Rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 05.05.1998, sp. zn. Pl. ÚS 28/97 [ nález / BROŽOVÁ / výz-2 ], paralelní citace: N 50/11 SbNU 3 [ 128/1998 Sb. ] dostupné na http://www.jurilogie.cz/ecli/ECLI:CZ:US:1998:Pl.US.28.97

sp. zn. Pl. ÚS 28/97 Nález Ústavní soud České republiky rozhodl v plénu ve věci návrhu přednosty Okresního úřadu U. H. na zrušení obecně závazné vyhlášky obce Š. ze dne 2. 4. 1997, č. 1/97, "O omezujících opatřeních k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku", za účasti přednosty Okresního úřadu U. H. a obce Š., jako účastníků řízení, takto: Obecně závazná vyhláška obce Š. ze dne 2. 4. 1997, č. 1/97, "O omezujících opatřeních k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku", se zrušuje dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů. Odůvodnění: Přednosta Okresního úřadu U. H. podáním ze dne 1. 9. 1997, došlým Ústavnímu soudu dne 3. 9. 1997, navrhl zrušení v záhlaví uvedené vyhlášky tohoto znění: Vyhláška č. 1/97 obce Š. o omezujících opatřeních k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku Obecní zastupitelstvo obce Š. schválilo dne 2. dubna 1997 ve smyslu ust. čl. 104 Ústavy ČR a §16 a §36 odst. 1, písm. f) zák. čís. 367/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů, obecně závaznou vyhlášku o omezujících opatřeních k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku na území obce Š. §1 Předmětem úpravy zakotvené v této vyhlášce je omezení činností, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci. Za účelem zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku obec Š. touto vyhláškou stanoví, že určité činnosti, uvedené v této vyhlášce, lze vykonávat pouze v místech vyhláškou určených. §2 S ohledem na zabezpečení veřejného pořádku a omezení vlivu výherních hracích přístrojů na osoby mladší 18 let nelze provozovat výherní hrací přístroje ve vzdálenosti kratší než 1000 metrů přímé vzdálenosti od škol a školských zařízení v obci. §3 Kontrolu a dodržování podmínek provozu výherních hracích přístrojů stanoví zákon č. 202/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Za obecní úřad jsou kontrolou pověřeni jeho zaměstnanci a členové obecní rady. Za porušení opatření, která znemožňují účast ve hře osobám mladším 18 let, je odpovědná osoba odpovídající za provoz v objektu, v němž jsou výherní hrací přístroje umístěny. §4 Porušení této vyhlášky lze postihnout jako přestupek podle zákona číslo 200/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů, nejde-li o čin přísněji trestný. §5 Tato vyhláška nabývá účinnosti dnem vyhlášení. podpis starosty podpis zástupce starosty V odůvodnění svého návrhu přednosta okresního úřadu uvádí, že v případech, kdy obec vystupuje jako subjekt určující pro občana povinnosti jednostrannými příkazy a zákazy, platí ustanovení čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"); obec tudíž může vydávat obecně závazné vyhlášky, obsahem kterých jsou právní povinnosti, jenom v případě výslovného zákonného zmocnění. Dále uvádí, že vyhláška byla vydána v samostatné působnosti obce, kam spadá zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku (§14 odst. 1 písm. o) zák. č. 367/1990 Sb.), a porušení zákona spatřuje v těchto skutečnostech: - V úvodní větě vyhlášky zmocňovacím ustanovení není odkaz na §14 odst. 1 písm. o) a §17 zákona o obcích. - V §2 se plošně zakazuje určitá činnost na rozsáhlém území v obci, zatímco §17 zákona o obcích neposkytuje obci zmocnění pro plošný zákaz jakékoliv činnosti, protože taková činnost může být omezena buď místně, nebo časově, anebo v přesně specifikovaných místech (např. označených místními názvy) i zakázána. Odůvodnění: plošného zákazu provozování hracích přístrojů negativním vlivem na osoby mladší 18 let neobstojí, neboť účast na hře těmto osobám nedovoluje již §19 odst. 2 zák. č. 202/1990 Sb. a porušení tohoto zákazu ustanovení §48 odst. 1 a 2 cit. zákona sankcionuje. Samo o sobě provozování hracích přístrojů, ač je příčinou patologického hráčství, veřejný pořádek nenarušuje. Ustanovení §17 zák. č. 367/1990 Sb. však umožňuje omezit právě jen ty činnosti, které by mohly narušit veřejný pořádek v obci ve smyslu přímého narušení. - §4 rovněž odporuje zákonu, neboť předpokládá uložení sankcí za neplnění povinností stanovených zejména ustanovením §2, které je v rozporu se zákonem. Navrhovatel také poukázal na nález Ústavního soudu ČR, uveřejněný ve Sbírce zákonů pod č. 35/1994 Sb., a znovu uvedl, že ustanovení §2 a §4 vyhlášky č. 1/97 obce Š. jsou v rozporu se zákonem, neboť bez zákonného zmocnění nemůže obec sama plošně zakázat provozování hracích přístrojů, a navíc tak omezovat právo podnikat dle čl. 26 odst. 1 Listiny. Konečně namítl, že vyhláška nespecifikuje čas, v němž je možné uvedené činnosti konat, a že účinnost vyhlášky byla stanovena dnem vyhlášení, aniž byly uvedeny či upřesněny důvody naléhavého obecného zájmu, pro které vyhláška nabyla účinnosti dnem vyhlášení, což je podmínka požadovaná §16 odst. 4 zák. č. 367/1990 Sb. Obec Š. ve vyjádření k návrhu uvedla, že za období od 30. 6. 1992 do 31. 12. 1996 občané do hracích přístrojů naházeli 10.238.000,- Kč a prohráli 3.905.880,- Kč. Současně upozornila, že v obci není nijak efektivně zabráněno tomu, aby se osoby mladší 18 let nemohly hry zúčastnit, jak vyžaduje §19 odst. 2 zák. č. 202/1990 Sb. Dále se odvolala na ustanovení §4 odst. 4 zák. č. 202/1990 Sb. kde se stanoví, že provozování loterií a jiných podobných her musí být v souladu s platnými zákony, jinými obecně závaznými předpisy; nesmí ohrožovat veřejný pořádek; musí být zaručeno řádné provozování a účel musí být sociální, zdravotní, osvětový anebo jinak veřejně prospěšný a dovodila, že provozování hracích přístrojů, jehož účelem je dosažení zisku provozovatele na úkor hráčů, tyto podmínky nesplňuje a má vyloženě negativní dopad na sociální a zdravotní situaci hráčů i jejich rodin. Přijetím vyhlášky obec v dobré víře odmítla postavit se do role pouhého bezmocně přihlížejícího k šíření negativních jevů a odmítla být státem, resp. okresním úřadem nucena tyto negativní jevy svým rozhodnutím legalizovat. Na doplnění uvedla, že přes silný tlak vyvíjený zainteresovanými firmami i okresním úřadem odmítali povolení hracích přístrojů, ale okresní úřad přesto provoz těchto přístrojů neoprávněně povolil a navíc, ačkoliv Ministerstvo financí ČR v mimoodvolacím řízení povolení okresního úřadu zrušilo, přístroje jsou dál provozovány a ani finanční úřad, okresní úřad či Ministerstvo financí ČR nemají zájem podat na firmy trestní oznámení za neoprávněné provozování hracích přístrojů. Závěrem obec poukázala na to, že pravomoc orgánů samosprávy je velmi omezená a možnosti kapitálově silných firem a státních orgánů neomezené. Pokud jde o namítaný čl. 26 Listiny, upozornila obec na to, že jeho odst. 2 stanoví, že zákon může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání a činností. Dle ustanovení §44 odst. 2 zák. č. 182/1993 Sb. Ústavní soud ČR může se souhlasem účastníků upustit od ústního jednání, nelze-li od tohoto jednání očekávat další objasnění věci. Protože oba účastníci, tj. jak přednosta Okresního úřadu v U. H., tak obec Š., souhlasili s upuštěním od ústního jednání a Ústavní soud má za to, že od jednání nelze očekávat další objasnění věci, bylo od ústního jednání upuštěno. Ústavní soud přezkoumal návrh přednosty Okresního úřadu v U. H., jakož i vyjádření obce Š. spolu s napadenou vyhláškou a dospěl k následujícím závěrům: Při rozhodování o návrhu na zrušení zákona a jiných právních předpisů je dle ustanovení §68 odst. 2 zák. č. 182/1993 Sb. Ústavní soud povinen především zjistit, zda napadený právní předpis byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Z vyžádaných dokladů, zejména z vyjádření obce Š. a zápisu ze schůze obecního zastupitelstva ze dne 2. 4. 1997, podepsaného starostou a dvěma ověřovateli, Ústavní soud zjistil, že napadená vyhláška ze dne 2. 4. 1997 byla přijata na zasedání Obecního zastupitelstva Š. usnesením č. 11, na kterém bylo z celkového počtu 15 zastupitelů přítomno 13 členů, a to všemi hlasy přítomných. Na úřední desce byla vyvěšena ve dnech 4. 4. 1997 - 16. 6. 1997. Lze tedy mít za to, že vyhláška byla přijata ústavně předepsaným způsobem (§38 odst. 5 zák. č. 367/1990 Sb. a §68 odst. 2 zák. č. 182/1993 Sb.). Vzhledem k ustanovení §64 odst. 3 zák. č. 182/1993 Sb. Ústavní soud dále zkoumal, zda vydání předmětné vyhlášky spadá do samostatné působnosti obce, jestliže úvodní věta hovoří o obecně závazné vyhlášce o omezujících opatřeních k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku a cituje čl. 104 Ústavy, což ale vlastní text v §2 dále určuje slovy: výherní hrací přístroje nelze provozovat ve vzdálenosti kratší než 1000 metrů přímé vzdálenosti od škol a školských zařízení. V této souvislosti nutno předeslat, že otázku provozování hracích a výherních automatů Ústavní soud již z pohledu samostatné působnosti zkoumal, a ve svých nálezech ze dne 10. 3. 1998, sp. zn. Pl. ÚS 21/97, a ze dne 4. 6. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 7/97, dospěl k závěru, že výčet samostatné působnosti obce, s níž Ústava počítá v ustanovení čl. 104 odst. 3 (vedle přenesené působnosti upravené v čl. 79 odst. 3), uvedený v §14 odst. 1 zákona o obcích, z hlediska jeho interpretace ve smyslu zákonného zmocnění k vydávání obecně závazných vyhlášek je taxativní, zatímco v §14 odst. 2 je samostatná působnost obce upravená extenzivněji s tím, že do samostatné působnosti náleží pouze ty činnosti, které se svou povahou dotýkají územně samosprávných celků (hospodářský, kulturně sociální rozvoj, ochrana a tvorba životního prostředí) s výjimkou těch činností, které jsou upraveny zvláštními zákony (srov. též Pl. ÚS 45/95; Pl. ÚS 42/95). Ústavní soud pak dále dovodil, že ačkoliv se vyhlášky odvolávají na §17 zákona o obcích, ve spojení s ustanovením §14 odst. 1 písm. o) téhož zákona, nelze pod tato ustanovení o samostatné působnosti obce subsumovat pravomoc obcí vydávat obecně závazné vyhlášky pro regulaci všech činností, které by mohly narušit veřejný pořádek, a zvláště ne takových, které jsou regulovány samostatnými předpisy. Od uvedených závěrů nemá Ústavní soud důvodu se v této věci odchylovat, a to s tím důsledkem, že ačkoliv se předmětná vyhláška v úvodní větě zmiňuje o opatřeních k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, což by odpovídalo §14 odst. 1 písm. o) uvedeného zákona, a v §1 parafrázuje §17 téhož zákona, nespadá vydání předmětné vyhlášky do samostatné působnosti obce, protože provozování výherních a hracích automatů je dílem regulováno živnostenským zákonem §17 zák. č. 455/1991 Sb. (umístění provozoven) a dílem zák. č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, které obec nezmocňují k místní úpravě provozování výherních hracích přístrojů. Konstatování nedostatku samostatné působnosti v daném případě při úpravě, obsažené v §64 odst. 3 zák. č. 182/1993 Sb., dle které může přednosta okresního úřadu navrhnout pouze zrušení právního předpisu, vydaného v samostatné působnosti, pak navozuje možnost odmítnutí návrhu dle §43 odst. 1 písm. d) zák. č. 182/1993 Sb. K předeslanému dlužno dodat, taktéž již s odkazem na ustálenou judikaturu Ústavního soudu, že podle §43 odst. 1 písm. d) zák. č. 182/1993 Sb. je sice podání návrhu zjevně neoprávněnou osobou důvodem jeho odmítnutí, nicméně vzhledem k problematičnosti samostatné působnosti a též stanovisku navrhovatele se o takový případ "zjevnosti" nejedná, a proto Ústavnímu soudu nezbylo než se obsahem napadené vyhlášky zabývat ve smyslu jejího souladu či nesouladu s ústavními zákony, mezinárodními smlouvami dle čl. 10 Ústavy nebo zákony (srov. Pl. ÚS 5/93, Pl. ÚS 7/97, Pl. ÚS 21/97). V posledně uvedeném směru, resp. co do obsahu platí, že rozsah předmětu právní regulace napadenou vyhláškou je omezen základními právy a svobodami, plynoucími právě z ústavních zákonů a mezinárodních smluv podle čl. 10 Ústavy, jakož i na ně navazujících zákonů (srov. čl. 87 odst. 1 písm. b), ve spojení s čl. 64 odst. 3 Ústavy ČR). I zde jde o situaci již řešenou několika nálezy Ústavního soudu (srov. nález Pl. ÚS 42/96; Pl. ÚS 17/97), a to jak z pohledu čl. 26 odst. 1 Listiny, v němž je zakotveno právo každého podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost, a v jehož v odst. 2 se uvádí, že podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností může stanovit jenom zákon, tak z pohledu čl. 4 odst. 2 Listiny, dle něhož státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to tak, že ..... není ani úkolem obce ani v pravomoci obce zasahovat do podnikatelských aktivit, vyjma provozování v zařízeních, která jsou v jejím vlastnictví, srov. §14 odst. 1 písm. p) zákona o obcích. Což dále znamená, že nebyl-li vydán zákon, jenž by umožňoval obcím upravovat předmětnou podnikatelskou činnost - provozování výherních hracích přístrojů - nutno dovodit, že napadená vyhláška porušuje čl. 26 Listiny.... Protože uvedené se plně vztahuje i na projednávanou vyhlášku, Ústavní soud ji zrušil, a to dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů. Uvedeným vyhlášením se nález stává vykonatelný. Poučení: Proti nálezu Ústavního soudu se nelze odvolat. V Brně dne 5.5.1998