ECLI:CZ:NSS:2022:8.AZS.344.2019:53
sp. zn. 8 Azs 344/2019-53
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Petra Mikeše a soudců Milana
Podhrázkého a Jitky Zavřelové v právní věci žalobce: Q. T. H., zast. opatrovníkem Mgr. Petrem
Václavkem, advokátem se sídlem Opletalova 1417/25, Praha 1, proti žalované: Komise
pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem nám. Hrdinů 1634/3, Praha 4,
proti rozhodnutí žalované ze dne 24. 9. 2015, čj. MV-95071-8/SO/sen-2014, o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 16. 10. 2019, čj. 5 A 180/2015-97,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Ustanovenému opatrovníkovi žalobce Mgr. Petru Václavkovi, advokátovi,
se p ři zn áv á za řízení o kasační stížnosti odměna a náhrada hotových výdajů
ve výši 6 353 Kč, která mu bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 30 dnů
od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce podal dne 21. 1. 2013 žádost o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu
za účelem podnikání. Jelikož neobsahovala všechny stanovené náležitosti, Ministerstvo vnitra jej
téhož dne vyzvalo k odstranění vad žádosti. Současně jej poučilo, že pokud výzvě ve lhůtě 30 dnů
nevyhoví, řízení bude zastaveno. Usnesením ze dne 27. 3. 2014, čj. OAM-3218-5/DP-2013
ministerstvo řízení v souladu §66 odst. 1 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu,
zastavilo. Žalobce totiž nedoložil některé doklady podle §46 odst. 7 zákona č. 326/1999 Sb.,
o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „zákon
o pobytu cizinců“).
[2] Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání, které žalovaná v záhlaví uvedeným
rozhodnutím zamítla. Žalobce během odvolacího řízení dotčené doklady předložil, ale žalovaná
k nim nepřihlédla s ohledem na zásadu koncentrace řízení podle §82 odst. 4 správního řádu.
[3] Žalobu proti napadenému rozhodnutí zamítl Městský soud v Praze v záhlaví uvedeným
rozsudkem. Uvedl, že žalobce byl řádně vyzván k předložení požadovaných dokladů a byl poučen
o následcích, pokud výzvě nevyhoví. Ve stanovené lhůtě doložil pouze některé požadované
doklady. Nedoložil doklady prokazující úhrnný měsíční příjem včetně platebního výměru daně
z příjmu fyzických osob. Ty předložil až v rámci odvolacího řízení. Jednalo se o doklady
významné pro posouzení žádosti žalobce. Nešlo tedy o nepodstatnou vadu žádosti. Doložil-li
pak žalobce zbývající doklady až v odvolacím řízení, nemohla k nim žalovaná přihlédnout
s ohledem na zásadu koncentrace řízení, neboť neuvedl důvody, pro které by měla být tato
zásada prolomena. V neposlední řadě neshledal důvodnou ani námitku, že řízení bylo zastaveno
až 14 měsíců od vydání výzvy k odstranění vad žádosti. Žalobce v tom spatřoval formalistický
postup, odporující zásadám řízení zahájeného na žádost. Tuto námitku však bylo možno obrátit
proti žalobci, který měl na doložení potřebných dokladů 14 měsíců. A ani taková doba mu
nestačila. Pokud se cítil dotčen případnými průtahy v řízení, měl se bránit prostředky na ochranu
proti nečinnosti.
[4] Městský soud se neztotožnil ani s námitkami žalobce týkajícími se vadného doručování
výzvy. Vzhledem k tomu, že nejsou předmětem kasační stížnosti, NSS je dále nerekapituluje.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[5] Proti napadenému rozsudku podal žalobce (dále „stěžovatel“) kasační stížnost. V ní tvrdil,
že městský soud se řádně nevypořádal s žalobními námitkami. Převzal argumentaci žalované
a bez dalšího aproboval její postup a rozhodnutí. Vzhledem k tomu, že i rozhodnutí žalované
bylo nezákonné a nepřezkoumatelné, zatížil tak i městský soud svůj rozsudek stejnými vadami.
[6] Neměla se uplatnit zásada koncentrace řízení podle §82 odst. 4 správního řádu. Doklady
nemohl doložit v řízení prvostupňovém, jelikož mu byly vydány, příp. vznikly až po vydání
usnesení o zastavení řízení. Žalovaná buď měla zohlednit nově předložené dokumenty
v odvolacím řízení, nebo se dostatečně vypořádat s námitkou, proč je nelze za nové skutečnosti
považovat. Na tuto povinnost rezignoval i městský soud, jenž se této problematiky dotkl pouze
okrajově.
[7] Stěžovatel dále uvedl, že v postupu správních orgánů i městského soudu spatřuje přepjatý
formalismus. Odkázal na judikaturu Ústavního soudu, podle kterého obecný soud není vázán
doslovným zněním zákona. Smí a musí se od něj odchýlit, pokud to vyžaduje jeho účel, historie
vzniku, systematická souvislost nebo některý z principů, jež mají svůj základ v ústavně
konformním právním řádu.
[8] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázala na své rozhodnutí a na napadený
rozsudek, s jehož závěry se ztotožnila. Dále na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne
7. 6. 2017, čj. 11 A 236/2017-44, podle kterého je na každém cizinci, aby prokázal údaje, které
po něm správní orgán v řízení o žádosti o vydání pobytového oprávnění důvodně požaduje.
Neučiní-li tak, nelze případné následky přičítat k tíži správnímu orgánu.
[9] Podle žalované nelze postup správních orgánů hodnotit jako přepjatý formalismus,
ale je nutné jej vnímat jako interpretaci příslušných právních předpisů. Podle rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 9. 2018, čj. 2 Azs 180/2018-51, je v případě namítaného
přepjatého formalismu způsobujícího porušení ústavně zaručených práv cizince nutno napadat
ústavní konformitu dotčených ustanovení zákona.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[10] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost a dospěl k závěru, že není důvodná.
[11] Nejprve se zabýval obecnou námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu
pro nedostatek důvodů. Tu stěžovatel spatřoval v tom, že se městský soud plně ztotožnil
se závěry žalované, čímž měl aprobovat její nepřezkoumatelné a nezákonné rozhodnutí.
[12] K takto obecné námitce nepřezkoumatelnosti Nejvyšší správní soud předně uvádí,
že kvalita kasační argumentace do značné míry předurčuje obsah rozhodnutí (viz rozsudek NSS
ze dne 23. 6. 2005, čj. 7 Afs 104/2004-54; tam uvedené závěry ohledně žalobní argumentace lze
použít i ve vztahu k argumentaci kasační). Proto vypořádal tuto námitku taktéž obecně.
Z odůvodnění napadeného rozsudku je zřejmé, jakými úvahami byl městský soud při posouzení
věci v rozsahu žalobních bodů veden a k jakému závěru na jejich základě dospěl.
Povinnost soudu posoudit všechny námitky neznamená, že by byl povinen reagovat na každou
dílčí argumentaci žalobce a tu obsáhle vyvracet. Jeho úkolem bylo uchopit obsah a smysl
žalobní argumentace a vypořádat se s ní (srov. rozsudek NSS ze dne 28. 5. 2009,
čj. 9 Afs 70/2008-130). Byť je odůvodnění napadeného rozsudku relativně stručné, tak v tomto
ohledu obstojí. Je to ostatně míra přesnosti žalobních bodů, která do značné míry určuje, jaké
právní ochrany se jednotlivci u soudu dostane. Jinak řečeno, čím obecnější námitka, tím obecněji
k ní může správní soud přistoupit a posuzovat ji (srov. rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne
24. 8. 2010, čj. 4 As 3/2008-78, č. 2162/2011 Sb.).
[13] Není také pravda, že městský soud pouze formalisticky převzal úvahy a závěry žalované,
naopak se žalobními námitkami (také vesměs obecnými) zabýval a osvětlil svůj pohled na věc.
To, že se krajský (městský) soud do velké míry ztotožní se závěry a úvahami žalovaného
správního orgánu či na ně případně v některých částech v souladu se zásadou hospodárnosti
a ekonomie řízení odkáže, samo o sobě nemůže založit nepřezkoumatelnost napadeného
rozsudku (např. rozsudky NSS ze dne 27. 7. 2007, čj. 8 Afs 75/2005-130, č. 1350/2007 Sb. NSS,
či ze dne 29. 5. 2013, čj. 2 Afs 37/2012-47). Důvodem nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku nemůže být ani prostý nesouhlas stěžovatele s názory žalované a městského soudu
či jiný pohled na věc (rozsudek NSS ze dne 17. 2. 2021, čj. 8 As 53/2019-65). Tato námitka
je nedůvodná.
[14] Dále stěžovatel namítá, že se městský soud nevypořádal s námitkou brojící proti tomu,
že dokumenty předložené v odvolacím řízení nemohly být považovány za nové skutečnosti
ve smyslu §82 odst. 4 správního řádu. Doklady prokazující úhrnný měsíční příjem a platební
výměr na daň z příjmu fyzických osob reálně nemohl předložit před vydáním rozhodnutí
správního orgánu I. stupně, jelikož v té době neexistovaly a ani existovat nemohly. Zdůrazňuje,
že uvedené tvrdil jak v odvolání proti usnesení o zastavení řízení, tak v řízení před soudem. S tím
však Nejvyšší správní soud nesouhlasí.
[15] V odůvodnění odvolání k tomu žalobce uvedl pouze tolik, že doklady předložil
po uplynutí stanovené lhůty z důvodu, že se o výzvě správního orgánu I. stupně kvůli změně
doručovací adresy dozvěděl až z jeho rozhodnutí a zároveň uvedl, že nešlo o podstatnou vadu
žádosti. K tomu žalovaná v napadeném rozhodnutí uvedla, že výzva k odstranění vad byla
předána stěžovateli přímo správním orgánem, proto nemá pozdější zrušení ubytování žádný vliv.
K dotčeným dokladům nelze s ohledem na zásadu koncentrace řízení přihlédnout. Byla
to pak naopak žalovaná, která rozvedla, že na tom nic nemění ani to, že byly vydány
až po rozhodnutí správního orgánu I. stupně. V případě platebního výměru na daň z příjmu
fyzických osob stěžovatel mohl předložit doklad za předchozí zdaňovací období. Obdobně mohl
požádat o vystavení listiny dokládající výši jeho úhrnného měsíčního příjmu ihned po doručení
shora citované výzvy. Ani jedno však neučinil. Zároveň neuvedl žádné skutečnosti, které by mu
v tom bránily. Dále také žalovaná vysvětlila, proč se o podstatnou vadu žádosti jednalo (k tomu
viz vypořádání městského soudu rekapitulované shora v bodě [3]).
[16] V žalobě tuto argumentaci žalované stěžovatel obsáhle citoval. Následně uvedl,
že je třeba toto zdůvodnění odmítnout. K tomu uvedl, že „v rámci doložení listin podrobně zdůvodnil
a uvedl, z jakého konkrétního důvodu došlo k doložení listin až po stanovené lhůtě, navíc podrobně rozvedl, proč
se nejednalo o vady natolik závažného charakteru, aby ospravedlňovaly postup dle ust. 66 odst. 1 písm. c)
zák.č. 500/2004 Sb. Stěžovatel tedy v žalobě nereagoval na uvedenou argumentaci žalované.
Nenamítal ani to, že doklady předložené v odvolacím řízení měly být posouzeny jako nové
skutečnosti podle §82 odst. 4 správního řádu. Uvedené netvrdila ani zmocněnkyně opatrovníka
stěžovatele při jednání u městského soudu, ze kterého má Nejvyšší správní soud k dispozici
audiozáznam. Proto nyní není namístě městskému soudu vytýkat, že se tím nezabýval.
[17] Městský soud na citovanou žalobní námitku reagoval v bodě 18 napadeného rozsudku.
Nejprve obecně uvedl, že k dokladům přiloženým v odvolacím řízení nemohla žalovaná
přihlédnout s ohledem na zásadu koncentrace řízení. Následně konstatoval, že stěžovatelem
uváděné důvody, které by měly prolamovat koncentraci odvolacího řízení, neměly oporu v realitě.
To odpovídá obsahu spisu, neboť v rámci doložení listin stěžovatel žádné podrobné odůvodnění
neuvedl, kromě důvodů, které žalovaná podrobně vypořádala a stěžovatel na ně v žalobě z větší
části nereagoval. Byť je vypořádání námitky ze strany městského soudu relativně stručné, obstojí.
Jak již bylo uvedeno výše, míra obecnosti uplatněného žalobního bodu do značné míry
určuje, jaké právní ochrany se jednotlivci u soudu dostane (rozsudek rozšířeného senátu NSS
čj. 4 As 3/2008-78). Vzhledem k velké obecnosti námitky postačilo její stručné vypořádání.
[18] Stěžovatel namítá také nepřezkoumatelnost a nezákonnost rozhodnutí žalované. Tím,
že je městský soud přezkoumal, následně zatížil nepřezkoumatelností i svůj rozsudek.
[19] Rozhodnutí krajského (městského) soudu je mimo jiné nepřezkoumatelné i tehdy,
přezkoumá-li krajský soud rozhodnutí žalovaného správního orgánu, které pro chybějící
odůvodnění nebo pro nesrozumitelnost vůbec nebylo přezkoumání způsobilé (rozsudek NSS
ze dne 13. 6. 2007, čj. 5 Afs 115/2006-91). Stěžovatel tuto námitku opět vznáší velmi obecně.
Neuvádí, v čem konkrétně je napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné. Ve smyslu výše citované
judikatury proto Nejvyšší správní soud i na tuto námitku odpovídá obecně.
[20] Z obsahu rozhodnutí žalované je seznatelné, jakými úvahami se při posuzování věci řídila.
Odůvodnění:
jejího rozhodnutí je srozumitelné a opřené o dostatek relevantních důvodů. Nejvyšší
správní soud proto uzavírá, že městský soud implicitně dospěl k správnému závěru,
že rozhodnutí žalované je přezkoumatelné. Tudíž jeho přezkoumáním nezatížil napadený
rozsudek vadou nepřezkoumatelnosti z tohoto důvodu (viz bod [19] tohoto rozsudku).
[21] Stěžovatel dále namítá, že společně s odvoláním doložil veškeré zákonem předvídané
skutečnosti k posouzení jeho žádosti. Řízení bylo zastaveno pouze na základě formálních
nedostatků, které navíc byly dodatečně zhojeny, k čemuž ale nebylo přihlédnuto. V tomto
postupu správních orgánů, který městský soud aproboval, spatřuje přepjatý formalismus.
[22] Podle §82 odst. 4 věty první správního řádu „k novým skutečnostem a k návrhům na provedení
nových důkazů, uvedeným v odvolání nebo v průběhu odvolacího řízení, se přihlédne jen tehdy, jde-li o takové
skutečnosti nebo důkazy, které účastník nemohl uplatnit dříve.“
[23] Účelem zásady koncentrace řízení je, aby byly veškeré podstatné námitky ze strany
účastníků řízení uplatněny již v řízení v prvním stupni. Striktně vzato, odvolatel skutečnosti,
které mohly být uplatněny dříve, namítat může, ale správní orgán k nim nepřihlédne. (Potěšil, L.
In: Potěšil, L. a kol. Správní řád. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2020, s. 462).
[24] Koncentrace řízení není neomezená. V určitých typech řízení je prolomena zásadami
uvedenými zejména v §2 a §3 správního řádu. Typicky se jedná o řízení o přestupcích
a správních deliktech (rozsudky NSS ze dne 22. 1. 2009, čj. 1 As 96/2008-115, č. 1856/2009 Sb.
NSS, a ze dne 27. 11. 2012, čj. 1 As 136/2012-23, č. 2786/2013 Sb. NSS). Koncentrační zásada
se neuplatní obecně ani v dalších řízeních, v nichž má být z moci úřední uložena povinnost
(rozsudek NSS ze dne 7. 4. 2011, čj. 5 As 7/2011-48, č. 2412/2011 Sb. NSS).
[25] Výjimka z uplatnění zásady koncentrace řízení ovšem na nynější případ nedopadá. Řízení
bylo zahájeno na žádost stěžovatele, nikoliv z moci úřední. Nebylo rozhodováno o uložení
povinnosti ani o otázce správního trestání. Městský soud postupoval v souladu s judikaturou,
podle které je v řízeních o žádosti zásada koncentrace zcela namístě (rozsudek NSS ze dne
4. 11. 2009, čj. 2 As 17/2009-60). K uplatňování této zásady běžně dochází též v pobytových
věcech cizinců a nepřipouštějí se zde odchylky (viz např. rozsudky NSS ze dne 3. 3. 2016,
čj. 10 Azs 95/2015-36, bod 12, nebo ze dne 29. 8. 2016, čj. 7 Azs 99/2016-36, bod 25). Zásada
koncentrace řízení se tedy vztahuje i na nyní projednávanou věc. Vzhledem k tomu nelze
přisvědčit tvrzení stěžovatele, že nedostatky jeho žádosti byly dodatečně zhojeny předložením
dokumentů v odvolacím řízení.
[26] Postup správních orgánů ani městského soudu proto nemohl být přepjatě formalistický.
Nejvyšší správní soud si je samozřejmě vědom judikatury Ústavního soudu předestřené
stěžovatelem, ze které vyplývá, že ve výjimečných případech je nutné namísto doslovného
jazykového výkladu právního předpisu přihlédnout k jeho systematice a účelu, jakož
i k individuálním okolnostem každého případu. Zde však nelze odhlédnout od jasného
zákonného znění, které neumožňuje žádosti vyhovět, pokud stěžovatel neposkytl součinnost
správnímu orgánu I. stupně na základě výzvy k odstranění vad žádosti. Stěžovatel ani nijak
neosvětlil, čím je jeho konkrétní případ natolik netypický, že na něj §82 odst. 4 správního řádu
nelze aplikovat (obdobně viz rozsudky NSS ze dne 29. 8. 2018, čj. 10 Azs 349/2017-45,
nebo ze dne 30. 3. 2020, čj. 1 Azs 513/2019-34).
IV. Závěr a náklady řízení
[27] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná. Ze shora
uvedených důvodů ji proto podle §110 odst. 1 věty poslední s. ř. s. zamítl.
[28] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl podle §60 odst. 1 věty první
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto nemá právo
na náhradu nákladů řízení. Žalované, které by jinak právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, neboť jí v řízení o kasační stížnosti
žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.
[29] Stěžovateli byl již v řízení před městským soudem ustanoven opatrovník z řad advokátů,
Mgr. Petr Václavek. Za podání a doplnění kasační stížnosti mu soud přiznal odměnu ve výši
3 100 Kč [§9 odst. 4 písm. d) ve spojení s §11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb.,
o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (dále jen „advokátní
tarif“], která se zvyšuje o 300 Kč paušální náhrady hotových výdajů dle §13 odst. 3 advokátního
tarifu. Za podání a doplnění návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti opatrovníku
náleží mimosmluvní odměna ve výši 1550 Kč [jedná se o odměnu podle §9 odst. 4 písm. d)
ve spojení s §7 bodem 5 a §11 odst. 2 písm. a) a §11 odst. 3 advokátního tarifu ve výši jedné
poloviny sazby, jelikož návrh na přiznání odkladného účinku je svou povahou a účelem nejbližší
návrhu na předběžné opatření, k němuž došlo po zahájení řízení], která se zvyšuje o 300 Kč
paušální náhrady hotových výdajů podle §13 odst. 4 advokátního tarifu. Celkem mu tedy náleží
5 250 Kč. Protože je opatrovník plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšuje se odměna a náhrada
hotových výdajů o částku 1103 Kč odpovídající této dani (21 % z částky 5 250 Kč
po zaokrouhlení). Celková náhrada nákladů řízení tedy činí 6 353 Kč Tato odměna a náhrada
hotových výdajů bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 30 dnů ode dne právní
moci tohoto rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 1. června 2022
Petr Mikeš
předseda senátu