ECLI:CZ:US:2008:2.US.264.07.1
sp. zn. II. ÚS 264/07
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu Jiřího Nykodýma a soudců Dagmar Lastovecké a Stanislava Balíka ve věci ústavní stížnosti stěžovatele Ing. Z. K., zastoupeného JUDr. Jiřím Mazalem, advokátem v Písku, Národní svobody 26, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 10. 2006 č. j. 2 As 54/2006-96 a rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 8. 3. 2006 č. j. 10 Ca 207/2005-47, spojené s návrhem na zrušení zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, a §104 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Českých Budějovicích, jako účastníků řízení, a Krajského úřadu Jihočeského kraje, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Podanou ústavní stížností se stěžovatel domáhá jednak zrušení v záhlaví označených rozsudků Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Českých Budějovicích a jednak zrušení zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o soudních poplatcích"), a ustanovení §104 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen "soudní řád správní"). Tvrdí, že napadenými rozhodnutími byla zasažena jeho základní práva, a to právo na soudní a jinou právní ochranu dle hlavy páté Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), právo na spravedlivé veřejné projednání jeho záležitosti v přiměřené lhůtě nezávislým a nestranným soudem dle čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), dále byl porušen zákaz působit mu újmu pro uplatňování základních práv a svobod (čl. 1, čl. 2 odst. 2, čl. 3 odst. 3 a čl. 4 odst. 4 Listiny) a konečně právo na účinné právní prostředky před národním orgánem (čl. 13 Úmluvy).
Napadené rozsudky vzešly ze soudního přezkumu rozhodnutí Krajského úřadu Jihočeského kraje (č. j. KUJCK 22900/2005 ze dne 29. 9. 2005), jímž byla v odvolacím řízení potvrzena rozhodnutí Městského úřadu v Písku - stavebního úřadu, a to: 1) rozhodnutí vedoucího odboru výstavby ze dne 20. 6. 2005 č. j. Výst/2130/0/2005, o námitce podjatosti jmenovaného pracovníka stavebního úřadu, 2) rozhodnutí tajemníka ze dne 17. 6. 2005 č. j. 171/T/2005, o námitce podjatosti vedoucího stavebního úřadu, 3) rozhodnutí odboru výstavby ze dne 11. 7. 2005 č. j. Výst./1798/0/2005Kl.STUR-StPo, kterým byla na označených pozemcích povolena stavba "Veřejné osvětlení vnitrobloku, Gregorova ulice, Písek, II. etapa".
Podle odvolacího orgánu byla rozhodnutí o podjatosti vydána v souladu se správním řádem a vykazovala všechny náležitosti vyžadované správním řádem. Vedoucí odboru výstavby i tajemník se důvody pro vyloučení podrobně zabývali a závěr, proč nebyla podjatost shledána, podrobně zdůvodnili. Žádné pochybení ze strany stavebního úřadu nedovodil odvolací orgán ani ve vztahu k vydanému stavebnímu povolení; navržená stavba je v souladu s vydaným územním rozhodnutím a se schváleným regulačním plánem, dokumentace stavby vykazovala veškeré potřebné náležitosti, vlastníci dotčených pozemků s uskutečněním stavby souhlasili a žádné námitky neuplatnili. Stavební řízení proběhlo v souladu se zákonem, přičemž žádná ze stěžovatelových námitek nezůstala opomenuta.
Podobně neakceptoval výhrady stěžovatele obsažené ve správní žalobě ani krajský soud. Krajský úřad se dle jeho názoru vyrovnal se všemi odvolacími námitkami. Za správná označil rozhodnutí o námitce podjatosti a podrobně vysvětlil, z jakého důvodu nelze označené pracovníky považovat za podjaté jen pro jejich pracovní poměr k úřadu. Namítal-li stěžovatel porušení celé řady ustanovení několika právních předpisů, měl dle krajského soudu přesně specifikovat, v čem konkrétně spočívá tvrzené porušení, což neučinil. Krajský soud rovněž upozornil, že žalobními výhradami uplatněnými po lhůtě stanovené soudním řádem správním k podání žaloby se zabývat nemohl.
Podanou kasační stížnost zamítl Nejvyšší správní soud jako nedůvodnou. K námitce nepřezkoumatelnosti odůvodnění rozsudku krajského soudu pro jeho obecnost uvedl, že pokud byly vady správního řízení stěžovatelem namítány toliko v obecné rovině v podobě pouhých citací ustanovení správního řádu, stavebního zákona a dalších předpisů, pak mohl správní soud přezkoumat postup krajského úřadu taktéž toliko obecně ve vztahu k obsahu správního spisu. Přesto však je odůvodnění dostatečně rozsáhlé, podrobné a srozumitelné, a má všechny potřebné náležitosti. Se stěžovatelem Nejvyšší správní soud nesouhlasil ani v bodě, kde tvrdil pochybení krajského soudu, spočívající v tom, že se nezabýval námitkami neuvedenými v žalobě. Kasační soud v této souvislosti poukázal na zásadu dispoziční (bylo na stěžovateli, aby mimo jiné vymezil, z jakých skutkových a právních důvodů považuje napadené výroky za nezákonné) a na zásadu koncentrační (pro podání žaloby je stanovena lhůta, přičemž pouze v té lze žalobu rozšířit o další žalobní body), které správní soudnictví ovládají. Z těchto zásad krajský soud ve svém postupu důsledně vycházel. Následně se zabýval namítanou nicotností a nezákonností ve vztahu k přezkoumávaným rozhodnutím, přičemž ani tyto vady neshledal. Za správné označil i hodnocení a výklad otázky namítané podjatosti a odkázal na svou předchozí judikaturu. Namítal-li stěžovatel, že krajský soud nesprávně vyhodnotil řízení o určovací žalobě vedené Okresním soudem v Písku nikoliv jako otázku předběžnou, pro niž měl být přezkum správních rozhodnutí přerušen, Nejvyšší správní soud s tím nesouhlasil. Z podkladů totiž dle jeho závěrů vyplývá, že stavebník řádně doložil právní titul k užití pozemku, vlastník dotčených pozemků se stavbou souhlasil a stěžovatel vlastníkem žádného z dotčených pozemků není. Konečně přezkum výhrad proti výroku o nákladech řízení vůbec nebyl možný, neboť to soudní řád správní nedovoluje.
Stěžovatel ve svém podání podrobně popsal vývoj případu, obsah jednotlivých vydaných rozhodnutí, jakož i podstatu své argumentace, s níž se v řízení bránil. Porušení svých základních práv spatřuje ve skutečnosti, že Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku uplatnil svou pravomoc v rozporu s §104 odst. 2 soudního řádu správního; toto ustanovení ("Kasační stížnost, která směřuje jen proti výroku o nákladech řízení ..., je nepřípustná") dle stěžovatele zakládá nepřípustnost jen u těch ústavních stížností, které směřují výlučně proti výroku o nákladech řízení. V posuzovaném případě ale stěžovatel napadl nákladový výrok spolu s výroky ostatními, citované ustanovení tak na jeho kasační stížnost nedopadalo. Dále stěžovatel považuje za zásah do práva na rovnost to, že v rámci soudního přezkumu nebyla napravena vada, kdy ve věci samé rozhodoval orgán účastníka (obce), resp. pracovník správního orgánu, který je zároveň zaměstnancem účastníka. Odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu, podle kterého jde o situace zákonem výslovně připuštěné, předpokládané a vyžadované, a tudíž nemohou být bez dalšího důvodem podjatosti, označil stěžovatel za zjevně nesprávné a zavádějící, neboť se "příčí zdravému rozumu a vychází ze skutečné nebo spíše předstírané neznalosti poměrů ve společnosti". Při takovém výkladu dle stěžovatele ztrácí právní úprava podjatosti ve správním řádu zcela smysl. Rovněž prý Nejvyšší správní soud nepostupoval správně, pokud přitakal soudu krajskému, že neměl povinnost zabývat se námitkami vznesenými až při ústním jednání. Stěžovatel prý totiž namítal vady způsobující nicotnost, kde nebyl lhůtou omezen. Konečně stěžovatel vytýká nesprávně posouzení námitky směřující proti postupu krajského soudu, pokud nevyhověl návrhu na přerušení řízení z důvodu podané žaloby na určení, že stavebník není vlastníkem dotčených pozemků, neboť toto řízení má pro povolení stavby zásadní význam.
Poté, co konstatoval, že návrh (pokud směřuje proti označeným rozhodnutím) po formální stránce vyhovuje zákonu č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), mohl se Ústavní soud jeho vlastním obsahem zabývat. Z důvodů níže uvedených pak dospěl k závěru, že jde o návrh zjevně neopodstatněný.
Ve své judikatuře Ústavní soud tradičně připomíná, že není součástí, a tedy ani vrcholem obecné soudní soustavy a nepřísluší mu právo dozoru nad rozhodovací činností obecných soudů (viz čl. 81, čl. 90 Ústavy ČR). Platí to pochopitelně i pro úsek správního soudnictví. Do rozhodovací činnosti obecných soudů je Ústavní soud oprávněn zasáhnout pouze tehdy, byla-li pravomocným rozhodnutím těchto orgánů porušena ústavně zaručená základní práva nebo svobody. V této souvislosti je třeba zdůraznit základní rozhraničení pravomocí Ústavního soudu a soudů obecných; Ústavní soud není primárně povolán k výkladu obyčejných zákonů v oblasti veřejné správy, a to včetně procesních řádů, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Interpretovat jednotlivá ustanovení podústavního práva, samozřejmě v první řadě vždy z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně garantovaných základních práv a svobod, je věcí soudů obecných. Aplikace a interpretace právních předpisů obecnými soudy může samozřejmě být v některých případech natolik extrémní, že vybočí z mezí hlavy páté Listiny a zasáhne tak do některého ústavně zaručeného základního práva. Pod tímto zorným úhlem také důvodnost podané ústavní stížnosti posuzoval.
Před sdělením stanoviska k jednotlivým stížnostním námitkám Ústavní soud v obecné rovině konstatuje, že rozhodování o ústavních stížnostech je jeho mimořádnou pravomocí spojenou s možností vážně zasáhnout do právního stavu nastoleného pravomocnými a vykonatelnými rozhodnutími orgánů veřejné moci, a tedy ovlivňovat právní jistotu účastníků příslušných vztahů. Již proto musí postupovat rozvážně a důsledně se řídit principem sebeomezení. Zvláštní povaha řízení o ústavních stížnostech se ve vztahu ke stěžovatelům projevuje jak zpřísněnými požadavky na návrh, kterým se řízení zahajuje, tak především povinností účastníků - fyzických a právnických osob - obracet se na Ústavní soud prostřednictvím advokáta a být jím zastoupen po celou dobu řízení. Zastoupení profesionálem vychází ze snahy zajistit právně kvalifikované uplatňování práv před Ústavním soudem, ale také garantovat vyšší stupeň objektivity účastníků řízení při posuzování vlastního postavení (stanovisko Pl. ÚS-st. 1/96, sv. 9, str. 471). Návrhy jsou také s vědomím jejich zpracování profesionálem Ústavním soudem hodnoceny. Ve vztahu k věci nyní posuzované je pak otázkou, zda těmto "zpřísněným požadavkům" odpovídá návrh stěžovatele, který směřuje svou podstatou k tomu, aby Ústavní soud meritorně přezkoumával napadené rozhodnutí, jako by byl dalším stupněm v hierarchii správních orgánů. Argumenty, ve stížnosti uvedené, jen opakují ty argumenty, kterými se zabývaly oba správní soudy již v předchozích řízeních a s nimiž se řádně vypořádaly. K námitkám, které sestávají z obecného nesouhlasu se soudy učiněnými závěry, pak stěžovatel připojuje v podstatě nahodilý seznam základních práv, která měla být v jeho případě porušena, aniž by rozebral vzájemné vazby a souvislosti mezi označenými základními právy a jednotlivými nosnými body argumentace napadených rozsudků. Celkový dojem pak podtrhuje zcela neodůvodněný připojený návrh na zrušení označených právních předpisů; v případě zákona o soudních poplatcích dokonce stěžovatel ani nenaznačil, že by v předmětné věci bylo některé z jeho ustanovení vůbec (natož protiústavně) aplikováno. Taková konstrukce ústavní stížnosti svým způsobem předjímá, jak s ní může Ústavní soud naložit.
K jednotlivým stěžovatelem alespoň naznačeným námitkám uvádí Ústavní soud následující.
Výhrada, že Nejvyšším správním soudem byla uplatněna pravomoc v rozporu s §104 odst. 2 soudního řádu správního, je nepřípadná. Jak bylo již výše připomenuto, rozdílný názor na interpretaci běžného práva sám o sobě nemůže založit porušení práva základního (mezi mnohými viz např. nález sp. zn. III. ÚS 31/97, uveřejněný ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 8, č. 66). To platí i pro výklad příslušných ustanovení procesních předpisů upravujících náklady řízení a jejich náhradu. Navíc Ústavní soud při posuzování problematiky nákladů řízení, tj. problematiky ve vztahu k předmětu řízení před obecnými soudy jednoznačně podružné, postupuje nanejvýš zdrženlivě a k zásahům do výroků o nákladech řízení se uchyluje pouze výjimečně, například když zjistí, že došlo k porušení práva na spravedlivý proces extrémním způsobem nebo že bylo zasaženo i jiné základní právo (viz nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 259/05 ze dne 21. března 2006). Kasační stížnost je toliko mimořádným opravným prostředkem, a proto jsou jak důvody kasační stížnosti, tak i její rozsah, vázány na nejzávažnější případy nezákonností. Mezi tyto případy nepatří dle vůle zákonodárce (ani dle přesvědčení Ústavního soudu) okruh uvedený právě v ustanovení §104 odst. 2 soudního řádu správního. Formalistické argumentaci stěžovatele, podle níž jeho stížnost nesměřuje "jen" proti výroku o nákladech řízení, ale "také" proti výrokům ostatním, a proto nebylo možno §104 odst. 2 soudního řádu správního aplikovat, nelze přisvědčit. Účelu zákona, totiž nezatěžovat Nejvyšší správní soud podružným rozhodováním, by se při takovém výkladu dalo vyhnout jednoduše tím, že by kasační stížnost napadala kromě výroku o nákladech řízení i jakýkoliv výrok další. To je možné v zásadě vždy a předmětné ustanovení by takový výklad učinil prázdným. Navíc vyloučení výroku o nákladech řízení z možnosti podat proti němu mimořádný opravný prostředek (v tomto případě kasační stížnost), není v českém právním řádu ojedinělé. Rovněž dovolání upravené občanským soudním řádem nelze podávat proti výroku o nákladech řízení. Vůbec námitka stěžovatele, týkající se údajné neústavnosti části ustanovení §104 odst. 2 soudního řádu správního, je podle přesvědčení Ústavního soudu v daném případě účelová. Úprava nepřípustnosti kasační stížnosti v §104 soudního řádu správního je totiž zcela jednoznačná a vylučuje dvojí interpretaci. Stěžovatel tak mohl a měl vědět, že se nejedná o další opravný prostředek a že tedy jeho kasační stížnost bude Nejvyšším správním soudem v této části odmítnuta bez meritorního projednání.
Ohledně namítané podjatosti úředníků stavebního úřadu Ústavní soud v nálezu sp. zn. II. ÚS 105/01 (publikován ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 23, č. 98) vyložil, že k vyloučení soudce z projednání a rozhodnutí věci může dojít teprve tehdy, když je evidentní, že vztah soudce k dané věci, účastníkům nebo jejich zástupcům, dosahuje takové povahy a intenzity, že i přes zákonem stanovené povinnosti nebudou moci nebo schopni nezávisle a nestranně rozhodovat; u soudce jako reprezentanta veřejné moci je zároveň třeba přepokládat a požadovat vyšší stupeň tolerance a nadhledu, než tomu je u jednotlivých občanů. Přiměřeně - nyní jde o podjatost úředníků správního orgánu - lze tyto závěry vztáhnout i na případ stěžovatele. Ani on netvrdí nic, z čeho by Ústavní soud mohl usuzovat, že vazba úředníků městského úřadu vůči městu byla či je natolik evidentní, intenzivní a takové povahy, že by jim to bránilo řádně rozhodnout.
Zcela v souladu se soudním řádem správním, a tedy v intencích pravidel spravedlivého procesu, postupoval krajský soud, resp. v rámci přezkumu Nejvyšší správní soud, pokud se nezabývaly námitkami stěžovatele vznesenými po uplynutí stížnostní lhůty. Ohledně jejich úvahy, s níž se stěžovatel neztotožňuje, totiž že napadená rozhodnutí jsou nulitní, lze toliko zopakovat, co bylo řečeno výše; výklad institutu nicotnosti a vyhodnocení návrhu z tohoto pohledu je věcí obecných soudů.
Konečně ústavní roviny nedosahuje ani výhrada proti postupu soudů, že měly rozhodnout o přerušení řízení s ohledem na podanou určovací žalobu. Také tato otázka je věcí výkladu podústavního práva a její hodnocení přísluší obecným soudům, které jsou oprávněny a současně i povinny odpovědně zvážit, jaká je vazba určovacího sporu na projednávanou věc a jaký procesní postup v konkrétním případě zvolí. Ústavnímu soudu nepřísluší zpochybňovat procesní postup soudů, které jsou v dané věci nejlépe informovány o okolnostech případu, ani měnit jejich řádně odůvodněné závěry, které jsou výrazem jejich nezávislého rozhodování. To by v zásadě posunovalo Ústavní soud do role další přezkumné instance v systému všeobecného soudnictví, což by bylo v rozporu s ústavním vymezením jeho kompetencí. Ústavní soud dále zdůrazňuje, že usnesení o přerušení řízení je rozhodnutím procesní povahy, nejde o rozhodnutí ve věci, a jako takové zpravidla ani není způsobilé zasáhnout do ústavně zaručených práv (obdobný závěr, byť ve vztahu k rozhodnutím přezkoumávaným v civilním řízení, Ústavní soud učinil též v nepublikovaných usneseních - sp. zn. II. ÚS 234/04, III. ÚS 350/04 či III. ÚS 626/06). Daný případ není výjimkou. Závěr napadeného rozhodnutí, že souvislost mezi dvěma soudními spory vedenými stěžovatelem, nedosahuje kvality předpokládané ustanovením §48 odst. 1 písm. d) soudního řádu správního, nikterak stěžovatelova práva nezasahuje.
Protože s ohledem na shora uvedené Ústavní soud neshledal, že by byl stěžovatel zkrácen na svých ústavně garantovaných právech, jeho ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako zjevně neopodstatněnou odmítl.
Byla-li ústavní stížnost odmítnuta, nebylo s ohledem na znění §83 odst. 1 zákona o Ústavním soudu možno ani uvažovat o vyhovění stěžovatelovu návrhu na uhrazení nákladů jeho právního zastoupení.
Z ustanovení §74 zákona o Ústavním soudu, dle něhož může být za stanovených podmínek spolu s ústavní stížností podán návrh na zrušení zákona nebo jiného právního předpisu nebo jejich jednotlivých ustanovení, je zřejmé, že primárním prostředkem ochrany ústavních práv stěžovatele je ústavní stížnost. Návrhem na zrušení právního předpisu je možno meritorně se zabývat pouze tehdy, pokud ústavní stížnost splňuje všechny zákonem stanovené procesní náležitosti. To ve svých důsledcích rovněž znamená, že návrh na zrušení právního předpisu sdílí osud ústavní stížnosti (srov. Filip, J., Holländer, P., Šimíček, V.: Zákon o Ústavním soudu. Komentář. 1. vydání. Praha, C. H. Beck, 2001, s. 324). Vzhledem k tomu, že ústavní stížnost stěžovatele je pro zjevnou neopodstatněnost odmítána, Ústavnímu soudu nezbylo, než podle ustanovení §43 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu, spolu s ústavní stížností odmítnout i s ní spojený návrh na zrušení ustanovení §104 odst. 2 soudního řádu správního. Jinak nebylo možno naložit ani s návrhem na zrušení zákona o soudních poplatcích (nota bene jako celku), kde navíc stěžovatel ani nenaznačil nějakou spojitost s projednávaným případem.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 5. června 2008
Jiří Nykodým, v. r.
předseda senátu