ECLI:CZ:NSS:2022:9.AO.31.2021:49
sp. zn. 9 Ao 31/2021 - 49
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Pavla Molka a soudců
JUDr. Radana Malíka a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci navrhovatele: M. M., zast. Mgr.
Davidem Zahumenským, advokátem se sídlem třída Kpt. Jaroše 1922/3, Brno, proti odpůrci:
Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2, o návrhu na zrušení
části opatření obecné povahy – čl. I. bodu 3 písm. b) mimořádného opatření odpůrce ze dne 27.
9. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-25/MIN/KAN, ve znění mimořádného opatření odpůrce
ze dne 22. 10. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-26/MIN/KAN,
takto:
I. Opatření obecné povahy odpůrce ze dne 27. 9. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-
25/MIN/KAN, ve znění mimořádného opatření odpůrce ze dne 22. 10. 2021,
č. j. MZDR 14601/2021-26/MIN/KAN, v části čl. I. bodu 3 písm. b) ve slovech „nebo,
s výjimkou dítěte do dovršení 12 let věku, nesplňuje podmínky stanovené v bodu I/16; provozovatelům
uvedených provozoven se nařizuje u osoby, která musí splňovat podmínky podle bodu I/16, splnění těchto
podmínek kontrolovat při vstupu do prostor nebo v případě, že kontrolu při vstupu neumožňují provozní
podmínky provozovatele, nejpozději před poskytnutím služby; osobě se nařizuje provozovateli splnění
podmínek podle bodu I/16 prokázat; v případě, že osoba splnění podmínek podle bodu I/16 při vstupu
neprokáže, zakazuje se provozovateli takovou osobu vpustit do prostor provozovny; pokud ke kontrole
dochází před poskytnutím služby, provozovateli se zakazuje poskytnout takové osobě službu“ by l o
v ro zp o ru se zákonem.
II. Ve zbylé části návrhu se řízení zas t av u je .
III. Odpůrce je povinen zaplatit navrhovateli náhradu nákladů řízení
ve výši 17 342 Kč do jednoho měsíce ode dne nabytí právní moci tohoto rozsudku,
a to k rukám jeho právního zástupce Mgr. Davida Zahumenského, advokáta se sídlem
třída Kpt. Jaroše 1922/3, Brno.
IV. Odpůrce n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Napadené mimořádné opatření
[1] Návrhem podaným dne 24. 10. 2021 se navrhovatel domáhá zrušení nebo vyslovení
nezákonnosti čl. I. bodu 3 písm. b) mimořádného opatření ze dne 27. 9. 2021,
č. j. MZDR 14601/2021-25/MIN/KAN, ve znění mimořádného opatření ze dne 22. 10. 2021,
č. j. MZDR 14601/2021-26/MIN/KAN (dále jen „mimořádné opatření“). Bod 3 mimořádného
opatření stanoví omezení provozoven stravovacích služeb, hudebních, tanečních, herních
a podobných společenských klubů a diskoték, heren a kasin. Navrhovatel napadl konkrétně jeho
písm. b), jímž odpůrce zakázal zákazníkovi vstoupit do vnitřních a vnějších prostor provozovny,
pokud vykazuje klinické příznaky onemocnění COVID-19 nebo, s výjimkou dítěte do dovršení
12 let věku, nesplňuje podmínky stanovené v čl. I. bodě 16 mimořádného opatření.
Provozovatelům nařídil splnění těchto podmínek u zákazníků nejpozději před poskytnutím
služby kontrolovat a zákazníkům splnění podmínek prokázat. Pokud splnění podmínek
prokázáno nebylo, zakázal odpůrce provozovateli osobu vpustit do prostor provozovny
či jí poskytnout službu. Závěr ustanovení stanovil výjimky pro provozovny stravovacích služeb,
které neslouží pro veřejnost, a pro prodej jídla s sebou.
[2] Dne 5. 2. 2022 vzal navrhovatel svůj návrh částečně zpět. Zúženým návrhem se domáhá
přezkumu čl. I. bodu 3 písm. b) mimořádného opatření pouze ve slovech „nebo, s výjimkou dítěte
do dovršení 12 let věku, nesplňuje podmínky stanovené v bodu I/16; provozovatelům uvedených provozoven
se nařizuje u osoby, která musí splňovat podmínky podle bodu I/16, splnění těchto podmínek kontrolovat
při vstupu do prostor nebo v případě, že kontrolu při vstupu neumožňují provozní podmínky provozovatele,
nejpozději před poskytnutím služby; osobě se nařizuje provozovateli splnění podmínek podle bodu I/16 prokázat;
v případě, že osoba splnění podmínek podle bodu I/16 při vstupu neprokáže, zakazuje se provozovateli takovou
osobu vpustit do prostor provozovny; pokud ke kontrole dochází před poskytnutím služby, provozovateli
se zakazuje poskytnout takové osobě službu“.
[3] Bod 16 mimořádného opatření, na který napadená část ustanovení odkazuje, stanoví
podmínky pro vstup do vybraných vnějších a vnitřních prostor tak, že (zjednodušeně) požaduje
negativní RT-PCR test na přítomnost viru SARS-CoV-2, negativní rychlý antigenní test
na přítomnost antigenu téhož viru, očkování proti nemoci COVID-19 nebo laboratorně
potvrzené prodělání onemocnění touto nemocí, přičemž od prvního pozitivního testu neuplynulo
více než 180 dnů.
[4] Mimořádné opatření bylo výslovně zrušeno mimořádným opatřením ze dne 6. 12. 2021,
č. j. MZDR 14601/2021-30/MIN/KAN.
II. Podstatný obsah návrhu, vyjádření odpůrce a replika navrhovatele
[5] Navrhovatel má za to, že novelizované znění napadeného ustanovení přenáší
bez zákonného zmocnění na soukromé subjekty povinnost kontrolovat splnění podmínek bodu
16, aniž by byla pro delegovaný výkon státní moci stanovena podrobnější pravidla. Důkazem,
že zákonný podklad delegace neexistuje, jsou snahy novelizovat §69 odst. 1 zákona
č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o ochraně veřejného zdraví“). Napadené ustanovení nemá zákonný podklad ani jako celek,
protože Nejvyšší správní soud (dále také „NSS“) již dříve dospěl k závěru, že zákaz či omezení
stravovacích služeb nemůže být založeno na §2 odst. 2 písm. b) zákona č. 94/2021 Sb.,
o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých
souvisejících zákonů (dále jen „pandemický zákon“), ani na §69 odst. 1 písm. b) zákona
o ochraně veřejného zdraví. Toto zákonné ustanovení by mohlo poskytovat mimořádnému
opatření oporu jen tehdy, pokud by se celá Česká republika stala ohniskem nákazy a odpůrce
by tuto skutečnost tvrdil a prokázal. Tyto závěry plynoucí z judikatury NSS navrhovatel současně
kritizoval jako nelogické; je-li podezřelým z nákazy ve smyslu §69 odst. 1 písm. b) zákona
o ochraně veřejného zdraví každý, není možné zamezovat styku osob podezřelých z nákazy
s osobami nepodezřelými (ty totiž neexistují).
[6] Povinnost kontrolovat splnění podmínek bodu 16 není napříč mimořádným opatřením
stanovena jednotně pro různé druhy provozoven a činností, ale naopak diskriminačně.
Kupříkladu pro restaurace není stanoven počet přítomných osob, od nějž platí povinnost splnění
podmínek kontrolovat.
[7] Povinnost prokázat splnění podmínek bodu 16 mimořádného opatření nutí zákazníky
sdělovat informace o svém zdravotním stavu, bez zákonné opory a v rozporu s právem
na informační sebeurčení. Názor NSS vyjádřený v rozsudku ze dne 14. 4. 2021,
č. j. 8 Ao 1/2021 - 133, č. 4187/2021 Sb. NSS, lze vztáhnout i na případ navrhovatele. I když
provozovatel restaurace nevede o zákaznících evidenci, důsledkem stanovené povinnosti je,
že bude známo, kdo navštěvuje restaurace a zda je zákazník očkován. Mimořádné opatření
neobsahuje žádné záruky, aby nedocházelo k únikům citlivých informací. V odůvodnění odpůrce
nevysvětlil, proč nedostačuje kontrola policií či pracovníky krajských hygienických stanic a proč
je nutné stanovit povinnost prokazovat splnění podmínek zákazníkem přímo provozovateli.
Závěrem navrhovatel varoval před „novou normalitou“, v níž budou běžně omezována práva
jednotlivce. Následně doplnil přílohu návrhu - kopii rozhodnutí Kanceláře Poslanecké
sněmovny, jímž odmítla žádost o sdělení informace o stavu proočkovanosti členů Poslanecké
sněmovny s odůvodněním, že se jedná o citlivý údaj podléhající režimu nařízení Evropského
parlamentu a Rady (EU) 2016/679 ze dne 27. dubna 2016, o ochraně fyzických osob v souvislosti
se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů a o zrušení směrnice 95/46/ES
(obecné nařízení o ochraně osobních údajů) – anglicky „General Data Protection Regulation“
(GDPR). Tamtéž se navrhovatel řečnicky táže, zda není diskriminační, že kantýna v prostorách
Poslanecké sněmovny spadá do režimu „závodního stravování“, pro nějž napadený bod 3
písm. b) mimořádného opatření stanoví výjimku.
[8] Odpůrce ve vyjádření k návrhu zopakoval, že za základní princip soudního přezkumu
považuje korigování jen extrémních případů věcně nesprávných opatření. Jde o situaci nové
a bezprecedentní epidemie nebezpečného koronaviru, takže se odborné poznatky i epidemie
sama neustále vyvíjí. Informace a podklady jinak běžně dostupné pro provedení správního
uvážení odpůrce nemá vždy k dispozici. Princip proporcionality zohledňuje tak, že hodnotí
současný stav šíření onemocnění COVID-19. Rozporoval, že by napadeným ustanovením došlo
k přenesení výkonu státní správy na soukromé osoby. Jde jen o kontrolu splnění podmínek
pro poskytnutí služby, podobně jako prodejce alkoholu či tabáku musí zkontrolovat,
jestli je kupující plnoletý. Vysvětlil svůj náhled na termín ohnisko nákazy, souznící s usnesením
čtvrtého senátu NSS ze dne 8. 9. 2021, č. j. 4 Ao 3/2021 - 49, o předložení věci rozšířenému
senátu. Připomněl, že restaurace jsou místem s vysokou kumulací osob a špatnou cirkulací
vzduchu, kde nejde na rozdíl od koncertu uplatnit jiná protiepidemická opatření, především
ochranný prostředek dýchacích cest. Splnění podmínek bodu 16 provozovatel pouze kontroluje,
neeviduje jej ani nezjišťuje zdravotní stav zákazníka. Nejedná se o zpracování osobních údajů.
Odmítl také navrhovatelovo srovnání nemoci COVID-19 s chřipkou.
[9] Navrhovatel v replice zdůraznil, že odpůrce nevysvětlil, proč je možné považovat celé
území státu za ohnisko nákazy. Dále konstatoval, že je přístup odpůrce nekonzistentní,
protože rozdílně přistupuje např. k regulaci hromadné dopravy a kin a koncertů. Mimořádné
opatření označil za nepřezkoumatelné ve stejném smyslu, jako NSS rozhodl v rozsudku ze dne
27. 7. 2021, č. j. 8 Ao 17/2021 - 63. V pozdějším doplnění repliky poukázal na rozsudek NSS
ze dne 28. 1. 2022, č. j. 8 Ao 30/2021 - 89.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[10] Nejvyšší správní soud napadenou část mimořádného opatření přezkoumal podle §13
pandemického zákona, ve spojení s §101a až 101d zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Byl tedy vázán důvody a rozsahem
návrhu po jeho částečném zpětvzetí (§101d odst. 1 s. ř. s.). Zrušení napadeného mimořádného
opatření odpůrcem není překážkou rozhodnutí ve věci, a to s ohledem na §13 odst. 4
pandemického zákona. Navrhovatel již v návrhu uvedl, že v případě zrušení napadeného opatření
se domáhá vyslovení jeho nezákonnosti. Proto byly splněny podmínky, aby NSS pokračoval
v řízení (srov. rozsudek č. j. 8 Ao 1/2021 - 133).
[11] O věci NSS rozhodl bez nařízení ústního jednání, neboť navrhovatel i odpůrce s tímto
postupem vyjádřili souhlas podle §51 odst. 1 s. ř. s. Současně nebylo nezbytné pro rozhodnutí
věci provádět během ústního jednání dokazování.
III. a) Částečné zpětvzetí návrhu
[12] V podání zaslaném NSS navrhovatel uvedl, že zužuje svůj návrh na část čl. I bodu 3
písm. b) mimořádného opatření, specifikovanou výše v bodě [2]. Ke zbývající části
(tzn. ve slovech „zakazuje zákazníkovi vstoupit do vnitřních a vnějších prostor provozovny, pokud vykazuje
klinické příznaky onemocnění COVID-19“ a „tyto podmínky se nevztahují na provozovny stravovacích služeb,
které neslouží pro veřejnost, a na prodej jídla s sebou s tím, že osobě se zakazuje takto zakoupené jídlo
konzumovat ve vnitřních i vnějších prostorech provozovny,“) výslovně uvedl, že bere návrh zpět.
[13] V souladu s dispoziční zásadou, jíž je správní soudnictví ovládáno, navrhovatel disponuje
řízením nebo jeho předmětem, a tedy může vzít svůj návrh zcela nebo zčásti zpět, dokud o něm
soud nerozhodl [srov. §37 odst. 4 s. ř. s.]. Podle §47 písm. a) s. ř. s. vzal-li navrhovatel svůj
návrh zpět, soud usnesením řízení zastaví.
[14] Vzhledem k tomu, že projev vůle, jímž došlo k částečnému zpětvzetí návrhu,
je jednoznačný a nevzbuzuje žádné pochybnosti, Nejvyšší správní soud v souladu s §47 písm. a)
s. ř. s. řízení o návrhu v označených částech zastavil.
III. b) Aktivní procesní legitimace navrhovatele
[15] Před vlastním posouzením věci se NSS zabýval splněním podmínky aktivní procesní
legitimace navrhovatele k té části návrhu, v níž nedošlo ke zpětvzetí. Bez ní totiž nemůže návrh
věcně posoudit a je povinen jej odmítnout podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
[16] Podle §101a odst. 1 věty první s. ř. s.: Návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí
je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem,
zkrácen. Aby byl aktivně procesně legitimován, musí navrhovatel tvrdit, že existují určitá jemu
náležející subjektivní práva, která jsou opatřením obecné povahy dotčena. Jinak řečeno musí
„logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy“
(viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, č. 1910/2009 Sb.
NSS, bod 34; ve vztahu k mimořádným opatřením viz rozsudek č. j. 8 Ao 1/2021 - 133, bod 34).
Zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu
a způsobu regulace prováděné konkrétním napadeným opatřením obecné povahy (viz usnesení
rozšířeného senátu č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, bod 34).
[17] Zároveň je nutné, aby měla napadená regulace přímý a nezprostředkovaný vztah k právům
navrhovatele. Soudy ve správním soudnictví jsou povolány k ochraně veřejných subjektivních
práv fyzických a právnických osob (§2 s. ř. s.), přezkum tzv. actio popularis zákon nepřipouští.
Proto nestačí, tvrdí-li navrhovatel, že je opatření obecné povahy nezákonné, aniž by současně
tvrdil, že se tato nezákonnost dotýká jeho subjektivních práv (viz usnesení rozšířeného senátu
č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, především body 31, 36 a 41).
[18] Navrhovatel ke své procesní legitimaci uvedl, že nepodstoupil očkování proti nemoci
COVID-19, zřejmě toto onemocnění prodělal, protože má laboratorně zjištěnou vysokou hladinu
protilátek, ale onemocnění nebylo potvrzeno pozitivním PCR testem. Běžně navštěvuje
restaurace za účelem stravování a setkávání s přáteli. Napadená část opatření mu v této aktivitě
brání, pakliže se nepodrobí testování a neprokáže se třetí osobě údaji vypovídajícími o jeho
zdravotním stavu. Upozornil proto na rozsudek NSS ze dne 14. 10. 2021, č. j. 9 Ao 15/2021 - 45,
který přiznal aktivní procesní legitimaci navrhovateli na základě „omezení (v nejobecnějším
smyslu) osobní svobody a autonomie vůle“, spočívajícího v tom, že mimořádné opatření
podmínilo splněním dodatečných podmínek účast na činnosti, v níž by mu jinak nic nebránilo.
[19] Nejvyšší správní soud konstatuje, že napadená část mimořádného opatření ukládá
dle svého jazykového vyjádření povinnosti zákazníkům zde regulovaných služeb, mezi něž
dle svého dostatečně konkrétního tvrzení patří i navrhovatel. Vedle toho však dané ustanovení
ukládá povinnosti též provozovatelům. Jak NSS uvedl výše, mezi právní sférou zákazníků
a provozovatelů konkrétní služby bez dalšího neexistuje přímý a nezprostředkovaný vztah,
což znemožňuje zákazníku napadnout v soudním přezkumu povinnosti stanovené
provozovatelům. NSS však dospěl k závěru, že povinnosti stanovené zákazníkům
a provozovatelům v čl. I. bodě 3 písm. b) mimořádného opatření tvoří ve svém souhrnu jeden
ucelený řetězec či jediné pravidlo chování, u něhož by bylo nemožné uměle oddělovat povinnosti
stanovené zákazníkům a provozovatelům. Z toho důvodu je jak z jazykového, tak systematického
hlediska žádoucí přezkoumat dané opatření jako celek, tzn. v rozsahu uplatněném v návrhu.
Obdobně NSS postupoval již v rozsudcích ze dne 18. 11. 2021, č. j. 9 Ao 21/2021 - 111, a ze dne
2. 2. 2022, č. j. 8 Ao 2/2022 - 53.
[20] Navrhovatel tedy logicky konsekventně a myslitelně tvrdí dotčení svých subjektivních
práv, neboť mu napadená část mimořádného opatření brání v užívání služeb, a je tedy aktivně
procesně legitimován k podání návrhu.
III. c) Vlastní přezkum návrhu
[21] Nejvyšší správní soud dále přistoupil k věcnému posouzení návrhu.
[22] Navrhovatel vznesl proti napadenému ustanovení mimořádného opatření celou řadu
námitek, mezi nimi tu, že odpůrce vůbec nebyl oprávněn omezit poskytování stravovacích služeb,
neboť pro omezení tohoto typu služeb není opora ani v §2 odst. 2 pandemického zákona,
ani v §69 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví. Tím podle navrhovatele odpůrce překročil
svou působnost.
[23] Nejvyšší správní soud připomíná, že při přezkumu opatření obecné povahy vychází
z pětikrokového testu vymezeného v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98,
č. 740/2006 Sb. NSS, přičemž se věnuje těm krokům, k nimž navrhovatel vztáhl své návrhové
body (rozsudek NSS ze dne 12. 5. 2016, č. j. 6 As 174/2015 - 72, bod 22). V nynějším případě
není pochybnost o tom, že odpůrce postupoval v mezích své pravomoci, neboť zmocnění
vydávat mimořádná opatření ve formě opatření obecné povahy mu obecně zakládá §2 odst. 1
pandemického zákona a §80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví (ve spojení s §3
odst. 6, větou první, pandemického zákona). Jak bylo uvedeno výše, dle navrhovatele odpůrce
překročil svoji působnost, protože mu zákon neumožňuje regulovat provozovny stravovacích
služeb.
[24] Tuto námitku shledal NSS důvodnou.
[25] Obdobnou otázkou se NSS zabýval v rozsudku č. j. 8 Ao 2/2022 - 53, který se týkal
přezkumu později vydaného mimořádného opatření ze dne 29. 12. 2021,
č. j. MZDR 14601/2021-34/MIN/KAN. Jediný rozdíl v obsahu nyní přezkoumávaného čl. I.
bodu 3 písm. b) je ten, že pozdější opatření doplnilo požadavek kontroly splnění podmínek
bezinfekčnosti provozovatelem pomocí aplikace čTečka. Proto jsou závěry právě citovaného
rozsudku relevantní i pro toto řízení.
[26] Odpůrce v textu mimořádného opatření uvedl, že čl. I. bod 3, dopadající
mj. na provozovny stravovacích služeb, vydává podle §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně
veřejného zdraví a §2 odst. 2 písm. i) pandemického zákona, avšak blíže nespecifikoval,
na základě kterého z těchto zákonných ustanovení postupoval v případě napadeného čl. I. bodu 3
písm. b) mimořádného opatření. Soud proto s ohledem na námitky navrhovatele přezkoumal,
zda odpůrce mohl vydat napadené části mimořádného opatření jak podle pandemického zákona,
tak podle zákona o ochraně veřejného zdraví.
[27] Podle §2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona platí, že mimořádným opatřením podle
odstavce 1 je omezení činnosti obchodní nebo výrobní provozovny nebo provozu obchodního centra nebo stanovení
podmínek pro jejich provoz.
[28] Podle §2 odst. 2 písm. i) pandemického zákona platí, že mimořádným opatřením podle
odstavce 1 je příkaz používat ochranné, mycí, čisticí nebo dezinfekční prostředky a další protiepidemická opatření.
[29] Podle §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví platí, že mimořádnými
opatřeními při epidemii nebo nebezpečí jejího vzniku jsou zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob
podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami, zejména omezení cestování z některých oblastí a omezení
dopravy mezi některými oblastmi, zákaz nebo omezení slavností, divadelních a filmových představení, sportovních
a jiných shromáždění a trhů, uzavření zdravotnických zařízení jednodenní nebo lůžkové péče, zařízení sociálních
služeb, škol, školských zařízení, zotavovacích akcí, jakož i ubytovacích podniků a provozoven stravovacích služeb
nebo omezení jejich provozu.
[30] Podle §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví dále platí, že mimořádnými
opatřeními při epidemii nebo nebezpečí jejího vzniku jsou zákaz nebo nařízení další určité činnosti k likvidaci
epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku.
[31] Nejvyšší správní soud se regulaci služeb na základě výše citovaných ustanovení
opakovaně věnoval. V rozsudku ze dne 21. 5. 2021, č. j. 6 Ao 22/2021 - 44, dospěl k závěru,
že provozovny, v nichž jsou poskytovány služby (např. restaurace nebo hotely), nespadají
mezi obchodní nebo výrobní provozovny ve smyslu §2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona.
Omezit činnost provozoven stravovacích a ubytovacích služeb mimořádným opatřením, pokud
z pandemického zákona nevyplývá konkrétní další možnost (například ohledně desinfekčních
prostředků a obdobných opatření), je proto možné pouze podle §69 odst. 1 písm. b) zákona
o ochraně veřejného zdraví, a to tehdy, je-li cílem opatření zákaz nebo omezení styku skupin
fyzických osob podezřelých z nákazy ve smyslu §2 odst. 7 písm. a) citovaného zákona.
Nelze však předpokládat, že osobou podezřelou z nákazy je bez dalšího každý. Tyto závěry
posléze potvrdil rozšířený senát, který v usnesení ze dne 11. 11. 2021, č. j. 4 Ao 3/2021 - 117,
uzavřel, že „[m]imořádné opatření při epidemii nebo nebezpečí jejího vzniku podle §69 odst. 1 písm. b)
zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, lze vydat pouze tehdy, je-li jeho cílem zákaz nebo omezení
styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními osobami [§2 odst. 7 písm. a) citovaného zákona].
Není-li ohniskem nákazy celá Česká republika, nelze bez dalšího předpokládat, že osobou podezřelou z nákazy
je každý. Správní orgán může podle §69 odst. 1 písm. i) zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví,
zakázat nebo nařídit jen takové ‚další určité ‘ činnosti, které jsou typově obdobné konkrétnějšímu vymezení
činností uvedených v předchozích položkách výčtu mimořádných opatření. Prostřednictvím §69 odst. 1 písm. i)
zákona o ochraně veřejného zdraví nelze obcházet podmínku stanovenou v §69 odst. 1 písm. b) téhož zákona,
dle níž tam uvedené zákazy, omezení či uzavření musí směřovat k omezení styku osob podezřelých z nákazy
s osobami ostatními.“
[32] Nejvyšší správní soud se také již vyjádřil k interpretaci §2 odst. 2 písm. i) pandemického
zákona. Na jeho základě lze nařídit pouze taková „další protiepidemická opatření“, která jsou
typově obdobná opatřením (příkazům) v tomto ustanovení uvedeným (výkladové pravidlo ejusdem
generis). Taková opatření tedy především mají mít z hlediska bránění dalšímu šíření onemocnění
preventivní povahu, nevyžadují odborně či technicky náročnější aktivitu provozovatele,
ekonomicky jej výrazněji nezatěžují, přičemž svojí intenzitou ani nijak významně
neomezují obvyklou podobu regulovaného provozu (rozsudek NSS ze dne 22. 12. 2021,
č. j. 8 Ao 28/2021 - 83, bod 24 a 28).
[33] K §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví rozšířený senát v bodě 53
usnesení č. j. 4 Ao 3/2021 - 117 připomněl, že jej „nelze […] chápat jako zmocnění přijmout taková
opatření, která leží mimo rámec vymezený v §69 odst. 1 písmenech a) až h) tohoto zákona. […] Správní orgán
tak má podle §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví pravomoc zakázat nebo nařídit jen takové
‚další určité‘ činnosti, které jsou typově obdobné konkrétnějšímu vymezení činností uvedených v předchozích
položkách výčtu mimořádných opatření. Prostřednictvím §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví
nelze obcházet podmínku, že uzavření provozoven má směřovat k omezení styku osob podezřelých z nákazy.“
[34] Stejně jako v bodě 58 rozsudku č. j. 8 Ao 2/2022 - 53 i nyní NSS konstatuje, že regulace
stravovacích služeb obsažená v čl. I. bodě 3 písm. b) mimořádného opatření nemůže pramenit
z §2 odst. 2 písm. i) pandemického zákona. Povinnost prokázat bezinfekčnost, tedy splnění
podmínek čl. I. bodu 16 mimořádného opatření (test, očkování, prodělané onemocnění), nemá
povahu technického pravidla (či „bariérového opatření“ ve smyslu důvodové zprávy
k pandemickému zákonu), při jehož splnění lze bezpečně provozovat stravovací služby. Nejde
o technický příkaz typu desinfekce rukou a povrchů nebo udržování rozestupů, ale o podmínky,
které u části možných zákazníků poskytnutí služby zcela vylučují. Intenzita zásahu do práv
zákazníků je tak výraznější, než v případě opatření výslovně uvedených v §2 odst. 1 písm. i)
pandemického zákona (příkaz používat ochranné, mycí, čisticí nebo dezinfekční prostředky). Nemůže proto
jít o „další protiepidemické opatření“ ve smyslu tohoto ustanovení.
[35] Odpůrce dále výslovně odkázal na §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného
zdraví. Nevysvětlil, s kterým typovým opatřením, vymezeným v písm. a) až h) téhož ustanovení,
povinnost uloženou v čl. I. bodě 3 písm. b) mimořádného opatření srovnává,
a to ani v odůvodnění mimořádného opatření, ani ve vyjádření k návrhu navrhovatele.
Ve vyjádření se nicméně odvolává na závěry čtvrtého senátu v usnesení č. j. 4 Ao 3/2021 - 49,
jež zpochybňovaly výklad omezující „plošnost“ opatření vydaných dle §69 odst. 1 písm. b)
zákona o ochraně veřejného zdraví. Tamtéž odpůrce uvedl, že v době vydání mimořádného
opatření bylo nezbytné považovat celou Českou republiku za ohnisko nákazy. Lze tak dovodit,
že odpůrce odkázal na §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví s tím, že typově
srovnatelnou povinnost spatřoval v písm. b) téhož ustanovení.
[36] Jak je patrné z judikatury citované výše, §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného
zdraví sice umožňuje regulovat provozovny stravovacích služeb. Neslouží ale k plošným
omezením, nýbrž k omezení styku osob podezřelých z nákazy s osobami ostatními. Proto může
sloužit k plošnému omezení jen tehdy, prokáže-li odpůrce, že lze celé území České republiky
označit za ohnisko nákazy (k pojmům ohnisko nákazy a osoby podezřelé z nákazy viz bod 64
rozsudku č. j. 8 Ao 2/2022 - 53, shrnující dosavadní judikaturu). Tyto závěry, které potvrdil
rozšířený senát právě v usnesení č. j. 4 Ao 3/2021 - 117, jsou pro nynější věc závazné a NSS
neshledává důvod se od nich odklonit (což by znamenalo věc opět předložit rozšířenému senátu).
K závěrům čtvrtého senátu, na něž odkazuje odpůrce ve vyjádření k návrhu, se rozšířený senát
nepřiklonil, přičemž své stanovisko vyčerpávajícím způsobem zdůvodnil. Co se týče pochybností
navrhovatele o smysluplnosti výkladu zaujatého rozšířeným senátem, postačí stručně uvést,
že je NSS nesdílí. Skutečnost, že je možné každou osobu označit za podezřelou z nákazy,
totiž automaticky nečiní bezdůvodnou snahu omezit šíření epidemie opatřeními předvídanými
v §69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví.
[37] V odůvodnění mimořádného opatření odpůrce netvrdí, že by ohniskem nákazy byla
v době vydání mimořádného opatření celá Česká republika. Jak NSS zdůraznil v bodě 65
rozsudku č. j. 8 Ao 2/2022 - 53, soud nemůže nahradit úvahu odpůrce o možném ohnisku pouze
na základě analýzy aktuální epidemické situace obsažené v odůvodnění mimořádného opatření.
Je totiž na odpůrci, aby výskyt ohniska jednoznačně konstatoval a tento závěr v mimořádném
opatření odůvodnil a doložil. Soud je bez takového tvrzení odpůrce povinen vycházet z toho,
že v době vydání mimořádného opatření nebyla ohniskem nákazy celá Česká republika.
Proto nešlo bez dalšího předpokládat, že osobou podezřelou z nákazy byl každý. Za takové
situace však odpůrce nemohl provoz stravovacích služeb omezit na území celé České republiky
podle zákona o ochraně veřejného zdraví, respektive stanovit plošná pravidla pro využívání
těchto služeb ze strany zákazníků. Neprokázal totiž, že by osobou podezřelou z nákazy byl každý,
a tedy že je důvodné omezit využívání stravovacích služeb pouze na osoby, které splňují kritéria
tzv. bezinfekčnosti podle čl. I. bodu 16 mimořádného opatření. Ve vyjádření k návrhu sice
odpůrce tvrdí, že v době vydání mimořádného opatření celou Českou republiku za ohnisko
nákazy považoval, aniž by však tento závěr dodatečně zdůvodnil. Takové dodatečné tvrzení
nemůže nic změnit na závěru, že odůvodnění mimořádného opatření obdobné tvrzení
neobsahuje ani nezdůvodňuje.
[38] Nejvyšší správní soud také vyloučil, že by bylo možné nařídit omezení obsažená v čl. I.
bod 3 písm. b) mimořádného opatření na základě jiné části pandemického zákona,
přičemž v úvahu mohl přicházet toliko §2 odst. 2 písm. b). Jak však NSS připomněl výše,
provozovny stravovacích služeb nelze podle dosavadní judikatury zahrnout mezi „obchodní nebo
výrobní provozovny“.
[39] Proto lze uzavřít, že napadenou část čl. I. bod 3 písm. b) mimořádného opatření nebylo
možné přijmout ani na základě pandemického zákona, ani na základě zákona o ochraně
veřejného zdraví. Tato část mimořádného opatření tak byla v rozporu se zákonem.
Dalšími námitkami nezákonnosti, které navrhovatel vznesl, se již NSS věcně nezabýval,
neboť by to vzhledem k důvodnosti výše vypořádané námitky bylo nadbytečné.
IV. Závěr a náklady řízení
[40] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní dospěl k závěru, že návrh je důvodný,
a proto výrokem I. vyslovil, že mimořádné opatření bylo v čl. I. bod 3 písm. b) ve slovech
„nebo, s výjimkou dítěte do dovršení 12 let věku, nesplňuje podmínky stanovené v bodu I/16; provozovatelům
uvedených provozoven se nařizuje u osoby, která musí splňovat podmínky podle bodu I/16, splnění těchto
podmínek kontrolovat při vstupu do prostor nebo v případě, že kontrolu při vstupu neumožňují provozní
podmínky provozovatele, nejpozději před poskytnutím služby; osobě se nařizuje provozovateli splnění podmínek
podle bodu I/16 prokázat; v případě, že osoba splnění podmínek podle bodu I/16 při vstupu neprokáže,
zakazuje se provozovateli takovou osobu vpustit do prostor provozovny; pokud ke kontrole dochází
před poskytnutím služby, provozovateli se zakazuje poskytnout takové osobě službu“ v rozporu se zákonem
(§13 odst. 4, věta druhá, pandemického zákona). Výrokem II. zastavil řízení ve zbývající části
návrhu pro částečné zpětvzetí navrhovatelem [§47 písm. a) s. ř. s.].
[41] O náhradě nákladů řízení rozhodl NSS podle §60 odst. 1 s. ř. s. Navrhovatel měl ve věci
plný úspěch; ten se posuzuje podle osudu napadeného opatření obecné povahy. Vzhledem
k tomu, že navrhovatel vzal část návrhu zpět a Nejvyšší správní soud ve zbytku shledal návrh
důvodným, je mu odpůrce povinen dle §60 odst. 1 s. ř. s. nahradit náhradu nákladů řízení
před soudem.
[42] Náhrada nákladů řízení zahrnuje zaplacený soudní poplatek za návrh ve výši 5 000 Kč,
odměnu advokáta a náhradu hotových výdajů. Odměna advokáta zahrnuje tři úkony právní
služby spočívající v přípravě a převzetí zastoupení, sepisu návrhu a sepisu repliky [§11 odst. 1
písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů
za poskytování právních služeb (advokátní tarif)]. Nejvyšší správní soud naopak neuznal jako
samostatný úkon doplnění přílohy k návrhu ze dne 8. 11. 2021 (jenž vedle přílohy neobsahuje
žádné relevantní rozhojnění argumentace navrhovatele) a doplnění repliky ze dne 30. 1. 2022,
neboť to pouze upozorňuje na předešlý rozsudek NSS, který je soudu znám z jeho vlastní
činnosti, a jde tedy o úkon fakticky zbytečný. Úkon částečného zpětvzetí NSS posoudil jako
úkon, který nebyl nezbytný pro meritorní projednání věci a jímž navrhovatel nijak nereagoval
na procesní postup odpůrce, pouze z vlastní vůle změnil názor na rozsah mimořádného opatření,
který chce napadnout; proto za něj nepřiznal odměnu za úkon ve výši poloviny mimosmluvní
odměny. Odměna advokáta tak činí 9 300 Kč [§7 ve spojení s §9 odst. 4 písm. d) advokátního
tarifu]. Náhrada hotových výdajů je stanovena paušální částkou ve výši 300 Kč za každý úkon
právní služby (§13 odst. 4 advokátního tarifu), činí tedy celkem 900 Kč. Odměna a náhrada
se pak zvyšují o 21% sazbu DPH, tj. o 2 142 Kč, a v celkovém souhrnu tak činí 12 342 Kč.
Náklady řízení navrhovatele před Nejvyšším správním soudem tak činí celkem 17 342 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. února 2022
JUDr. Pavel Molek
předseda senátu