým nabytím právní moci rozhodnutí stavebního úřadu a zrušujícím
rozhodnutím žalovaného a ani se nejednalo o zásah takové intenzity, který by hrubě narušil
právní jistotu stěžovatele, neboť opomenuté účastnice řízení iniciovaly další pokračování
správního řízení dne 26. 10. 2020, tj. po necelých čtyřech měsících od údajného nabytí právní
moci rozhodnutí stavebního úřadu.
[12] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že krajský soud
nepochybil, pokud podanou žalobu pro nepřípustnost odmítl. Žalobou napadené rozhodnutí
není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., a jako takové je podle §70 písm. a) s. ř. s.
vyloučeno ze soudního přezkumu.
IV. Závěr a náklady řízení
[13] Nejvyšší správní soud na základě výše uvedeného uzavírá, že kasační stížnost není
důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
[14] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl soud podle §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl v řízení úspěch, a právo na náhradu nákladů řízení
tudíž nemá. Žalovanému náklady nevznikly, proto soud ani jednomu náhradu nákladů řízení
nepřiznal.
[15] Nejvyšší správní soud rozhodl o vrácení soudního poplatku ve výši 1.000 Kč za návrh
na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti, jelikož o něm soud před vydáním rozhodnutí
ve věci nerozhodl. Soudní poplatek tak bude v souladu s §10a odst. 1 zákona č. 549/1991 Sb.,
o soudních poplatcích, vrácen k rukám zástupkyně stěžovatele, advokátky Mgr. Lady Richterové,
a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. března 2022
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu