ECLI:CZ:NSS:2022:8.AO.31.2021:109
sp. zn. 8 Ao 31/2021-109
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Milana Podhrázkého a soudců Petra
Mikeše a Jitky Zavřelové v právní věci navrhovatele: Ing. F. Č., proti odpůrci: Ministerstvo
zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2, o návrhu na zrušení opatření
obecné povahy odpůrce ze dne 26. 8. 2021, čj. MZDR 14601/2021-23/MIN/KAN,
v rozsahu čl. I bodu 2 písm. b), bodu 3 písm. a) odst. vi) a písm. b), bodu 6 písm. b) a c), bodu 8
písm. a), bodu 9 písm. a), bodu 10 písm. b), bodu 12 písm. a) až c), bodu 13 a bodu 16,
takto:
I. Návrh se od m ít á pro zjevnou neopodstatněnost.
II. Navrhovatel n emá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Odpůrci se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Navrhovatel se návrhem na zrušení opatření obecné povahy domáhá zrušení
mimořádného opatření odpůrce ze dne 26. 8. 2021, čj. MZDR 14601/2021-23/MIN/KAN,
a to v rozsahu v záhlaví označených částí. Toto mimořádné opatření bylo vydáno na základě §69
odst. 1 písm. i) a odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví (dále „zákon
o ochraně veřejného zdraví“) a podle §2 odst. 2 písm. b) až e) a i) zákona č. 94/2021 Sb.,
o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění covid-19 (dále „pandemický zákon“)
k ochraně obyvatelstva a prevenci nebezpečí vzniku a rozšíření onemocnění covid-19.
[2] Mimořádné opatření stanovilo s účinností od 1. 9. 2021 podmínky pro vstup osob
do některých vnitřních a venkovních prostor nebo pro účast na hromadných akcích nebo jiných
činnostech, přičemž dle napadeného čl. I bodu 16 bylo vyžadovalo: a) absolvování RT-PCR
vyšetření na přítomnost viru SARS-CoV-2, a to nejdéle před 7 dny, b) absolvování rychlého
antigenního testu (RAT), a to provedeného zdravotnickým pracovníkem nejdéle před 72
hodinami, c) uplynutí nejméně 14 dní od dokončeného očkovacího schématu, d) prodělání
laboratorně potvrzeného onemocnění covid-19, jestliže od prvního pozitivního testu neuplynulo
více než 180 dní, e) podstoupení RAT určeného pro sebetestování na místě, případně prokázání
podstoupení takového testu za dozoru zdravotnického pracovníka prostřednictvím online služby
nejdéle před 24 hodinami, anebo f) v případě osoby ve škole nebo školském zařízení doložení
čestného prohlášení anebo potvrzení školy o absolvování RAT určeného pro sebetestování. Toto
opatření bylo s účinností od 13. 9. 2021 změněno mimořádným opatřením odpůrce ze dne
10. 9. 2021, čj. MZDR 14601/2021-24/MIN/KAN, následně s účinností od 30. 9. 2021 zrušeno
mimořádným opatřením odpůrce ze dne 27. 9. 2021, čj. MZDR 14601/2021-25/MIN/KAN.
[3] Napadené opatření přikazovalo provozovatelům a poskytovatelům služeb
a organizátorům akcí zajistit dodržování stanovených podmínek, zákazníkům a účastníkům
pak přikazovalo vstupovat do uzavřených prostor anebo se účastnit v něm uvedených akcí
(s výjimkou dětí do dovršení 6 let věku), pouze tehdy, pokud splňují výše uvedené podmínky
podle čl. I bodu 16, a zároveň nevykazují příznaky onemocnění covid-19. Navrhovatelem
napadené části se při nesplnění podmínek podle uvedeného bodu týkaly konkrétně zákazu využití
služeb holičství, kadeřnictví, pedikúry, manikúry, solárií, kosmetických, masérských a obdobných regeneračních
nebo rekondičních služeb a provozování živnosti, při níž je porušována integrita kůže [bod 2 písm. b)],
umožnění tance [bod 3 písm. a) odst. vi)], vstupu do prostor provozoven stravovacích služeb,
hudebních, tanečních, herních a podobných společenských klubů a diskoték, heren a kasin [bod 3 písm. b)],
zákazu využití, resp. poskytnutí krátkodobých a rekreačních ubytovacích služeb [bod 6 písm. b) a c)],
dále zákazu vstupu do prostor sportovišť ve vnitřních prostorech staveb (např. tělocvičny, hřiště, kluziště,
kurty, ringy, herny bowlingu nebo kulečníku, tréninková zařízení) a tanečních studií, posiloven a fitness center
[bod 8 písm. a)] a umělých koupališť (plavecký bazén, koupelový bazén, bazén pro kojence a batolata,
brouzdaliště), wellness zařízení, saun a solných jeskyní [bod 9 písm. a)], dále zákazu účasti na skupinové
prohlídce zoologických zahrad a botanických zahrad, muzeí, galerií, výstavních prostor, hradů, zámků
a obdobných historických nebo kulturních objektů, hvězdáren a planetárií a konání veletrhů a prodejních
hospodářských výstav [bod 10 písm. b)], stanovení podmínek pro konání koncertů a jiných hudebních,
divadelních, filmových a jiných uměleckých představení včetně cirkusů a varieté, sportovních utkání, zápasů,
závodů apod., kongresů, vzdělávacích akcí a zkoušek v prezenční formě, s výjimkou vzdělávací akce a zkoušky
[bod 12 písm. a) až c)], a veřejných nebo soukromých akcí, při nichž dochází ke kumulaci osob na jednom
místě, jako jsou zejména spolkové, sportovní, kulturní (jiné než uvedené v bodu I/12), taneční, tradiční a jim
podobné akce a jiná shromáždění, slavnosti, poutě, přehlídky, ochutnávky a oslavy (bod 13).
II. Obsah návrhu na zrušení mimořádného opatření
[4] Navrhovatel podal k Nejvyššímu správnímu soudu postupně řadu podání, v nichž
formuloval své výhrady vůči napadenému opatření, ale i opatřením jemu předcházejícím,
se stejným předmětem regulace (stanovení podmínek pro využívání a poskytování služeb a účast
na hromadných akcích), ale také vůči jiným opatřením se zcela odlišným předmětem regulace
(povinnost nosit ochranu dýchacích cest, testování na pracovišti, zákaz vycestování a další).
Stěžovatel tak činí formou, kdy v daném podání souhrnně vznáší argumentaci vůči různorodým
mimořádným opatřením. Poslední verze později ještě doplněného podání stěžovatele (v linii
podání označovaných jako „protěžování očkování“) má pořadové číslo 23.
[5] Co se týče argumentace, která se vtahuje k nyní přezkoumávanému mimořádnému
opatření, její jádro spočívá v nesouhlasu s tím, aby se různých aktivit mohly účastnit pouze
(zjednodušeně řečeno) osoby testované, osoby s dokončeným očkováním a osoby, které
prodělaly laboratorně potvrzené onemocnění covid-19. Navrhovatel žádnou z těchto podmínek
nesplňuje, jako osoba s laboratorně naměřenými protilátkami by však měl mít stejné postavení
(k tomu odkazuje na rozsudek NSS ze dne 30. 6. 2021, čj. 6 Ao 21/2021-23). Na základě
naměřených protilátek a vlastního zdravého životního stylu je přesvědčený, že je proti nákaze
imunní, a odpůrcem nebyl prokázán opak. Mimořádnému opatření vytýká rovněž to, že v případě
očkovaných osob nestanovuje nově žádnou dobu, po kterou jsou považovány za bezinfekční,
zatímco u osob, které nemoc prodělaly, je stanovena omezená doba 180 dnů. Proti stanovení
podmínek, jež mu brání ve výkonu regulovaných činností, vznáší i celou řadu dalších (dílčích)
argumentů, především brojí proti nedůvodnému preferování očkování (a faktickému nucení
k němu). Považuje za nepřiměřené, aby byl jeho soukromý život tímto způsobem regulován
za účelem ochrany zranitelnějších skupin obyvatel.
[6] Navrhovatel též požaduje, aby se soud vyjádřil k otázce, zda jsou soukromé osoby
oprávněny kontrolovat, zda zákazníci splňují podmínky bezinfekčnosti stanovené v čl. I bodu 16.
Nevpuštění osoby, která tyto podmínky nesplňuje, lze podle navrhovatele považovat
zprostředkovaně za jednání správního orgánu. Pokud by osoba provádějící kontrolu správním
orgánem nebyla, bylo by zřejmé, že nemá pravomoc a právo kontrolu provádět.
III. Vyjádření odpůrce
[7] Odpůrce ve vyjádření k návrhu uvedl, že je vrcholným orgánem ochrany veřejného zdraví
v ČR a orgány veřejné moci si, pokud možno, činí primárně odborný úsudek samy. Současná
epidemie onemocnění covid-19 je nová a bezprecedentní a poznatky o ní se dynamicky vyvíjí.
Proto nejsou k dispozici informace a podklady běžně dostupné pro provedení správního uvážení.
Odpůrce činí všechna opatření zásadně na základě dostupných (i když omezených) znalostí
k okamžiku vydání opatření, při vědomí, že tyto znalosti nejsou dostatečné a přesné a že není
možné čekat na to, až bude prokázáno a jednoznačně doloženo, zda je jedno zvažované opatření
lepší než jiné. Při přijímání opatření preferuje ochranu života a zdraví osob při současné snaze
o co nejmenší omezení chodu společnosti. V případě nejasností o šíření či vlastnostech viru
se nespoléhá na to, že nastane ta lepší varianta. Hodnocení principu proporcionality provádí. Volí
ta opatření, která dle něj v nejvyšší míře zpomalují šíření koronaviru a zároveň co nejmenším
způsobem dopadají na obyvatelstvo a práva osob.
[8] Co se týče požadavku na uznávání laboratorně prokázaných protilátek jako podmínky
pro vstup do některých vnitřních prostor a pro účast na různých akcích, podle současného stavu
vědeckého poznání samotnou skutečnost spočívající v přítomnosti protilátek proti viru
SARS-CoV-2 v krvi jakékoli osoby, aniž by u ní bylo současně laboratorně potvrzeno prodělání
nemoci covid-19, nelze postavit na roveň laboratorně potvrzenému prodělání nemoci. Z hlediska
vědeckého poznání o chování viru a lidské imunity po prodělání nemoci způsobené tímto virem
je ve světě obecně přijímána skutečnost, že po prodělání nemoci lze osobu považovat po dobu
180 dnů od prvního pozitivního testu považovat za chráněnou proti onemocnění. V případě
laboratorního potvrzení nemoci zřetelně existuje výchozí bod, od něhož lze uvedenou dobu
počítat. U osob, u kterých je prokázána pouhá přítomnost protilátek, aniž by bylo laboratorně
potvrzeno prodělání nemoci, nelze s ohledem na chybějící výchozí bod určit, v jaké fázi uvedené
doby se nacházejí a jak dlouhou dobu budou chráněny. Imunita proti onemocnění covid-19
je založena na kombinaci buněčné imunity a protilátek, takže protilátky nemusí být vždy
vytvořeny, nebo rychle klesají, a přesto může být člověk imunní. Existuje také možnost,
že pozitivní výsledek testu na protilátky bude falešně pozitivní. Průběh onemocnění i hladina
protilátek je u každého jiná, přičemž jiná je i doba, po kterou protilátky v krvi přetrvávají. Dosud
nikde na světě nebyla odbornými autoritami stanovena hladina protilátek, jejíž dosažení znamená,
že danou osobu lze považovat za chráněnou před (re)infekcí. Odpůrce ve vyjádření dále
vysvětluje stanovení jednotlivých podmínek pro účast na aktivitách podle napadeného opatření
a význam vakcinace, kterou nepovažuje za nepřímo povinnou.
[9] Soukromé osoby kontrolující splnění podmínek dle čl. I bodu 16 nekontrolují zdravotní
stav a nenakládají se zdravotnickou dokumentací. Kontrolují jen splnění podmínek, které mají
bránit šíření infekční choroby, a tato povinnost jim byla uložena mimořádným opatřením. Tyto
informace nejsou evidovány a nejedná se tak o zpracování osobních údajů. Povinnost
kontrolovat stanovené podmínky není přenosem výkonu veřejné správy na soukromé osoby.
Jedná se o stanovení podmínek pro poskytování služeb a konání hromadných akcí. Obdobně
kontroluje prodejce alkoholických a tabákových výrobků, jestli má kupující předepsaný věk apod.
IV. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[10] Nejvyšší správní soud si je s ohledem na svoji přechozí judikaturu vědom toho,
že ve vztahu k některým stěžovatelem napadeným částem mimořádného opatření by byla jeho
aktivní procesní legitimace dána, zatímco u některých je její naplnění minimálně sporné (viz
obdobně rozsudek NSS ze dne 18. 11. 2021, čj. 9 Ao 21/2021-111, odst. 14 a násl., vydaný v jiné
věci téhož navrhovatele). Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud nynější návrh jako celek
shledal zjevně neopodstatněným ve smyslu §13 odst. 3 pandemického zákona, důsledkem čehož
je odmítnutí návrhu, nepovažoval za účelné, aby se znovu podrobně zabýval naplněním aktivní
procesní legitimace ve vztahu k jednotlivým navrhovatelem napadeným ustanovením
mimořádného opatření.
[11] Podle §13 odst. 3 pandemického zákona platí, že je-li návrh zjevně neopodstatněný, soud jej
mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků usnesením odmítne.
[12] Nejvyšší správní soud již dříve podrobně vyložil, že institut zjevné neopodstatněnosti má
své místo mimo jiné tam, kde se již ve své rozhodovací praxi obdobnou věcí zabýval, rozhodl
zamítavým rozsudkem a nemá důvod se od svého dříve vyjádřeného právního názoru odchýlit.
Jedná se o specifický režim soudního přezkumu podle pandemického zákona, jehož účelem
je zrychlené a zjednodušené rozhodnutí o návrhu (srov. např. usnesení NSS ze dne 18. 5. 2021,
čj. 5 Ao 2/2021-52, odst. 10-13, či ze dne 8. 7. 2021, čj. 7 Ao 19/2021-19). Postup zvolený
v takových případech zdejším soudem aproboval i Ústavní soud (viz např. usnesení ze dne
22. 6. 2021 sp. zn. III. ÚS 1482/21, ze dne 28. 7. 2021, sp. zn. III. ÚS 1498/21, či ze dne
17. 8. 2021, sp. zn. II. ÚS 2129/21).
[13] Na základě těchto východisek přistoupil Nejvyšší správní soud k posouzení nyní
podaného návrhu, který je jedním z návrhů napadajících zejména čl. I bod 16 mimořádného
opatření. Přezkumem dané části napadeného mimořádného opatření se však již zdejší soud
podrobně věcně zabýval v rámci projednání jiného návrhu, který rozsudkem ze dne 20. 10. 2021,
čj. 8 Ao 22/2021-183, zamítl. Nejvyšší správní soud neshledal důvod odchýlit se od závěrů
přijatých v uvedeném rozsudku a nevidí ani jiný důvod, pro který by bylo rozumné a respektující
ekonomii soudního řízení, aby nyní podaný návrh projednal běžnou procedurou.
[14] Podstata nynějšího návrhu, resp. jeho důvodů, jimiž je soud vázán (§101d odst. 1 s. ř. s.),
se týká předně postavení osob s laboratorně zjištěnými protilátkami proti viru SARS-CoV-2
(jejich diskriminace), a to pokud jde o přístup ke službám či aktivitám vymezeným v napadeném
opatření. Ve výše uvedeném rozsudku se již Nejvyšší správní soud zabýval jak námitkami, které
se týkaly znevýhodnění osob s naměřenými protilátkami (které nemají prokázáno prodělání
nemoci covid-19 pozitivním PCR testem) oproti osobám vymezeným v čl. I bodu 16
mimořádného opatření (viz zejm. část VI.3 Srovnání postavení osob s prokázanými protilátkami
s osobami, které získaly imunitu očkováním nebo laboratorně prokázaným onemocněním), tak námitkami,
které se týkají tvrzeného znevýhodnění osob s prodělanou nemocí, u nichž platí tzv. fikce
bezinfekčnosti pouze po dobu 180 dnů, zatímco u osob očkovaných omezená není (k tomu viz
část VI.4 Srovnání postavení osob, které prodělaly onemocnění covid-19, s osobami očkovanými). Pouze
na okraj lze poznamenat, že stěžovatel ani netvrdí, že by onemocnění covid-19 prokazatelně
prodělal. Ve výše uvedeném rozsudku čj. 8 Ao 22/2021-183 se soud rovněž vypořádal
s předchozí rozhodovací praxí Nejvyššího správního soudu v otázce uznávání protilátek jako
důvodu tzv. bezinfekčnosti (včetně stěžovatelem odkazovaného rozsudku čj. 6 Ao 21/2021-23).
Stěžovatel nyní nepředestřel žádné námitky, které by byly takové povahy, aby odůvodňovaly
opakované meritorní posouzení těchto otázek. V podrobnostech proto Nejvyšší správní soud
odkazuje na závěry, které k nim již učinil ve výše uvedené judikatuře.
[15] Nejvyšší správní soud si je vědom, že navrhovatel v nynější věci napadl kromě zmíněného
čl. I bodu 16 mimořádného opatření také jeho další shora uvedené části, kterými se soud
v rozsudku čj. 8 Ao 22/2021-183 konkrétně nezabýval. Tato ustanovení a související
argumentace navrhovatele však navazují (odkazují) právě na čl. I bod 16 opatření. Obdobně jako
již Nejvyšší správní soud uzavřel v usnesení ze dne 25. 11. 2021, čj. 8 Ao 24/2021-87, v kontextu
nyní posuzované věci tato vzájemná provázanost napadených ustanovení znamená, že pokud
soud rozsudkem čj. 8 Ao 22/2021-183 na základě obdobné argumentace zamítl návrh na zrušení
čl. I bodu 16 mimořádného opatření, a navrhovatel neuplatnil jinou relevantní (samostatnou)
argumentaci ve vztahu k dalším napadeným bodům, je návrh z povahy věci zjevně
neopodstatněný nejen ve vztahu k čl. I bodu 16, ale také ve vztahu ke zbylým (navazujícím)
ustanovením mimořádného opatření.
[16] Jde-li o navazující námitky navrhovatele týkající se oprávnění soukromých osob
kontrolovat tzv. bezinfekčnost, je třeba uvést, že touto otázkou se Nejvyšší správní již ve své
judikatuře ve vztahu k témuž mimořádnému opatření taktéž zabýval. V rozsudku ze dne
28. 1. 2022, čj. 8 Ao 29/2021-98, mimo jiné uzavřel, že stanovením povinnosti kontrolovat
splnění podmínek dle daného mimořádného opatření (dle čl. I bodu 16) nedochází bez dalšího
k nepřípustné k delegaci výkonu veřejné (státní) správy. Kontrola splnění podmínek tzv.
bezinfekčnosti a případné neumožnění vstupu do prostor (odkazovaný rozsudek se týkal
společenství vlastníků jednotek) sama nepředstavuje výkon státní správy. Právní řád navíc běžně
na řadě míst předpokládá, že soukromé osoby v různých situacích ověřují (kontrolují), zda jiné
osoby splňují podmínky (povinnosti) předpokládané veřejnoprávními předpisy. Lze tedy uzavřít,
že ani v tomto ohledu není důvod, aby se Nejvyšší správní soud danou otázkou znovu věcně
zabýval.
[17] S ohledem na podobu, jakou stěžovatel formuloval svůj návrh, jímž brojil souhrnně
proti řadě různorodých mimořádných opatření, považuje soud za vhodné dodat, že podle jeho
konstantní judikatury nelze paušálně odkazovat na podání učiněná v jiných řízeních. K výtkám,
které jsou takto formulovány (s odkazem na návrhy na zrušení jiných mimořádných opatření,
případně další podání v jiných řízeních), proto nelze přihlížet (viz usnesení zdejšího soudu ze dne
16. 11. 2021, čj. 2 Ao 16/2021-329, v jiné věci téhož navrhovatele).
V. Závěr a náklady řízení
[18] Nejvyšší správní soud tedy s ohledem na výše uvedené a návaznosti na svoji předchozí
rozhodovací praxi v obdobných věcech shledal návrh zjevně neopodstatněným,
a proto jej podle §13 odst. 3 věty první pandemického zákona odmítl.
[19] Výroky o nákladech řízení vychází z úspěchu ve věci v souladu s §60 odst. 1 větou první
s. ř. s. (k tomu srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 25. 3. 2021, čj. 8 As 287/2020-33,
část III. 4.). Navrhovatel (na základě zjednodušeného posouzení věci) v řízení úspěch neměl,
proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Procesně úspěšnému odpůrci v řízení žádné
náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly, proto mu jejich náhradu soud nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto usnesení n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně 31. ledna 2022
Milan Podhrázký
předseda senátu