ECLI:CZ:NSS:2019:7.AS.362.2018:23
sp. zn. 7 As 362/2018 - 23
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců
Mgr. Davida Hipšra a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci žalobce: Ing. T. W., zastoupen
JUDr. Janem Walterem, advokátem se sídlem Volyňských Čechů 837, Žatec, proti žalovanému:
Státní úřad inspekce práce, se sídlem Kolářská 451/13, Opava, v řízení o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 21. 8. 2018, č. j. 22 A 200/2017 - 32,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Shora označeným rozsudkem Krajský soud v Ostravě (dále též „krajský soud“) zamítl
žalobu, kterou se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí Státního úřadu inspekce práce ze dne
21. 11. 2017, č. j. 7186/1.30/17-3, kterým byla podle §16a odst. 6 písm. a) zákona
č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále též
„informační zákon“) jako nedůvodná zamítnuta stížnost žalobce na postup Oblastního
inspektorátu práce pro Ústecký kraj a Liberecký kraj (dále jen „povinný subjekt“) při vyřizování
žádosti o informace ze dne 27. 9. 2017.
[2] Krajský soud neshledal rozhodnutí žalovaného nepřezkoumatelným ani vadným. Stejně
tak nepřisvědčil námitce poukazující na nedostatečně zjištěný skutečný stav věci. Z námitky
především není zřejmé, v čem žalobce shledává nedostatečně zjištěný skutkový stav, resp. jaký
vliv má neučinění skutkových zjištění ze spisu povinného subjektu o první žádosti o informace
ze dne 11. 9. 2017. Předmětem napadeného rozhodnutí je vyřízení v pořadí druhé žádosti
o informace, tj. ze dne 27. 9. 2017. Sama skutečnost, že uvedená žádost o informace fakticky
navazuje na vyřízení v pořadí první žádosti ze dne 11. 9. 2017, ještě neznamená, že správní orgán
je povinen opětovně zjišťovat skutkový stav relevantní pro posouzení první žádosti o informace,
a to navíc, kdy o žádosti ze dne 11. 9. 2017 již rozhodl. Skutkový stav, jak byl zjištěn žalovaným,
je dostatečný pro rozhodnutí o stížnosti, nachází oporu ve správním spise a nevyžaduje další
doplnění. Podpůrně krajský soud poukázal i na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 14. 1. 2015, č. j. 10 As 117/2014 - 64. Krajský soud neshledal důvodné ani námitky,
ve kterých žalobce polemizoval s dílčími závěry žalovaného v odůvodnění žalobou napadeného
rozhodnutí. Mj. uvedl, že vymezení věcné působnosti všech myslitelných povinných subjektů je
roztříštěno v mnoha předpisech na vícero úsecích veřejné správy, tudíž je stěží myslitelné,
aby informační zákon vymezoval věcnou působnost paušálně pro všechny v úvahu přicházející
povinné subjekty. Ostatně, tato otázka není pro danou věc (ve které je posuzováno rozhodnutí
o stížnosti) podstatná. Obdobně není pro posouzení zákonnosti napadeného rozhodnutí
relevantní ani námitka (otázka) žalobce, zda se v případě informačního zákona jedná čistě
o procesní předpis. Samotný závěr žalovaného o tom, že informační zákon má povahu
procesního předpisu, není způsobilý k učinění napadeného rozhodnutí nezákonným, nadto
za situace, kdy onu nezákonnost a v jejím důsledku i negativní zásah do právní sféry žalobce
netvrdí. Z uvedených důvodů proto soud žalobu zamítl.
II.
[3] Rozsudek krajského soudu napadl žalobce (stěžovatel) včasnou kasační stížností.
Nepřezkoumatelnost dle §103 odst. 1 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní,
ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“), spatřuje v tom, že se krajský soud řádně
nevypořádal s žalobními body uvedenými v žalobě pod čísly 4, 5 a 6. Podle stěžovatele se krajský
soud dopustil i další vady ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. K tomu poukázal na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 2. 2017, č. j. 9 As 87/2016 - 29, podle něhož „nelze zjevně
připustit, aby krajský soud ve svém rozsudku, místo přezkoumání správnosti rozhodnutí správního orgánu,
vytvářel zcela nové myšlenkové úvahy, kterými úvahu správního orgánu nahradí (…) Uvedené pochybení
krajského soudu je třeba považovat za jinou vadu řízení před krajským soudem, která mohla mít za následek
nezákonné rozhodnutí o věci samé“. Obdobně viz i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
2. 6. 2016, č. j. 7 As 267/2015 - 57. Krajský soud však nad rámec odůvodnění správního orgánu
uvedl, že „v režimu informačního zákona se žadatel nemůže domáhat dovysvětlení rozhodnutí správního orgánu
a že žadatel nemůže de facto reagovat na vyřízení žádosti o informace další žádostí o informace“. V závěru
kasační stížnosti stěžovatel poukázal na důvody, pro které požadoval poskytnutí informací. Tímto
důvodem bylo sdělování nepravdivých informací ze strany povinného subjektu o stěžovateli,
resp. jeho rodině. Nepravdivým tvrzením povinného subjektu čelil i právní zástupce stěžovatele.
Z výše uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
III.
[4] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[5] Kasační stížnost není důvodná.
[6] Předmětem soudního přezkumu je rozhodnutí žalovaného, kterým byla podle §16a
odst. 6 písm. a) informačního zákona jako nedůvodná zamítnuta stížnost žalobce na postup
povinného subjektu při vyřizování žádosti o informace ze dne 27. 9. 2017. K mechanismu
soudního přezkumu takového rozhodnutí o stížnosti se v nedávné době vyjádřil rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 20. 11. 2018, č. j. 5 As 18/2017 - 40, podle
kterého se proti uvedenému rozhodnutí žadatel o informace má bránit nečinnostní žalobou podle
§79 odst. 1 s. ř. s. (a nikoliv žalobou proti rozhodnutí ve smyslu §65 a násl. s. ř. s.). S ohledem
na obsah kasační stížnosti (ve které stěžovatel namítá pouze nepřezkoumatelnost rozsudku
a procesní pochybení krajského soudu) a s ohledem na možné odepření přístupu k soudu (k tomu
viz rozsudek rozšířeného senátu zdejšího soudu ze dne 5. 12. 2017, č. j. 1 Afs 58/2017 - 42,
č. 3686/2018 Sb. NSS) nicméně přistoupil Nejvyšší správní soud k věcnému posouzení podané
kasační stížnosti.
[7] Stěžovatel v kasační stížnosti primárně poukazoval na nepřezkoumatelnost, resp. na vady
řízení ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[8] Podle tohoto ustanovení lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené
nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí,
popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé. Nejvyšší správní soud neshledal, že by v řízení před krajským soudem
k takovým vadám došlo.
[9] Nejvyšší správní soud při posuzování přezkoumatelnosti rozhodnutí vychází z ustálené
judikatury Ústavního soudu (např. nálezy ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, č. 34/1996 Sb. ÚS, a ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, č. 85/1997 Sb. ÚS), podle níž jedním
z principů, které představují součást práva na řádný a spravedlivý proces (čl. 36 odst. 1 Listiny
základních práv a svobod, čl. 1 Ústavy), jež vylučuje libovůli při rozhodování, je povinnost soudů
své rozsudky řádně odůvodnit (ve správním soudnictví podle §54 odst. 2 s. ř. s.). To potvrzuje
i navazující judikatura Ústavního soudu, např. nález ze dne 11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06,
č. 64/2007 Sb. ÚS, v němž Ústavní soud vyslovil, že „odůvodnění rozhodnutí soudu jednajícího
a rozhodujícího ve správním soudnictví, z něhož nelze zjistit, jakým způsobem postupoval při posuzování rozhodné
skutečnosti, nevyhovuje zákonným požadavkům kladeným na obsah odůvodnění a v konečném důsledku takové
rozhodnutí zasahuje do základních práv účastníka řízení, který má nárok na to, aby jeho věc byla spravedlivě
posouzena“. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, vyslovil,
že pokud „z odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu není zřejmé, jakými úvahami se soud řídil
při naplňování zásady volného hodnocení důkazů či utváření závěru o skutkovém stavu, z jakého důvodu
nepovažoval za důvodnou právní argumentaci stěžovatele v žalobě a proč subsumoval popsaný skutkový stav
pod zvolené právní normy, pak je třeba pokládat takové rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů
a tím i nesrozumitelnost ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.“. Nepřezkoumatelností z důvodu
nesrozumitelnosti se Nejvyšší správní soud zabýval např. v rozsudku ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, podle něhož lze „za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost obecně považovat
takové rozhodnutí soudu, z jehož výroku nelze zjistit, jak vlastně soud ve věci rozhodl, tj. zda žalobu zamítl,
odmítl nebo jí vyhověl, případně jehož výrok je vnitřně rozporný. Pod tento pojem spadají i případy, kdy nelze
rozeznat, co je výrok a co odůvodnění, kdo jsou účastníci řízení a kdo byl rozhodnutím zavázán.
Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je založena na nedostatku důvodů skutkových, nikoliv na dílčích
nedostatcích odůvodnění soudního rozhodnutí. Musí se přitom jednat o vady skutkových zjištění, o něž soud opírá
své rozhodovací důvody.“
[10] Současně je ovšem nutné zdůraznit, že nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek
důvodů musí být vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité
rozhodnutí pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno
(srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008,
č. j. 7 Afs 212/2006 - 76, publikované pod č. 1566/2008 Sb. NSS, www.nssoud.cz). Není
přípustné institut nepřezkoumatelnosti libovolně rozšiřovat a vztáhnout jej i na případy,
kdy se správní orgán, resp. soud podstatou námitky účastníka řízení řádně zabývá a vysvětlí,
proč nepovažuje argumentaci účastníka za správnou, byť výslovně v odůvodnění rozhodnutí
nereaguje na všechny myslitelné aspekty vznesené námitky a dopustí se dílčího nedostatku
odůvodnění. Zrušení rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším
vadám rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů či pro nesrozumitelnost skutečně nelze rozhodnutí
meritorně přezkoumat. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů tak má místo
zejména tehdy, opomene-li správní orgán či soud na námitku účastníka zcela (tedy i implicitně)
reagovat (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/2012 - 45,
či ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016 - 64). Přehlédnout pak nelze ani fakt, že správní orgány
a soudy nemají povinnost vypořádat se s každou dílčí námitkou, pokud proti tvrzení účastníka
řízení postaví právní názor, v jehož konkurenci námitky jako celek neobstojí. Takový postup
shledal ústavně konformním i Ústavní soud v nálezu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08:
„Není porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné
oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační
systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě
dostatečná.“ (srov. také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2015,
č. j. 9 As 221/2014 - 43).
[11] Kasační soud posoudil rozsudek krajského soudu optikou výše uvedených judikaturních
závěrů a dospěl k závěru, že rozsudek není nepřezkoumatelný, resp. netrpí vadami ve smyslu
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Z jeho odůvodnění je zřejmé, z jakého skutkového stavu krajský
soud vyšel, jak vyhodnotil pro věc rozhodné skutkové okolnosti a jak je následně právně
posoudil. Rozsudek je řádně odůvodněn a je plně srozumitelný. Nesouhlas stěžovatele
s odůvodněním a závěry napadeného rozsudku nezpůsobuje jeho nepřezkoumatelnost
(viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 11. 2013, č. j. 2 As 47/2013 - 30, ze dne
29. 4. 2010, č. j. 8 As 11/2010 - 163 atd.). Nepřezkoumatelnost není projevem nenaplněné
subjektivní představy stěžovatele o tom, jak podrobně by mu měl být rozsudek odůvodněn,
ale objektivní překážkou, která kasačnímu soudu znemožňuje přezkoumat napadené rozhodnutí
(srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2017, č. j. 3 Azs 69/2016 - 24, ze dne
27. 9. 2017, č. j. 4 As 146/2017 - 35).
[12] Stěžovatel nepřezkoumatelnost rozsudku konkrétně spatřoval v tom, že krajský soud
nevypořádal námitky uvedené v bodech 4, 5 a 6 žaloby. K tomu kasační soud konstatuje,
že stěžovatel v rámci uvedených bodů namítal, že nebyl dostatečně zjištěn skutečný stav věci
stran předmětných požadovaných informací, že došlo k nesprávnému výkladu informačního
zákona ve vztahu k povinnému subjektu, a dále že informační zákon je procesním předpisem.
Uvedené námitky krajský soud vypořádal. Krajský soud v rozsudku mj. uvedl, že skutkový stav,
jak byl zjištěn žalovaným, je dostatečný pro rozhodnutí o stížnosti; má oporu ve správním spise
a nevyžaduje další doplnění. Krajský soud dodal, že stěžovatel předmětnou žádostí de facto
reagoval na vyřízení žádosti o informace další takovouto žádostí, což však zapovídá soudní
judikatura. K tomu poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 1. 2015,
č. j. 10 As 117/2014 - 64, dle něhož „právo na přístup k informacím neslouží jako specifická forma
opravného prostředku proti rozhodnutím či postupům správních orgánů. V režimu zákona o svobodném přístupu
k informacím se nemůže účastník řízení domáhat „dovysvětlení“ toho, proč správní orgán rozhodl, jak rozhodl,
respektive zpochybňovat, proč určité důležité skutečnosti v rozhodnutí nejsou uvedeny.“ Krajský soud poukázal
i na důsledky postupu stěžovatele. Jeho přístup by vedl k paralyzování povinných subjektů,
jež by byly nuceny skrze neustále nové žádosti odpovídat a dovysvětlovat svá předchozí
rozhodnutí, s čímž se ztotožňuje i Nejvyšší správní soud. Krajský soud se zabýval i polemikou
stěžovatele s odůvodněním žalovaného rozhodnutí ve vztahu k argumentaci o povinných
subjektech a povaze informačního zákona. Mj. uvedl, že vymezení věcné působnosti všech
myslitelných povinných subjektů je roztříštěno v mnoha předpisech na vícero úsecích veřejné
správy, tudíž je stěží myslitelné, aby informační zákon vymezoval věcnou působnost paušálně
pro všechny v úvahu přicházející povinné subjekty. Ostatně, tato otázka není pro danou věc
(ve které je posuzováno rozhodnutí o stížnosti) podstatná. Obdobně není pro posouzení
zákonnosti napadeného rozhodnutí relevantní ani námitka (otázka) žalobce, zda se v případě
informačního zákona jedná čistě o procesní předpis. Samotný závěr žalovaného o tom,
že informační zákon má povahu procesního předpisu, není způsobilý k učinění napadeného
rozhodnutí nezákonným, nadto za situace, kdy onu nezákonnost a v jejím důsledku i negativní
zásah do právní sféry žalobce netvrdí. I podle názoru Nejvyššího správního soudu je pro danou
věc irelevantní, zda informační zákon stanoví konkrétní věcnou působnost povinných subjektů,
resp. nakolik je informační zákon procesním předpisem. Podstatným byla otázka, zda povinný
subjekt, resp. žalovaný měly poskytnout stěžovateli požadované informace. V tomto směru
stěžovatel v žalobě argumentaci žalovaného relevantně nezpochybnil a ani v kasační stížnosti
nepředložil žádnou argumentaci, na základě které by bylo možno rozhodnutí žalovaného zrušit.
S krajským soudem lze souhlasit rovněž v tom, že stěžovatel v žalobě svá tvrzení o povaze
informačního zákona nespojil s konkrétním dotčením jeho práv. Tvrzení uvedená v oddílech
VI. a X. žaloby za taková tvrzení považovat nelze. Stěžovatel v nich nevysvětluje,
jak se argumentace stěžovatele o povinných subjektech a procesní povaze informačního zákona
dotkla práv stěžovatele, resp. jak by mohla ovlivnit zákonnost žalobou napadeného rozhodnutí.
[13] Krajskému soudu nelze vytýkat ani to, že nevyzval stěžovatele k doplnění žaloby. Žaloba
stěžovatele (který byl v řízení zastupován advokátem) obsahovala povinné náležitosti ve smyslu
§37 odst. 3, resp. §71 s. ř. s., vč. uvedení žalobních bodů, a nebylo tedy povinností krajského
soudu vyzývat stěžovatele k jejímu doplnění. K tomu viz i usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu, podle něhož je povinností vyzývat žalobce k doplnění žaloby pouze
tehdy, pokud žaloba neobsahuje žádný žalobní bod. V dané věci však žaloba obsahovala několik
žalobních bodů.
[14] Na danou věc nelze aplikovat stěžovatelem akcentovaný rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 1. 2. 2017, č. j. 9 As 87/2016 - 29. V uvedené věci krajský soud doplňoval
odůvodnění správního rozhodnutí. V nyní posuzované věci však krajský soud takto
nepostupoval. Krajský soud závěry správních orgánů řádně přezkoumal, resp. vypořádal žalobní
argumentaci. Výklad stěžovatele by vedl ad absurdum k tomu, že by krajský soud mohl v rozsudku
používat pouze slova použitá správními orgány v odůvodnění správních rozhodnutí. V takovém
případě by pak nemohl řádně vypořádat vznesené žalobní námitky. Pokud pak stěžovatel
poukazoval na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 6. 2016, č. j. 7 As 267/2015 - 57,
tímto rozsudkem byl pro nepřezkoumatelnost zrušen rozsudek Krajského soudu v Brně. Nejvyšší
správní soud vytkl krajskému soudu, že z jeho odůvodnění nevyplývá, na základě jakých
skutkových zjištění (podkladů) krajský soud učinil nosné závěry (mj. závěr o tom, že podmínky
ochrany krajinného rázu byly dohodnuty s orgánem ochrany přírody a krajiny), resp. řádně
nevypořádal všechny uplatněné námitky. Nejvyšší správní soud proto zrušil rozsudek Krajského
soudu v Brně a věc mu vrátil k dalšímu řízení, ve kterém měl uvedené vady napravit. V nyní
posuzované věci se však Krajský soud v Ostravě takových vad nedopustil (viz výše).
[15] Nejvyšší správní soud závěrem uvádí, že stěžovatel v kasační stížnosti uplatnil pouze
shora uvedené námitky. Řízení o kasační stížnosti je však ovládáno zásadou dispoziční. Obsah,
rozsah a kvalita kasační stížnosti předurčují obsah, rozsah a kvalitu následného soudního
rozhodnutí. Je-li tedy kasační stížnost kuse zdůvodněna, je tak předurčen nejen rozsah
přezkumné činnosti soudu, ale i obsah rozsudku soudu. Soud není povinen domýšlet argumenty
za stěžovatele (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2010,
č. j. 4 As 3/2008 - 78, či rozsudky téhož soudu ze dne 15. 2. 2012, č. j. 1 Afs 57/2011 - 95, ze dne
22. 4. 2014, č. j. 2 Ads 21/2014 - 20, ze dne 27. 10. 2010, č. j. 8 As 22/2009 - 99, ze dne
18. 6. 2008, č. j. 7 Afs 39/2007 - 46, ze dne 17. 12. 2008, č. j. 7 As 17/2008 - 60).
[16] S poukazem na shora uvedené důvody Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl
(§110 odst. 1 s. ř. s.).
[17] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60
odst. 1 za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, nemá tedy
právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože mu v řízení
o kasační stížnosti nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. května 2019
JUDr. Tomáš Foltas
předseda senátu