ECLI:CZ:NSS:2022:7.AS.60.2020:34
sp. zn. 7 As 60/2020 - 34
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců
Mgr. Lenky Krupičkové a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobce: Statutární město Děčín,
se sídlem Mírové náměstí 1175/5, Děčín, zastoupen Mgr. Narcisem Tomáškem, advokátem
se sídlem U Starého mostu 111/4, Děčín, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské
soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 7, Brno, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Krajského soudu v Brně ze dne 6. 2. 2020, č. j. 62 Af 64/2018 - 52,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Rozhodnutím ze dne 28. 8. 2017, č. j. ÚOHS-S0444/2016/VS-25120/2017/830/Pro,
rozhodl žalovaný o tom, že žalobce porušil zákaz stanovený v §19a odst. 1
zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, ve znění účinném do 18. 10. 2016 (dále
též „ZOHS“) a dopustil se správního deliktu podle §22aa odst. 1 téhož zákona. Deliktní jednání
spočívalo dle žalovaného v tom, že žalobce obecně závaznou vyhláškou č. 3/2013, účinnou
od 8. 6. 2013 do 7. 10. 2016, povolil provozování sázkových her podle §2 písm. i), l), m) a n)
zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, v rozhodném znění (dále též
„zákon o loteriích“) a provozování loterií a jiných podobných her podle §2 písm. j) a §50 odst. 3
téhož zákona pouze v kasinech umístěných na místech stanovených v příloze č. 1 vyhlášky a dále
povolil provozování sázkových her podle §2 písm. e) zákona o loteriích pouze na místech
uvedených v přílohách 1 a 2 vyhlášky, přičemž v každé provozovně nacházející se na místech
uvedených v příloze č. 2 vyhlášky povolil maximálně 4 výherní hrací přístroje, aniž by výběr
adresních míst provozování a stanovení maximálního počtu výherních hracích přístrojů
na provozovnu provedl na základě objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií.
Tím v daném období narušil bez objektivně ospravedlnitelných důvodů hospodářskou soutěž
na trhu provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her a na trhu provozování
provozoven, v nichž mohou být sázkové hry, loterie a jiné podobné hry provozovány. Žalovaný
uložil žalobci za popsaný správní delikt pokutu ve výši 499 000 Kč a povinnost nahradit náklady
řízení ve výši 1 000 Kč.
[2] Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce rozklad, který předseda žalovaného
rozhodnutím ze dne 15. 5. 2018, č. j. ÚOHS-R145/2017/HS-14196/2018/310/Aši, zamítl
a prvostupňové rozhodnutí potvrdil.
II.
[3] Žalobce se bránil proti rozhodnutí předsedy žalovaného žalobou, kterou Krajský soud
v Brně (dále též „krajský soud“) zamítl rozsudkem identifikovaným v záhlaví tohoto rozhodnutí.
Nepřisvědčil stěžejní námitce žalobce, že žalovaný neměl pravomoc sankcionovat jej za rozpor
napadené vyhlášky se zákonem. Konstatoval, že ochrana práva územních samosprávných celků
na samosprávu není absolutní. Ústava předpokládá v čl. 101 odst. 4 ospravedlnitelné zásahy státní
moci do tohoto práva, jsou-li tyto zásahy prováděny podle zákona. Limitace práva na samosprávu
se přitom nevyprazdňuje §123 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), v rozhodném
znění (dále též „zákon o obcích“). Z ničeho nevyplývá, že by stát nemohl ze zákonem
předvídaných důvodů a z důvodu ochrany zákona zasáhnout do činnosti obcí i na základě jiného
zákonného zmocnění. Zákonodárci tedy nic nebránilo v tom, aby výkon samostatné působnosti
obce podrobil kontrole ze strany státu s využitím více právních předpisů a s využitím rozdílných
institutů sledujících jiný cíl. Zatímco §123 zákona o obcích sleduje soulad obecně závazných
vyhlášek obcí se zákony, §19a ZOHS sleduje ochranu hospodářské soutěže. Je přípustné,
aby normativní činnost obcí v samostatné působnosti podléhala kontrole státu podle §123
zákona o obcích a aby zároveň dopady této činnosti vedly k deliktní odpovědnosti obce
ve smyslu tzv. Engel kritérií z důvodu porušení zákonem chráněného zájmu. Již
zákon č. 63/1991 Sb., o ochraně hospodářské soutěže zakazoval orgánům státní správy
a orgánům územních samosprávných celků omezit či vyloučit hospodářskou soutěž. S účinností
od 1. 12. 2012 je žalovaný oprávněn ukládat za narušení hospodářské soutěže pokuty. Jakkoliv byl
§19a ve znění do 30. 9. 2016 formulován obecně a absolutně, jedná se o zbytkovou kategorii,
která se uplatní pouze v případech, kdy orgán veřejné správy vystupuje ve vrchnostenské pozici.
Typickým projevem vrchnostenského postavení je v případě obce ukládání povinností obecně
závaznou vyhláškou. Tento závěr vyplývá také z §19a odst. 3 ZOHS, dle kterého byl žalovaný
povinen zaslat pravomocné rozhodnutí o narušení hospodářské soutěže orgánu příslušnému
k dozoru podle zvláštního právního předpisu. Zákonodárce tedy počítal s tím, že při narušení
hospodářské soutěže je možné uplatnit následně dozor ve smyslu §123 zákona o obcích. Je proto
zřejmé, že dozorové prostředky podle §123 zákona o obcích a §19a ZOHS mohly být uplatněny
vedle sebe. Krajský soud tudíž nepřisvědčil názoru žalobce, že státní moc může v případě
rozporu obecně závazné vyhlášky se zákonem postupovat pouze podle §123 zákona o obcích.
Přestože byl §19a ZOHS formulován značně neobratně, lze jej podle krajského soudu aplikovat
v případech, kdy normativní činností obce v samostatné působnosti došlo k narušení
hospodářské soutěže.
III.
[4] Žalobce (dále též „stěžovatel“) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost.
Za jádro sporu označil otázku, zda má žalovaný pravomoc udělovat obci pokutu za správní delikt
spáchaný při výkonu ústavně zaručeného práva vydávat obecně závazné předpisy. Zdůraznil,
že právo na samosprávu spadá do tzv. materiálního jádra Ústavy. Jedná se o jeden ze základních
prvků demokracie a demokratického právního státu, k čemuž odkázal na judikaturu Ústavního
soudu a na odbornou literaturu. Z jím citovaných východisek dovodil, že je nezbytné podrobit
kritickému zkoumání všechny případné zásahy výkonné moci do realizace práva na samosprávu
prováděné na základě zákonného zmocnění. Dále stěžovatel detailně rekapituloval legislativní
proces přijetí §19a a §22aa ZOHS. Upozornil na to, že daná ustanovení se stala součástí zákona
na základě poslanecké iniciativy, která byla motivována bojem s korupcí, nikoliv snahou o zvýšení
ochrany při narušení hospodářské soutěže ze strany orgánů veřejné moci. Je tak dán naprostý
rozpor mezi přijatou regulací zakládající žalovanému novou a silnou pravomoc a odůvodněním
cíle této úpravy. Nadto na půdě poslanecké sněmovny neproběhla žádná věcná debata. Je zřejmé,
že zákonodárce se při přijímání sporné úpravy vůbec nezabýval poměřováním souladu práva
na samosprávu s pravomocí moci výkonné podřadit jednání samosprávy pod skutkovou podstatu
správního deliktu a sankcionovat je pokutou. Dle stěžovatele nemůže výkon normotvorby orgánu
veřejné moci naplnit skutkovou podstatu správního deliktu a nemůže být sankcionován správním
trestem. Samospráva má stejně jako státní moc svou „zákonodárnou“ složku, která se projevuje
pravomocí vydávat obecně závazné vyhlášky. Proces přijímání norem je natolik specifickým
pilířem veřejné moci, že jej lze postihnout pouze sankcí uloženou ze strany moci soudní. Sankce
udělená mocí výkonnou za spáchání správního deliktu je naopak pojmově nepřípustná, neboť je
v rozporu s principy dělby veřejné moci. Jedná se o obdobnou situaci, jako kdyby orgán moci
výkonné rozhodl o tom, že Parlament ČR přijetím zákona spáchal správní delikt a uložil mu za to
pokutu. Vady obecní normotvorby lze tedy zhojit výlučně ingerencí moci soudní, v posuzovaném
případě konkrétně rozhodnutím Ústavního soudu o zrušení obecně závazné vyhlášky. Ústava
zakládá konstrukci o vymanění právotvorné pravomoci územních samosprávných celků z područí
výkonné moci, neboť se jedná o činnost kvalitativně srovnatelnou se zákonodárnou činností.
[5] K vlastní argumentaci krajského soudu stěžovatel doplnil, že moc výkonná může udělit
obci peněžní sankci za porušení zákona v oblasti zadávání veřejných zakázek. Jedná se o výkon
„exekutivní“ složky samosprávy. Nyní však moc výkonná sankcionuje kvalitativně jinou složku
samosprávy (normotvorbu). Neuplatní se proto závěry Ústavního soudu ve věci
sp. zn. II. ÚS 1424/15. Možností exekutivy sankcionovat samosprávu při vytváření norem
se Ústavní soud doposud nezabýval. Ani z rozsudku Evropského soudu pro lidská práva (dále též
„ESLP“) ze dne 8. 6. 1976, Engel a ostatní proti Nizozemí, nelze dovozovat, že by vedle dohledové
kontroly podle §123 zákona o obcích mohla zároveň existovat deliktní odpovědnost obce
za normotvornou činnost. ESLP se zabýval jinou otázkou. Stěžovatel dále zdůraznil, že sám
žalovaný ve sdělení ze dne 14. 9. 2015 vyjádřil pochybnosti o své pravomoci k přezkumu
„legislativní činnosti“ na základě §19a ZOHS.
[6] Závěrem stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc
vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
IV.
[7] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti poukázal na to, že stěžovatel uplatnil v kasační
stížnosti novou argumentaci nad rámec žaloby. Tuto je nutné považovat za nepřípustnou
podle §104 odst. 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších
předpisů (dále též „s. ř. s.“). Dále uvedl, že si je vědom práva stěžovatele na samosprávu. Toto
právo však není absolutní a má své limity. Jedním z nich je, že se obce musí při vydávání obecně
závazných vyhlášek řídit zákonem. Oprávnění obce vydávat obecně závazné vyhlášky není
bez dalšího nadřazeno jiným zákonem chráněným zájmům, zde konkrétně zájmu na zachování
nerušené hospodářské soutěže. V případě rozporu vyhlášky se zákonem svěřil zákon Ústavnímu
soudu pravomoc takovou vyhlášku zrušit. Žalovanému pak v §19a ZOHS zakotvil pravomoc
postihovat narušení hospodářské soutěže orgány veřejné správy. Jedná se tedy o odlišnou
pravomoc, než která náleží Ústavnímu soudu. Způsob zásahu žalovaného do činnosti obce je
stanoven zákonem. Účelem zásahu je ochrana zákonem stanoveného zájmu na zachování
nerušené hospodářské soutěže. Podmínky zásahu státu do činnosti obce ve smyslu čl. 101 odst. 4
Ústavy jsou tudíž splněny. Takový zásah státní moci do výkonu samosprávy není ojedinělý
či neobvyklý, např. §123 zákona o obcích dává Ministerstvu vnitra pravomoc zkoumat
zákonnost obecně závazných vyhlášek obcí a sistovat jejich účinnost. Tato pravomoc dalece
přesahuje sankční rozhodnutí žalovaného, které je pouze reakcí na narušení hospodářské soutěže.
[8] Argumentace týkající se geneze přijetí §19a a §22aa ZOHS je dle žalovaného irelevantní.
Žalovaný se musí řídit platným právem a nemá zmocnění hodnotit soulad uvedených ustanovení
s Ústavou. Platná legislativa pak umožňuje podrobit normativní činnost samosprávy kontrole
a správnímu trestání. Žalovaný je povinen vykonávat dozor nad ochranou hospodářské soutěže.
Podle §19a ZOHS má pravomoc postihovat její narušení ze strany orgánů veřejné správy. Tato
pravomoc se uplatní v případech, kdy dané orgány vystupují ve vrchnostenském postavení, nikoli
jako soutěžitelé. V takovém postavení se obce nacházejí pří ukládání povinností obecně závaznou
vyhláškou. Z §19a odst. 3 ZOHS vyplývá, že zákonodárce možnost aplikace tohoto ustanovení
na normativní činnost obce přímo předpokládal. Není proto důvod normativní činnost z výkonu
samosprávy vyčleňovat. Nutným následkem zjištění o narušení hospodářské soutěže je
pak uložení pokuty dle §22aa ZOHS. Uložením pokuty nicméně nedochází k vyloučení kontroly
zákonnosti obecně závazné vyhlášky Ústavním soudem. Žalovaný je totiž povinen informovat
Ministerstvo vnitra o vydání svého rozhodnutí, což může vést až ke zrušení obecně závazné
vyhlášky. Žalovaný tedy nemůže uplatnit svou pravomoc směřující k nápravě stavu, kterou má
ve vztahu k ostatním soutěžitelům, neboť je nutné dodržet postup dle zákona o obcích. Žalovaný
má rovněž za to, že krajský soud v souvislosti s možnou deliktní odpovědností obce ve smyslu
ZOHS vhodně odkázal na rozsudek ESLP ve věci Engel a ostatní proti Nizozemí.
[9] Žalovaný s ohledem na výše uvedené navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
V.
[10] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti.
[11] Kasační stížnost není důvodná.
[12] Nejvyšší správní soud se s ohledem na vyjádření žalovaného nejprve zabýval přípustností
kasačních námitek, které spočívají v ústavněprávních výhradách stěžovatele vůči rozhodnutí
vzešlému ze správního řízení, jež nebyly součástí žaloby. Podle §104 odst. 4 s. ř. s. platí,
že kasační stížnost není přípustná, opírá-li se jen o jiné důvody, než které jsou uvedeny v §103, nebo o důvody,
které stěžovatel neuplatnil v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tak učinit mohl.
[13] Námitku neústavnosti pravomoci žalovaného udělit obci pokutu za správní delikt
spáchaný při výkonu ústavně zaručeného práva vydávat obecně závazné předpisy Nejvyšší
správní soud nehodnotí jako nepřípustnou podle §104 odst. 4 s. ř. s., byť byla v této podobě
uplatněna až v kasační stížnosti, a to ze dvou důvodů.
[14] Zaprvé, k protiústavnosti aplikovaného pravidla soud přihlíží z úřední povinnosti
(přezkoumává-li tu část rozhodnutí, kde bylo pravidlo aplikováno) a je tedy lhostejné, kdy a zda ji
účastník namítá (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 9. 2019,
č. j. 9 As 310/2017 - 164). Zadruhé, stěžovatel dovozoval neústavnost aplikovaných ustanovení
stále ze zcela stejných důvodů: má za to, že žalovaný postupoval v rozporu s ústavně zaručeným
právem na samosprávu, pokud stěžovateli udělil pokutu za správní delikt spáchaný právě
při výkonu práva obce vydávat obecně závazné předpisy. Z tohoto pohledu se o jinou
argumentaci nejedná. Nadto lze podotknout, že stěžovatel do značné míry reagoval na závěry
krajského soudu, které se opírají mj. o čl. 101 odst. 4 Ústavy. Kasační stížnost proto Nejvyšší
správní soud přezkoumal v celém rozsahu.
[15] Předmětem sporu je otázka, zda žalovaný může zasáhnout do výkonu práva stěžovatele
na samosprávu takovým způsobem, že mu uloží pokutu za narušení hospodářské soutěže,
k němuž došlo v důsledku vydání obecně závazné vyhlášky obce v samostatné působnosti.
Mezi stranami není sporu o tom, že stěžovatel je oprávněn obecně závaznou vyhláškou omezit
či zcela zakázat loterie a jiné podobné hry a že toto právo je součástí práva na samosprávu
ve smyslu jeho ústavního zakotvení. Spor je veden ryze o tom, zda vůbec a případně jakým
způsobem může žalovaný stěžovatele sankcionovat za výkon tohoto práva, pakliže se zjistí,
že způsobem výkonu tohoto práva došlo k narušení hospodářské soutěže.
[16] Podle §19a odst. 1 ZOHS orgány veřejné správy nesmí podporou zvýhodňující určitého soutěžitele
nebo jiným způsobem narušit hospodářskou soutěž.
[17] Podle §19a odst. 3 ZOHS pokud se narušení hospodářské soutěže dopustí orgán územní samosprávy
při výkonu samosprávy nebo při přeneseném výkonu státní správy, zašle Úřad orgánu příslušnému k výkonu
dozoru podle zvláštního právního předpisu pravomocné rozhodnutí podle odstavce 2 a na jeho žádost mu postoupí
i správní spis.
[18] Podle §22aa odst. 1 ZOHS se orgán veřejné správy dopustí správního deliktu tím, že naruší
hospodářskou soutěž v rozporu s §19a odst. 1. V souladu s odst. 2 uvedeného ustanovení se za takový
správní delikt uloží pokuta do výše 10 000 000 Kč.
[19] Před vlastním posouzením věci považuje Nejvyšší správní soud za vhodné uvést,
že v nynějším případě nebylo pojmově možné uvažovat o předložení věci Ústavnímu soudu
podle čl. 95 odst. 2 Ústavy za účelem vyslovení protiústavnosti výše citovaných ustanovení
zákona. Spor mezi účastníky řízení je totiž veden pouze o subtilní otázce vyplývající z aplikace
těchto ustanovení na určitou podmnožinu právních vztahů, na něž daná právní úprava dopadá.
Ani stěžovatel ostatně nenapadá celý §19a ZOHS a na něj navazující §22aa ZOHS a netvrdí
důvody, pro které by tato ustanovení, která dopadají na všechny orgány veřejné správy a na jejich
činnost, byla jako celek rozporná s ústavním pořádkem. Tento rozpor je podle něj dán jen tehdy,
pokud by měla daná ustanovení dopadat na obecně závaznou vyhlášku vydanou obcí v pozici
orgánu veřejné správy jakožto na formu jednání, jímž byla hospodářská soutěž narušena.
S ohledem na zásadu přednosti ústavně konformní interpretace ustanovení právního předpisu
před jeho derogací je tedy namístě zabývat se pouze tím, zda je ústavně konformní výklad, který
vede k závěru, že se oprávnění žalovaného konat podle §19a ZOHS vztahuje také na obecně
závazné vyhlášky obcí. Nutno dodat, že takový postup předpokládal i Ústavní soud v nálezu
ze dne 7. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 41/18, ve kterém rozhodoval o návrhu Ministerstva vnitra
na zrušení obecně závazné vyhlášky regulující stejně jako v nynějším případě provoz loterií (avšak
vydané městem Bílina). K namítané neústavnosti rozsahu oprávnění žalovaného podle §19a
ZOHS Ústavní soud nastínil, že daná otázka náleží předně k posouzení správním soudům.
Po vyčerpání všech procesních prostředků k ochraně práv je pak možné dovolávat
se protiústavnosti výkladu podaného správními soudy podáním ústavní stížnosti (viz bod 27).
Nejvyšší správní soud se proto v souladu s pokynem Ústavního soudu zabýval tím, zda je ústavně
konformní taková interpretace výše citovaných ustanovení, podle níž je žalovaný oprávněn
sankcionovat obec za narušení hospodářské soutěže, k němuž došlo vydáním obecně závazné
vyhlášky. Vzhledem k tomu, že jde o posouzení případné protiústavnosti postupu žalovaného
a zároveň o rozhodnutí otázky, kterou Ústavní soud dosud výslovně neřešil, přistoupil Nejvyšší
správní soud ke komplexnějšímu vypořádání dané problematiky.
[20] Argumentace stěžovatele je založena na předpokladu, že do normativní činnosti
územního samosprávného celku (přijímání obecně závazných vyhlášek) může být zasaženo pouze
mocí soudní, a to s ohledem na garanci práva na územní samosprávu obsaženou v Ústavě.
V konečném důsledku považuje stěžovatel §19a ZOHS, respektive výklad tohoto ustanovení
připouštějící sankcionování dopadů obecně závazných vyhlášek územních samosprávných celků
žalovaným, za protiústavní.
[21] Podle čl. 8 Ústavy se zaručuje samospráva územních samosprávních celků.
[22] Podle čl. 101 odst. 4 Ústavy stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků,
jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem.
[23] Úprava práva na samosprávu je v čl. 8 Ústavy pojata poměrně široce. Tuto skutečnost
zdůrazňuje také odborná literatura [Rychetský, P., Langášek T., Herc T., Mlsna P. aj. Ústava České
republiky: Komentář [Systém ASPI]. Wolters Kluwer [cit. 2022-1-27]. ASPI_ID KO1_1993CZ.
Dostupné v Systému ASPI. ISSN: 2336-517X.], dle které „je třeba ústavní úpravu územní samosprávy
v ČR považovat za velmi kusou a lakonickou, jak se ostatně již vyjádřil ve svých rozhodnutích též Ústavní soud
(srov. explicitně v nálezu Pl. ÚS 34/02 týkajícím se posouzení delimitace zaměstnanců obcí); viz též Langášek,
2007, s. 330. Ústava výrazně ponechává samosprávu v rukou moci zákonodárné, přičemž ústavní limity
ingerence státu do výkonu, ale též samotného ustavení samosprávy jsou velmi malé. Na první pohled by se mohlo
zdát, že Ústava chrání toliko institut územní samosprávy jako takový, avšak další otázky konstituování
a fungování územní samosprávy ponechává již běžnému zákonodárci (srov. komentář k čl. 99 a násl.). Jinak
řečeno, na první pohled ústavní úprava územní samosprávy vypadá tak, že jediným ryze ústavním (a ve smyslu
čl. 9 odst. 2 Ústavy i nadústavním) limitem je samotná existence územní samosprávy, tj. jediným ústavně
limitujícím faktorem je to, že zákonodárce a rovněž ústavodárce by měl existenci územní samosprávy umožnit;
avšak vše ostatní je již věcí obyčejného zákonodárství. (…) Ústavodárce tak velmi strohou úpravou územní
samosprávy ponechal velký prostor praxi, a to i případně rozhodovací praxi Ústavního soudu. Judikatura
Ústavního soudu pak i v důsledku lakoničnosti ústavních norem značně kolísá mezi intenzivnější, a naopak
slabší ochranou územní samosprávy. Na jednom konci tak stojí již odkazovaný nález ve věci návrhu skupiny
senátorů na zrušení částí zák. č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením
činnosti okresních úřadů, Pl. ÚS 34/02, v němž Ústavní soud akcentoval slabé ústavní vymezení samosprávy
a vyšel z toho, že ústavní garance územní samosprávy je ’lakonická’. (…) Na pomyslném druhém konci stojí
nálezy, v nichž Ústavní soud nastavil pro zákonodárce přísnější limity, a to právě i přes existující výhrady zákona
obsažené v textu Ústavy. Tak například v nálezu Pl. ÚS 51/06, jenž se týkal zřízení neziskových nemocnic
a transformace stávajících nemocnic na tuto formu právnických osob, Ústavní soud například připustil, že zásah
do práva na samosprávu provedený zákonem musí splňovat požadavek proporcionality, a přiměřenost takového
zásahu pak v nálezu skutečně zkoumal. Obdobně Ústavní soud přistoupil v nálezu Pl. ÚS 6/13 i k přezkumu
novely zákona o loteriích, která odkládala účinky obecně závazných vyhlášek na již vydaná povolení
k provozování videoloterijních terminálů.“
[24] Citovaný komentář dále k čl. 101 odst. 4 doplňuje: „Jinak řečeno, poměrně propracované jsou
v zákonné úpravě limity kontroly a dozorových oprávnění státu, resp. orgánů státní správy a moci výkonné
vůči samosprávě (viz dále rozbor §123, 129 a 129a obecního zřízení a analogických §81, 86 a 87 krajského
zřízení), méně jednoznačná jsou však zatím samotná ústavní východiska, a to právě i v případě jednání dvou
zbývajících státní mocí, tedy především moci zákonodárné. Hledáme-li nějaké ryze ústavní limity ingerence
zákonodárné moci do samosprávy, je proto třeba vycházet především z judikatury Ústavního soudu. (…) Pokud
jde o zásahy moci výkonné, resp. orgánů státní správy do výkonu samosprávy, jedná se o oblast, která rovněž
neunikla pozornosti Ústavního soudu a v podstatě díky judikatuře Ústavního soudu je nyní velmi detailně
propracována jak v obecním zřízení, tak krajském zřízení a zákoně o hlavním městě Praze, přičemž principy,
na nichž tato právní úprava v jednotlivých zákonech spočívá, jsou v podstatě totožné, ať už jde o samosprávu
obecní či krajskou. Zákonodárce přistoupil k reformě této oblasti v roce 2000, a to po zcela zásadních nálezech
Ústavního soudu Pl. ÚS 1/2000 a II. ÚS 559/99, v nichž se Ústavní soud vyjádřil k institucionálním
aspektům kontroly a dozoru. Obě rozhodnutí se věcně týkala mediálně známé problematiky stavby zdi v ústecké
Matiční ulici a posléze ovlivnila institucionální podobu dozoru, jak byl konstruován v současném obecním
a krajském zřízení. Dle Ústavního soudu totiž ústavní princip dělby moci v podmínkách demokratického
právního státu vylučuje přímé zásahy moci zákonodárné (Poslanecké sněmovny) do výkonu samosprávy (v této
podobě byl dozor konstruován v předchozím zákoně o obcích č. 367/1990 Sb.). Podle Ústavního soudu
zákonodárce není oprávněn sám rušit opatření přijatá územními samosprávnými celky v samostatné působnosti,
takovou pravomocí jsou nadány pouze soudy, resp. Ústavní soud. S ohledem na to je v současném obecním
a krajském zřízení (§123, 129 a 129a obecního zřízení; §81, 86 a 87 krajského zřízení a §106 a násl.
zák. o hlavním městě Praze) vytvořen poměrně komplikovaný systém kontroly a dozoru, který je v oblastech
výkonu samosprávy svěřen nejprve Ministerstvu vnitra, přičemž konkrétní způsoby zásahu se liší podle toho,
zda je dozor vykonáván nad normativní činností zastupitelstev (přijímání obecně závazných vyhlášek),
nebo nad jinými usneseními a opatřeními přijímanými v rámci výkonu samosprávy. Základním principem je
však vždy to, že v rámci dozoru se zkoumá toliko jejich zákonnost, případně ústavnost. Ministerstvo vnitra je
však oprávněno jenom k sistaci, tj. odložení účinnosti těchto aktů, konečné rozhodnutí je svěřeno soudům
a Ústavnímu soudu, pokud jde o kontrolu zákonnosti a ústavnosti právních předpisů (na úpravu v obecním
a krajském zřízení navazují ustanovení zákona o Ústavním soudu, konkrétně §64 odst. 2 písm. g), kterým je
upravena legitimace Ministerstva vnitra k podání návrhu Ústavnímu soudu na zrušení obecně závazných vyhlášek
jako právních předpisů vydávaných v rámci výkonu samosprávy). Rovněž k této oblasti se již vyjádřila judikatura
Ústavního soudu (k obsahovým mezím normativní činnosti samosprávy viz komentář k čl. 104 odst. 3 Ústavy),
z níž lze dovodit určité obecné principy, které musí státní správa při výkonu dozoru dodržet. Jednak je to
požadavek restriktivního výkladu zákona, k jehož ochraně je dozorovým orgánem zasahováno. Tento požadavek
byl formulován v nálezu IV. ÚS 331/02. Věcně v něm šlo přezkum volby místostarosty obce, která proběhla
bez zařazení tohoto bodu na jednání zastupitelstva předem, v čemž dozorový orgán spatřoval porušení §93
obecního zřízení, tj. informační povinnosti vůči občanům obce. Ústavní soud zde vyložil obecný rámec ústavních
limitů zásahu státu do územní samosprávy, a to tak, že požadavek ochrany zákona dle čl. 101 odst. 4,
a tedy možnosti státu zasahovat do výkonu územní samosprávy, je třeba vykládat velmi restriktivně, neboť
se vlastně jedná o ústavně založenou výjimku zasahující do ústavně zaručeného práva na samosprávu. Jinak
řečeno, při posuzování zákonnosti nelze příslušný zákon vykládat extenzivně, byť by byl takový výklad logický,
účelný a rozumný: ’Zásah státu do ústavně zaručeného práva na samosprávu je totiž podle přesvědčení Ústavního
soudu možno připustit toliko za situace, kdy je porušení zákona ze strany územního samosprávného celku
dovozeno subsumpcí pod právní normu vyloženou secundum et intra, nikoliv již praeter legem.’ Dále lze zmínit
zákaz libovůle a diskriminace, který byl formulován v nálezu Pl. ÚS 1/02. V této věci Ústavní soud sice
nerozhodoval přímo o výkonu dozoru, nýbrž o návrhu na zrušení §19 odst. 1 krajského zřízení v původním
znění, který umožňoval orgánům státu při bezúplatném převodu a přechodu majetku na kraj stanovit podmínky
nakládání s tímto majetkem; toto ustanovení samo však tyto podmínky nikterak nekonkretizovalo. Ústavní soud
však dovodil, že takto obecné ustanovení je v rozporu s čl. 101 odst. 4 Ústavy, neboť umožňuje stanovit orgánům
státu jakákoliv omezení v podstatě libovolně a nepředvídatelně, navíc negarantuje požadavek rovného přístupu
k územním samosprávám. Jinak řečeno, způsob zásahu stanovený zákonem musí být dostatečně určitý a nesmí
umožňovat libovolné stanovování zcela odlišných podmínek pro různé adresáty. Tento požadavek lze nepochybně
vztáhnout i na konkrétní postupy dozorových orgánů, jejichž opatření vůči samosprávě by měla být předvídatelná,
měla by být založena na jasných a seznatelných důvodech, a při své dozorové činnosti by měly zachovávat princip
rovnosti mezi jednotlivými územními celky.
[25] Z výše uvedeného především vyplývá, že úprava práva na samosprávu v Ústavě je velmi
kusá. Fakticky stanoví pouze právo na územní samosprávu a následné stanovení limitů tohoto
práva ponechává na moci zákonodárné. V nálezu ze dne 5. 2. 2003, sp. zn. Pl. ÚS. 34/02 k tomu
Ústavní soud uvedl: „Z ustanovení Ústavy i Charty lze dovodit, že zákonná omezení a pokyny pro působení
územní samosprávy jsou přípustné. Ve svém souhrnu samozřejmě nemohou tato pravidla územní samosprávu
úplně odstranit. Jednotlivá úprava však může být poměrně přísná a svazující, jsou-li k tomu důležité
ospravedlnitelné důvody.“ Judikatura Ústavního soudu nicméně dovodila určité podmínky, za kterých
lze zasahovat do práva na samosprávu, a to i konkrétně ve vztahu k normativní činnosti
samosprávných celků. V případě normativní činnosti je předně vyloučen přímý zásah moci
zákonodárné spočívající v rušení norem územních samosprávných celků vydaných v samostatné
působnosti. Touto pravomocí je nadána pouze moc soudní, konkrétně Ústavní soud (srovnej
nálezy ze dne 5. 4. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 1/2000 a ze dne 12. 4. 2000, sp. zn. II. ÚS 559/99).
V případě ostatních zásahů, které nepředstavují přímé zrušení aktů samosprávy v samostatné
působnosti, dovodila judikatura Ústavního soudu konkrétní podmínky, za kterých k těmto
zásahům může docházet. Stěžejní podmínkou pro zásah státu do činnosti územních
samosprávných celků je nutnost ochrany zákona. Naplnění této podmínky přitom nelze zakládat
na extenzivním výkladu zákona, byť by byl takový výklad za dané situace logický (viz nález
ze dne 30. 9. 2002, sp. zn. IV. ÚS 331/02), a v případě existence dvou alternativ výkladu zákona
je nutné postupovat podle zásady in dubio pro libertate a přijmout výklad, který více šetří podstatu
ústavně zaručeného práva na samosprávu (viz nález ze dne 19. 4. 2010, sp. zn. IV. ÚS 1403/09).
Další podmínkou je požadavek na určitost právních norem, na základě kterých je státem do práva
na samosprávu zasahováno. Normy zmocňující státní orgány ke konkrétním zásahům
do samosprávy musí být dostatečně určité, aby mohly adresátům (samosprávným celkům)
poskytovat dostatečnou ochranu proti svévoli či libovůli státní moci. V případě norem
regulujících výkon samosprávy také nesmí docházet k jejich diskriminačnímu
a nepředvídatelnému dotváření (viz nález ze dne 13. 8. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 1/02).
[26] Optikou uvedených podmínek Nejvyšší správní soud přistoupil k posouzení zákonné
úpravy obsažené v ZOHS.
[27] Podle §19a ZOHS ve spojení s §22aa ZOHS má žalovaný pravomoc udělit orgánu
veřejné správy (včetně územních samosprávných celků) pokutu až do výše 10 000 000 Kč, pakliže
zjistí, že tento orgán narušil podporou zvýhodňující určitého soutěžitele nebo jiným způsobem
hospodářskou soutěž. ZOHS přitom nijak nerozlišuje, jakým způsobem se orgán veřejné správy
narušení hospodářské soutěže dopustil (normativní činností při výkonu samosprávy či jiným
jednáním).
[28] Z právní úpravy vyplývá, že žalovaný není oprávněn sám rušit opatření přijatá územními
samosprávnými celky v samostatné působnosti. Nejedná se tedy o derogační normu ve vztahu
k normativní činnosti územní samosprávy. Důsledkem aplikace citované právní úpravy nemůže
být zrušení či pozastavení účinnosti normy vydané orgánem územní samosprávy v samostatné
působnosti. ZOHS v tomto případě nepředpokládá ani automatickou neplatnost dotčeného aktu
obce či jeho části, jako tomu je u dohod narušujících soutěž (§3 ZOHS). Žalovaný není nadán
ani pravomocí k tomu, aby do budoucna zakázal obci dle daného aktu postupovat, na rozdíl
od dohod narušujících soutěž či v případě zneužití dominantního postavení (§§7 a 11 ZOHS).
Ve vztahu k případné sistaci či přímo zrušení předmětného aktu se pravomoc žalovaného
omezuje na předání informace o narušení hospodářské soutěže a postoupení věci Ministerstvu
vnitra v souladu s §19a odst. 3 ZOHS. Pouze Ministerstvo vnitra pak může v souladu s §123
zákona o obcích iniciovat postup vedoucí potenciálně až ke zrušení obecně závazné vyhlášky.
[29] Jediným následkem, který může mít zjištění žalovaného o narušení hospodářské soutěže
ze strany orgánu územní samosprávy při výkonu samosprávy, je tedy uložení sankce v podobě
pokuty podle §22aa ZOHS. Případným zrušením obecně závazné vyhlášky se uložení pokuty
nelze vyhnout. Uložená pokuta tedy nemá v tomto ohledu nepřímý derogační účinek. Na druhou
stranu ze znění zákona neplyne, že by žalovaný nemohl po vydání rozhodnutí uložit pokutu
znovu, a to za další období, pakliže by správní delikt obce trval. V případě jejího opakovaného
ukládání by pokuta s přihlédnutím k její horní hranici v nezanedbatelné výši (10 000 000 Kč) již
mohla vyvolávat nepřímý derogační účinek, neboť by tímto způsobem byl na obec ze strany
žalovaného v podstatě vyvíjen nátlak směřující ke zrušení obecně závazné vyhlášky. Nejvyšší
správní soud však nemá za to, že by popsaný potenciální nepřímý derogační účinek §19a
ve spojení s §22aa ZOHS představoval obcházení požadavku Ústavního soudu, podle něhož
mohou být normy územních samosprávných celků vydané v samostatné působnosti rušeny pouze
mocí soudní (Ústavním soudem). Jednak je třeba zdůraznit, že se nejedná o přímé zrušení aktů
samosprávy v samostatné působnosti ze strany moci výkonné. Dále pak právní úprava obsahuje
dva mechanismy, které zajišťují, že konečné rozhodnutí stran zákonnosti a ústavnosti právních
předpisů vydaných obcí je svěřeno soudům, především pak Ústavnímu soudu.
[30] Přímo v §19a odst. 3 ZOHS je upravena povinnost žalovaného zaslat Ministerstvu vnitra
pravomocné rozhodnutí o spáchaném správním deliktu a na jeho žádost mu postoupit i správní
spis. Pokud Ministerstvo vnitra rovněž shledá, že příslušná obecně závazná vyhláška obce
odporuje zákonu, aktivuje postup podle §123 zákona o obcích. Ten předpokládá, že Ministerstvo
vnitra požádá příslušnou obec o zjednání nápravy a poskytne jí za tímto účelem potřebnou
metodickou pomoc. Není-li obec ochotna zjednat nápravu, přistupuje Ministerstvo vnitra
k použití represivních dozorových opatření podle §123 zákona o obcích, tj. nejprve oficiálně
vyzve obec k nápravě. Nezjedná-li obec nápravu v zákonné lhůtě, zahájí Ministerstvo vnitra
správní řízení, jehož výsledkem je pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky (či pouze
některých jejích ustanovení) a následné podání návrhu na její zrušení (či pouze některých jejích
ustanovení) Ústavnímu soudu. Je-li obecně závazná vyhláška ve zřejmém rozporu s lidskými
právy a základními svobodami, může Ministerstvo vnitra pozastavit její účinnost i bez předchozí
výzvy ke zjednání nápravy. Nesouhlasí-li obec s konstatováním Ministerstva vnitra, že je obecně
závazná vyhláška v rozporu se zákonem, může proti jeho rozhodnutí o pozastavení její účinnosti
podat rozklad ministrovi vnitra. O tom, zda je konkrétní obecně závazná vyhláška v rozporu
se zákonem, závazně rozhoduje pouze Ústavní soud, Ministerstvo vnitra toliko pozastavuje její
účinnost. Nelze si přitom nepovšimnout, že i samotný mechanismus §123 zákona o obcích,
respektive v něm obsažená represivní dozorová opatření v sobě mají určitý nepřímý derogační
účinek, neboť i prostřednictvím výzvy Ministerstva vnitra je obec de facto tlačena k tomu,
aby sama odstranila vytýkaný rozpor označené obecně závazné vyhlášky se zákonem.
[31] Druhým mechanismem, který zaručuje konečné slovo ohledně zákonnosti (ústavnosti)
příslušné obecně závazné vyhlášky soudní moci, je soudní řízení správní. Činnost moci výkonné
na základě §19a ZOHS totiž podléhá standardní následné kontrole ze strany správních soudů.
Případné uložení pokuty podle §22aa ZOHS tedy nemusí být nutně výsledkem konečným
a nezvratným. Tato možnost brání svévolnému nezvratnému mocenskému zásahu ze strany moci
výkonné, čímž je podle Nejvyššího správního soudu dostatečně zachována dostatečná nezávislost
samosprávy ve smyslu ústavně zaručeného práva na samosprávu a citelně oslaben případný
nepřímý derogační účinek §19a ve spojení s §22aa ZOHS.
[32] Pravomoc žalovaného obsažená v ZOHS je ve vztahu k normativní činnosti obcí výrazně
zúžena také vymezením rozsahu kontrolní činnosti, k níž je žalovaný oprávněn. Na základě §19a
ZOHS totiž nedochází k abstraktnímu přezkumu zákonnosti obecně závazné vyhlášky
podle testu čtyř kroků aplikovaného Ústavním soudem např. v nálezu ze dne 22. 3. 2005,
sp. zn. Pl. ÚS 63/04. Žalovaný zkoumá zákonnost vyhlášek pouze z úzce vymezeného hlediska,
a to zda obecně závazná vyhláška nevyvolává účinek rozporný se zákonným zákazem narušování
hospodářské soutěže. Toto úzké vymezení ostatně odpovídá zaměření samotného ZOHS, který
upravuje ochranu hospodářské soutěže na trhu výrobků a služeb proti jejímu vyloučení, omezení,
jinému narušení nebo ohrožení. Žalovaný vykonává dohled nad činností soutěžitelů, mezi které
od 1. 12. 2012 spadají také orgány státní správy při výkonu státní správy, orgány územní
samosprávy při výkonu samosprávy a při přeneseném výkonu státní správy a orgány zájmové
samosprávy při přeneseném výkonu státní správy, tedy mj. také obce. Jak přitom příhodně uvedl
krajský soud, nejedná se o žádnou novinku. Již zákon č. 63/1991 Sb., o ochraně hospodářské
soutěže obecně zakazoval omezování či vylučování hospodářské soutěže orgány státní správy
a orgány územních samosprávných celků. Smyslem §19a je tedy zajistit ochranu hospodářské
soutěže právě i ve vztahu k činnosti vyjmenovaných orgánů. Jedná se o logický důsledek
skutečnosti, že uvedené orgány nakládají s veřejnými penězi a svým jednáním mohou často
ovlivňovat podmínky na relevantním trhu. Nadto je nutné zdůraznit, že ze strany žalovaného
nedochází k přezkumu normativní činnosti ve smyslu přezkumu samotné činnosti jako takové,
ale k přezkumu důsledků (konkrétních dopadů) dané regulace. Z hlediska aplikace ustanovení
ZOHS je rozhodné toliko to, zda přijatá právní úprava narušila hospodářskou soutěž či nikoli.
Pro posouzení věci žalovaným je naopak v podstatě irelevantní, zda obec měla pravomoc vydat
obecně závaznou vyhlášku, zda se při jejím vydání nepohybovala mimo zákonem vymezenou
věcnou působnost, zda zákonem jí svěřenou působnost nezneužila a zda je obsah vyhlášky
rozumný.
[33] Nejvyšší správní soud současně neshledal důvod, proč by akty vzniklé normativní činností
obce měly být vyňaty z působnosti §19a ZOHS. Stěžovatel v tomto ohledu namítal,
že normativní činnost je natolik specifická a v podstatě imanentní pravomocí samosprávy, že je
nutné na ni nahlížet izolovaně a separovat ji od ostatního jednání samosprávy. Je to totiž právě
normativní činnost, kterou se právo na samosprávu projevuje ve své nejzákladnější podobě.
Stěžovatelem akcentované speciální postavení normativní činnosti obcí a její absolutní obecné
vynětí z dosahu moci výkonné však z ničeho nevyplývá. Jak bylo vysvětleno výše, úprava práva
na územní samosprávu obsažená v Ústavě spočívá v podstatě pouze v samotné garanci tohoto
práva. Podrobnější úprava realizace práva na samosprávu je pak svěřena moci zákonodárné,
přičemž limity zásahu do tohoto práva definuje judikatura Ústavního soudu (viz výše). Ten
však nevyslovil žádnou absolutní ochranu obce před jakýmkoliv zásahem do její normativní
činnosti ze strany státu (veřejné moci), natožpak před takovým zásahem, který se týká
toliko konkrétních dopadů přijaté regulace a ji samotnou ponechává nedotčenu.
[34] Opačný závěr neplyne ani z usnesení Ústavního soudu ze dne 28. 11. 2001,
sp. zn. IV. ÚS 522/01. V uvedeném usnesení se Ústavní soud zabýval otázkou, zda byl žalovaný
nečinný, pokud nezasáhl proti nařízení vlády jakožto opatření, jímž byla ve svém důsledku
omezena hospodářská soutěž ve smyslu §18 zákona č. 63/1991 Sb., o ochraně hospodářské
soutěže. Podle §18 odst. 1 uvedeného zákona platilo, že orgány státní správy a orgány územních
samosprávných celků nesmějí vlastními opatřeními, zjevnou podporou nebo jinými způsoby omezit nebo vyloučit
hospodářskou soutěž. Podle odst. 2 tohoto ustanovení dozor nad dodržováním povinností podle odstavce 1
vykonávalo ministerstvo (pro hospodářskou soutěž, později žalovaný, pozn. soudu). Na základě
důkazů a rozborů výsledků může požadovat od orgánů státní správy nebo od orgánů územních samosprávných
celků nápravu. Jednalo se tedy do určité míry o obsahově obdobnou úpravu jako v případě §19a
ZOHS. Ústavní soud dospěl k závěru, že žalovaný nebyl povinen zahájit správní řízení
o přezkumu nařízení vlády, neboť k tomu neměl pravomoc. Mimo jiné zde konstatoval: „Ústavní
soud je pak ve shodě s vyjádřením Úřadu přesvědčen o tom, že takový akt, jakým je stěžovateli napadané nařízení
vlády, vydané na základě čl. 78 Ústavy ČR, nelze podřadit pod pojem opatření dle §18 zákona č. 63/1991 Sb.
proto, že jde o obecně závazný právní předpis, a z tohoto důvodu výklad stěžovatele, dle kterého by Úřad mohl
rozhodovat o nařízeních vlády na základě citovaných ustanovení zákona č. 63/1991 Sb., považuje
za nepřijatelný.“ Závěr, že pravomoc žalovaného nedopadá na nařízení vlády je logický. Jedná
se o právní předpis vydaný vládou jakožto vrcholným orgánem moci výkonné. Ta je v souladu
s čl. 68 odst. 1 Ústavy odpovědna pouze Poslanecké sněmovně. Ústava logicky nepředpokládá,
že by vláda jako vrcholný orgán moci výkonné měla být odpovědna jiným orgánům státní správy
(správním úřadům jakým je žalovaný). Dopadají na ni tedy pouze omezení vyplývající z dělby
moci. Logicky není možné, aby její nařízení podléhala přezkumu ze strany nižších správních
orgánů. Právě v tom je situace odlišná od obecně závazných vyhlášek vydávaných obcemi.
V jejich případě se totiž nejedná o akty vydané subjektem jedné ze základních mocí ve státě
(zákonodárné, výkonné a soudní). Samospráva sice do určité míry představuje „čtvrtou moc“,
nicméně čl. 101 odst. 4 Ústavy výslovně předpokládá zásah státu do činnosti územních
samosprávných celků, a to na základě zákona, vyžaduje-li to ochrana zákona, v tomto případě
pak v užším smyslu ochrana hospodářské soutěže, která je cílem ZOHS. V souladu s Ústavou lze
za splnění uvedených podmínek do dané oblasti zasahovat mocí výkonnou. Jak přitom bylo
vysvětleno výše, Nejvyšší správní soud neshledal důvod, proč by normativní činnost měla být
z působnosti §19a ZOHS vyňata. Nejvyšší správní soud je proto toho názoru, že z citovaného
usnesení nelze bez dalšího dovozovat, že by byla vyloučena rovněž pravomoc žalovaného
ve vztahu k obecně závazným vyhláškám územních samosprávných celků.
[35] Stěžovatelem dovozované vynětí normativní činnosti územní samosprávy z působnosti
sporné právní úpravy by podle Nejvyššího správního soudu bylo nejen nekoncepční, ale do určité
míry i diskriminační ve vztahu k soutěžitelům, kteří obdobným nástrojem (pravomoc vydávat
obecně závazné vyhlášky) nedisponují. Současně by takové vynětí odporovalo smyslu a účelu
ZOHS, neboť by v konečném důsledku mohlo vést k obcházení zákona. Při přijetí argumentace
zastávané stěžovatelem by byla orgánům územní samosprávy poskytnuta možnost, jak se úspěšně
vyhýbat sankční odpovědnosti a případnému postihu za narušování hospodářské soutěže.
Fakticky by jim nic nebránilo zasahovat do hospodářské soutěže bez obav z následků, neboť
jediným následkem by mohlo být zrušení obecně závazné vyhlášky prostřednictvím aktivace
§123 zákona o obcích. Argumentace stěžovatele založená na výjimečnosti normativní činnosti
územní samosprávy by ostatně vedla k absurdním důsledkům napříč celým právním řádem.
Územní samosprávné celky by při jejím přijetí mohly obcházet hrozbu sankčních postihů velmi
jednoduše tím, že by kroky odporující zákonu činily formou obecně závazné vyhlášky. Pokud
by např. obec stanovila podobu stejnokrojů a dopravních prostředků obecní policie obecně
závaznou vyhláškou v rozporu s požadavky stanovenými v §27a odst. 2 písm. c) zákona
č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů, byla by v logice názoru
stěžovatele za daný přestupek nepostižitelná (podle uvedeného ustanovení se obec dopustí přestupku
tím, že nezajistí, aby stejnokroje strážníků, označení motorových vozidel a dalších dopravních prostředků obecní
policie obsahovaly jednotné prvky). Podoba stejnokroje je přitom pravidelně upravována právě formou
obecně závažné vyhlášky (viz např. obecně závazné vyhlášky města Prostějov č. 44/2000,
o Městské policii Prostějov a jejím stejnokroji, města Moravské Budějovice č. 3/2007,
statutárního města Liberec č. 2005/12, o zřízení městské policie a podrobnostech stejnokroje
strážníků městské policie, statutárního města Brna č. 1/1992). Dalším příkladem může být
situace, kdy by obec jako zaměstnavatel stanovila diskriminační podmínky pro případné uchazeče
o zaměstnání v obecně závazné vyhlášce. Ani v takovém případě by obci za její jednání v logice
názoru stěžovatele nemohl hrozit postih podle §140 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti,
ve znění pozdějších předpisů. V konečném důsledku by výklad zastávaný stěžovatelem mohl
ad absurdum vést až k tomu, že by územní samosprávné celky byly zcela vyloučeny z jakýchkoliv
sankčních postihů na poli veřejného práva za jednání kolidující s jinými zákonem chráněnými
zájmy, pakliže by cíle rozporného se zákonem dosahovaly formou obecně závazné vyhlášky.
Jedinou hrozbou by bylo zrušení takové vyhlášky. Nelze tedy aprobovat předpoklad stěžovatele,
že normativní činnost obcí nemůže nikdy podléhat sankcím ze strany moci výkonné.
[36] V neposlední řadě by při přijetí argumentace stěžovatele o výjimečnosti normativní
činnosti obcí došlo k bezdůvodnému rozlišování mezi jednotlivými oblastmi samosprávy.
Dohledu žalovaného na poli ochrany hospodářské soutěže totiž podléhají také akty vzniklé
na základě normativní činnosti zájmové (profesní) samosprávy, neboť i těmito může docházet
k zásahům do hospodářské soutěže. Nejvyšší správní soud se přitom již ve své judikatuře zabýval
pokutami, které udělil žalovaný za vydání závazných vnitřních předpisů profesních komor, jimiž
došlo k narušení hospodářské soutěže, a jako takové je v obecné rovině aproboval. Blíže
viz rozsudky ze dne 24. 9. 2007, č. j. 5 As 55/2006 - 145 a ze dne 31. 10. 2008,
č. j. 7 Afs 86/2007 - 107, v nichž kasační soud řešil naplnění konkrétních podmínek pro uložení
takové pokuty. Je pravdou, že zájmová (profesní) samospráva není v Ústavě zakotvena výslovně
jako samospráva územní. O jejím ústavním významu však nemůže být ani přes absenci takového
zakotvení pochyb, což ostatně dokládá i dosavadní judikatura Ústavního soudu (srov. zejména
nález ze dne 14. 10. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 40/06). I Ústavní soud přitom připustil, že minimálně
v případě zájmové samosprávy považuje za legitimní zásah do jejího práva na tuto samosprávu,
je-li cílem daného zásahu ochrana soutěžního prostředí. V usnesení ze dne 30. 4. 1998,
sp. zn. IV. ÚS 328/96 konstatoval, že „[i] při vědomí toho, že stěžovatel je orgánem stavovské samosprávy,
není výklad zastávaný Vrchním soudem v Olomouci, který sleduje spíše umožnění hospodářské soutěže typické
pro demokratickou společnost, způsobilý k tomu, aby ohrozil, natož odstranil, základy demokratického státu.
Rovněž tak poukaz stěžovatele, že napadenými rozhodnutími byl ve vztahu k němu porušen čl. 27 odst. 1
Listiny základních práv a svobod, podle kterého má každý právo svobodně se sdružovat s jinými na ochranu svých
hospodářských a sociálních zájmů, neshledal ústavní soud důvodným, neboť žádný z orgánů veřejné moci ve svém
rozhodnutí nezpochybnil právo stěžovatele na realizaci své profesní samosprávy, pouze vymezil zákonné meze,
které musí být při její realizaci, a to v daných souvislostech konkrétně s ohledem na ochranu soutěžního prostředí,
respektovány.“ Nejvyšší správní soud zastává v nynějším případě obdobný názor. Sporný výklad
§19a nevede k ohrožení demokratického státu a nepředstavuje zásah do materiálního ohniska
Ústavy. Naopak se jedná o zásah na základě zákona, který je Ústavou předpokládán.
[37] Nemůže obstát ani srovnání použité stěžovatelem, že se v případě přezkumu obecně
závazných vyhlášek obcí žalovaným v podstatě jedná o obdobnou situaci, jako kdyby orgán moci
výkonné rozhodl např. o tom, že Parlament ČR přijetím zákona spáchal správní delikt. Zákony
přijímané Parlamentem ČR nejsou postaveny na roveň obecně závazným vyhláškám. V případě
vyhlášek se jedná o podzákonné právní předpisy, které může vydávat zastupitelstvo obce pouze
v mezích své působnosti stanovené právě zákonem. Obec se jednoduše řečeno nenachází
v postavení srovnatelném s orgánem moci zákonodárné (Parlamentem ČR). Srovnání obecně
závazných vyhlášek se zákony je tak mimoběžné. Rozpory či absurdní situace dovozované
stěžovatelem z uvedeného srovnání proto v posuzovaném případě z podstaty věci nemohou
vzniknout.
[38] Nejvyšší správní soud tedy nepřisvědčil stěžovateli, že by výkonná moc nemohla obecně
vykonávat dozor nad normativní činností obcí takovým způsobem, že by sankcionovala narušení
jiného zákonem chráněného zájmu, k němuž došlo v důsledku normativní činnosti obce
v samostatné působnosti. Takové absolutní omezení z judikatury Ústavního soudu podle názoru
Nejvyššího správního soudu nevyplývá. Je však nezbytné posoudit, zda konkrétní právní úprava
obsažená v ZOHS dostojí i dalším požadavkům formulovaným Ústavním soudem (viz výše).
[39] Ustanovení §19a ZOHS zakazuje orgánům veřejné správy, aby podporou zvýhodňující
určitého soutěžitele nebo jiným způsobem narušily hospodářskou soutěž. Uvedená norma je
tedy formulována poměrně široce. Krajský soud však v bodě 16 rozsudku pečlivě vysvětlil,
že tuto normu je třeba aplikovat restriktivním způsobem, neboť absolutní zákaz protisoutěžní
činnosti orgánů veřejné správy je ve zjevném rozporu se společenskou i právní realitou.
Dohledová činnost žalovaného rovněž nemůže z podstaty věci dopadat na rozhodnutí vydaná
orgány veřejné správy ve správním řízení nebo v případech, kdy tyto orgány vystupují jako
soutěžitelé. Ve vztahu k obcím se tedy uplatní §19a ZOHS v případě těch jednání, kdy obce
vystupují ve vrchnostenském postavení. Již krajský soud tedy v souladu s požadavkem Ústavního
soudu na restriktivní výklad zákona, k jehož ochraně je dozorovým orgánem zasahováno,
zdůraznil omezený dosah §19a ZOHS. V posuzovaném případě byl tento restriktivní výklad
řádně uplatněn, neboť ukládání povinností obecně závaznou vyhláškou je typickým projevem
vrchnostenského postavení obce. Nutno dodat, že restriktivní výklad použil ve věci již žalovaný,
který od počátku přijetí dané úpravy zastával názor, že §19a ZOHS musí odpovídat společenské
realitě a nemůže dopadat na případy omezování hospodářské soutěže z ospravedlnitelných
důvodů (viz body 70 a 71 prvostupňového rozhodnutí a tam uvedený informační list
žalovaného č. 4/2014 dostupný z:
https://www.uohs.cz/cs/informacni-centrum/informacni-listy.html). Již od počátku své
účinnosti byl tedy §19a ZOHS vykládán tak, že na jeho základě je posuzováno, zda důsledky
obecně závazné vyhlášky spočívající v omezení či vyloučení hospodářské soutěže vycházejí
z ospravedlnitelných důvodů a jsou aplikovány v souladu se zásadou proporcionality. Právě tento
restriktivní výklad a rezervovaný přístup žalovaného respektuje ústavní mantinely stanovené
pro případný zásah do práva na samosprávu.
[40] Za splněnou považuje Nejvyšší správní soud také podmínku dostatečné určitosti dané
právní úpravy. Tuto podmínku dovodil Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/02,
ve kterém se zabýval ústavností §19 odst. 1 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení),
ve znění účinném do 6. 9. 2002. Dle uvedeného ustanovení měl stát právo při bezúplatném převodu
či přechodu movitých věcí, práv a nemovitostí na kraj a při finanční spoluúčasti na pořízení takového majetku
krajem vyhradit si stanovení podmínek pro další hospodaření a nakládání s tímto majetkem. Tuto formulaci
vyhodnotil Ústavní soud jako neurčitou, neboť stát nijak nelimitovala v tom, jaké podmínky
stanoví. V nyní posuzovaném případě tomu tak není. Sporná úprava stanovuje dostatečně
podmínky pro to, jakým způsobem může žalovaný do činnosti územních samosprávných orgánů
zasáhnout (uložením pokuty potažmo nepřímo předáním informace Ministerstvu vnitra).
Případný zásah tedy není odvislý od libovůle či uvážení žalovaného, ale je vymezen přímo
v ZOHS. Jistou neurčitost lze spatřovat pouze v použití blíže nedefinovaného pojmu „narušení
hospodářské soutěže“, neboť zákon neobsahuje ani alespoň demonstrativní výčet konkrétních
forem takového zakázaného jednání [na rozdíl od jiných způsobů narušení hospodářské soutěže
uvedených v §1 odst. 1 písm. a) až c) ZOHS]. Tato skutečnost byla ostatně důvodem, pro který
byl §19a ZOHS novelizován zákonem č. 293/2016 Sb. Sám zákonodárce přitom v důvodové
zprávě k uvedené novele připustil, že: „Toto ustanovení bylo do zákona vloženo na základě poslanecké
novely provedené zákonem č. 360/2012 Sb. Byla tím zakotvena možnost postihovat za protisoutěžní jednání
i orgány veřejné správy, avšak bez toho, aby byly zřetelně vymezeny kompetence Úřadu v těchto řízeních, a aniž
by byla tato změna reflektována i v rámci navazujících ustanovení. Dosavadní ustanovení tak bylo velmi obtížné
v praxi aplikovat.“ Nejvyšší správní soud však neshledal, že by mohl mít popsaný deficit právní
úpravy (absence demonstrativního výčtu závadných jednání) za následek libovolné, diskriminační
a nepředvídatelné dotváření obecných právních norem regulujících výkon samosprávy, jak o něm
hovořil Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/02. Jedná se toliko o standardní užití neurčitého
právního pojmu, jehož aplikace závisí na odborném posouzení v každém jednotlivém případě.
Zákonodárce vytváří prostor žalovanému, aby zhodnotil, zda konkrétní situace patří do rozsahu
daného neurčitého právního pojmu, či nikoli. Naplnění obsahu neurčitého právního pojmu
pak s sebou přináší povinnost žalovaného rozhodnout způsobem, který norma předvídá
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 8. 2011, č. j. 5 As 47/2011 - 77).
[41] Na uvedené závěry nemá vliv ani to, zda před přijetím sporné právní úpravy proběhla
na půdě Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR řádná věcná debata o příslušném pozměňovacím
návrhu, resp. zda se zákonodárce při jejím schválení zabýval poměřováním souladu práva
na samosprávu (vyjádřeného ve formě normativní činnosti) na straně jedné a pravomoci moci
výkonné podřadit toto jednání pod skutkovou podstatu správního deliktu a sankcionovat jej
pokutou na straně druhé. I pokud by zákonodárce nevěnoval schválení určité právní normy
náležitou pozornost, nezpůsobuje tato skutečnost automaticky její rozpor s ústavním pořádkem.
Na tom nic nemění ani odborná kritika kvality formulace §19a ZOHS, kterou přijal za vlastní
rovněž krajský soud. Případná neobratnost zákonodárce při formulování §19a ZOHS by měla
pro nyní posuzovanou věc význam pouze tehdy, pokud by ve výsledku tato právní norma byla
neurčitá do té míry, že by moci výkonné (žalovanému) otevírala prostor pro její libovolné,
diskriminační a nepředvídatelné dotváření. Jak plyne z výše uvedeného, takový prostor
podle Nejvyššího správního soudu §19a ZOHS neposkytuje.
[42] Nejvyšší správní soud shledává správným rovněž závěr krajského soudu, že §19a ZOHS
a §123 zákona o obcích mohou v právním řádu koexistovat vedle sebe, a to s ohledem na jejich
rozdílné cíle a rozdílné způsoby kontroly činnosti územních samosprávných celků. Ustanovení
§123 zákona o obcích sleduje širší cíl spočívající v obecné ochraně zákonnosti obecně závazných
vyhlášek. Naproti tomu §19a ZOHS se věnuje úzce vymezené problematice ochrany
hospodářské soutěže. Jeho cílem je odhalovat případná narušení hospodářské soutěže
prostřednictvím specializovaného správního úřadu, a tím v konečném důsledku chránit
hospodářskou soutěž. Nejedná se tedy o abstraktní kontrolu zákonnosti obecně závazných
vyhlášek obcí, ale o kontrolu specifickou, která je úzce zaměřena pouze na ochranu významného
veřejného zájmu. Zjištění o porušení zákona je v takovém případě spojeno s finanční sankcí
v podobě pokuty za správní delikt stejně, jako tomu může být u jakéhokoliv jiného soutěžitele,
který narušil hospodářskou soutěž. Rozdílnost uvedených způsobů kontroly je viditelná zejména
při vysvětlení mechanismu užívaného Ústavním soudem při přezkumu obecně závazných
vyhlášek na základě §123 zákona o obcích. Jak bylo uvedeno výše, Ústavní soud užívá test čtyř
kroků, v jehož rámci postupně zkoumá, zda měla obec pravomoc vydat napadenou obecně
závaznou vyhlášku (1. krok), zda se obec při vydávání napadené obecně závazné vyhlášky
nepohybovala mimo zákonem vymezenou věcnou působnost, tedy zda nejednala ultra vires
(2. krok), zda obec při jejím vydání nezneužila zákonem jí svěřenou působnost (3. krok)
a konečně, zda obec přijetím napadené obecně závazné vyhlášky nejednala zjevně nerozumně
(4. krok). Uvedený test realizoval Ústavní soud v již zmíněném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 41/18, který
se týkal obecně závazné vyhlášky regulující provoz loterií, kterou vydala obec Bílina. V něm
Ústavní soud k druhému kroku testu uvedl, že „zkoumá, zda byla obecně závazná vyhláška vydána
v mezích ústavního zmocnění, tedy nikoliv mimo věcnou působnost vymezenou zákonem (ultra vires). Ústavní soud
v rámci druhého kroku tedy zkoumá, zda napadený předpis upravuje právní vztahy, pro které mu otevírá
zmocňovací právní úprava prostor, a zda zároveň nezasahuje do věcí, které jsou vyhrazeny zákonu.“ V druhém
kroku testu se tedy Ústavní soud zabývá otázkou, zda obecně závazné vyhláška neupravuje
problematiku, kterou je možno upravit pouze zákonem. K třetímu a čtvrtému kroku testu
pak uvedl, že „třetí krok testu obnáší posouzení, zda obec vydáním obecně závazné vyhlášky nezneužila svou
zákonem stanovenou působnost. Ústavní soud rozlišuje tři základní formy tohoto zneužití, a sice cestou a)
sledování účelu, který není zákonem aprobován, b) opomíjení relevantních úvah při přijímání rozhodnutí a c)
přihlížení k nerelevantním úvahám. Dále při posouzení z hlediska čtvrtého kroku testu byl Ústavní soud veden
právním závěrem vyplývajícím již z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 57/05 ze dne 13. 9. 2006 (N 160/42 SbNU
317, č. 486/2006 Sb.), podle něhož aplikace principu nerozumnosti ze strany Ústavního soudu musí být velmi
restriktivní a měla by se omezit jen na případy, kdy se rozhodnutí obce jeví jako zjevně absurdní.“
Z uvedeného vyplývá abstraktní povaha přezkumu realizovaného Ústavním soudem. Ten
se věnuje především samotné obecně závazné vyhlášce, její racionalitě a účelu. Přestože v takové
fázi Ústavní soud jistě přihlíží k tomu, jaké může mít obecně závazná vyhláška důsledky, nejedná
se o konkrétní kontrolu důsledků vyhlášky v oblasti hospodářské soutěže. I vyhláška, která splní
nároky testu čtyř kroků, může teoreticky neproporcionálně narušit hospodářskou soutěž. Úprava
obsažená v §19a má pak zabránit právě takovým situacím.
[43] Nejvyšší správní soud dále nepovažuje za nijak vadné, že krajský soud v souvislosti
s koexistencí obou právních úprav odkázal na rozsudek ESLP ve věci Engel a ostatní proti Nizozemí.
Stěžovatel má samozřejmě pravdu v tom, že uvedený rozsudek se zabýval primárně vymezením
pojmu trestní obvinění za účelem vymezení hranice mezi trestní a disciplinární oblastí. V případě
trestního obvinění ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod
(dále též „Úmluva“) se nicméně uplatní právo nebýt souzen nebo trestán dvakrát (princip ne bis in
idem), které zaručuje čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě. Odkaz krajského soudu na uvedený rozsudek
je tedy třeba chápat tak, že brání-li Úmluva vedení řízení o trestním obvinění, pakliže již daná
osoba byla za toto trestní obvinění postižena, a contrario nebrání tomu, aby činnost obce
podléhající určité formě kontroly ze strany státu (podle §123 zákona o obcích) současně
zakládala deliktní odpovědnost obce, jestliže její dopady porušují zákonem chráněný zájem
(podle §19a ZOHS).
[44] Nejvyšší správní soud souhlasí s tím, že pro posouzení nynější věci je irelevantní usnesení
Ústavního soudu ze dne 22. 10. 2015, sp. zn. II. ÚS 1424/15, kterým byla odmítnuta ústavní
stížnost ve věci pokuty udělené žalovaným obci Rohozná z důvodu porušení zákona o veřejných
zakázkách. Ústavní soud se v uvedeném usnesení nezabýval situací, kdy by obci byla uložena
pokuta v souvislosti s její normativní činností. Z uvedeného usnesení nelze usuzovat na to,
zda Ústavní soud takový postup považuje za možný či nikoliv. Ústavní soud zde nicméně
v obecné rovině potvrdil, že obce nejsou nikterak absolutně chráněny před zásahy ze strany státu
do zaručeného práva územního samosprávného celku na samosprávu: „Dle názoru Ústavního soudu
totiž ze samotné skutečnosti, že stěžovatelka, coby územní samosprávný celek, je nadána ústavně zaručeným
právem na samosprávu (čl. 100 odst. 1 věta prvá Ústavy), nelze v žádném případě na straně jedné dovozovat
garanci její ničím neomezené svobodné vůle, a na straně druhé předpokládat jakousi absolutní ochranu
před každým zásahem ze strany státu (veřejné moci), bez ohledu na to, zda se nachází v souladu s ústavním
příkazem, zakotveným v čl. 101 odst. 4 Ústavy, jehož smyslem je z činnosti veřejné moci ve vztahu k územním
samosprávným celkům vyloučit jakýkoliv projev svévole.“
[45] Nejvyšší správní soud uzavírá, že stěžovateli samozřejmě svědčí ústavně garantované
právo na územní samosprávu. Jak ovšem bylo vysvětleno výše, limity kontroly a dozorových
oprávnění státu jsou při zachování požadavků dovozených judikaturou Ústavního soudu
přenechány k úpravě moci zákonodárné formou zákonů. Nejvyšší správní soud dospěl vzhledem
k výše uvedenému k názoru, že výklad sporné právní úpravy dostál požadavkům formulovaným
judikaturou Ústavního soudu, neboť do práva stěžovatele na samosprávu zasahuje způsobem
a v rozsahu, který je čl. 101 odst. 4 Ústavy předpokládán. Podle Nejvyššího správního soudu je
žalovaný jakožto orgán moci výkonné nadán pravomocí udělit stěžovateli pokutu za správní
delikt spočívající v narušení hospodářské soutěže, k němuž došlo v důsledku vydání obecně
závazné vyhlášky v samostatné působnosti stěžovatele. Příslušnou kasační argumentaci neshledal
Nejvyšší správní soud důvodnou.
[46] Vzhledem k tomu, že stěžovatel žádné další námitky proti rozsudku krajského soudu
neuplatnil, Nejvyšší správní zamítl kasační stížnost za podmínek vyplývajících z §110 odst. 1
in fine s. ř. s. Ve věci rozhodl v souladu s §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší
správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání.
[47] Soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle §60 odst. 1 věty první
s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože mu v řízení
o kasační stížnosti nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 5. dubna 2022
JUDr. Tomáš Foltas
předseda senátu