ECLI:CZ:US:2003:2.US.692.01
sp. zn. II. ÚS 692/01
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v právní věci navrhovatelů 1) Ing. J. B. a 2) L. B., zastoupených advokátem JUDr. M. B., o ústavní stížnosti proti rozhodnutí Městského úřadu v Mikulově, odboru výstavby a územního plánování, č. 852/98 ze dne 16. 12. 1998, čj. výst.: 7072/98-1872/98.PR, rozhodnutí Okresního úřadu v Břeclavi, referátu regionálního rozvoje, ze dne 7. 6. 1999, čj. RRR-201/99-Cz/28a/339, a sdělení Okresního úřadu v Břeclavi, referátu regionálního rozvoje, ze dne 25. 10. 2001, čj. RRR-2725/01-Os/59/339, takto:
Návrh se odmítá .
Odůvodnění:
Stěžovatelé se návrhem na zahájení řízení o ústavní stížnosti, který byl Ústavnímu soudu doručen dne 4. 12. 2001, domáhali zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí Městského úřadu v Mikulově a Okresního úřadu v Břeclavi a sdělení Okresního úřadu v Břeclavi. Tvrdí, že správní orgány obou stupňů porušily jejich ústavně zaručené právo vlastnit majetek dle článku 11 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a též jejich právo domáhat se stanoveným postupem svého práva u jiného orgánu dle článku 36 odst. 1 Listiny. Porušení ústavních práv spatřují v tom, že správní orgány nerespektují od doby, kdy ohlásili u Městského úřadu v Mikulově drobnou stavbu oplocení, zákon i závazný právní názor Krajského soudu v Brně. Odmítly vyhovět veškerým opravným prostředkům a podnětům a tím neumožnily, aby se stěžovatelé domohli svých práv.
Ústavní soud si k projednání a rozhodnutí věci vyžádal příslušný spisový materiál Městského úřadu v Mikulově, z něhož zjistil následující:
Stěžovatelé ohlásili dne 23. 9. 1998 Městskému úřadu v Mikulově svůj záměr vybudovat oplocení pozemků v katastrálním území P. Prvostupňový správní orgán stěžovatelům dne 28. 9. 1998 sdělil, že provedení drobné stavby v rozsahu uvedeném v jejich ohlášení zamítá, a to z důvodu jejího nesouladu s územním plánem a stavební uzávěrou. Dne 23. 11. 1998 zahájil řízení o odstranění stavby oplocení pozemku v katastrálním území P. a dne 16. 12. 1998 vydal rozhodnutí č. 852/98, čj. výst.: 7072/98-1872/98.Pr, jímž stěžovatelům nařídil, aby stavbu oplocení pozemku, postavenou bez stavebního povolení, odstranili. Okresní úřad v Břeclavi jako správní orgán druhého stupně následně zamítl svým rozhodnutím ze dne 7. 6. 1999, čj. RRR-201/99-Cz/28a/339, odvolání stěžovatele Ing. J. B. jako opožděné. Podáním doručeným Okresnímu úřadu v Břeclavi dne 24. 8. 2001 dali stěžovatelé podnět k přezkoumání rozhodnutí Městského úřadu v Mikulově o nařízení odstranění stavby oplocení pozemku mimo odvolací řízení. Navrhli, aby toto rozhodnutí i na ně navazující rozhodnutí Okresního úřadu v Břeclavi o zamítnutí odvolání byla zrušena. Okresní úřad v Břeclavi oznámil stěžovatelům dopisem ze dne 25. 10. 2001, zn. RRR-2725/01-Os/59/339, že podnět k přezkoumání rozhodnutí Městského úřadu v Mikulově, jímž bylo nařízeno odstranit stavbu oplocení na pozemku v katastrálním území P., bez dalších opatření odkládá.
Z vyžádaného vyjádření Okresního úřadu v Břeclavi ze dne 28. 12. 2001 mimo jiné vyplývá, že napadené opatření, jímž byl odložen podnět k přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení, podléhá dalšímu přezkoumání. Celý spisový materiál stavebních úřadů obou stupňů byl proto postoupen Krajskému úřadu Jihomoravského kraje v Brně. Ústavní soud vyžádal k tomuto tvrzení příslušný spisový materiál, z něhož zjistil, že Krajský úřad Jihomoravského kraje, Odbor územního plánování a stavebního řádu, dne 17. 5. 2002 stěžovatelům sdělil, že jejich podnět k přezkoumání rozhodnutí Městského úřadu v Mikulově bez dalších opatření odkládá.
Ústavní soud je v prvé řadě povinen zabývat se tím, zda ústavní stížnost splňuje všechny zákonem stanovené formální náležitosti. Pouze v takovém případě se podaným návrhem může zabývat i po stránce věcné. Primárně se zaměřil na posouzení otázky přípustnosti ústavní stížnosti.
Koncepce specializovaného a koncentrovaného soudnictví je v ústavním systému České republiky založena na tom, že Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy). Je proto sice součástí soudní moci, nicméně zřetelně oddělen od soustavy obecných soudů. Jeho úkolem ve vztahu k jiným orgánům veřejné moci je přezkoumávat jejich rozhodnutí výhradně z hlediska kategorie ústavnosti, nikoli zákonnosti či dokonce jiných hledisek. Nezbytný předpoklad pro to, aby mohl Ústavní soud své ústavní poslání náležitě plnit, představuje proto ukončení přezkoumávaných řízení, prováděných jinými orgány veřejné moci. Mezi základní atributy ústavní stížnosti tudíž náleží požadavek její subsidiarity, vyjádřený v ustanovení §75 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), dle něhož je ústavní stížnost nepřípustná, jestliže stěžovatel nevyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně jeho práva poskytuje. Ústavní soud ve své judikatuře vychází ustáleně z názoru, že ústavní soudnictví se zásadně orientuje na přezkum věcí pravomocně skončených, v nichž protiústavnost nelze napravit jiným způsobem, tedy především procesními prostředky, které jednotlivci poskytuje zákon (srov. III. ÚS 62/95, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 4, str. 243 a násl.).
V projednávané věci podali stěžovatelé ústavní stížnost především proti pravomocným rozhodnutím správních orgánů obou stupňů. Nápravy jimi tvrzeného nesprávného postupu prvostupňového správního orgánu však mohli dosáhnout v odvolacím řízení, pokud by alespoň jeden z nich podal odvolání včas, případně podáním správní žaloby dle části páté, hlavy druhé občanského soudního řádu, směřující proti druhostupňovému rozhodnutí vydanému v odvolacím řízení ve věci nařízeného odstranění stavby (srov. odůvodnění rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 16. 7. 2001, čj. 29 Ca 559/2000-50, na nějž stěžovatelé v ústavní stížnosti odkazují). Včasné odvolání a správní žaloba dle ustanovení §247 a násl. občanského soudního řádu jsou i dle judikatury Ústavního soudu zákonnými prostředky, které měli stěžovatelé k dispozici na ochranu svých práv (srov. Filip a spol.: Zákon o Ústavním soudu, komentář, 1. vydání 2001, str. 335, usnesení Ústavního soudu ze dne 18. 11. 2002, sp. zn. II. ÚS 206/01). Z obsahu ústavní stížnosti ani ze spisového materiálu nevyplývá, že by stěžovatelé této možnosti využili. I přesto, že lze přisvědčit argumentaci stěžovatelů vztahující se k postupu prvostupňového orgánu v řízení vedeném dle ustanovení §88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, za situace, kdy svou vinou nedali odvolacímu správnímu orgánu a posléze soudu možnost, aby se věcnou stránkou zabývaly, není Ústavní soud s ohledem na vyslovenou zásadu subsidiarity oprávněn napadená rozhodnutí správních orgánů přezkoumávat.
Ústavní soud se dále zabýval tím, zda nejsou naplněny podmínky ustanovení §75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, podle něhož Ústavní soud neodmítne přijetí ústavní stížnosti, i když není splněna podmínka vyčerpání všech procesních prostředků k ochraně práva stěžovatele, jestliže stížnost svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatele a byla podána do jednoho roku ode dne, kdy ke skutečnosti, která je předmětem ústavní stížnosti, došlo. Citované ustanovení představuje výjimku z obecné zásady, jež stanoví, že před podáním ústavní stížnosti je nutno vyčerpat všechny procesní prostředky k ochraně práva. Z konstrukce "obecné pravidlo - výjimka" vyplývá, že ustanovení o výjimce nelze vykládat rozšiřujícím způsobem a lze je aplikovat jen v mimořádných případech (srov. II. ÚS 495/2000). V projednávané věci však nelze pominout skutečnost, o níž bylo pojednáno výše, že totiž stěžovatelé si mohli zajistit ochranu svých práv již ve správním řízení a případně v řízení o správní žalobě. Plnému vyčerpání procesních prostředků tak zamezili svým procesním pochybením. Právě tato skutečnost vede Ústavní soud k závěru, že ustanovení §75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu v daném případě aplikovat nelze (srov. usnesení IV. ÚS 16/98, II. ÚS 206/01).
Stěžovatelé, vědomi si svého procesního pochybení, vytknutého v odůvodnění rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 16. 7. 2001, čj. 29 Ca 559/2000-50, chtěli dosáhnout nápravy "nezákonného" postupu správních orgánů cestou procesního institutu přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení. Okresní úřad v Břeclavi jako orgán příslušný k posouzení podmínek pro přezkoumání vyrozuměl stěžovatele o tom, že podnět odkládá, neboť neshledal důvod pro zahájení řízení. I toto sdělení Okresního úřadu stěžovatelé napadli projednávanou ústavní stížností a navrhli, aby je Ústavní soud zrušil. Ústavní soud je dle své ustálené judikatury tímto petitem návrhu vázán a nemůže jej sám měnit ani překročit (srov. např. nález II. ÚS 305/99, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 20, str. 217 a násl.).
Ústavní soud je dle článku 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti. Při výkonu svých kompetencí musí respektovat jeden ze základních principů právního státu, zakotvený v článku 2 odst. 3 Ústavy a v článku 2 odst. 2 Listiny, podle něhož státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který stanoví zákon. V případě podání návrhu, k jehož projednání a rozhodnutí Ústavní soud není výslovně oprávněn, musí takový návrh odmítnout jako návrh, k jehož projednání není příslušný (srov. Filip a spol: Zákon o Ústavním soudu, komentář, 1. vydání 2001, str. 160, pozn. č. 16).
Kompetence Ústavního soudu při posuzování ústavní stížnosti jsou upřesněny v ustanovení §82 odst. 3 zákona o Ústavním soudu. Ústavní soud je oprávněn podle tohoto ustanovení zrušit toliko "rozhodnutí orgánu veřejné moci".
Ústavní soud tudíž posoudil, zda napadené vyrozumění má povahu "rozhodnutí orgánu veřejné moci". Vyšel z povahy procesního institutu přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení upraveného v ustanovení §65 a násl. zákona č. 71/1967 Sb. o správním řízení (dále jen "správní řád"). Tento institut není mimořádným opravným prostředkem. Účastníci původního řízení, jež má být přezkoumáno, nejsou legitimováni k zahájení přezkoumávání. Podnětem k přezkoumání rozhodnutí je jakákoli informace o tom, že při vydání rozhodnutí mohlo dojít k porušení právních předpisů. Vyhodnocení podnětu probíhá neformálně a není řízením ve smyslu správního řádu. Případný oznamovatel tak nemůže v jeho průběhu uplatňovat svá procesní práva, neboť nemá postavení účastníka řízení. Vyrozumění o odložení podnětu není tudíž rozhodnutím a není proti němu jiná obrana než opětovně podaný podnět. Takové sdělení nepodléhá ani přezkumu soudem ve správním soudnictví, neboť nelze dovodit žádné subjektivní právo, na němž by mohl být subjekt, jenž dal podnět k přezkoumání, zkrácen (srov. Vopálka a spol: Správní řád, komentář, 1. vydání 1999, str. 197 a násl., III. ÚS 142/2000, II. ÚS 297/2000).
Ústavní soud, vycházeje z výše uvedeného, dospěl k závěru, že napadené sdělení správního orgánu není "rozhodnutím orgánu veřejné moci", jež jedině je Ústavní soud oprávněn dle ustanovení §82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu zrušit. Vzhledem k formulaci petitu ústavní stížnosti se Ústavní soud nemohl zabývat tím, zda napadené sdělení správního orgánu případně nelze kvalifikovat jako "jiný zásah orgánu veřejné moci" s důsledky stanovenými v ustanovení §82 odst. 3 písm. b).
Nad rámec uvedeného Ústavní soud konstatuje, že napadené sdělení nebylo ani konečným opatřením ve věci. Podnět stěžovatelů byl v rámci kontroly činnosti okresního úřadu dle §32 zákona č. 147/2000 Sb. přezkoumán Krajským úřadem Jihomoravského kraje, který stěžovatelům dne 17. 5. 2002 oznámil, že jejich podnět bez dalších opatření odkládá.
Ústavnímu soudu proto nezbylo, než návrh na zahájení řízení o ústavní stížnosti odmítnout zčásti dle ustanovení §43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu jako návrh nepřípustný a zčásti dle ustanovení §43 odst. 1 písm. d) tohoto zákona jako návrh, k jehož projednání není příslušný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není přípustné odvolání.
V Brně dne 29. září 2003 JUDr. Jiří Malenovský
soudce zpravodaj