ECLI:CZ:NSS:2022:6.AS.45.2022:33
sp. zn. 6 As 45/2022 – 33
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Tomáše Langáška, soudce Filipa
Dienstbiera a soudkyně Veroniky Juřičkové v právní věci navrhovatele: L. M. R., zastoupený
Mgr. Davidem Zahumenským, advokátem, sídlem třída Kpt. Jaroše 1922/3, Brno, proti odpůrci:
Ministerstvo zdravotnictví, sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2, týkající se návrhu
na zrušení opatření obecné povahy odpůrce ze dne 26. dubna 2021 č. j. MZDR
20599/2020-74/MIN/KAN, v řízení o kasační stížnosti navrhovatele proti usnesení Městského
soudu v Praze ze dne 16. února 2022 č. j. 11 A 45/2021 - 104,
takto:
I. Kasační stížnost navrhovatele se zamí t á .
II. Navrhovatel ne m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Odpůrci se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Navrhovatel se u Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) domáhal vyslovení
nicotnosti, eventuálně zrušení ochranného opatření ze dne 25. února 2021 č. j. MZDR
7790/2021-1/MIN/KAN, kterým odpůrce podle §68 odst. 1 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně
veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon o ochraně veřejného
zdraví“), s účinností od 26. února 2021 do 11. dubna 2021 zakázal všem občanům České
republiky a cizincům s bydlištěm na území České republiky vstup do zemí s extrémním rizikem
nákazy onemocnění covid-19 způsobeného novými mutacemi koronaviru SARS-CoV-2,
konkrétně do Botswany, Brazílie, Eswatini (Svazijska), Jihoafrické republiky, Keni, Lesotha,
Malawi, Mosambiku, Tanzánie (včetně ostrovů Zanzibar a Pemba), Zambie a Zimbabwe. Zákaz
se nevztahoval na občany těchto zemí a na cesty, které nesnesou odkladu a byly předem
oznámeny Ministerstvu zahraničních věcí.
[2] V průběhu řízení, dne 31. března 2021, navrhovatel navrhl, aby soud připustil změnu
návrhu tak, aby se vztahoval také (případně pouze) na ochranné opatření odpůrce
ze dne 30. března 2021 č. j. MZDR 20599/2020-67/MIN/KAN, účinné od 12. dubna 2021
do 31. května 2021 a obsahující totožnou regulaci jako předešlé opatření toliko s tím rozdílem,
že seznam zemí s rizikem nákazy odpůrce rozšířil o Kolumbii a Peru. Další návrh na rozšíření,
eventuálně změnu návrhu podal navrhovatel dne 29. dubna 2021 v návaznosti na ochranné
opatření odpůrce ze dne 26. dubna 2021 č. j. MZDR 20599/2020-74/MIN/KAN, kterým bylo
s účinností ode dne 27. dubna 2021 zrušeno předchozí opatření a v době od 27. dubna 2021
do 31. května 2021 byl znovu zakázán vstup do zemí s extrémním rizikem nákazy onemocnění
covid-19, mezi které odpůrce nově zařadil též Indickou republiku.
[3] Usnesením ze dne 11. května 2021 č. j. 11 A 45/2021 - 60 městský soud (I) odmítl návrh
na zrušení opatření ze dne 25. února 2021, (II) připustil rozšíření návrhu na opatření ze dne
30. března 2021, (III) odmítl návrh na zrušení opatření ze dne 30. března 2021, (IV) připustil
rozšíření návrhu na opatření ze dne 26. dubna 2021, (V) odmítl návrh na zrušení opatření
ze dne 26. dubna 2021, (VI) nepřiznal odpůrci náhradu nákladů řízení a (VII) vrátil navrhovateli
zaplacený soudní poplatek. Návrhy na zrušení již zrušených opatření městský soud odmítl
pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení. Ve vztahu k opatření ze dne 26. dubna 2021
pak městský soud návrh odmítl pro zjevný nedostatek aktivní legitimace navrhovatele.
[4] Toto usnesení v rozsahu výroků V, VI a VII zrušil Nejvyšší správní soud rozsudkem
ze dne 21. října 2021 č. j. 6 As 151/2021 - 31 a věc mu v tomto rozsahu vrátil k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud totiž na rozdíl od městského soudu dospěl k závěru, že pro aktivní
legitimaci navrhovatele dostačovalo tvrzení, že měl v úmyslu strávit dovolenou v jedné ze zemí,
do níž odpůrce napadeným opatřením zakázal občanům České republiky vycestovat. Zároveň
Nejvyšší správní soud městskému soudu vytkl rozpor výroku o náhradě nákladů řízení s jeho
odůvodněním. Ve zbývajícím rozsahu (tj. pokud jde o výroky I až IV) kasační stížnost zamítl.
[5] Usnesením označeným v návětí městský soud návrh navrhovatele (ve zbývajícím rozsahu
po částečné kasaci ze strany Nejvyššího správního soudu) odmítl podle §46 odst. 1 písm. a)
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), neboť napadené ochranné
opatření ze dne 26. dubna 2021 č. j. MZDR 20599/2020-74/MIN/KAN bylo s účinností
k 22. květnu 2021 v plném rozsahu zrušeno a nahrazeno ochranným opatřením ze dne
21. května 2021 č. j. MZDR 20599/2020-80/MIN/KAN, nejsou tedy splněny jiné podmínky
řízení a tento nedostatek již nelze v řízení odstranit.
II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní
[6] Navrhovatel (dále též „stěžovatel“) podal proti usnesení městského soudu kasační
stížnost. Namítal, že městský soud měl konstatovat nicotnost napadených opatření, a to i přes to,
že již byla zrušena. Navrhovatel totiž nesouhlasí s právním názorem, že i vyslovení nicotnosti je
vázáno na splnění podmínek řízení, resp. že je podmíněno neexistencí důvodů pro odmítnutí
návrhu. Podle stěžovatele je tento závěr v rozporu s usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 12. března 2013 č. j. 7 As 100/2010 - 65, přičemž na podporu
své argumentace citoval též rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 24. února 2016
č. j. 65 A 2/2015 - 126. Dále stěžovatel s pomocí odkazů na novinové články argumentoval,
že odpůrce k vydávání opatření typu zákazu vycestování není vůbec oprávněn a nemá k němu
pravomoc ani působnost. Nakonec podle stěžovatele z judikatury Evropského soudu pro lidská
práva a Ústavního soudu vyplývá potřeba najít takový výklad, který umožní zajistit přezkum
již zrušených opatření odpůrce a možnost uplatnění nároku na náhradu újmy
podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci
rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní
rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád). Podle stěžovatele zároveň
neexistuje žádné zákonné ustanovení, které by soudům bránilo postupovat v případě opatření
vydávaných podle zákona o ochraně veřejného zdraví tak, jak stanoví §13 odst. 4
zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19
a o změně některých souvisejících zákonů, tedy přezkoumat opatření i v případě, že bylo
již zrušeno.
[7] Odpůrce ve svém vyjádření citoval §68 odst. 1 a §80 odst. 1 písm. h) zákona o ochraně
veřejného zdraví s tím, že vydáním napadeného ochranného opatření nevybočil z mezí
pravomoci a působnosti daných mu citovanými ustanoveními. Dále se odpůrce ztotožnil
s názorem městského soudu, že ve věci nejsou dány podmínky řízení, jelikož napadené
ochranné opatření bylo v plném rozsahu zrušeno a nahrazeno ochranným opatřením ze dne
21. května 2021 č. j. MZDR 20599/2020-80/MIN/KAN.
[8] K vyjádření odpůrce zaslal navrhovatel repliku, v níž poukázal na problematičnost
soudního přezkumu krizových opatření a nedostatečnost právní úpravy náhrady škody
podle zákona č. 82/1998 Sb.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[9] Nejvyšší správní soud kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že není důvodná.
[10] Navrhovatel namítá podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. nezákonnost v návětí označeného
usnesení městského soudu, jímž městský soud odmítl jeho návrh na zrušení opatření obecné
povahy pro neodstranitelný nedostatek podmínky řízení podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Tato nezákonnost má dle navrhovatele spočívat v tom, že městský soud neměl jeho návrh
odmítat, nýbrž měl vyslovit nicotnost napadených opatření, a to i přes jejich dřívější zrušení
odpůrcem.
[11] Na tuto námitku však Nejvyšší správní soud již částečně (ve vztahu k ochranným
opatřením předcházejícím tomu z 26. dubna 2021) odpověděl v bodu [17] rozsudku
č. j. 6 As 151/2021 - 31: „Stěžovateli nelze přisvědčit ani v tom, že měl městský soud přezkoumat
již neexistující ochranná opatření s ohledem na to, že stěžovatel namítal jejich nicotnost.
I vyslovení nicotnosti je totiž vázáno na splnění podmínek řízení, respektive je podmíněno tím,
že není dán žádný z důvodů pro odmítnutí návrhu (srov. přiměřeně rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. dubna 2005 č. j. 4 As 31/2004 - 53, č. 619/2005 Sb. NSS,
ze dne 22. srpna 2006 č. j. 5 As 67/2005 - 88, č. 988/2006 Sb. NSS, ze dne 27. listopadu 2008
č. j. 2 As 53/2007 - 111 či ze dne 14. května 2014 č. j. 10 As 33/2014 - 34, které se sice týkaly
řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, není však důvod nahlížet na řízení o návrhu
na zrušení opatření obecné povahy odlišně).“ Nejvyšší správní soud v bodu [15] předchozího
rozsudku k dřívějším ochranným opatřením též uvedl, že v důsledku jejich zrušení „odpadl v této
části předmět řízení, což zakládá neodstranitelný nedostatek podmínek řízení, a tedy důvod
pro odmítnutí návrhu podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (například usnesení Nejvyššího správního
soudu ze dne 6. března 2012 č. j. 8 Ao 8/2011 - 129)“.
[12] Nejvyšší správní soud konstatuje, že neshledal žádný důvod, proč by měl ve vztahu
k ochrannému opatření ze dne 26. dubna 2021 č. j. MZDR 20599/2020-74/MIN/KAN,
které odpůrce zrušil opatřením ze dne 21. května 2021 č. j. MZDR 20599/2020-80/MIN/KAN,
postupovat odlišně.
[13] Z napadeného usnesení městského soudu, především z jeho bodu [31], je zřetelné,
že městský soud právní názor vyslovený Nejvyšším správním soudem ve vztahu k předchozím
ochranným opatřením vztáhl rovněž na opatření ze dne 26. dubna 2021 č. j. MZDR
20599/2020-74/MIN/KAN a návrh stěžovatele z důvodu nedostatku podmínek řízení odmítl.
Městský soud po vrácení věci Nejvyšším správním soudem navrhovatele přípisem ze dne
7. prosince 2021 v návaznosti na zrušení posledně uvedeného opatření opatřením ze dne
21. května 2021 č. j. MZDR 20599/2020-80/MIN/KAN poučil, že může změnit návrh tak,
že jako napadené opatření označí namísto opatření zrušeného opatření platné. Navrhovatel
zareagoval žádostí o konstatování „nezákonnosti či nicotnosti původně napadeného,
jakož i navazujícího opatření (které žalobce učinil rovněž předmětem přezkumu).“ Setrval
tedy na požadavku přezkumu již zrušených opatření obecné povahy, jež označil už v původním
řízení před městským soudem. Odpadl tak předmět řízení, což zakládá neodstranitelný nedostatek
podmínek řízení, a tedy důvod pro odmítnutí návrhu dle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jak městský
soud správně uzavřel, když i ve zbývajícím rozsahu návrh odmítl.
[14] Nejvyšší správní soud nad rámec uvedeného dodává, že k totožnému závěru,
tedy že nedostatek podmínek řízení brání soudu zabývat se nejenom návrhem na zrušení opatření
obecné povahy, nýbrž také návrhem na prohlášení jeho nicotnosti, dospěl také jeho čtvrtý senát
v bodu [25] rozsudku ze dne 29. července 2021 č. j. 4 As 149/2021 - 59.
[15] Pokud jde o usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
č. j. 7 As 100/2010 - 65, kterým argumentuje stěžovatel, v něm se rozšířený senát k otázce,
zda má krajský soud hodnotit otázku nicotnosti rozhodnutí správního orgánu, resp. opatření
obecné povahy i tehdy, pokud nejsou splněny podmínky řízení, nevyjadřoval. Proto usnesení není
pro posouzení nyní projednávané věci relevantní. Rozsudek Krajského soudu v Brně
č. j. 65 A 2/2015 - 126 pak stěžovatel uváděl proto, že v něm krajský soud usnesení rozšířeného
senátu užil ve své argumentaci, tudíž ani tento rozsudek, který byl navíc zrušen rozsudkem
Nejvyššího správního soudu ze dne 22. července 2016 č. j. 2 As 78/2016 - 72, č. 3473/2016 Sb.
NSS, není způsobilý posouzení nynější věci ovlivnit.
[16] Lze tedy shrnout, že městský soud návrh správně odmítl pro neodstranitelný nedostatek
podmínek řízení. Případná další argumentace stěžovatele je proto už bez významu,
neboť za takového stavu již není prostor se k čemukoliv dalšímu věcně vyjadřovat
IV. Závěr a náklady řízení
[17] Nejvyšší správní soud tedy ze shora uvedených důvodů neshledal kasační stížnost
důvodnou, pročež ji zamítl podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. Rozhodl tak bez jednání
podle §109 odst. 2 s. ř. s.
[18] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60
odst. 1 a 7 ve spojení s §120 s. ř. s. Navrhovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo
na náhradu nákladů řízení. Odpůrce měl ve věci plný úspěch, nevznikly mu však náklady
nad rámec běžné úřední činnosti, pročež se mu náhrada nákladů řízení nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 3. května 2022
JUDr. Tomáš Langášek, LL.M.
předseda senátu