ECLI:CZ:US:2007:Pl.US.70.06.1
sp. zn. Pl. ÚS 70/06
Usnesení
Ústavní soud rozhodl dnešního dne mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků v senátě složeném z předsedy Vojena Güttlera a soudců Františka Duchoně a Ivany Janů ve věci ústavní stížnosti politického hnutí NEZÁVISLÍ, se sídlem Nepomucká 18, 326 00 Plzeň, zastoupeného Mgr. J. H., proti usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 6. 2006, sp. zn. Vol 25/2006, spolu s návrhem na rozhodnutí o neplatnosti volby kandidátů, za účasti Nejvyššího správního soudu, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Včas a řádně podanou ústavní stížností se stěžovatel, politické hnutí NEZÁVISLÍ, domáhal zrušení v záhlaví tohoto usnesení uvedeného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, kterým byl zamítnut jeho návrh na neplatnost volby kandidátů zvolených do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky (dále jen "Poslanecká sněmovna") ve všech volebních krajích ve volbách konaných ve dnech 2. - 3. 6. 2006. Zároveň připojil návrh, "aby Ústavní soud rozhodl v rozsahu své pravomoci o neplatnosti volby kandidátů".
Stěžovatel tvrdil, že zamítnutím návrhu Nejvyšší správní soud porušil jeho právo na svobodnou a volnou soutěž politických stran, které zaručuje čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a rovněž porušil čl. 18 Ústavy, zakotvujícího zásadu poměrného zastoupení při volbách do Poslanecké sněmovny.
Stěžovatel v úvodu ústavní stížnosti vyslovuje přesvědčení, že volební výsledky a poslanecké mandáty pro kandidáty Občanské demokratické strany, České strany sociálně demokratické, Křesťanské a demokratické unie - Československé strany lidové, Komunistické strany Čech a Moravy a Strany Zelených nemohou být platné pro hrubé porušení ústavního pořádku ve volební kampani. Dále uvádí, že Česká televize jako veřejnoprávní sdělovací prostředek umožnila výraznou prezentaci pouze pěti výše uvedeným politickým subjektům, v závěrečné fázi kampaně pouze dvěma politickým subjektům, a to především v pořadu Otázky Václava Moravce. Pravidla, která si Česká televize vytvořila, byla podle stěžovatele diskriminační a omezující menší politické strany, a rovněž v rozporu s §2 odst. 2 písm. a) zákona č. 483/1991 Sb., o České televizi, ve znění pozdějších předpisů. Výše uvedené subjekty měly podle stěžovatele "minimálně třicetkrát" větší prostor ve vysílání, ačkoliv právě v období před volbami se stávají lídři stran a strany jako takové sobě rovny, tedy žádná nemá nárok být preferována, v čemž odkazuje i na právní nauku (V. Pavlíček a kol.: Ústava a ústavní řád ČR, Linde, Praha 1999). Postupem České televize měl být dále podle stěžovatele porušen Kodex České televize v otázkách nestrannosti, zákazu diskriminace a povinnosti přispívat k volné soutěži politických sil. Svá tvrzení stěžovatel opírá o analýzu Media Tenor sdružení InnoVatio, která uvádí, že média přispěla k posílení dvou nejsilnějších stran, kterým byl věnován převážný prostor, a Strany Zelených, čímž znevýhodnila menší strany v jejich šancích dosáhnout příznivého volebního výsledku. Dále stěžovatel považuje za protiústavní "tu část české legislativy, která zakotvuje diskriminační formou přepočet mandátů pro jednotlivé volební subjekty", a to s ohledem na čl. 21 odst. 4 Listiny (rovný přístup k veřejným funkcím).
Ve vztahu k napadenému rozhodnutí stěžovatel dále namítá, že Nejvyšší správní soud protiústavně opřel své rozhodnutí o dělení stran na více či méně významné, a naopak zdůrazňuje, že právě v období před volbami si jsou volební subjekty zcela rovny. Určitý "význam" volebního subjektu se podle stěžovatele váže k předchozímu volebnímu období, nikoliv však k budoucímu. Podobný přístup, uzavírá stěžovatel, i ve světle dřívějších nálezů Ústavního soudu, nemůže u veřejnoprávní televize obstát, neboť by znamenal, že menší subjekty v zastupitelských sborech "ani nikdy zastoupeny být nemohou, protože nemají šanci prezentovat svůj program a své kandidáty". S respektem k zásadě volné soutěže politických sil proto stěžovatel Ústavnímu soudu předkládá návrh citovaný v úvodu usnesení.
Z napadeného usnesení Nejvyššího správního soudu a z vyžádaného spisu sp. zn. Vol 25/2006 Ústavní soud dále zjistil, že stěžovatel je politickým hnutím, jemuž byly pro volby do Poslanecké sněmovny zaregistrovány kandidátní listiny ve všech 14 volebních krajích, které podalo návrh podle zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "volební zákon"), jímž se domáhalo vyslovení neplatnosti volby 200 kandidátů zvolených v předmětných volbách do Poslanecké sněmovny, a to s totožnou argumentací, kterou nyní předkládá v ústavní stížnosti. Nejvyšší správní soud poté, co si opatřil vyjádření účastníků řízení a další podklady, včetně těch na které stěžovatel poukazuje, konstatoval především, že Česká televize poskytla kandidujícím subjektům pro účely jejich předvolební kampaně 14 hodin vysílacího času (ve smyslu §16 odst. 4 volebního zákona), který mezi ně rozdělila rovným dílem. Do dalších pořadů (zejména Otázky Václava Moravce a další) však zvala kandidující subjekty podle vlastního klíče, kdy, shrnutě řečeno, dala největší větší prostor pěti politickým stranám, které měly podle aktuálního průzkumu veřejného mínění nejvyšší volební preference. Poté, co provedl důkladnou analýzu příslušných ustanovení volebního zákona, zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, a zákona č. 483/1991 Sb., o České televizi, vlastní volební judikatury i judikatury Ústavního soudu, dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že požadavek absolutní rovnosti rozložení poskytnutého času mezi všechny kandidující subjekty, jak je obsažen v §16 odst. 4 volebního zákona, nelze vztahovat na vysílání České televize a Českého rozhlasu, které probíhá nad rámec tohoto "zákonného" času. Nejvyšší správní soud dovodil, že v tomto vysílání nastupuje namísto požadavku mechanické rovnosti požadavek přiměřeně rovného přístupu, neboť média již nevystupují jako pouzí realizátoři zákonem striktně definovaného práva, ale v celé úplnosti svého mediálního působení. Nejvyšší správní soud se v tomto závěru opřel o koncept, precizně vyjádřený ve srovnatelném prostředí úpravy volebního systému ve Spolkové republice Německo, který z ústavněprávního hlediska připouští vyměřit vysílací časy diferencovaně podle významu stran, tj. odstupňovanou rovnost šancí, pokud malým a novým stranám je dán k dispozici rovněž přiměřený vysílací čas (diferenciace na základě nezbytného minima). S odkazem na kriteria pro diferenciaci významu politických stran pro účely vysílání Nejvyšší správní soud vyložil, že je nutno rozlišovat mezi případy volební agitace, v nichž se subjekty v médiích samy prezentují (tehdy mají rovnoprávně určený prostor), a vlastní zpravodajství a publicistiku, kdy média samostatně rozhodují, v jakém rozsahu budou informovat o subjektech, přičemž jsou vázány požadavkem objektivnosti a vyváženosti, který však nelze mechanicky zaměňovat za formální rovnost. Z tohoto pohledu Nejvyšší správní soud vyhodnotil přístup České televize jako vyvážený, s předem stanovenými kritérii v koncepci dramaturgie předvolebního vysílání. Nejvyšší správní soud připustil, že zvát kandidující subjekty do vysílání pouze na základě jednoho kriteria, navíc založeného výhradně na předvolebních výzkumech, by nemuselo být v souladu s ústavními imperativy svobodné soutěže politických sil; v rámci zachování plurality názorů ve společnosti je podle soudu nezbytné, aby Česká televize stanovila nejen více kritérií, ale i takových, která by byla nastavena pokud možno na předvídatelném základě a odrážela by skutečnou relevanci kandidujících subjektů v daném volebním kraji. K současné právní úpravě volebního systému Nejvyšší správní soud dovodil, že stávající volební systém, dříve přezkoumaný Ústavním soudem, v sobě nutně nese i princip integrace politického systému, především však, že na platnost napadené volby kandidátů do Poslanecké sněmovny vliv neměl.
Ústavní soud přezkoumal napadené rozhodnutí z hlediska tvrzeného porušení ústavně zaručených práv stěžovatele a poté dospěl k závěru, že ústavní stížnost je v převážné části zjevně neopodstatněná a v části požadující vyslovení neplatnosti volby kandidátů návrhem, k jehož projednání není Ústavní soud příslušný.
Rozhodnuto bylo senátem Ústavního soudu, neboť se nejedná o věc, kterou si podle rozvrhu práce Ústavního soudu atrahovalo k rozhodování plénum Ústavního soudu; nešlo totiž o ústavní stížnost napadající rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu (srov. Sdělení Ústavního soudu publ. pod č. 446/2006 Sb. a ust. §16 s. ř. s.).
Z postavení Ústavního soudu jako soudního orgánu ochrany ústavnosti vyplývá, že Ústavní soud není primárně povolán k přezkumu správnosti aplikace a interpretace "jednoduchého" práva a do rozhodovací činnosti obecných soudů je oprávněn zasáhnout jen tehdy, byla-li pravomocným rozhodnutím orgánů veřejné moci současně porušena stěžovatelova základní práva či svobody.
K ústavním principům, kterými je třeba poměřovat práva politických subjektů účastnících se volební soutěže (čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny), se Ústavní soud ve své dosavadní rozhodovací praxi opakovaně vyjádřil, přičemž zdůraznil (výslovně v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/98, publikovaném pod č. 243/1999 Sb.), že jakékoli přímé nebo nepřímé omezování rovnosti stran ve volební soutěži nesmí jednotlivě ani v kumulaci opatření, jež diferencovaně postihují nebo zvýhodňují určité strany, potlačovat apriorně již samotnou účast politických stran ve volební soutěži. Po přezkoumání napadeného rozhodnutí Ústavní soud dospěl k závěru, že Nejvyšší správní soud tyto ústavní volební principy reflektoval, neboť právě pod jejich úhlem poměřoval regulérnost postupu České televize v době (před)volební kampaně. V jeho právních závěrech jsou přítomny výsledky hodnocení objektivnosti a vyváženosti vysílání veřejnoprávního televize i otázky upínající se k naplnění požadavku přiměřenosti při určování časové proporce zastoupení jednotlivých kandidujících subjektů ve vysílání vzhledem k jejich politickému a společenskému významu (obdobně usnesení Ústavního soudu ze dne 11. 1. 2007, sp. zn. Pl ÚS 73/06 a usnesení ze dne 12. 2. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 76/06, dosud nepublikována, původní rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, která těmto usnesením předcházela, možno vyhledat pod sp. zn. Vol 66/2006 a sp. zn. Vol 65/2006 na stránkách http://www.nssoud.cz).
Závěr Nejvyššího správního soudu o tom, že je ústavně přípustné, aby za dodržení ústavních principů byl politickým stranám v rámci veřejnoprávního média vyměřen další vysílací čas diferencovaně podle jejich významu, Ústavní soud i nyní hodnotí jako ústavně akceptovatelný.
K části ústavní stížnosti, kde stěžovatel zpochybňuje vlastní zákonný mechanismus přepočtu odevzdaných hlasů na mandáty, Ústavní soud dodává, že tento bod VI. ústavní stížnosti neobsahuje žádné konkrétní údaje o tom, která ustanovení a z jakého důvodu by měla být protiústavní, kromě obecného tvrzení o diskriminaci malých stran. Ústavní soud je navíc vázán petitem ústavní stížnosti, který však nezahrnuje návrh na zrušení volebního zákona či jeho části. Ani tato námitka proto nemohla uspět a přivodit kasaci napadeného rozhodnutí.
K tvrzení stěžovatele, že český právní řád neobsahuje žádné ustanovení, které by zakotvovalo "legální preferenci" významnějších politických subjektů v době (před)volební kampaně, Ústavní soud odkazuje na výše uvedené a zároveň konstatuje, že v případě poměrně kusé právní úpravy je povinností obecného soudu mezery v právu překlenout, přičemž i přístup Nejvyššího správního soudu k této otázce Ústavní soud považuje za dotváření práva sui generis, neboť je to právě soudní rozhodnutí, které zákon nejen interpretuje, ale i doplňuje tím, že i pro budoucnost přináší konkrétnější a podrobnější vodítka pro akceptovatelné chování volebních subjektů, resp. veřejnoprávních médií, čímž přispívá ke kultivaci volné soutěže politických stran.
Pokud stěžovatel v části petitu navrhuje, aby Ústavní soud "rozhodl v rozsahu své pravomoci o neplatnosti volby kandidátů", je nutno zdůraznit, že pro takový výrok zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu") neposkytuje prostor. Ustanovení §82 odst. 1 zákona o Ústavním soudu výslovně připouští toliko postup, kdy Ústavní soud ústavní stížnosti zcela vyhoví nebo ústavní stížnost zcela zamítne anebo ji zčásti vyhoví a zčásti ji zamítne. Dále podle §82 odst. 2 zákona o Ústavním soudu vysloví, které ústavně zaručené právo nebo svoboda a jaké ustanovení ústavního zákona byly porušeny, přičemž podle odst. 3 zruší napadené rozhodnutí orgánu veřejné moci, případně zakáže orgánu, aby v porušování základního práva nebo svobody pokračoval. Vyslovení neplatnosti volby kandidátů proto v řízení o ústavní stížnosti vůbec nepřichází v úvahu, neboť by tím Ústavní soud nepřípustně zasáhl do pravomoci volebního soudu (Nejvyššího správního soudu).
Výše uvedené úvahy Ústavního soudu doplněné odkazem na mimořádně podrobné a ústavně konformní odůvodnění napadeného usnesení proto zcela dostačují k podložení závěru o zjevné neopodstatněnosti podstatné části ústavní stížnosti a jejímu odmítnutí podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu; v části, kde stěžovatel navrhoval vyslovení neplatnosti volby kandidátů, se jedná o odmítnutí z důvodu nepříslušnosti Ústavního soudu podle §43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu odvolání není přípustné.
V Brně dne 10. května 2007
Vojen Güttler,
předseda senátu
Ústavní soud přezkoumal napadené rozhodnutí z hlediska tvrzeného porušení ústavně zaručených práv stěžovatele a poté dospěl k závěru, že ústavní stížnost je v převážné části zjevně neopodstatněná a v části požadující vyslovení neplatnosti volby kandidátů návrhem, k jehož projednání není Ústavní soud příslušný.
Rozhodnuto bylo senátem Ústavního soudu, neboť se nejedná o věc, kterou si podle rozvrhu práce Ústavního soudu atrahovalo k rozhodování plénum Ústavního soudu; nešlo totiž o ústavní stížnost napadající rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu (srov. Sdělení Ústavního soudu publ. pod č. 446/2006 Sb. a ust. §16 s. ř. s.).
Z postavení Ústavního soudu jako soudního orgánu ochrany ústavnosti vyplývá, že Ústavní soud není primárně povolán k přezkumu správnosti aplikace a interpretace "jednoduchého" práva a do rozhodovací činnosti obecných soudů je oprávněn zasáhnout jen tehdy, byla-li pravomocným rozhodnutím orgánů veřejné moci současně porušena stěžovatelova základní práva či svobody.
K ústavním principům, kterými je třeba poměřovat práva politických subjektů účastnících se volební soutěže (čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny), se Ústavní soud ve své dosavadní rozhodovací praxi opakovaně vyjádřil, přičemž zdůraznil (výslovně v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/98, publikovaném pod č. 243/1999 Sb.), že jakékoli přímé nebo nepřímé omezování rovnosti stran ve volební soutěži nesmí jednotlivě ani v kumulaci opatření, jež diferencovaně postihují nebo zvýhodňují určité strany, potlačovat apriorně již samotnou účast politických stran ve volební soutěži. Po přezkoumání napadeného rozhodnutí Ústavní soud dospěl k závěru, že Nejvyšší správní soud tyto ústavní volební principy reflektoval, neboť právě pod jejich úhlem poměřoval regulérnost postupu České televize v době (před)volební kampaně. V jeho právních závěrech jsou přítomny výsledky hodnocení objektivnosti a vyváženosti vysílání veřejnoprávního televize i otázky upínající se k naplnění požadavku přiměřenosti při určování časové proporce zastoupení jednotlivých kandidujících subjektů ve vysílání vzhledem k jejich politickému a společenskému významu (obdobně usnesení Ústavního soudu ze dne 11. 1. 2007, sp. zn. Pl ÚS 73/06 a usnesení ze dne 12. 2. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 76/06, dosud nepublikována, původní rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, která těmto usnesením předcházela, možno vyhledat pod sp. zn. Vol 66/2006 a sp. zn. Vol 65/2006 na stránkách http://www.nssoud.cz).
Závěr Nejvyššího správního soudu o tom, že je ústavně přípustné, aby za dodržení ústavních principů byl politickým stranám v rámci veřejnoprávního média vyměřen další vysílací čas diferencovaně podle jejich významu, Ústavní soud i nyní hodnotí jako ústavně akceptovatelný.
K části ústavní stížnosti, kde stěžovatel zpochybňuje vlastní zákonný mechanismus přepočtu odevzdaných hlasů na mandáty, Ústavní soud dodává, že tento bod VI. ústavní stížnosti neobsahuje žádné konkrétní údaje o tom, která ustanovení a z jakého důvodu by měla být protiústavní, kromě obecného tvrzení o diskriminaci malých stran. Ústavní soud je navíc vázán petitem ústavní stížnosti, který však nezahrnuje návrh na zrušení volebního zákona či jeho části. Ani tato námitka proto nemohla uspět a přivodit kasaci napadeného rozhodnutí.
K tvrzení stěžovatele, že český právní řád neobsahuje žádné ustanovení, které by zakotvovalo "legální preferenci" významnějších politických subjektů v době (před)volební kampaně, Ústavní soud odkazuje na výše uvedené a zároveň konstatuje, že v případě poměrně kusé právní úpravy je povinností obecného soudu mezery v právu překlenout, přičemž i přístup Nejvyššího správního soudu k této otázce Ústavní soud považuje za dotváření práva sui generis, neboť je to právě soudní rozhodnutí, které zákon nejen interpretuje, ale i doplňuje tím, že i pro budoucnost přináší konkrétnější a podrobnější vodítka pro akceptovatelné chování volebních subjektů, resp. veřejnoprávních médií, čímž přispívá ke kultivaci volné soutěže politických stran.
Pokud stěžovatel v části petitu navrhuje, aby Ústavní soud "rozhodl v rozsahu své pravomoci o neplatnosti volby kandidátů", je nutno zdůraznit, že pro takový výrok zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu") neposkytuje prostor. Ustanovení §82 odst. 1 zákona o Ústavním soudu výslovně připouští toliko postup, kdy Ústavní soud ústavní stížnosti zcela vyhoví nebo ústavní stížnost zcela zamítne anebo ji zčásti vyhoví a zčásti ji zamítne. Dále podle §82 odst. 2 zákona o Ústavním soudu vysloví, které ústavně zaručené právo nebo svoboda a jaké ustanovení ústavního zákona byly porušeny, přičemž podle odst. 3 zruší napadené rozhodnutí orgánu veřejné moci, případně zakáže orgánu, aby v porušování základního práva nebo svobody pokračoval. Vyslovení neplatnosti volby kandidátů proto v řízení o ústavní stížnosti vůbec nepřichází v úvahu, neboť by tím Ústavní soud nepřípustně zasáhl do pravomoci volebního soudu (Nejvyššího správního soudu).
Výše uvedené úvahy Ústavního soudu doplněné odkazem na mimořádně podrobné a ústavně konformní odůvodnění napadeného usnesení proto zcela dostačují k podložení závěru o zjevné neopodstatněnosti podstatné části ústavní stížnosti a jejímu odmítnutí podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu; v části, kde stěžovatel navrhoval vyslovení neplatnosti volby kandidátů, se jedná o odmítnutí z důvodu nepříslušnosti Ústavního soudu podle §43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu odvolání není přípustné.
V Brně dne 10. května 2007
Vojen Güttler,
předseda senátu