ECLI:CZ:US:2005:4.US.210.04
sp. zn. IV. ÚS 210/04
Usnesení
IV.ÚS 210/04
Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Michaely Židlické a soudců Elišky Wagnerové a Miloslava Výborného v právní věci stěžovatele M. Š., zastoupeného Mgr. D. K., o ústavní stížnosti proti rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ČR v Brně, č. j. 7 A 65/2001- 52, ze dne 15. dubna 2004, proti rozhodnutí Ministerstva obrany ČR ze dne 5. března 2001, č. j. 45/3-3170/2001-8201, a proti rozhodnutí Vojenského úřadu sociálního zabezpečení ze dne 31. ledna 2001, č. j. 530405/226-301/2, takto:
Návrh se odmítá.
Odůvodnění:
Včas podanou ústavní stížností napadl stěžovatel výše uvedená rozhodnutí. V ní uvádí, že jimi byla porušena jeho ústavní práva zaručená čl. 1 Ústavy, jakož i čl. 4 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále "Listina"), čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny. K zásahu do výše uvedených základních práv mělo dojít tím, že stěžovateli, jako bývalému vojáku z povolání, nebyl zpětně přiznán výsluhový příspěvek za jeho službu v armádě.
Z obsahu spisu 7A 65/2001 Vrchního soudu v Praze Ústavní soud zjistil, že stěžovateli, který byl vojákem z povolání, byl po propuštění ze služebního poměru přiznán rozhodnutím Vojenského úřadu sociálního zabezpečení, č.j. 530405/226/301, ze dne 22. listopadu 1995 výsluhový příspěvek podle §33 odst. 1, písm. c) zákona č. 76/1959 Sb. ve výši 5.780 Kč na dobu od 1. října 1995 do 30. září 1997. Toto rozhodnutí bylo vydáno v souladu se zákonem č. 76/1959 Sb., ve znění platném ke dni vydání rozhodnutí o přiznání výsluhového příspěvku, tj. ve znění zákona č. 34/1995 Sb. Novým zákonem o vojácích z povolání č. 221/1999 Sb. byl předešlý zákon č. 34/1995 Sb. zrušen, včetně jeho novel. Stěžovatel poté dospěl k tomu, že pro něj nastala nová situace, a proto požádal Vojenský úřad sociálního zabezpečení, aby mu zpětně přiznal výsluhový příspěvek. Tomuto požadavku nebylo rozhodnutím Vojenského úřadu sociálního zabezpečení ze dne 31. ledna 2001, č. j. 530405/226-301/2, vyhověno. V odůvodnění rozhodnutí bylo mj. uvedeno, že jeho služební poměr vojáka z povolání skončil v roce 1995 podle zákona č. 76/1959 Sb. a v průběhu služebního poměru vojáka z povolání nebyl stěžovatel reatestován, jak to vyžaduje ustanovení §165 odst. 8 zákona č. 221//1999 Sb. s odkazem na Rozkaz ministra obrany (dále "RMO") č. 015/1990, podle něhož se reatestace týkaly pouze těch vojáků z povolání, kteří byli zařazeni do Vojenského obranného zpravodajství. Rozhodnutím Ministerstva obrany ČR ze dne 5. března 2001, č. j. 45/3-3170/2001-8201, bylo rozhodnuto o odvolání stěžovatele proti předchozímu rozhodnutí tak, že mu nevyhověl a napadené usnesení potvrdil. Rozhodnutí bylo odůvodněno především tím, že stěžovatel nebyl účasten procesu reatestace tak, jak to uvádí §165 odst. 8 zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání. Tento právní předpis totiž na stejném místě odkazuje na RMO č. 015/1990. Pouze těm bývalým vojákům z povolání, kteří se dobrovolně na základě uvedeného RMO podrobili reatestaci, se započítává doba služby bez přihlédnutí k vyloučení doby služby podle zákona č. 34/1995 Sb. Uvedené podmínky stěžovatel nesplňoval, neboť jeho služební poměr skončil podle zákona č. 76/1959 Sb. před dnem účinnosti nové právní úpravy a rovněž na základě dobrovolnosti nemohl být reatestován podle RMO č. 015/90. Reatestace ve smyslu pojmu užitého zákonem č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, se týkala pouze vojáků z povolání zařazených v bývalé vojenské kontrarozvědce a následně ve Vojenském obranném zpravodajství, kteří byli již dříve atestováni se záměrem ověřit jejich způsobilost pro další službu. Stěžovateli proto zpětné přiznání dávky podle ustanovení §165 odst. 8 zákona č. 221/1999 Sb. nenáleželo.
Stěžovatel se obrátil na Vrchní soud v Praze, neboť se domnívá, že splnil podmínky reatestace. Jak Ministerstvo obrany, tak Vojenský úřad sociálního zabezpečení měly vzít dle jeho názoru v úvahu pouze normativní - závaznou - část právního předpisu, nikoliv také přihlížet ke znění nezávazné poznámky pod čarou. Poukázal mj. na to, že splňuje dikci normy, neboť byl v roce 1990 na základě rozkazu ministra obrany č. 11 ze dne 16. února 1990 v rámci mimořádného hodnocení atestován jako způsobilý pro další službu. Vyslovil názor, že na základě téhož zákona nelze přistupovat za stejných podmínek k občanům téhož státu rozdílným způsobem, neboť takový postup by znamenal porušení čl. 1 Listiny.
Po reorganizaci správního soudnictví se celou věcí podle §132 zákona č. 150/2002 Sb., o soudním řádu správním, již nezabýval už Vrchní soud, ale Nejvyšší správní soud České republiky. Ten žalobu rozsudkem, č. j. 7 A 65/2001-52, ze dne 15. dubna 2004 zamítl jako nedůvodnou. V odůvodnění svého rozhodnutí mimo jiné uvedl, že stěžovatel se dovolává především toho, že splňuje podmínky ustanovení §165 odst. 8 zákona č. 221/1999 Sb.
V tomto směru poukazuje na to, že v roce 1990 byl na základě RMO č. 11 ze dne 16. února 1990 v rámci mimořádného hodnocení atestován jako způsobilý pro další službu, dále poukázal na komplexní hodnocení za dobu od 27. září 1984 do 30. dubna 1990, návrh na opatření s vojákem z povolání. Nejvyšší správní soud však s názorem stěžovatele nesouhlasí a nesouhlasí ani s jeho výkladem pojmu reatestace, jak ho uvádí v podané žalobě. Ustanovení §165 odst. 8 přiznává výhodu zápočtu dob vyloučených zákonem č. 34/1995 Sb. dvěma skupinám osob, a to jednak těm, kteří byli dobrovolně reatestováni a shledáni způsobilými konat dále službu, a dále těm, jejichž služební poměr trval ke dni účinnosti nového zákona o vojácích z povolání, tzn. ke dni 1. prosince 1999. Nejvyšší správní soud na základě níže uvedené úvahy k aplikaci pojmu "reatestace" má za to, že zákonodárce přiznal více výhod skupině osob, která byla zařazena ve speciální složce armády, a to příslušníkům bývalé Vojenské kontrarozvědky, později Vojenského obranného zpravodajství. Uvedený postup byl odůvodněn jejich rolí při zajišťování bezpečnosti státu v době válečného konfliktu v Perském zálivu. Tento cíl, totiž preferovat určitou speciální složku armády za účelem zohlednění výjimečné psychické a fyzické náročnosti takové vojenské služby, lze považovat za legitimní a použitý nástroj za přiměřený. Nesporně byl takový přístup státu ve veřejném zájmu a pro veřejné blaho. Zvolené kritérium, tedy příslušnost k vymezené složce armády, je podle názoru soudu kritériem objektivním. Druhou skupinou byli vojáci, jejichž služební poměr trval ke dni účinnosti nového zákona o vojácích z povolání (č. 221/1999 Sb.). V této souvislosti nelze nevidět, že i v této oblasti dochází k vývoji v čase tak, jak se mění poslání ozbrojených sil ve státě i v souvislostech mezinárodních. Rovněž Ústavní soud ve věci Pl. ÚS 17/1996 konstatoval, že jakékoliv časté změny právní úpravy - zvláště v otázkách hospodářské, mzdové a sociální politiky - oslabují právní jistotu občanů a věrohodnost státu samotného, nelze na druhé straně zákonodárci upřít právo nově upravit společenské vztahy všude tam, kde to pokládá za potřebné a účelné z hlediska veřejného zájmu, a pokud tím nejsou ohrožena základní práva a svobody občanů ve své podstatě. Smyslem nové právní úpravy služebního poměru vojáků z povolání bylo přiblížení právní úpravy standardu evropských společenství a zejména standardu členských států NATO. Došlo k zásadní změně v pojetí služebního poměru a v konstrukci výsluhových náležitostí, včetně změn výpočtu výše výsluhového příspěvku. Jestliže vedle těchto změn zákonodárce stanovil, že této skupině vojáků z povolání bude ještě přiznána výhoda zápočtu dob, které v roce 1995 vyloučil zákon č. 34/1995, učinil tak nepochybně jako součást komplexu všech opatření přijímaných s cílem kompenzovat nové pojetí služebního poměru. I tento cíl lze shledat legitimním ve veřejném zájmu a zvolené kritérium - trvání služebního poměru ke dni přijetí nového zákona - lze rovněž považovat za kritérium objektivní.
Skupinou, která do právní úpravy zahrnuta nebyla, jsou bývalí vojáci, jejichž služební poměr skončil za účinnosti zákona č. 76/1959 Sb., o některých služebních poměrech vojáků, přičemž nešlo o příslušníky Vojenského obranného zpravodajství. Zákonodárce tak projevil preferenční přístup, který podle názoru soudu nenese znaky diskriminace ani nerovnosti, neboť každá z uvedených skupin vojáků je definována rozličnými znaky.
Pokud jde o výklad pojmu reatestace, jak na něj bylo výše poukazováno, je evidentní, že nelze vystačit s běžným významem tohoto slova. Jde o slovo cizí, nikoliv české; výklad ve smyslu jeho obecného, běžného významu, tj. patrně nejpřiléhavěji jako "opětovné ověření způsobilosti", by vedl k logickému rozporu s nutností uvádět v citovaném ustanovení §165 odst. 8 zákona č. 221/1999 Sb. jakoukoliv další skupinu, neboť vojáci, kteří byli ke dni účinnosti zákona č. 221/1999 Sb. ve služebním poměru, byli rovněž zajisté opětovně shledáni způsobilými pro službu v armádě ČR, pokud procházeli opakovaným prověřením způsobilosti na počátku 90. let. Jinými slovy, zákonodárce z celkové množiny všech vojáků, kteří prošli na počátku 90. let opakovaným hodnocením jejich způsobilosti zastávat svěřené funkce a byli shledáni způsobilými a kterým byla na základě zákona č. 34/1995 Sb. vyloučena pro účely nároku na výsluhový příspěvek doba služby v některých funkcích, přiznal výhodu opětovného zápočtu takové doby jen dvěma výslovně vymezeným skupinám; aby takové vymezení mělo logický smysl, musí se tyto skupiny v rozhodujícím znaku lišit. U první skupiny je tímto znakem úspěšné absolvování reatestací, u druhé trvání služebního poměru k 1. prosinci 1999. Je proto nezbytné hledat zvláštní význam textu "byl dobrovolně reatestován" a shledán způsobilým konat dále službu.
Poněvadž se Nejvyšší správní soud nemohl v této souvislosti opřít ani o historické souvislosti přijetí tohoto návrhu, ani o výklad systematický, neboť z tohoto typu výkladu nelze v tomto případě nic vysledovat, zaměřil se na sledování účelu, který zákonodárce sledoval, a účinku, který zamýšlel vyvolat. Nejvyšší správní soud - s ohledem na výše uvedený názor o nutnosti zkoumat zvláštní význam pojmu "reatestace" - se domnívá, že účelem této úpravy bylo poskytnout výhodu zápočtu dříve vyloučených dob relativně úzké skupině osob, která prošla opětovným hodnocením způsobilosti; k tomu byl užit výraz "reatestace" s odkazem na poznámku pod čarou č. 48, v níž se poukazuje na Rozkaz o reatestaci důstojníků Vojenského obranného zpravodajství a usnesení branných a bezpečnostních výborů FS ČSFR ze dne 18. prosince 1990 č. 47, o vyslání poslanců FS ČSFR do prověrkových komisí Ministerstva obrany ČSFR. Nejvyšší správní soud si byl vědom přístupu Ústavního soudu (např. ve věcech I. ÚS 297/96, II. ÚS 276/96, II. ÚS 22/99) k poznámkám pod čarou a zcela se ztotožnil se závěrem, že nejsou součástí právního předpisu a jedná se nanejvýš o informaci k výkladu e ratione legis. Zvláštnost užití výkladu "reatestace" však soud vedly k přesvědčení, že je možné právě za použití zásady výkladu e ratione legis vztáhnout dobrodiní §165 odst. 8 zákona č. 221/1999 Sb. pouze ke skupině osob vymezených Rozkazem 015/90, tj. důstojníkům a praporčíkům zařazeným ve Vojenském obranném zpravodajství. Jakkoliv tedy mohly být prováděny prověrky obdobné povahy před vydáním tohoto Rozkazu či po něm, přiznání výsluhového příspěvku zpětně se váže jen na reatestace, které byly uskutečněny na jeho základě. Případná obsahová podobnost dříve či posléze prováděnými prověrkami či hodnoceními tak není rozhodující.
Stěžovatel nikdy netvrdil, že by byl zařazen ve Vojenském obranném zpravodajství (dříve ve Vojenské kontrarozvědce). Nemohl se tedy podrobit reatestacím podle Rozkazu č.015/90. Jakkoliv Nejvyšší správní soud nezpochybnil průběh služebního poměru žalobce a jeho vysoké morální a profesní hodnocení obsažené v jím předložených dokladech, byl nucen konstatovat, že uvedená hodnocení - návrh na opatření s vojákem z povolání ze dne 11. srpna 1992, komplexní hodnocení ze dne 30. dubna 1990 a hodnocení ze dne 10. března 1992, nelze se zřetelem k výše vysvětlenému pojmu "reatestace" považovat za reatestaci ve smyslu ustanovení §165 odst. 8 zákona č. 221/1999 Sb., neboť uvedená hodnocení nebyla provedena na základě RMO č. 015/1990 Sb. Nejvyšší správní soud rovněž uvedl, že výše uvedeným výkladem ustanovení §165 odst. 8 zákona č. 221/1999 Sb., který ostatně použil i stěžovatel, nedošlo k porušení článku 1 Listiny základních práv a svobod, podle něhož jsou lidé svobodní a rovní v důstojnostech i právech, základní práva a svobody jsou nezadatelné, nezcizitelné, nepromlčitelné a nezrušitelné. Otázkami rovnosti před zákonem se zabýval již Ústavní soud ČSFR ve svém nálezu publikovaném pod č. 11/1992 Sbírky zákonů Ústavního soudu ČSFR, ve kterém vyložil, že rovnost není kategorií abstraktní a že z tohoto principu neplyne, že by každému muselo být automaticky přiznáno jakékoliv právo. Je věcí státu, aby v zájmu zajištění svých funkcí rozhodl, že určité skupině poskytne méně výhod než jiné. Nesmí však postupovat libovolně, musí tak činit ve veřejném zájmu a pro veřejné blaho. Kritéria, podle nichž tak činí, přitom musí být objektivní, a to právě pro danou oblast. Jak vyplývá ze shora uvedeného, nebyly tyto principy v případě žalobce porušeny.
Nejvyšší správní soud tedy na závěr konstatoval, že stěžovatel, jehož služební poměr skončil dnem 30. září 1995 a který nebyl zařazen ve Vojenském obranném zpravodajství (dříve ve Vojenské kontrarozvědce) a nemohl se tedy podrobit reatestacím podle Rozkazu 015/1990, podmínky ustanovení §165 odst. 8 zákona č. 221/1999 Sb. nesplnil a nárok na zpětné přiznání výsluhového příspěvku mu nevznikl, a proto byla jeho žaloba zamítnuta.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu napadl stěžovatel včas podanou ústavní stížností. V ní vyjádřil mj. svůj nesouhlas se závěry Nejvyššího správního soudu. Především se domnívá, že pokud měl zákonodárce v úmyslu vztáhnout dobrodiní ust. §165 odst. 8 zák. č. 221/1999 Sb. pouze ke skupině osob vymezených RMO č. 015/90, ale tento úmysl nebyl vyjádřen způsobem odpovídajícím požadavkům na určitost a jasnost právních předpisů v podmínkách právního státu, musí jít toto pochybení k tíži zákonodárce. Ten by jej mohl napravit pouze tím, že by konkrétní okruh osob, na které se dobrodiní tohoto ustanovení vztahuje, uvedl přímo v textu příslušného ustanovení nebo na něj odkázal přímo v samotném textu právního předpisu jednoznačným způsobem. Stěžovatel se dále domnívá, že vzniknou-li v důsledku použití poznámky pod čarou výkladové problémy, je nutné je řešit tak, že rozhodující je vlastní pravidlo chování, nikoliv to, co je stanoveno v poznámce pod čarou. Na rozdíl od názoru Nejvyššího soudu je stěžovatel také přesvědčen, že hodnocení, která v řízení předložil, lze považovat za reatestaci ve smyslu ust. §165 odst. 8 zák. č. 221/1999 Sb. Není rozhodující, že tato hodnocení nebyla provedena na základě RMO č. 015/90 a vznikl mu tak nárok na zpětné přiznání výsluhového příspěvku.
Ústavní soud si vyžádal vyjádření účastníka řízení, Nejvyššího správního soudu. Z tohoto vyjádření, které bylo Ústavnímu soudu doručeno 8. září 2004, plyne, že Nejvyšší správní soud především odkazuje na odůvodnění napadeného rozsudku, v němž jsou vyloženy důvody, pro něž byla stěžovatelova žaloba zamítnuta. Nejvyšší správní soud se nedomnívá, že by jeho výklad výrazu "reatestace" vybočoval z mezí ústavnosti. Učinil tak v mezích, které mu právní řád dovoluje, přičemž své závěry v odůvodnění rozsudku vysvětlil včetně úvah, které ho k daným závěrům vedly. Proto Nejvyšší správní soud navrhl ústavní stížnost zamítnout.
Ústavní soud si vyžádal též vyjádření účastníka řízení Ministerstva obrany ČR. To bylo doručeno Ústavnímu soudu 24. května 2005. Účastník řízení nesouhlasí se stěžovatelovými tvrzeními uplatněnými v ústavní stížnosti. Domnívá se, že uvedená právní norma (§165 odst. 7 z. č. 221/1999 Sb.) byla v řízení vyložena adekvátně, včetně pojmu "reatestace". Proto Ministerstvo obrany ČR navrhlo ústavní stížnost zamítnout.
Dne 1. září 2004 bylo Ústavnímu soudu doručeno též vyjádření účastníka řízení Vojenského úřadu sociálního zabezpečení. Z něj vyplývá, že na základě RMO č. 015/1990 se reatestace týkaly pouze těch vojáků, kteří byli zařazeni ve Vojenském obranném zpravodajství (VOZ) vojáci z povolání, kteří v době reatestací nebyli zařazeni ve VOZ, byli v letech 1990 až 1993 rovněž prověřováni z hlediska jejich způsobilosti pro setrvání ve služebním poměru vojáka, a to různými formami. V žádném případě se podle Vojenského úřadu sociálního zabezpečení u těchto vojáků nejednalo o reatestace, jak jej vyžaduje ust. §165 odst. 7 zákona č. 221/1999 Sb. Protože stěžovatel nebyl zařazen ve VOZ a nebyl tedy reatestován, nebyly v jeho případě splněny podmínky pro zpětné přiznání výsluhového příspěvku, resp. pro obnovení jeho výplaty. Vojenský úřad sociálního zabezpečení proto navrhl, aby Ústavní soud ústavní stížnost v plném rozsahu zamítl.
Ústavní soud došel k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná. V mnoha svých předchozích rozhodnutích Ústavní soud judikoval, že není vrcholem soustavy obecných soudů a nemůže proto na sebe brát právo přezkumného dohledu nad jejich činností. To ovšem jen v případech, kdy tyto soudy ve své činnosti postupují ve shodě s obsahem hlavy páté Listiny a pokud napadeným rozhodnutím nebylo porušeno základní právo nebo svoboda zaručené ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou, kterou je ČR vázána. Nic takového však ve výše uvedené věci zjištěno nebylo. Ústavní soud přihlédl rovněž k tomu, že k otázkám výsluhových příspěvků zaujal již dříve právní názor, a to nejen v celé řadě usnesení (mj. IV. ÚS 508/03, I. ÚS 437/04, I. ÚS 455/03), ale i v nálezech (např. III. ÚS 288/04).
Jádro právního problému celého případu leží především ve výkladu pojmu "reatestace". Ten si stěžovatel interpretuje po svém, když za "reatestaci" považuje různé prověrky, kterým se po svém působení v armádě komunistického Československa podrobil po roce 1989. Vojenský úřad sociálního zabezpečení, Ministerstvo obrany (finanční sekce) a následně i Nejvyšší správní soud však uvedly ve svých napadených rozhodnutích věc na pravou míru. Zvláště pak Nejvyšší správní soud ve svém velice pečlivě a detailně zpracovaném rozhodnutí zcela jednoznačně vysvětlil, proč nelze stěžovatelovu interpretaci v žádném případě připustit a proč lze za "reatestaci" v duchu českého právního řádu považovat jedině prověrku vykonanou na základě Rozkazu ministra obrany č. 015/1990. Jen ta byla nezbytnou podmínkou přiznání výsluhového příspěvku. Na celé věci nic nemění ani fakt, že odkaz na Rozkaz ministra obrany je v zákoně uveden v poznámce pod čarou, která - jak plyne z ustálené judikatury Ústavního soudu - není součástí právního předpisu. K této problematice se Ústavní soud (dokonce přímo v souvislosti s výsluhovými příspěvky) vyslovil například ve svém dřívějším rozhodnutí IV. ÚS 508/03. V něm konstatoval, že posláním poznámek pod čarou či vysvětlivek je pouhé zlepšení přehlednosti a orientace v právním předpisu formou legislativní pomůcky. Ta z povahy věci nemůže stanovit závazná pravidla chování nebo pravidla pro interpretaci daného ustanovení. Mohou však sloužit obecným soudům jako jedna z pomůcek, které při výkladu právní normy soud použije.
Nejvyšší správní soud v odůvodnění rozsudku přesvědčivě a logicky vysvětlil, jaké úvahy jej vedly k napadenému výroku a k provedenému výkladu pojmu reatestace. Nejen že při této své činnosti obecný soud nevybočil z mezí ústavnosti, ale ve svém rozhodnutí zohlednil i důležitá ústavní kritéria.
Na základě výše uvedeného dospěl Ústavní soud k závěru, že napadeným rozhodnutím Nejvyššího správního soudu nebylo zasaženo do žádných základních práv stěžovatele. Proto podle §43 odst. 2 písmeno a) zákona o Ústavním soudu ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl jako zjevně neopodstatněnou.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 1. června 2005
Michaela Židlická předsedkyně senátu