ECLI:CZ:US:2004:1.US.455.03
sp. zn. I. ÚS 455/03
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojena Güttlera a soudců JUDr. Františka Duchoně a JUDr. Ivany Janů o ústavní stížnosti RSDr. Z. K., zastoupeného Mgr. A. H., advokátem, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2003 č.j. 7 A 143/200-40, takto:
Ústavní stížnost se odmítá .
Odůvodnění:
Ministerstvo obrany ČR - Vojenský úřad sociálního zabezpečení (dále jen "VÚSZ") rozhodnutím ze dne 5. 5. 2000, č. j. 530723/158-401, podle ustanovení §142 a §165 odst. 8 zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, zamítlo žádost RSDr. Z. K. (dále jen "stěžovatel") o zpětné přiznání výsluhového příspěvku ze dne 1. 12. 1999. VÚSZ v odůvodnění poukázal na ustanovení §165 odst. 8 zákona č. 221/1999 Sb., podle něhož vojákovi, který byl na základě dobrovolnosti reatestován a shledán způsobilým konat dále službu nebo jehož služební poměr trvá ke dni účinnosti tohoto zákona (poznámka: tj. ke dni 1. 12. 1999), se do doby trvání služebního poměru, rozhodné pro přiznání výsluhových náležitostí, započítává doba služby v rozsahu uvedeném v odstavci 7 bez přihlédnutí k vyloučení doby služby podle zvláštního právního předpisu. Tímto zvláštním předpisem je (pozn.: byl) zákon č. 34/1995 Sb., kterým se doplňoval zákon č. 76/1959 Sb., o některých služebních poměrech vojáků, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 34/1995 Sb.; "zákon č. 76/1959 Sb.). Pokud byl takovému vojákovi po skončení služebního poměru přiznán výsluhový příspěvek, který mu byl snížen nebo zastaven z důvodu uvedeného zákonem č. 34/1995 Sb., přizná se mu výsluhový příspěvek zpětně za v zákoně uvedených podmínek. Stěžovateli byla rozhodnutím VÚSZ ze dne 3. 8. 1995, č.j. 53401308970509/4, ze zápočtu doby vojenské služby pro účely nároku na výsluhový příspěvek vyloučena s účinnosti od 1. 4. 1995 doba služby v celkové délce 3 roků 3 měsíců a 5 dnů a z tohoto důvodu mu byl dnem 1. 4. 1995 upraven výsluhový příspěvek na částku 5.145,- Kč měsíčně a doba nároku upravena od 1. 1. 1994 do 31. 12. 1995. VÚSZ uvedl, že k provedení reatestací za účelem přezkoumání objektivnosti závěrů z atestací důstojníků a praporčíků Vojenského obranného zpravodajství (dále jen "VOZ"), kteří do ledna 1990 vykonávali službu v bývalé Vojenské kontrarozvědce, byl vydán RMO č. 015/1990 "Reatestace důstojníků Vojenského obranného zpravodajství" (dále jen "RMO č. 015/1990"). VÚSZ v odůvodnění dále poukázal na stěžovatelův osobní spis, z něhož vyplývá, že v době reatestací podle RMO č. 015/1990 nebyl zařazen na funkci ve VOZ a proto nemohl být dobrovolně reatestován ve smyslu §165 odst. 8 zákona č. 221/1999 Sb. Stěžovatel proto nesplňuje zákonem stanovené podmínky pro znovupřiznání výsluhového příspěvku a jeho žádosti ze dne 1. 12. 1999 nelze tudíž vyhovět.
Ministerstvo obrany ČR - Finanční sekce, Odbor finančního zabezpečení osob (dále jen "OFZO"), rozhodnutím ze dne 3. 6. 2000, č.j. 45/3-3014/2000-3071, odvolání stěžovatele nevyhověl a napadené rozhodnutí (poznámka: VÚSZ ze dne 5. 5. 2000, č.j. 530723/158-401) potvrdil v celém rozsahu. OFZO v odůvodnění poukázal na skutečnost, že stěžovatel, jehož služební poměr skončil podle zákona č. 76/1959 Sb., nesplňoval podmínky pro přiznání nebo znovupřiznání výsluhového příspěvku [rozuměj: v důsledku nezapočtení doby služby dříve (tj. před účinností zákona č. 221/1999 Sb.) vylučované podle zákona č. 34/1995 Sb., kterým se doplňuje zákon č. 76/1959]. Stěžovatel rovněž nemohl být na základě dobrovolnosti reatestován podle RMO č. 015/1990, neboť ta se týkala pouze vojáků z povolání zařazených v bývalé vojenské kontrarozvědce a následně ve VOZ, kteří již byli dříve atestováni se záměrem ověřit jejich způsobilost pro další službu. OFZO v odůvodnění (ve vztahu ke stěžovatelem uváděným námitkám) současně připustil, že poznámky pod čarou nejsou součástí právního předpisu, a že se tudíž jedná pouze o informaci k výkladu e ratione legis. Základním východiskem je vlastní text zákona, který užívá pojem "reatestován" (ustanovení §165 odst. 8 zákona č. 221/1999 Sb.) a tento nelze v resortu MO ČR "zaměňovat za personální pohovory, hodnocení, rozličné prověrky a podobně. Je jednoznačně určen jak obsahově, tak personálně. Obsahově se v rámci reatestací jedná o přezkoumání objektivnosti závěrů z atestací důstojníků a praporčíků obranného zpravodajství, kdy je zároveň vymezen i okruh osob, kterých se atestace a reatestace týkaly. Z užití pojmu reatestace je patrné, že se jedná o jednoznačně identifikovatelný proces, kdy vymezený okruh vojáků absolvoval nejprve atestace a následně reatestace (atestace a reatestace nebyly v rezortu Ministerstva obrany obecným jevem týkajícím se všech vojáků z povolání). Tedy již samotné užití tohoto pojmu vyčleňuje z množiny vojáků z povolání nebo bývalých vojáků z povolání okruh osob, jichž se aplikace §165 odst. 8 zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, týká, a nikoliv uvedená poznámka pod čarou (1), ta slouží pouze jako informace k výkladu "e ratione legis"."
Nejvyšší správní soud (dále jen "NSS") rozsudkem ze dne 29. 5. 2003 č.j. 7 A 143/200-40, správní žalobu stěžovatele zamítl a žádnému z účastníků náhradu nákladů řízení nepřiznal. NSS především uvedl, že se v souzené věci jedná o otázku výkladu ustanovení §165 odst. 8 zákona č. 221/1999 Sb., na jehož základě se zpětně přiznává výsluhový příspěvek. Rozhodující a v podstatě jedinou žalobní námitkou proto zůstalo posouzení charakteru prověrky, jíž se stěžovatel měl podrobit v roce 1990 na podkladě rozkazu ministra národní obrany č. 11 ze dne 16. 2. 1990. NSS se musel v prvé řadě vypořádat se stěžejní otázkou, co lze zahrnout do pojmu reatestace. Zákon č. 221/1999 Sb. v citovaném ustanovení §165 odst. 8 uvádí pojem reatestace spolu s odkazem na poznámku pod čarou č. 48, v níž se poukazuje na RMO č. 015/1990 a usnesení branných a bezpečnostních výboru FS ČSFR ze dne 18. 12. 1990, č. 47, o vyslání poslanců FS ČSFR do prověrkových komisí MO ČSFR. NSS dále prohlásil, že se posouzením poznámky pod čarou zabýval Ústavní soud mimo jiné ve věcech sp. zn. I. ÚS 277/96 a II. ÚS 276/96 a uzavřel, že poznámky pod čarou nejsou součástí právního předpisu a jedná se o informaci k výkladu e ratione legis. S tímto závěrem přistupoval i NSS k řešení v souzené věci. Uvedl, že pojem reatestace se v rámci branného zákonodárství poprvé objevil až spolu se zákonem č. 221/1999 Sb.; současně poukázal na neobvyklost a výraznou ohraničenost užití tohoto cizího slova (poznámka: jež není zařazeno do slovníku spisovné češtiny - Slovník spisovné češtiny, Akademia 20001), které NSS nutí vnímat "tuto zákonnou podmínku v souvislosti s poskytnutím dobrodiní zákona jako vážící se toliko k určité ohraničené skupině vojáků z povolání". NSS současně poukázal na to, že z gramatického hlediska současně nelze použít výklad, jež by se opíral pouze o volný překlad slova reatestace, jak naznačuje stěžovatel, neboť výjimečnost užití tohoto slova jej neumožňuje chápat v extenzivním rozsahu. NSS proto chápe pojem reatestace podle zákona č. 221/1999 Sb.výlučně pouze ve vazbě na RMO č. 015/1990, neboť jiný podklad zákon nenabízí. Pokud se tedy nelze opřít o obecně závazný právní předpis, jenž by pojem reatestace dříve uváděl, nelze než v duchu zásady e ratione legis vztáhnout dobrodiní ustanovení §165 odst. 8 zákona č. 221/1999 Sb. právě k odkazu pod čarou, tj. na RMO č. 015/1990 a navazující usnesení výborů FS ČSFR. NSS dodal, že jakkoli mohly být prováděny prověrky obdobné povahy před vydáním citovaného rozkazu MO ČR či po něm, přiznání výsluhového příspěvku zpětně se váže jen na reatestace, jež byly uskutečněny na jeho základě, "resp. pokud byly uskutečněny na základě takového rozkazu, jenž výslovně pohovory či prověrky za reatestaci označil". Případná obsahová podobnost s dříve či posléze prováděnými prověrkami či pohovory tak není rozhodující. Skutečnost, že se stěžovatel reatestaci dle RMO č. 015/1990 nepodrobil, jím nebyla zpochybňována. Za této situace považoval NSS za nadbytečné zkoumat, zda se stěžovatel podrobil jiným pohovorům, neboť na podstatě věci by se tím nic nezměnilo. NSS uzavřel tak, že pokud se stěžovatel nepodrobil reatestaci na základě RMO č. 015/1990 a jeho žádost o zpětné přiznání výsluhového příspěvku podle ustanovení §142 a §165 odst. 8 zákona č. 221/1999 Sb. byla zamítnuta, zákon porušen nebyl.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2003 č.j. 7 A 143/200-40, napadl stěžovatel ústavní stížností, v níž nejprve podrobně zrekapituloval dosavadní průběh řízení. Dále prohlásil, že NSS při interpretaci pojmu reatestován (použitého v ustanovení §165 odst. 8 zákona č. 221/1999 Sb.) "vycházel pouze z toho, že tento pojem není v oblasti branného zákonodárství používán, není zařazen ve slovníku spisovné češtiny a jde o slovo cizí, jehož neobvyklost a výrazná ohraničenost užití nutí jej chápat výlučně ve vazbě na RMO č. 015/1990 ... a neumožňuje jej chápat v extenzivním rozsahu". Stěžovatel se domnívá, že se NSS nevypořádal s jeho tvrzením, že pokud by mělo jít o zpětné přiznání výsluhového příspěvku pouze u vojáků reatestovaných podle RMO č. 015/1990, zákonodárce by tuto skutečnost "zcela jistě uvedl přímo v normativní části zákona" (ve formulaci ustanovení §165 odst. 8 zákona č. 221/1999 Sb.) a neuváděl by zde pojem "reatestován" s odkazem na poznámku pod čarou, neboť použil-li zákonodárce obecného pojmu "reatestován", měl nepochybně na mysli všechny případy, ve kterých byla u vojáků posuzována způsobilost služby v armádě opakovaně, a to nejen na základě RMO č. 015/1990, ale i na základě jiných aktů. NSS se dle názoru stěžovatele nevypořádal s tím, že "RMO č. 015/1990 byl ze všech podkladů pro reatestace tím nejsrozumitelnějším příkladem a jako takový jej zákonodárce, za účelem návodu pro interpretaci ... uvedl ...(poznámka: což není) pozitivní taxativní enumerací případů reatestace". Stěžovatel vyslovil podiv nad tím, že NSS vztahuje pojem "reatestován" toliko k RMO č. 015/1990, čímž touto právně nepodloženou výkladovou restrikcí nezákonně zvýhodňuje určitou skupinu osob. Stěžovatel se konečně zabývá významem pojmů "atestace" a reatestace" z hlediska jazykového a i v tomto směru napadený rozsudek kritizuje.
Stěžovatel se proto domnívá, že výkladem pojmu reatestace a jeho vztažením pouze k reatestacím provedeným podle RMO č. 015/1990, a následným zamítnutím správní žaloby porušil NSS jeho základní právo podle čl. 90 Ústavy ČR, tedy právo, aby soud zákonem stanoveným způsobem poskytl ochranu jeho právům, a dále jeho základní právo podle čl. 95 odst. 1 Ústavy ČR, podle kterého je soudce při rozhodování vázán zákonem, a to v jeho pravém obsahovém slova smyslu. Stěžovatel dále tvrdí, že správní žaloba nebyla NSS projednána spravedlivě (neboť napadené rozhodnutí bylo vydáno na základě vadné interpretace pojmu reatestace) a došlo tak i k porušení čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"). Stěžovatel konečně prohlásil, že porušením uvedených základních práv porušil NSS i čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR a čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), neboť popřel, že by ČR byla právním státem založeným na úctě k právům člověka a občana a nezajistil soudní ochranu základním právům stěžovatele. NSS navíc neposkytnutím ochrany právu stěžovatele na znovupřiznání výsluhového příspěvku a nerespektováním ustanovení §165 odst. 8 zákona č. 221/1999 Sb. porušil též princip rovnosti zakotvený v čl. 1 Listiny.
Stěžovatel proto navrhl, aby Ústavní soud rozhodl tak, že se rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2003 č.j. 7 A 143/200-40, zrušuje.
Ústavní soud dospěl k následujícím závěrům.
Ústavní soud předesílá, že (v zásadě) nezasahuje do jurisdikční činnosti obecných soudů, neboť není vrcholem jejich soustavy a již proto na sebe nemůže atrahovat právo přezkumného dohledu nad jejich činností, pokud tyto soudy postupují ve shodě s obsahem hlavy páté Listiny (srov. také III. ÚS 23/93 In: Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 1. Vydání 1. Praha, C. H. Beck 1994, str. 41). Pokud jde o vlastní hodnocení důkazů, vychází Ústavní soud, který není součástí soustavy obecných (správních) soudů, zejména z principu volného hodnocení důkazů soudem. Podle ustálené judikatury (srov. I. ÚS 143/96 In: Ústavní soud České republiky : Sbírka nálezů a usnesení - svazek 6. Vydání 1. Praha C. H. Beck 1997, str. 69) není Ústavní soud zpravidla oprávněn "přehodnocovat" hodnocení důkazů, které provedly soudy obecné (správní), a to ani tehdy, kdyby se s takovým hodnocením sám neztotožňoval (srov. I. ÚS 230/96 In: Ústavní soud České republiky : Sbírka nálezů a usnesení - svazek 7. Vydání 1. Praha C. H. Beck 1997, str. 173). Ústavní soud se může zabývat správností hodnocení důkazů soudem (NSS) jen tehdy, pokud zjistí, že v řízení před nim byly porušeny ústavní procesní principy (srov. např. I. ÚS 32/95 In: Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 5. Vydání 1. Praha, C. H. Beck 1997, str. 346). Mezi ně náleží například právo domáhat se stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu (čl. 36 odst. 1 Listiny), a právo na spravedlivé projednání jeho věci nezávislým a nestranným soudem (čl. 6 odst. 1 Úmluvy), kterých se mimo jiné stěžovatel dovolává.
Z těchto principů vychází Ústavní soud i v řízení o této konkrétní ústavní stížnosti.
Stěžovatel v ústavní stížnosti zejména namítá porušení základního práva zaručeného čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy, tj. porušení práva na soudní ochranu a na spravedlivý proces. Tuto argumentaci akceptovat nelze. Ze soudního spisu je totiž zřejmé, že stěžovateli nebylo nijak bráněno v tom, aby se ochrany svých práv zákonem stanoveným způsobem (postupem) u NSS domáhal, byl zastoupen advokátem, který v jeho věci intervenoval a nelze ani dovozovat, že by byl soud nepostupoval nestranně a nezávisle.
Sám obecný soud se v souzené věci - jak vyplývá z obsahu spisu - posouzením základní žalobní námitky, tj. charakteru prověrky a toho, co lze zahrnout do pojmu reatestace, důkladně zabýval. Vycházel přitom z toho, že zpětné přiznání výsluhového příspěvku se váže jen na reatestace na základě dobrovolnosti. Reatestace byla v armádě výslovně upravena RMO č. 015/1990, který tento pojem spojil s přezkoumáním objektivnosti závěrů z atestací důstojníků a praporčíků VOZ, kteří do ledna 1990 vykonávali službu v bývalé vojenské kontrarozvědce. Ústavní soud považuje za liché (spektakulární) tvrzení stěžovatele, že pokud by mělo jít o zpětné přiznání výsluhového příspěvku pouze u vojáků reatestovaných podle RMO č. 015/1990, byl by to zákonodárce uvedl přímo v zákoně. Rysy spektakularity (obdobně jako výše uvedené) zahrnuje také stěžovatelova úvaha, že pojem reatestace musí mít povahu obecnou, takže zákonodárce jej prý chtěl vztáhnout i na jiné dobrovolné prověrky, než toliko na prověrky přezkoumávající objektivnost závěrů z atestací důstojníků a praporčíků VOZ, tj. podle RMO č. 015/1999. Ústavní soud je proto - v souladu s názorem NSS - přesvědčen, že za situace, kdy pojem reatestace byl použit pouze v rozkazu ministra obrany ČSFR č. 015/1999 (tj. v aktu řízení v armádě ČSFR), jemuž nepředcházel žádný obecně závazný právní předpis či jiný akt řízení, který by v armádě reatestace zavedl, nelze než pojem reatestace podle zákona č. 221/1999 vyložit pouze ve vazbě na RMO č. 015/1990, který je uveden v poznámce pod čarou č. 48 k ust. §165 odst. 8 tohoto zákona. NSS správně zdůraznil - což je v souladu s citovanou judikaturou Ústavního soudu - že sama poznámka pod čarou sice není součástí právního předpisu, leč jedná se o informaci k výkladu ratione legis. Takový výklad použil i obecný soud, který jej přesvědčivě a logicky odůvodnil, takže Ústavní soud nevidí důvody, aby jej - z hlediska ústavnosti - neakceptoval. Ani v tomto směru tedy nelze dovozovat, že by byl obecný soud porušil čl. 36 odst. 1 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy, jichž se stěžovatel dovolává.
Stěžovateli proto nelze přisvědčit ani v tom smyslu, že by tvrzeným porušením základních práv v čl. 90 a 95 odst. 1 Ústavy ČR a čl. 6 odst. 1 Úmluvy, došlo ze strany NSS k systémovému porušení čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR (a také čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny), tj. k popření právního charakteru státu založeného na úctě k právům člověka a občana. Za této situace, kdy právní závěry NSS nejsou - podle ustálené judikatury -svévolné, ani v extrémním nesouladu s vykonanými skutkovými zjištěními (což stěžovatel ani netvrdí), nelze rovněž akceptovat stěžovatelovu námitku porušení principu rovnosti zakotveného v čl. 1 Listiny, které stěžovatel spatřoval v neposkytnutí ochrany jeho právu na znovupřiznání výsluhového příspěvku podle ustanovení §165 odst. 8 zákona č. 221/1999 Sb.
Pro úplnost lze ještě dodat, že články 90, 95 Ústavy nezakotvují podle ustálené judikatury subjektivní základní právo, jak se stěžovatel domnívá (srov. též Sbírku nálezů a usnesení, sv. 8, č. 52, str. 37, sv. 10. č. 13, str. 91, sv. 31, č. 123, str. 119).
Je tedy zřejmé, že napadeným rozsudkem NSS k zásahu do základních práv a svobod stěžovatelů, které jsou zaručeny ústavním pořádkem, nedošlo.
Proto Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků usnesením jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl [ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů].
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 11. listopadu 2004
JUDr. Vojen Güttler v.r.
předseda senátu Ústavního soudu