ECLI:CZ:US:2007:1.US.1925.07.2
sp. zn. I. ÚS 1925/07
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy soudu Vojena Güttlera a soudců Ivany Janů a Františka Duchoně, o ústavní stížnosti stěžovatele Města Fulnek, se sídlem Fulnek, náměstí Komenského 12, zastoupeného Mgr. Richardem Pustějovským, advokátem se sídlem Ostrava, Matiční 703/3, proti rozsudku Okresního soudu v Novém Jičíně ze dne 30. 10. 2006, čj. 6 C 52/2005-85, a rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 6. 3. 2007, čj. 16 Co 24/2007-133, za účasti Krajského soudu v Ostravě a Okresního soudu v Novém Jičíně jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy brojil stěžovatel proti shora označeným rozsudkům Okresního soudu v Novém Jičíně a Krajského soudu v Ostravě.
Z přiložených rozhodnutí Ústavní soud zjistil, že Okresní soud v Novém Jičíně rozsudkem ze dne 30. 10. 2006, čj. 6 C 52/2005-85, určil, že odvolání žalobkyně z funkce ředitelky Mateřské školy Fulnek, učiněné blíže označeným usnesením Rady města Fulnek a následně uvedené dopisem stěžovatele, je neplatné, a rozhodl o nákladech řízení. Okresní soud posuzoval otázku, zda důvody uvedené v odvolání z funkce ze dne 31. 1. 2005 jsou důvody uvedenými v §166 odst. 5 písm. a) zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon) - tedy zda představují závažné porušení nebo neplnění právních povinností vyplývajících z vykonávané funkce, které bylo zjištěno zejména inspekční činností České školní inspekce, zřizovatelem nebo jinými kontrolními orgány , a zda jsou tyto důvody zcela jednoznačně konkretizovány, aby bylo zřejmé, o jaké porušení právních povinností se jedná a aby je nebylo možno zaměňovat s jinými. Okresní soud dospěl k závěru, že důvody jsou z převážné části naprosto nekonkrétní; ty důvody, které byly dostatečně konkretizovány, závažné porušení a neplnění právních povinností neprokazují. Soud tak uzavřel, že stěžovatel neuvedl řádným způsobem důvody k odvolání tak, jak to vyžaduje §166 odst. 6 školského zákona. Odvolání z funkce ředitelky mateřské školy je proto neplatné.
Krajský soud rozsudkem ze dne 6. 3. 2007, čj. 16 Co 24/2007-133, rozsudek soudu prvního stupně ve výroku o věci samé a v souvisejícím výroku o nákladech potvrdil, a rozhodl o nákladech řízení. V odůvodnění rozsudku krajský soud - zjevně vycházeje z argumentace obsažené v rozhodnutí publikovaném ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího soudu pod č. 1175/2007 Sb. NSS - dospěl k závěru, že zřídí-li obec školskou právnickou osobu, která je právnickou osobou v její přímé řídící a kontrolní působnosti, představuje odvolání ředitele tohoto zařízení úkon učiněný jménem obce a vztah mezi ředitelem školské právnické osoby a jejím zřizovatelem je vztahem pracovněprávním. Písemné odvolání z funkce podle §166 odst. 6 školského zákona musí obsahovat důvody odvolání, jinak je neplatné. Tyto důvody musí být podle krajského soudu v odvolání skutkově vymezeny tak, aby je nebylo možno zaměnit s jinými (obdobně jako u výpovědi a okamžitého zrušení pracovního poměru podle §44 odst. 2 a §55 zákoníku práce č. 65/1965 Sb.). Dále se krajský soud podrobně zabýval náležitostmi určitosti a srozumitelnosti projevu vůle; tento projev je třeba interpretovat dle §240 odst. 3 zákoníku práce. Na základě těchto úvah se ztotožnil se závěrem okresního soudu, že s výjimkou dvou případů nejsou důvody v odvolání vymezeny po skutkové stránce tak, aby je nebylo možno zaměnit s jinými, popř. aby je nebylo možno dodatečně měnit. Ani jeden z těchto dvou důvodů však nenaplňuje §165 odst. 5 písm. a) školského zákona. Ohledně výkladu pojmů v tomto ustanovení uvedených konstatoval, že jde o ustanovení s relativně neurčitou hypotézou; při zkoumání otázky, zda byla v konkrétním případě naplněna, může soud přihlédnout k obdobným hlediskům jako při zkoumání intenzity porušení pracovní kázně v řízení o neplatnosti rozvázání pracovního poměru. K odvolání podle citovaného ustanovení může zřizovatel přistoupit jenom tehdy, jestliže okolnosti případu odůvodňují závěr, že po něm nelze spravedlivě požadovat, aby ředitel školské právnické osoby nadále pokračoval ve výkonu své funkce. Za daných skutkových okolností však takový závěr odůvodněn nebyl.
V ústavní stížnosti stěžovatel namítal porušení práva na spravedlivý proces, a to konkrétně článků 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, jakož i čl. 90 a čl. 95 odst. 1 Ústavy. Zásah do těchto ústavně garantovaných práv spatřoval v tom, že obecné soudy nesprávně posoudily vztah mezi ředitelem školské právnické osoby a jejím zřizovatelem jako vztah pracovněprávní, s čímž se stěžovatel neztotožňuje, jakož i tím, že při posuzování intenzity porušení právních povinností vycházeli z nepřípustné analogie se zákoníkem práce. V dalších částech stěžovatel podrobně rozebírá jednotlivé důvody vedoucí k odvolání žalobkyně z funkce. Ústavní stížnost uzavírá konstatováním, že se cítí být poškozen a navrhuje zrušení obou označených rozsudků obecných soudů.
Ústavní soud se nejprve zabýval otázkou, zda ústavní stížnost není návrhem podaným osobou k němu zjevně neoprávněnou ve smyslu §43 odst. 1 písm. c) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu").
Podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje Ústavní soud o ústavních stížnostech proti pravomocným rozhodnutím a jiným zásahům orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod. Ustanovení §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu konkretizuje subjektivní legitimaci k podání ústavní stížnosti tak, že ústavní stížnost je oprávněna podat fyzická nebo právnická osoba podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, jestliže tvrdí, že pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byla účastníkem, opatřením nebo jiným zásahem orgánu veřejné moci bylo porušeno její základní právo nebo svoboda zaručené ústavním pořádkem. Výkladem tohoto ustanovení se Ústavní soud zabýval mj. ve stanovisku pléna ze dne 9. 11. 1999, sp. zn. Pl. ÚS-st.-9/99. Dospěl v něm k závěru, že definičním znakem pojmu ústavní stížnosti dle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, jakož i §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu, je zásah orgánu veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod. Pro aktivní legitimaci k podání ústavní stížnosti z toho vyplývá, že takto legitimován je pouze ten subjekt (fyzická a právnická osoba), jenž disponuje způsobilostí být nositelem základních práv a svobod. Ministerstvo, pokud vystupuje v postavení orgánu veřejné moci, nedisponuje právní subjektivitou: "Orgán jako orgán nemá vůči státu osobnosti. Neexistují dvě osobnosti: státní osobnost a orgánová osobnost, jež by byly k sobě v nějakém právním poměru. Hlavy státu, sněmovny, úřady nemají nikdy právnické osobnosti, kteráž přísluší jen a jen státu; všechny právní spory mezi nimi jsou spory o kompetenci v mezích jednoho a téhož právního subjektu. Jsou to vždy spory o objektivní, nikdy ne o subjektivní právo." (G. Jellinek, Všeobecná státověda. Praha 1906, s. 594-595). Pokud stát vystupuje v právních vztazích v pozici subjektu veřejného práva, čili jako nositel veřejné moci, z povahy věci není a ani nemůže být nositelem (subjektem) základních práv a svobod. Přístup opačný by znamenal popření smyslu základních práv a svobod tak, jak byly zformovány staletým vývojem evropské a anglosaské kultury. Z pohledu teoretického takovýto postup znamená popření fundamentálního rozdílu mezi pojmy oprávnění (subjektivního práva) a pravomoci (kompetence), jenž je akceptován v postavení paradigmatu právního myšlení v dosahu evropské kontinentální a anglosaské právní kultury. Ústavní soud proto ve zmíněném stanovisku uzavřel, že správní orgán, jehož rozhodnutí bylo úspěšně napadeno správní žalobou, není aktivně legitimován k podání ústavní stížnosti proti rozhodnutí správního soudu.
Na toto stanovisko navázal Ústavní soud v usnesení ze dne 25. 1. 2005, sp. zn. IV. ÚS 352/03, v němž dospěl k závěru, že pokud stát vystupuje v právních vztazích v pozici subjektu veřejného práva, tedy jako nositel veřejné moci, z povahy věci není a ani nemůže být nositelem základních práv a svobod.
Dále srov. rovněž usnesení Ústavního soudu ze dne 10. 2. 1998, sp. zn. II. ÚS 416/97, v němž shledal, že ústavní stížnost Policie České republiky - Správy Jihomoravského kraje - dopravního inspektorátu, byla podána někým, kdo k návrhu byl zjevně neoprávněn.
Město Fulnek, které podalo v této věci ústavní stížnost, je právnickou osobou ve smyslu §18 odst. 2 písm. c) občanského zákoníku. Ustanovení §2 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), jeho postavení blíže charakterizuje tak, že obec je veřejnoprávní korporací, má vlastní majetek. Obec vystupuje v právních vztazích svým jménem a nese odpovědnost z těchto vztahů vyplývající. Podle čl. 8, 99 a čl. 100 odst. 1 Ústavy je obec územním společenstvím občanů, které má právo na samosprávu. Obec je tudíž samosprávným celkem, vykonávajícím veřejnou moc. Tuto veřejnou moc obec vykonává jednak v rámci své samostatné působnosti (kupř. i formou územní samosprávy ve školství; viz část sedmnáctá školského zákona), jednak v rámci působnosti přenesené (§7 obecního zřízení). Ze shora uvedeného stanoviska a usnesení Ústavního soudu vysvítá, že pokud by obec podala ústavní stížnost jako nositel veřejné moci, byla by taková stížnost podaná někým zjevně neoprávněným ve smyslu §43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu, neboť za této situace by obec nemohla být nositelem základních práv a svobod. Jinak řečeno: judikatura Ústavního soudu přiznává právo podat ústavní stížnost též právnickým osobám veřejného práva, ovšem jen tam, kde tyto osoby nevystupují vrchnostensky, ale naopak vystupují v soukromoprávních vztazích.
Veřejná moc je dle ustálené judikatury zdejšího soudu taková moc, která autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech subjektů. Subjekt, o jehož právech a povinnostech rozhoduje orgán veřejné moci, není v rovném postavení s tímto orgánem a obsah rozhodnutí orgánu není dán na vůli subjektu. K tomu srov. např. usnesení Ústavního soudu ze dne 23. 6. 1995, sp. zn. II. ÚS 86/95.
V souzené věci dle názoru Ústavního soudu stěžovatel postavení orgánu veřejné moci nemá. Spor mezi stěžovatelem a žalobkyní se týká odvolání žalobkyně z funkce ředitelky mateřské školy, tedy ředitelky tzv. školské právnické osoby. Ač školská právnická osoba má pochopitelně právní subjektivitu (§124 odst. 1 školského zákona), vyhrazuje sám školský zákon jejím zřizovateli poměrně širokou působnost ve vztahu k ní: do výčtu oprávnění podle §129 odst. 1 písm. d) mj. patří jmenování a odvolávání ředitele školské právnické osoby a stanovení jeho platu, popřípadě mzdy. Jinak řečeno, ředitel školské právnické osoby je v pracovněprávním vztahu k této školské právnické osobě (srov. např. §126 odst. 4, §127 odst. 2, 3 a 4, §166 odst. 7 školského zákona), avšak nejmenuje a ani neodvolává jej tato školská právnická osoba, ale její zřizovatel. To však ze zřizovatele nečiní při jmenování a odvolání ředitele orgán veřejné moci (nejde o výkon veřejné moci ve smyslu shora uvedeného vymezení), a nepopírá se tím ani fakt, že zřizovatel tak jedná v rámci pracovněprávního vztahu; ostatně sám §166 odst. 2 výslovně s odkazem na §26 zákoníku práce č. 65/1965 Sb. stanoví, že zřizovatel plní funkci orgánu nadřízeného zaměstnavateli v oblasti pracovněprávních vztahů. Tento závěr lze podpořit i systematickým výkladem školského zákona: jmenování ani odvolávání ředitele školské právnické osoby není zařazeno do výčtu působnosti územních samosprávných celků ve školství, jež je upravena v části sedmnácté školského zákona. Lze tedy uzavřít, že při odvolání ředitele školské právnické osoby vystupuje její zřizovatel nikoliv jako nositel veřejné moci, ale jako účastník pracovněprávního vztahu. Toto stanovisko je plně v souladu s rozhodnutím č. 1175/2007 Sb. NSS, jež bylo schváleno plénem Nejvyššího správního soudu a posléze publikováno v jeho sbírce, která plní sjednocující funkci: podle tohoto názoru "zřídí-li obec školskou právnickou osobu, která je právnickou osobou v její přímé řídící a kontrolní působnosti, představuje odvolání ředitele tohoto zařízení pracovněprávní úkon učiněný jeho zřizovatelem, a nikoliv úkon orgánu územní samosprávy učiněný v rámci výkonu veřejné moci (§166 odst. 4 a odst. 5 zákona č. 561/2004 Sb., školského zákona)."
Stěžovatel tedy nevystupoval jako nositel veřejné moci, ale jako účastník pracovněprávního vztahu. Právo na spravedlivý proces, jehož porušení v ústavní stížnosti namítal, přitom není právem, jehož nositelem by právnická osoba z povahy věci být nemohla. Z tohoto důvodu Ústavní soud uzavřel, že ústavní stížnost podala osoba, jež k jejímu podání byla legitimována.
Ústavní stížnost je však zjevně neopodstatněná ve smyslu §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Obsahem ústavní stížnosti v souzené věci je toliko polemika stěžovatele s právním názorem, k němuž dospěl okresní a po něm i krajský soud, a to ohledně povahy právního vztahu mezi ředitelem školské právnické osoby a jejím zřizovatelem, a ohledně nepřípustnosti analogické aplikace zákoníku práce. Na takto koncipovanou ústavní stížnost však plně dopadá závěr, který Ústavní soud vyslovil již v řadě svých rozhodnutí (např. ve věcech sp. zn. I. ÚS 68/93, I. ÚS 108/93, II. ÚS 45/94, I. ÚS 157/96): Ústavní soud není běžnou třetí instancí v systému všeobecného soudnictví, není vrcholem soustavy obecných soudů, a není ani ve vztahu k těmto soudům soudem nadřízeným (čl. 81, čl. 90 Ústavy). Pravomoc Ústavního soudu je vázána na zjištění, zda zásahem orgánu veřejné moci bylo porušeno ústavně zaručené základní právo nebo svoboda [§72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu]. Z toho vyplývá, že pokud obecné soudy vyslovily právní názor, s nímž se stěžovatel neztotožňuje, nezakládá tato skutečnost sama o sobě důvod k vyhovění ústavní stížnosti a nelze z toho důvodu argumentovat porušením ústavních záruk stěžovatele. K tomu by mohlo dojít v případech, v nichž by interpretace právních předpisů obecnými soudy byla tak extenzivní, že by zasáhla do některého ústavně garantovaného základního práva a tím porušila čl. 4 odst. 4 Listiny, který ukládá orgánům aplikujícím právo šetřit podstatu a smysl základních práv.
Taková situace však v souzené věci nenastala. Obecné soudy svůj právní názor ohledně pracovněprávního povahy vztahu mezi ředitelem školské právnické osoby a jejím zřizovatelem řádně a podrobně odůvodnily. Jejich interpretace přitom není natolik extenzivní, aby zasáhla ústavně garantovaného práva na spravedlivý proces, neporušuje ani čl. 4 odst. 4 Listiny, a konečně není ani v rozporu s kogentní normou jednoduchého práva. Ostatně jak vyplývá z toho, co bylo shora uvedeno v úvahách o subjektivní legitimaci stěžovatele, Ústavní soud se s kvalifikací právní povahy uvedeného právního vztahu ztotožňuje.
Namístě není ani námitka nepřípustné analogické aplikace zákoníku práce, a to již z toho důvodu, že rozhodnutí soudů obou stupňů na ní nestojí. Okresní soud se v podrobném odůvodnění svého rozsudku analogickou aplikací nezabýval vůbec. Krajský soud při úvahách o posouzení míry intenzity porušení nebo neplnění pracovních povinností ve smyslu §165 odst. 5 písm. a) školského zákona, jakož i při úvahách o tom, jak mají být vymezeny důvody odvolání, sice na zákoník práce odkázal, avšak nešlo o analogické použití tohoto předpisu. Obě otázky vyložil nikoliv na základě zákoníku práce, nýbrž na základě školského zákona, a toliko k podepření své argumentace poukázal na obdobný přístup k těmto otázkám v režimu zákoníku práce. Tento postup není porušením ústavně garantovaného práva na spravedlivý proces; naopak, s ohledem na skutečnost, že zkoumaný vztah má pracovněprávní povahu, plně odpovídá principu jednoty právního řádu.
Ústavní soud rovněž neshledal, že by závěry soudů obou stupňů neměly oporu v provedeném dokazování, nebo že by existoval extrémní nesoulad mezi skutkovými zjištěními a právními závěry. Obě napadená rozhodnutí jsou též náležitě odůvodněna tak, jak to vyžaduje §157 odst. 2 občanského soudního řádu. Ani z těchto hledisek tedy právo na spravedlivý proces nebylo porušeno.
Z těchto důvodů Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný [§43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 2. října 2007
Vojen Gűttler, v.r.
předseda senátu