ECLI:CZ:US:2007:1.US.731.06
sp. zn. I. ÚS 731/06
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Vojena Gűttlera a soudců Františka Duchoně a Ivany Janů o ústavní stížnosti stěžovatelů J. H., E. K., A. H. a F. R., zastoupených JUDr. Vladislavem Petrů, advokátem se sídlem Na pískách 49, 160 00 Praha 6, proti rozsudku Nejvyššího soudu ČR ze dne 29. 8. 2006, č.j. 25 Cdo 1457/2005-88, proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 19. 1. 2005, č.j. 30 Co 566/2004-76, a proti rozsudku Okresního soudu Praha - východ ze dne 17. 6. 2004, č.j. 4 C 73/2000-76, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Okresní soud Praha - východ rozsudkem ze dne 17. 6. 2004, č.j. 4 C 73/2000-76, zamítl žalobu, jíž se žalobci J. H., E. K., A. H. a F. R. (dále jen "stěžovatelé") domáhali náhrady škody ve výši 71.338,- Kč s příslušenstvím (výroková část I.) způsobené nezákonným rozhodnutím a dále rozhodl, že stěžovatelé jsou povinni zaplatit žalovanému (Městu Říčany; dále jen "Město Říčany") do tří dnů od právní moci rozsudku náhradu nákladů řízení 15.500,- Kč k rukám jeho právního zástupce (výroková část II.).
Okresní soud vyšel ze zjištění, že Okresní úřad Praha - východ (dále jen "OÚ") rozhodnutím ze dne 29. 9. 1999 zrušil rozhodnutí Stavebního úřadu Městského úřadu v Říčanech (dále jen "StÚ") 9. 6. 1999, č.j. 4546/99, jímž StÚ nařídil prvému stěžovateli odstranění drobné stavby (oplocení a vrat na pozemku p.č. 1223/6 v k.ú. Říčany u Prahy). Rozhodnutí StÚ bylo vydáno v rozporu se stavebním zákonem, a protože následně byla provedena demolice, vznikla stěžovatelům materiální škoda, jejíž náhrady se na Městu Říčany domáhají. Okresní soud dovodil, že StÚ rozhodoval ve stavebním řízení při výkonu státní správy, tedy v přenesené působnosti. Podle ustanovení §3 písm. c) zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona ČNR č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 82/1998 Sb."), však za škodu způsobenou orgány územních samosprávných celků při výkonu státní správy, který na ně byl zákonem přenesen, odpovídá stát, jehož jménem jednají podle ustanovení §6 odst. 1 citovaného zákona ministerstva a jiné ústřední správní úřady. Stěžovatelé se proto měli se svými nároky obrátit na příslušný orgán státní správy (Ministerstvo pro místní rozvoj ČR). Stěžovatelé to ostatně učinili během soudního řízení; teprve nebyl-li by jejich nárok na náhradu škody tímto orgánem přiznán do šesti měsíců ode dne jeho uplatnění a v téže lhůtě plně uspokojen, mohli se domáhat náhrady u soudu (ustanovení §14 odst. 1 a §15 zákona č. 82/1998 Sb.), a žaloba by pak měla směřovat přoti příslušnému ústřednímu orgánu státní správy (tedy Ministerstvu pro místní rozvoj ČR) a nikoliv proti místnímu samosprávnému celku (Městu Říčany). Okresní soud proto dospěl k závěru, že Město Říčany není ve věci pasivně legitimováno a již z tohoto důvodu žalobu zamítl.
Krajský soudu v Praze rozsudkem ze dne 19. 1. 2005, č.j. 30 Co 566/2004-76, rozsudek soudu prvního stupně potvrdil (výroková část I.) a rozhodl o náhradě nákladů odvolacího řízení (výroková část II.) tak, že stěžovatelé jsou povinni zaplatit žalovanému částku 7.680,- Kč.
Odvolací soud se ztotožnil s právními závěry soudu prvního stupně. Poukázal na to, že z hlediska pasivní věcné legitimace Města Říčany je rozhodující, zda StÚ při rozhodování o odstranění stavby a vydání opatření k výkonu rozhodnutí náhradním výkonem rozhodoval v přenesené působnosti. Odvolací soud dále vymezil samostatnou působnost obcí a v případě přenesené působnosti konstatoval, že se jedná o výkon státní správy, kdy obec prostřednictvím svých orgánů s konstitutivními účinky rozhoduje o právech a právem chráněných zájmech a povinnostech osob, přičemž sama má na výsledku řízení zájem. Znamená to, že za přenesenou působnost je považován výkon státní správy v rozsahu, který zákon konkrétnímu územnímu samosprávnému celku svěřuje (a řízením při výkonu státní správy je mimo jiné i stavební řízení). Protože StÚ v dané věci rozhodoval při výkonu státní správy, tedy v přenesené působnosti, za škodu jím způsobenou odpovídá stát.
Nejvyšší soud ČR rozsudkem ze dne 29. 8. 2006, č.j. 25 Cdo 1457/2005-88, dovolání stěžovatele proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 19. 1. 2005, č.j. 30 Co 566/2004-76, zamítl (výroková část I.) a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení (výroková část II.).
Nejvyšší soud v prvé řadě dospěl k závěru, že dovolání je přípustné podle ustanovení §237 odst. 1 písm. c) a odst. 3 o.s.ř., tedy pro posouzení otázky předložené k přezkumu (poznámka: tj. zda za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím StÚ, vydaným ve stavebním řízení, odpovídá podle zákona č. 82/1998 Sb. stát či obec), která v jeho rozhodování dosud nebyla řešena.
Dovolací soud následně uvedl, že podle opatření Ministerstva pro místní rozvoj ČR ze dne 22. 3. 1999, č. OP08/09, jímž se uveřejňuje podle §117 odst. 2 zákona č. 50/1976 Sb. (stavební zákon) ve znění pozdějších předpisů, seznam okresních a obecních úřadů, které jsou stavebními úřady ke dni 1. 1. 1999, byl Městský úřad Říčany v době vydání předmětného rozhodnutí stavebním úřadem. Dovolací soud s odkazem na ustanovení §14 odst. 1 a odst. 2 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 367/1990 Sb."), označil demonstrativní výčet oblastí, jež náleží do samostatné působnosti obce a současně (s odkazem na ustanovení §21 odst. 1 a odst. 2 citovaného zákona) zdůraznil, že obec vykonává státní správu v rozsahu stanoveném zvláštními zákony (tj. přenesenou působnost). Při výkonu přenesené působnosti se obec řídí zákony a ostatními obecně závaznými právními předpisy a v jejich mezích ustanoveními vlády a směrnicemi ústředních orgánů státní správy. Nejvyšší soud konstatoval, že závěr soudů obou stupňů, že rozhodování stavebního úřadu ve stavebním řízení je výkonem státní správy v přenesené působnosti, a nikoliv výkonem samosprávy obce v samostatné působnosti, je zcela správný.
Dovolací soud poukázal na judikaturu i z doby účinnosti předchozího zákona o odpovědnosti státu za škodu, tj. zákona č. 58/1969 Sb. (srov. rozsudek Městského soudu v Praze, sp. zn. 16 Co 361/97, publikovaný pod č. 136/98 v časopise Soudní judikatura). Dále poznamenal, že skutečnost, že stavební úřad městského úřadu rozhoduje ve stavebním řízení v rámci přenesené působnosti, je výslovně uvedena v následující novelizaci stavebního zákona (srov. zákon č. 320/2002 Sb.), podle jehož §140a působnosti stanovené podle tohoto zákona (tj. podle stavebního zákona) úřadům obcí jsou výkonem přenesené působnosti.
Dovolací soud k námitkám v dovolání konečně dodal, že ustanovení §124 stavebního zákona, v němž je uvedeno, že okresní (obvodní) národní výbor může přenést na městský národní výbor, který není stavebním úřadem, pravomoc stavebního úřadu, se nevztahuje na Městský úřad v Říčanech, který jako stavební úřad byl určen podle §117 odst. 5 stavebního zákona. Odkaz stěžovatelů na ustanovení §21 zákona č. 82/1998 Sb. je nepřípadný, neboť toto ustanovení se týká právě náhrady škody způsobené nezákonným rozhodnutím územního celku vydaným v samostatné působnosti.
Citovaná rozhodnutí obecných soudů napadli stěžovatelé ústavní stížností s návrhem na odklad jejich vykonatelnosti a na přiznání nákladů právního zastoupení v řízení před Ústavním soudem.
Stěžovatelé v ústavní stížnosti v prvé řadě uvedli, že byli poškozeni nejen tím, že otázku pasivní procesní legitimace rozhodly všechny tři soudy nesprávně, ale také tím, že v době vyslovení tohoto právního závěru v řízení u Okresního soudu Praha - východ měli vinou průtahů v tomto řízení (především u předsedkyně senátu JUDr. Anny Kovacsové) nárok na náhradu škody proti Ministerstvu pro místní rozvoj ČR promlčený.
Stěžovatelé dále poukazují na to, že odkaz dovolacího soudu na následnou novelizaci stavebního zákona (provedenou zákonem č. 320/2002 Sb.), která v době podání žaloby nebyla v platnosti a nemohla tedy být použita jako výkladová pomůcka, je nepřípadný a navíc, že vysvětlení samostatné a přenesené působnosti dovolacím soudem na straně 5 jeho rozsudku je naprosto nejasné a dvojznačné. Domnívají se, že Nejvyšší soud ČR zamítnutí jejich dovolání jasně nezdůvodnil (poškodil je tím) a že z čistě formálního důvodu nedosáhli žádného odškodnění, čímž došlo k porušení zásady spravedlivého procesu podle čl. 36 a čl. 38 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
Stěžovatelé dále namítají, že okresní soud i krajský soud měly v rozhodování o náhradě nákladů řízení použít výjimečného ustanovení §150 o.s.ř., neboť úspěch v řízení závisel na interpretaci právní normy soudem a nikoli na jasné dikci právní normy, a v původním rozsudku ze dne 17. 9. 2001 dokonce okresní soud žalobě stěžovatelů vyhověl. Odsouzení k náhradě vysokých nákladů řízení městu Říčany proto posuzují jako zjevnou nespravedlnost, která s je v rozporu s čl. 6 Úmluvy Rady Evropy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva")
Stěžovatelé proto poukázali na porušení čl. 38 Listiny a navrhli, aby Ústavní soud napadené rozsudky obecných soudů zrušil, aby s ohledem na ustanovení §79 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu") odložil vykonatelnost rozsudků Okresního soudu pro Prahu - východ a Krajského soudu v Praze (kterými došlo k uložení vysoké náhrady nákladů řízení stěžovatelům) a konečně aby stěžovatelům přiznal náklady právního zastoupení v řízení před Ústavním soudem.
tři soudy se sice k ústavní stížnosti vyjádřily, leč toliko odkázaly na odůvodnění napadených rozhodnutí. Proto Ústavní soud nevzal tato vyjádření za základ svého rozhodnutí a nezaslal je stěžovateli k event. replice.
Ústavní soud dospěl k následujícím závěrům.
Ústavní soud (v zásadě) nezasahuje do jurisdikční činnosti obecných soudů, neboť není vrcholem jejich soustavy a již proto na sebe nemůže atrahovat právo přezkumného dohledu nad jejich činností, pokud tyto soudy postupují ve shodě s obsahem hlavy páté Listiny (sp. zn. I. ÚS 230/96 In: Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 7. Vydání 1. Praha, C.H. Beck 1997, str. 173; srov. také sp. zn. III. ÚS 23/93 In: Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 1. Vydání 1. Praha, C.H. Beck 1994, str. 41). Ústavní soud se může zabývat správností hodnocení důkazů obecnými soudy jen tehdy, pokud zjistí, že v řízení před nimi byly porušeny ústavní procesní principy (srov. např. sp. zn. I. ÚS 32/95 In: Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 5. Vydání 1. Praha, C.H. Beck 1997, str. 346).
Stěžovatelé v ústavní stížnosti namítají porušení práva na soudní ochranu a na spravedlivý proces ve smyslu čl. 38 Listiny (a čl. 6 odst. 1 Úmluvy). Podle ustálené judikatury Ústavního soudu by k porušení v tomto článku upraveného práva na soudní ochranu došlo tehdy, pokud by byla komukoli v rozporu s ním upřena možnost domáhat se svého práva u nezávislého a nestranného soudu, popř. pokud by soud odmítl jednat a rozhodovat o podaném návrhu, eventuálně pokud by zůstal v řízení bez zákonného důvodu nečinný (srov. sp. zn. I. ÚS 2/93 In: Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 1. Vydání 1. Praha, C.H. Beck 1994, str. 267 a násl.). Nic takového však zjištěno nebylo. Stěžovatelům nebylo nijak bráněno, aby se stanoveným postupem svého práva domáhali a sám Ústavní soud pak porušení zákonných procesních ustanovení neshledal.
Ústavní soud stěžovatelům nemůže přisvědčit ani v jejich tvrzení, že vinou průtahů v řízení ve věci došlo k promlčení jejich nároku na náhradu škody vůči Ministerstvu pro místní rozvoj ČR. Bylo jenom na stěžovatelích, aby postupovali v souladu s právní úpravou odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci, obrátili se na resortně příslušné ministerstvo a teprve v případě, když ve lhůtě stanovené zákonem č. 82/1998 Sb. nebyl jejich nárok (plně) uspokojen, mohli (měli) se domáhat náhrady škody u soudu. Ústavní soud v dané souvislosti připomíná, že je to koneckonců samotný citovaný zákon, podle něhož v případě, kdy je nárok uplatněný u úřadu, který není příslušný, postoupí tento úřad žádost příslušnému úřadu (srov. §14 odst. 2.). Bylo tedy jen na stěžovatelích, kteří byli zastoupeni advokátem, aby zvolili příslušný zákonný postup a v případě neuspokojení svého nároku žalovali správně, tedy subjekt pasivně legitimovaný.
Pokud jde o samotná napadená rozhodnutí obecných soudů, ta přiléhavě vysvětlila použitá skutková a právní východiska, jasně a zřetelně argumentovala a jejich důvody jsou velmi přesvědčivé. Ústavní soud v této souvislosti poukazuje zejména na konzistentnost výkladu a argumentace u všech napadených rozhodnutí včetně odkazu na příslušnou judikaturu. Úvahy stěžovatelů (nad odkazem dovolacího soudu na následnou novelizaci stavebního zákona) se pak jeví Ústavnímu soudu jako účelové a spektakulární. Z odůvodnění rozsudku Nejvyššího soudu ČR je zřejmé, že tento odkaz soud učinil nad rámec nosných argumentů, jež byly použity v předchozí části napadeného rozsudku. Ústavní soud rovněž nemůže akceptovat názor stěžovatelů, že vysvětlení samostatné a přenesené působnosti dovolacím soudem na straně páté jeho rozsudku je naprosto nejasné a dvojznačné; to proto, že dovolací soud neučinil nic jiného, než v souladu se zákonem konstatoval, že StÚ byl určen podle §117 odst. 5 stavebního zákona a jeho pravomoc tedy nevznikla přenesením podle ustanovení §124 stavebního zákona, na který stěžovatelé ve svém dovolání poukazují.
Názor stěžovatelů, že okresní soud i krajský soud měly při rozhodování o náhradě nákladů řízení použít výjimečného ustanovení §150 o.s.ř. a nikoli §146 odst. 2 o.s.ř., z hlediska argumentace, kterou oba soudy uvedly ve svých odůvodněních, neobstojí; soudy uložily stěžovatelům nahradit žalované tyto náklady podle ustanovení §142 odst. 1 o.s.ř. (resp. v odvolacím řízení za použití ustanovení §224 odst. 1 o.s.ř.), důvody zvláštního zřetele hodné (které předpokládá §150 o.s.ř.) neshledaly a uvedený předpis neaplikovaly. Ostatně stěžovatelé se tohoto ustanovení dovolávají až v ústavní stížnosti - byť tak mohli učinit již v opravných prostředcích proti rozsudkům okresního soudu a krajského soudu - což ustálená judikatura Ústavního soudu nepřipouští.
Ústavní soud v souzené věci (stejně jako v řadě svých jiných rozhodnutí), vědom si svého ústavněprávního vymezení (čl. 83 Ústavy ČR), připomíná, že v zásadě není povolán k výkladu podústavního (zákonného) práva, neboť ten náleží soudům obecným. Konstatuje, že všechny tři soudní orgány učinily závěry konzistentní. Z obsahu spisového materiálu rovněž neplyne, že by v postupu soudů existovala v souzené věci jakákoli svévole či extrémní nesoulad mezi skutkovými zjištěními a právními závěry, jež z něho vyvodily. Proto Ústavní soud usuzuje, že soudy postupovaly v souladu se zákonem a při respektování hranic vymezených ústavněprávními předpisy. Výklad dotčených ustanovení, který provedly, je výkladem standardním. Za těchto okolností je proto rozhodnutí v souzené věci záležitostí posouzení obecných soudů, jejichž argumenty (uváděné v odůvodněních napadených rozsudků) nelze z ústavněprávního hlediska úspěšně zpochybňovat.
Za tohoto stavu Ústavní soud dospěl k závěru, že napadenými rozhodnutími k porušení základních práv nebo svobod stěžovatelů, které jsou zaručeny ústavním pořádkem, zjevně nedošlo.
Proto Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků usnesením jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl [ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
Ústavní soud se za této situace stěžovatelovým návrhem na odklad vykonatelnosti rozhodnutí již nezabýval. Stejně tak nemůže - v důsledku odmítnutí ústavní stížnosti (srov. §83 odst. 1 zákona o Ústavním soudu) - vyhovět návrhu stěžovatelů na náhradu nákladů právního zastoupení v řízení Ústavním soudem.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 12. března 2007
Vojen Gűttler
předseda senátu Ústavního soudu