ECLI:CZ:NSS:2022:9.AS.34.2022:21
sp. zn. 9 As 34/2022 - 21
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Pavla Molka a soudců
JUDr. Radana Malíka a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobkyně: REMA PV
Systém, a.s., se sídlem Antala Staška 510/38, Praha 4, zast. JUDr. Mgr. Tomášem
Sequensem, advokátem se sídlem Jungmannova 745/24, Praha 1, proti žalovanému:
Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 27. 11. 2017, č. j. 2365/500/15 75904/ENV/15, v řízení o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 25. 2. 2022,
č. j. 3 A 41/2018 - 83,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 25. 2. 2022, č. j. 3 A 41/2018 - 83,
se z r ušuj e a věc se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Česká inspekce životního prostředí, oblastní inspektorát Praha (dále jen „ČIŽP“),
uložila rozhodnutím ze dne 26. 8. 2015, č. j. ČIŽP/41/OOH/SR01/1417347.003/15/PIS,
žalobkyni pokutu 100 000 Kč za spáchání správního deliktu dle §66 odst. 4 písm. f) tehdy
účinného zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění
účinném do 30. 6. 2017 (dále jen „zákon o odpadech“), kterého se dopustila porušením §37p
odst. 2 ve spojení s §37p odst. 4 daného zákona. Protiprávního jednání se žalobkyně dopustila
tím, že nesplnila povinnost stanovit příspěvky na předání ke zpracování, využití a odstranění
elektroodpadu ze solárních panelů ve stanovené minimální výši upravené vyhláškou
č. 352/2005 Sb., o podrobnostech nakládání s elektrozařízeními a elektroodpady a o bližších
podmínkách financování nakládání s nimi, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška
o elektroodpadech“). Nesprávně totiž stanovila postup výpočtu příspěvků na likvidaci
solárních panelů, a to ve smlouvě o zajištění plnění povinností provozovatele solární
elektrárny při nakládání s elektroodpadem ze solárních panelů č. RPVPOR_02329 (dále jen
„smlouva“) ze dne 30. 6. 2013, uzavřené s provozovatelkou solární elektrárny KEPÁK
GROUP, a. s. (dále jen „společnost KEPÁK“), v období od uzavření dané smlouvy
až do 10. 12. 2014, kdy smlouva pozbyla platnosti. Žalovaný k odvolání žalobkyně
rozhodnutím uvedeným v záhlaví změnil výši pokuty ze 100 000 Kč na 80 000 Kč.
[2] Žalobkyně proti rozhodnutí žalovaného podala žalobu k Městskému soudu v Praze
(dále jen „městský soud“), který toto rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu
řízení. Žalovaný v rozporu se zásadou materiální pravdy a zásadou vyšetřovací vycházel pouze
ze smlouvy uzavřené mezi žalobkyní a společností KEPÁK, nicméně již nezjišťoval skutečný
stav věci, zejména v jaké výši bylo na základě dané smlouvy plněno, respektive zda a v jaké
výši žalobkyně vystavila společnosti KEPÁK faktury na daný příspěvek a v jaké výši byl tento
příspěvek společností KEPÁK uhrazen. Jelikož z obsahu správního spisu nelze zjistit, v jaké
konkrétní výši žalobkyně stanovila společnosti KEPÁK daný příspěvek, respektive dílčí platby
tohoto příspěvku, a v jaké výši byla tato dílčí platba uhrazena, je závěr správních orgánů
o naplnění skutkové podstaty daného správního deliktu předčasný. K naplnění skutkové
podstaty správního deliktu dle §37p zákona o odpadech je třeba postavit najisto konkrétní
výši daného příspěvku a skutečnost, zda dosahoval minimální výše stanovené vyhláškou
o elektroodpadech.
[3] Žalobní námitky ohledně vad výroku napadeného rozhodnutí, nesprávného subjektu
správního deliktu, porušení právních zásad a doby spáchání správního deliktu neshledal
městský soud důvodnými. Dalšími námitkami se nezabýval kvůli zrušení napadeného
rozhodnutí a jeho nutnému doplnění.
II. Obsah kasační stížnosti žalovaného a vyjádření žalobkyně
[4] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností
z důvodů podřazených pod §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
[5] Městský soud nepřípustně směšuje povinnost žalobkyně stanovit výši příspěvků v dané
smlouvě v souladu s právními předpisy a povinnost následného plnění smlouvy převáděním
finančních příspěvků. V důsledku toho dospěl k nesprávnému závěru ohledně dokonání
daného správního deliktu a potřeby dalšího doplnění dokazování. Ustanovení
§37p odst. 2 zákona o odpadech žalobkyni stanoví kontraktační povinnost, která je splněna
pouze tehdy, pokud obsah uzavřené smlouvy garantuje stanovení alespoň minimální výše
příspěvků stanovených právními předpisy a smlouva je uzavřena do 30. 6. 2013. Pokud
by bylo lhostejné, jaký je obsah smlouvy, povinnost uzavřít smlouvu do 30. 6. 2013
by postrádala smysl. Zákonodárce zjevně chtěl zafixovat minimální výši příspěvků dopředu.
Účelem úpravy je vytvořit smluvní garanci plnění stanoveného minimálního rozsahu, potlačit
riziko nezajištění dostatečné výše příspěvků, zajistit ekologickou likvidaci solárních panelů
a právní jistotu a předvídatelnost rozsahu vynakládání finančních prostředků pro daný účel.
Smlouva žalobkyně se společností KEPÁK nesplňovala požadavky právních předpisů,
neboť negarantovala stanovení výše příspěvků tak, jak požadoval zákon o odpadech
a vyhláška o elektroodpadech. Právě k doložení této skutečnosti vedl dokazování. Výpočet
dle vyhlášky o elektroodpadech je nutné vtělit přímo do smlouvy. V době zákonem
předvídané pro uzavření smlouvy byly veškeré rozhodné údaje postaveny najisto, není
proto důvod, aby tato otázka nebyla po dni 30. 6. 2013 jasně smluvně vyřešena. Závěr
městského soudu, že žalobkyni nelze vytýkat samotné uzavření smlouvy v rozporu s právními
předpisy, nasvědčuje nepochopení vytýkaného protiprávního jednání.
[6] Rozsudek městského soudu je nepřezkoumatelný, jelikož neodůvodnil, proč nelze
postihnout nesplnění právní povinnosti uzavřít smlouvu s obsahem stanoveným právními
předpisy. Žalobkyně nestanovila odpovídající výši příspěvků na likvidaci solárních panelů.
Daný závěr byl odůvodněn v napadeném stěžovatelově rozhodnutí i ve vyjádření k žalobě.
Městský soud se nezabýval tím, které primární povinnosti žalobkyně měla splnit, z jakého
důvodu, v jaké fázi procesu financování likvidace odpadu a jaký účel dané povinnosti
sledovaly.
[7] Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhla její zamítnutí. Na danou smlouvu
se užijí zásady soukromého práva, zejména zásada autonomie vůle. Stěžovatelův výklad
je neudržitelný, jelikož by se dle něj bez jakékoliv zákonné opory rozšiřovaly pravomoci
správních orgánů. Stěžovatel sám potvrzuje, že rozhodným kritériem při posuzování
skutečnosti, zdali došlo k naplnění skutkové podstaty správního deliktu dle §66 odst. 4 písm.
f) zákona o odpadech, musí být výlučně výše skutečně odvedených příspěvků. Opačný přístup
by umožňoval sankcionovat subjekt i v důsledku chyby v psaní, kterou by se nesprávně
stanovila výše příspěvku. Městský soud dospěl ke správnému závěru, že pouhou smluvně
stanovenou výši příspěvku nelze považovat za dostatečný podklad pro úsudek o spáchání výše
uvedeného správního deliktu. Z procesní opatrnosti žalobkyně upozorňuje, že daná smlouva
odpovídala postupu předvídanému vyhláškou o elektroodpadech. Pouze na základě chybného
výpočtu bez dostatečné opory ve skutkových zjištěních stěžovatel dospěl k opačnému závěru.
Odůvodnění:
městského soudu je ucelené, logické a přesvědčivé, a proto není napadený
rozsudek nepřezkoumatelný.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[8] Nejvyšší správní soud (dále též „NSS“) posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a shledal, že kasační stížnost byla podána včas a jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná. Posoudil ji v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zvážil, zda
napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[9] Kasační stížnost je důvodná.
[10] Dle §66 odst. 4 písm. f) zákona o odpadech, ve znění účinném v rozhodném období
platilo, že pokutu do výše 50 000 000 Kč uloží inspekce fyzické osobě oprávněné k podnikání
nebo právnické osobě, která (…) neplní povinnosti stanovené tímto zákonem při nakládání s vybranými
výrobky nebo odpady nebo zařízeními podle části čtvrté.
[11] Dle §37p odst. 2 zákona o odpadech platilo, že pro solární panely uvedené na trh do dne
1. ledna 2013 zajistí financování předání ke zpracování, využití a odstranění elektroodpadu ze solárních
panelů, včetně plnění těchto povinností, provozovatel solární elektrárny, jejíž jsou solární panely součástí,
prostřednictvím osoby podle §37h odst. 1 písm. c). Tuto povinnost musí zajistit prostřednictvím rovnoměrných
dílčích plateb příspěvků, poskytovaných minimálně s roční periodicitou, počínaje od 1. ledna 2014, na základě
smlouvy uzavřené nejpozději do 30. června 2013 s osobou podle §37h odst. 1 písm. c) tak, aby financování
bylo plně zajištěno nejpozději do 1. ledna 2019. Právnická osoba podle §37h odst. 1 písm. c) stanoví
příspěvky na předání ke zpracování, využití a odstranění elektroodpadu ze solárních panelů zejména
v závislosti na jejich hmotnosti a složení. Dle odst. 4 tohoto ustanovení Ministerstvo stanoví
po projednání s Ministerstvem financí prováděcím právním předpisem bližší podmínky financování odděleného
sběru, zpracování, využití a odstranění elektroodpadu ze solárních panelů podle odstavce 1, zejména způsob
výpočtu minimální výše uložených finančních prostředků na účelově vázaném bankovním účtu a způsob jejich
čerpání, dále bližší podmínky financování podle odstavce 2 včetně minimální výše nebo způsobu výpočtu
minimální výše příspěvků a způsobu finančního vypořádání po splnění povinností pro nakládání
s elektroodpadem ze solárních panelů, a dále rozsah a obsah zprávy podle odstavce 3.
[12] Dle §37h odst. 1 písm. c) zákona o odpadech platilo: Výrobce splní povinnosti stanovené
pro oddělený sběr, zpětný odběr, zpracování, využití a odstranění elektrozařízení a elektroodpadu (…)
přenesením těchto povinností na jinou, právnickou osobu, zajišťující společné plnění povinností výrobců podle
tohoto dílu zákona; odpovědnost výrobců za plnění povinností stanovených v tomto dílu zákona, pokud tato
právnická osoba povinnosti neplní, nezaniká.
[13] Dle §14b odst. 1 vyhlášky o elektroodpadech, ve znění účinném od 28. 6. 2013,
platilo: Minimální úhrnná výše příspěvků na financování nakládání s elektroodpadem ze solárních panelů
uvedených na trh do dne 1. ledna 2013 se vypočítá jako násobek hmotnosti všech solárních panelů v každé
solární elektrárně, pro kterou má její provozovatel uzavřenou smlouvu s provozovatelem kolektivního systému
podle §37p odst. 2 zákona, a sazby vypočítané podle přílohy č. 10 k této vyhlášce.
[14] Vzhledem k tomu, že stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti také důvod podle
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., zabýval se NSS nejprve tímto důvodem a pro stručnost odkazuje
na judikaturu ohledně posouzení toho, jaké vady naplňují tento kasační důvod
(viz např. rozsudky NSS ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, č. 133/2004 Sb. NSS,
nebo ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, č. 787/2006 Sb. NSS). Je nutné zdůraznit,
že nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů musí být vykládána ve svém
skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí, v němž nelze zjistit jeho
obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne
19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006 - 74, č. 1566/2008 Sb. NSS). Zrušení rozhodnutí
pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám rozhodnutí, kdy pro absenci
důvodů či pro nesrozumitelnost skutečně nelze rozhodnutí meritorně přezkoumat
(srov. rozsudek NSS ze dne 7. 5. 2019, č. j. 7 As 362/2018 - 23, bod 10).
[15] Dle stěžovatele městský soud neodůvodnil, proč nelze postihnout porušení právní
povinnosti uzavřít smlouvu s obsahem stanoveným právními předpisy, jelikož se nezabýval
tím, které povinnosti, z jakého důvodu a v jaké fázi procesu financování likvidace odpadu
žalobkyni stíhaly a jaký účel sledovaly. K tomu NSS konstatuje, že městský soud v bodě 36.
napadeného rozsudku vysvětlil, z jakého důvodu bylo dle něj pro danou věc podstatné zjistit
okamžik dokonání správního deliktu dle §66 odst. 4 písm. f) zákona o odpadech, tedy
proč nebylo pro spáchání správního deliktu dostatečné pouhé uzavření smlouvy, ale proč bylo
třeba se zabývat tím, v jaké výši byl daný finanční příspěvek skutečně stanoven, vzhledem
k tomu, že ve smlouvě samotné byly zakotveny dvě alternativy jeho výpočtu. Dále uvedl,
že správní orgány nezjistily, zda byla pro účely stanovení finančního příspěvku vykázána
skutečná hmotnost solárních panelů nebo hmotnost určená dle vyhlášky o elektroodpadech,
a zda tedy opravdu došlo k porušení této vyhlášky. Důvody zrušení rozhodnutí stěžovatele
obsažené v bodech 36. - 42. napadeného rozsudku jsou logické a dostatečně odůvodněné,
a proto nelze napadený rozsudek považovat za nepřezkoumatelný. Nepřezkoumatelnost
rozsudku pro nedostatek důvodů by NSS mohl shledat, pokud by nebylo možné rozsudek
v dané části meritorně přezkoumat. Takové pochybení neshledal.
[16] Nejvyšší správní soud poté posoudil správnost závěru městského soudu ohledně
dokonání daného deliktu dle zákona o odpadech. Právní úprava zákona o odpadech související
s likvidací nebezpečných částí některých obnovitelných zdrojů vychází z nezbytnosti
zabezpečit budoucí nakládání s odpadními solárními panely ze solárních elektráren a za tím
účelem zajistit dostatečný objem finančních prostředků na likvidaci nebezpečného odpadu
z nich (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24. 2. 2022, č. j. 23 Cdo 575/2021 - 257).
Zákon o odpadech rozlišuje zpětný odběr elektroodpadu, pod nímž rozumí odebírání
použitých elektrozařízení nepocházejících z domácností od konečných uživatelů na místě
k tomu výrobcem určeném (tzv. business to business), a zpětný odběr elektrozařízení, tj. odebírání
použitých elektrozařízení pocházejících z domácností od spotřebitelů bez nároku na úplatu
na místě k tomu výrobcem určeném. Výrobci mohou své povinnosti plnit buď samostatně,
nebo společně s jinými výrobci, nebo prostřednictvím jiné osoby – tzv. kolektivního systému
(srov. rozsudek NSS ze dne 26. 8. 2010, č. j. 1 As 17/2010 - 294, č. 2550/2012 Sb. NSS).
[17] Díl 8 zákona o odpadech nazvaný elektrická a elektronická zařízení byl do hlavy II
části čtvrté tohoto zákona vložen s účinností od 6. 1. 2005 a jednalo se o transpozici směrnice
Evropského parlamentu a Rady 2002/96/ES, ze dne 27. 1. 2003, o odpadních elektrických
a elektronických zařízeních, jejímž cílem bylo mimo jiné zavedení odpovědnosti výrobců
elektrozařízení za sběr, zpracování, využití a odstranění odpadních elektrických
a elektronických zařízení včetně financování těchto aktivit. V této směrnici
se za elektrozařízení nepovažovaly solární panely, které byly do dané kategorie zařazeny
až směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2012/19/EU, ze dne 4. 7. 2012, o odpadních
elektrických a elektronických zařízeních (dále jen „směrnice 2012/19/EU“). Dle unijní úpravy
platné před přijetím směrnice 2012/19/EU byla povinnost financovat náklady spojené
s nakládáním s odpadem ze solárních panelů upravena článkem 14 směrnice Evropského
parlamentu a Rady 2008/98/ES, ze dne 19. 11. 2008, o odpadech a o zrušení některých
směrnic, který ponechával na členských státech, zda povinnost nést tyto náklady ponese
současný či předchozí držitel odpadu, nebo výrobce či distributor solárních panelů
(srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 8. 3. 2022, č. j. 30 Cdo 880/2019 - 420, bod 28).
[18] Ustanovení §37p o financování nakládání s elektroodpadem ze solárních panelů bylo
do zákona o odpadech vloženo s účinností ode dne 1. 1. 2013 zákonem č. 165/2012 Sb., o
podporovaných zdrojích energie a o změně některých zákonů (dále jen „zákon č. 165/2012 Sb.“). Důvodová zpráva k tomuto zákonu uvádí: „Jelikož solární panely dosud nespadaly do rozsahu
působnosti unijní legislativy pro nakládání s odpadními elektrozařízeními, nevztahují se na solární panely
uvedené na trh před datem stanoveným pro transpozici směrnice 2012/19/EU (tj. i na uvedené na trh do dne
1. ledna 2013), s ohledem na zásadu zákazu retroaktivity, pravidla stanovená
směrnicí 2012/19/EU pro financování nakládání s ‚nehistorickými‘ odpadními elektrozařízeními
(tj. uvedenými na trh po 13. srpnu 2005).“ Důvodová zpráva tak přiznává, že u solárních panelů
uvedených na trh do dne 1. 1. 2013 nese náklady na likvidaci podle §37p odst. 2 zákona
o odpadech nadále provozovatel solární elektrárny, a nikoli jejich výrobce, jak stanoví
čl. 13 odst. 1, věta první, směrnice 2012/19/EU: Členské státy zajistí, aby výrobci financovali
náklady na sběr, zpracování, využití a k životnímu prostředí šetrné odstraňování OEEZ od uživatelů jiných,
než jsou domácnosti, pocházejících z výrobků uvedených na trh po 13. srpnu 2005.
[19] Na základě předběžné otázky Nejvyššího soudu ČR položené v řízení
sp. zn. 30 Cdo 880/2019 se Soudní dvůr Evropské unie (dále též „SDEU“) v rozsudku ze dne
25. 1. 2022, C-181/20, VYSOČINA WIND a.s. v. Česká republika, zabýval otázkou,
zda je §37p odst. 2 zákona o odpadech v souladu s unijní úpravou. Dané ustanovení totiž
ukládá povinnosti při nakládání s elektroodpadem ze solárních panelů uvedených
na trh do dne 1. 1. 2013 jejich provozovatelům a nikoliv jejich výrobcům, jak to činí směrnice
2012/19/EU. Dle důvodové zprávy k zákonu č. 165/2012 Sb. tak činí, jelikož v případě
výrobců těchto solárních panelů se často jedná o subjekty, které nejsou známy
anebo již ukončily svou činnost. Z rozsudku SDEU ve věci VYSOČINA WIND a.s. v. Česká
republika plyne, že §37p odst. 2 zákona o odpadech byl sice ode dne 13. 8. 2012
(den, kdy daná směrnice vstoupila v platnost) do 1. 1. 2013 v rozporu s unijní úpravou, šlo
však o období, kdy u směrnice 2012/19/EU ještě neuplynula transpoziční lhůta,
k čemuž podle čl. 24 odst. 1 směrnice došlo až ke dni 14. 2. 2014. Český zákonodárce navíc
vložil §37p do zákona o odpadech více než měsíc před samotným přijetím směrnice
2012/19/EU. Členským státům nelze vytýkat, že danou směrnici neprovedly do svého
právního řádu před uplynutím transpoziční lhůty. Dané směrnici pak zákon o odpadech
odpovídal v tom, že §37p odst. 1 zákona o odpadech u solárních panelů, které byly uvedeny
na trh po 1. 1. 2013, již stanoví povinnosti pro jejich výrobce.
[20] V projednávané věci ze správního spisu vyplývá, že žalobkyně jako osoba dle §37h
odst. 1 písm. c) zákona o odpadech v rámci tzv. kolektivního systému dle §2 písm. f) vyhlášky
o elektroodpadech uzavřela se společností KEPÁK (provozovatel solární elektrárny, jejíž
součástí jsou solární panely) dne 30. 6. 2013 spornou smlouvu. V jejím čl. 4 odst. 1 uvedla
možnost stanovit finanční příspěvek na nakládání s elektroodpadem ze solárních panelů
pomocí skutečné hmotnosti solárních panelů. V čl. 4 odst. 3 je však uvedeno, že v případě
stanovení výše minimálního příspěvku závazným právním předpisem se použije právě takto
úředně stanovená jednotková sazba, a to jako možnost přednostní: „V případě, že výše jednotkové
sazby dle čl. 4 bude závazně stanovena právním předpisem, vypočítá se výše Recyklačního poplatku
na základě takto úředně stanovené jednotkové sazby.“ Stěžovatel v napadeném rozhodnutí na základě
výpočtu zjistil, že pokud by žalobkyně pro společnost KEPÁK zvolila pro výpočet finančního
příspěvku skutečnou hmotnost solárních panelů podle čl. 4 odst. 1 smlouvy, odvedla by tato
společnost méně, než kdyby byl finanční příspěvek stanoven na základě výpočtu uvedeného
v příloze č. 10 vyhlášky o elektroodpadech. Na základě toho dospěl k závěru, že žalobkyně
jako osoba podle §37h odst. 1 písm. c) zákona o odpadech spáchala správní delikt dle jeho
§66 odst. 4 písm. f).
[21] Nejvyšší správní soud shledal důvodnou stěžovatelovu námitku, že městský soud
směšuje povinnost stanovit výši příspěvků v souladu s právními předpisy v dané smlouvě
a povinnost následného plnění smlouvy převáděním finančních příspěvků. Část §37p
odst. 2 zákona o odpadech dopadající na žalobkyni jako osobu podle §37h odst. 1 písm. c)
zákona o odpadech upravuje pouze povinnost stanovit pro provozovatele solárních elektráren
příspěvek ke zpracování, využití a odstranění elektroodpadu ze solárních panelů zejména v závislosti na jejich
hmotnosti a složení. Jakou formou má toto stanovení proběhnout, zákon o odpadech, vyhláška
o elektroodpadech ani důvodová zpráva k zákonu č. 165/2012 Sb. neuvádí. Z užití slova
„stanovit“ lze nicméně dospět k závěru, že zákonodárce klade důraz na jednostranné určení
či nastavení výše tohoto příspěvku žalobkyní. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s názorem
stěžovatele, že k jeho stanovení musí dojít ve smlouvě uzavřené s provozovatelem solární
elektrárny, jelikož právě v ní může dojít k přesnému, jednoznačnému a zjistitelnému určení
výše tohoto příspěvku. Následné zajištění financování (do kterého spadá i úhrada daného
příspěvku, o které hovořil v napadeném rozsudku městský soud), je dle §37p odst. 2 věty
první zákona o odpadech povinností provozovatele solárních elektráren, a nikoliv žalobkyně.
[22] Ze znění §37p odst. 2 zákona o odpadech tedy plyne, že povinností žalobkyně bylo
stanovit příspěvky. Právě za její porušení byla potrestána. K tomuto stanovení dojde
již v samotné smlouvě s provozovatelem solární elektrárny a již podle ní má být možné
poznat, zda je příspěvek stanoven správně či nikoli. Nynější případ je atypický tím,
že pro stanovení výše příspěvku jsou ve smlouvě stanoveny dvě alternativy: v čl. 4 odst. 1
alternativa, která se po přijetí novely vyhlášky o elektroodpadech stala nepřípustnou, v čl. 4
odst. 3 naopak alternativa souladná s právním řádem. Jelikož výše minimálního příspěvku byla
ke dni 28. 6. 2013 stanovena vyhláškou o elektroodpadech, měla přednost alternativa v čl. 4
odst. 3, a minimální výše příspěvku byla tedy ve smlouvě „stanovena“ podle této vyhlášky.
Stěžovatel ovšem uložil žalobkyni pokutu, jelikož se v napadeném rozhodnutí zabýval
otázkou, kolik by společnost KEPÁK zaplatila, kdyby byla užita alternativa z čl. 4 odst. 1
smlouvy. Tuto skutečnost však nebyl vůbec oprávněn zkoumat. Povinnost žalobkyně
dle §37p odst. 2 zákona o odpadech, spočívající v samotném stanovení minimální výše
finančního příspěvku v souladu se zákonem, byla totiž splněna již přímo smlouvou uzavřenou
se společností KEPÁK tím, že v ní jako přednostní byla uvedena alternativa pro stanovení
příspěvku v souladu s vyhláškou o elektroodpadech.
[23] Ohledně data 30. 6. 2013 NSS konstatuje, že k tomuto dni byl provozovatel solární
elektrárny povinen se žalobkyní uzavřít danou smlouvu, ve které žalobkyně musela správně
stanovit příspěvek dle §37p odst. 2 zákona o odpadech, což také v čl. 4 odst. 3 smlouvy
uzavřené se společností KEPÁK učinila.
[24] Jako nemístnou je pak třeba odmítnout stěžovatelovu výtku ze strany 3 kasační
stížnosti, že je „jednoznačné, že v zákonem předvídané době k uzavření smlouvy (do 30. 6. 2013) byly
veškeré rozhodné údaje postaveny najisto, není proto jediný důvod tolerovat, aby tato otázka zůstala
po 30. 6. 2013 nedořešena, resp. smluvně neošetřena v souladu s právními předpisy.“ (zvýraznil NSS)
K tomu je třeba zdůraznit, že příloha č. 10 vyhlášky o elektroodpadech, která upravuje způsob
výpočtu minimální výše příspěvků a způsob výpočtu minimální výše uložených finančních prostředků na účelově
vázaném bankovním účtu na zajištění financování nakládání s elektroodpadem ze solárních panelů,
a ustanovení §14b vyhlášky, upravující bližší podmínky financování nakládání
s elektroodpadem ze solárních panelů, byly do dané vyhlášky zavedeny teprve vyhláškou
č. 178/2013 Sb., kterou se mění vyhláška o elektroodpadech, ve znění pozdějších předpisů.
Tato novela byla schválena až dne 24. 6. 2013 a rozeslána až dne 28. 6. 2013, téhož dne nabyla
platnosti i účinnosti. Žalobkyni, která měla ze zákona o odpadech povinnost danou smlouvu
uzavřít nejpozději ke dni 30. 6. 2013, nelze podle přesvědčení NSS trestat za to,
že do smlouvy, kterou uzavřela a podle zákona musela uzavřít do 30. 6. 2013, zakotvila v čl. 4
odst. 1 mechanismus nezávislý na přijetí prováděcí úpravy a v čl. 4 odst. 3 mechanismus
stanovení příspěvku vycházející z případně přijaté prováděcí právní úpravy, a to jako
mechanismus s přednostní aplikací, jak plyne z jejího výše citovaného znění. Takový postup
mohl být ze strany žalobkyně přirozenou reakcí na skutečnost, že ještě týden (!) před datem,
do kdy měla mít žalobkyně podle zákona o odpadech uzavřeny dotčené smlouvy, nepřijal
stěžovatel prováděcí předpisy, jejichž nezohlednění v těchto smlouvách nyní vyžaduje
i formou pokuty ve výši 80 000 Kč. Byl to naopak zjevně stěžovatel, jako státní orgán
odpovědný za přijetí těchto prováděcích předpisů, kdo svou povinnost splnil na poslední
chvíli. V takové situaci nemůže dost dobře sankcionovat stěžovatelku za to, že ve smlouvě,
kterou musela uzavřít nejpozději v sobotu 30. 6. 2013, nezakotvila jako jedinou možnost
výpočtu tu, s níž se mohla seznámit teprve ve čtvrtek 28. 6. 2013.
[25] K tomu NSS odkazuje na nález Ústavního soudu ze dne 11. 4. 2001,
sp. zn. II. ÚS 487/2000: „Nelze se totiž ztotožnit s tím, aby negativní důsledky nedostatků v právní
úpravě, ať už jde o absenci příslušných norem…, nebo jejich nesrozumitelnou formulaci, pokud jsou jimi ze
strany státu ukládány povinnosti občanům (jednotlivcům), nesly právě tyto subjekty.“ (k aplikaci tohoto
principu a k důsledkům nepředvídatelné právní úpravy při stanovení povinností jednotlivcům
viz též rozsudek ze dne 23. 11. 2004, č. j. 2 Afs 122/2004 - 69, č. 474/2005 Sb. NSS). Pokud
stěžovatel argumentuje logikou zákonodárce a tím, že pro projednávanou věc je podstatné,
že daná smlouva musela být uzavřena nejpozději do dne 30. 6. 2013, lze připomenout,
že adresáti právní normy musí mít možnost se s právními předpisy řádně seznámit
a přizpůsobit jim své jednání, což je značně ztíženo, pokud je právní předpis upřesňující jejich
povinnosti vydán jen pár dnů před posledním dnem stanoveným pro splnění těchto
povinností. K výše uvedenému je třeba připomenout i výše citovaný rozsudek SDEU C-
181/20, dle kterého úprava v §37p odst. 2 zákona o odpadech byla v době od 13. 8. 2012
do 1. 1. 2013 v rozporu se směrnicí 2012/19/EU, neboť stanovila ve vztahu k solárním
panelům uvedeným na trh do dne 1. 1. 2013 povinnosti provozovatelům solárních elektráren,
a nikoli výrobcům solárních panelů. Je tak zjevné, že celkové přijetí právní úpravy financování
nakládání s elektroodpadem ze solárních panelů bylo problematické a pro adresáty právní
normy nepřehledné.
[26] Nejvyšší správní soud shrnuje, že v projednávané věci nebylo podstatné, v jaké výši byl
finanční příspěvek skutečně uhrazen, nýbrž to, že žalobkyně měla ve smlouvě se společností
KEPÁK správně uvedenou jako přednostní alternativu stanovení finančního příspěvku
dle vyhlášky o elektroodpadech. Stěžovatel netvrdil a z ničeho nevyplynulo, že by došlo
k následné úpravě smlouvy např. ve formě dodatku či k jinému jednání, které by popřelo
přednostní použití čl. 4 odst. 3 dané smlouvy. V takovém případě žalobkyně nemohla spáchat
správní delikt dle §66 odst. 4 písm. f) zákona o odpadech, jelikož splnila své povinnosti
při nakládání s odpady uvedené v tomto zákoně, tedy stanovit příspěvek v souladu
s prováděcím předpisem. Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že rozsudek městského
soudu, který žalovanému uložil povinnost provést dokazování ohledně faktické úhrady daného
příspěvku, nemůže v řízení o kasační stížnosti obstát.
[27] Městský soud měl rozhodnutí žalovaného zrušit, avšak z jiných důvodů, než učinil.
Rozšířený senát v usnesení ze dne 14. 4. 2009, č. j. 8 Afs 15/2007 - 75, č. 1865/2009 Sb. NSS,
k možnosti NSS nahradit nesprávné odůvodnění jinak správně zrušujícího výroku městského
soudu uvedl, že „[z]ruší-li správně krajský soud rozhodnutí správního orgánu, ale výrok rozsudku stojí
na nesprávných důvodech, Nejvyšší správní soud v kasačním řízení rozsudek krajského soudu zruší a věc mu
vrátí k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.).
IV. Závěr a náklady řízení
[28] Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů zrušil rozsudek městského soudu
v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s.
[29] O náhradě nákladů řízení rozhodne městský soud v novém rozhodnutí (§110 odst. 3,
věta první, s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. července 2022
JUDr. Pavel Molek
předseda senátu