ECLI:CZ:US:2009:1.US.591.06.1
sp. zn. I. ÚS 591/06
Nález
Nález Ústavního soudu - I. senátu složeného z předsedy senátu Františka Duchoně a soudců Ivany Janů a Vojena Güttlera - ze dne 6. května 2009 sp. zn. I. ÚS 591/06 ve věci ústavní stížnosti Obchodně-finanční společnosti, spol. s r. o., se sídlem Václavské nám. 55, 110 00 Praha 1, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2006 č. j. 6 Ads 68/2005-74, kterým byla zamítnuta stěžovatelčina kasační stížnost, a proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 18. 5. 2005 č. j. 12 Cad 3/2005-44, kterým byla zamítnuta stěžovatelčina žaloba ve správním soudnictví proti rozhodnutí ve věci sociálního zabezpečení stěžovatelčina francouzského zaměstnance, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze jako účastníků řízení.
Výrok
I. Rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 31. května 2006 č. j. 6 Ads 68/2005-74 a rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 18. května 2005 č. j. 12 Cad 3/2005-44 byla porušena základní práva stěžovatelky zakotvená v článku 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, stejně jako byla porušena ochrana důvěry stěžovatelky v právo podle článku 1 odst. 1 Ústavy.
II. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. května 2006 č. j. 6 Ads 68/2005-74 a rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 18. května 2005 č. j. 12 Cad 3/2005-44 se ruší.
Odůvodnění:
I.
1. Včas a řádně podanou ústavní stížností stěžovatelka napadla v záhlaví tohoto nálezu označená rozhodnutí obecných soudů a navrhla Ústavnímu soudu jejich zrušení. Tvrdila, že jimi bylo porušeno její základní právo na spravedlivý proces zaručené čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Zároveň mělo dojít k porušení čl. 1 Ústavy.
2. Z ústavní stížnosti, jejích příloh a vyžádaného spisu Městského soudu v Praze sp. zn. 12 Cad 3/2005 zjistil Ústavní soud následující:
3. Rozhodnutím České správy sociálního zabezpečení ze dne 29. 12. 2004 č. j. 332-6003-942-03.12.2004/Št bylo zamítnuto odvolání stěžovatelky proti rozhodnutí Pražské správy sociálního zabezpečení ze dne 22. 10. 2004 - platebnímu výměru č. 908/2525/04, jímž byl stěžovatelce předepsán přeplatek na podpoře při ošetřování člena rodiny ve výši 277 Kč, nedoplatek na pojistném na sociálním zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti ve výši 1 629 331 Kč a penále z tohoto dlužného pojistného ve výši 680 047 Kč, tedy dluh v úhrnné výši 2 309 655 Kč. Zjištěný přeplatek na podpoře při ošetřování člena rodiny měl vzniknout tím, že bylo proplaceno více dní, než stanoví zákon. Nedoplatek na pojistném měl být zjištěn na základě toho, že stěžovatelka nezahrnula v souladu s ustanovením §5 odst. 1 písm. a) a b) a odst. 2 písm. a) zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, do vyměřovacího základu pro odvod pojistného příjmy za období leden až prosinec 2003 a leden 2004 v úhrnné výši 4 792 135 Kč, zúčtované v souvislosti s výkonem zaměstnání a v souvislosti se zaměstnáním, resp. v roce 2004 v souvislosti s pracovním vztahem, který zakládal účast na nemocenském pojištění zaměstnanci společnosti, panu L. C., státnímu občanovi Francouzské republiky. Podle České správy sociálního zabezpečení se mělo jednat o osobu, na kterou se vztahuje Všeobecná úmluva o sociální bezpečnosti mezi Československem a Francií č. 215/1949 Sb., ve znění Dodatkové úmluvy č. 68/1970 Sb., (dále též jen "Úmluva"), která se v důsledku změny čl. 10 Ústavy od 1. 6. 2002 stala součástí českého právního řádu a podle které francouzští státní občané, pokud vykonávají výdělečnou činnost na území České republiky, podléhají českým právním předpisům o sociálním zabezpečení.
4. Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 18. 5. 2005 č. j. 12 Cad 3/2005-44 byla žaloba stěžovatelky zamítnuta. V posouzení zásadní otázky, zda mělo být odváděno pojistné za stěžovatelku a za zaměstnance stěžovatelky L. C., který je francouzským občanem a měl se stěžovatelkou uzavřenou pracovní smlouvu na dobu neurčitou, která se řídila nizozemským právem, a neměl trvalý pobyt v České republice, se Městský soud v Praze shodl s názorem České správy sociálního zabezpečení. Všeobecnou úmluvu o sociální bezpečnosti mezi Československem a Francií, vyhlášenou ve Sbírce zákonů pod č. 215/1949 Sb., změněnou Dodatkovou úmluvou vyhlášenou pod č. 68/1970 Sb., považoval Městský soud v Praze za součást právního řádu České republiky, nadřazenou vnitrostátnímu předpisu, a vycházel z toho, že stanoví-li mezinárodní smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva. Logickým a systematickým výkladem čl. 1 §1 a čl. 3 §1 Úmluvy pak dovodil, že na zaměstnance, francouzského občana je nutno v České republice pro účely sociálního zabezpečení pohlížet stejně jako na zaměstnaného českého občana a čl. 3 §1 ve spojení s čl. 2 §1 bodem 1 v části v období po 30. 6. 1964 písm. b) Úmluvy vztahující se na právní předpisy o nemocenském pojištění je nutno vykládat v rozsahu a v duchu čl. 1 §1 Úmluvy, tedy, že českoslovenští nebo francouzští státní příslušníci na území smluvních států mohou požívat výhod za stejných podmínek jako státní příslušníci každého z těchto států. Pro český právní řád tak přestává být francouzský občan cizincem a nelze aplikovat zákonná ustanovení vztahující se na cizince. Nepřichází proto v úvahu aplikace §5 písm. b) zákona č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, podle něhož jsou z pojištění vyňati cizí státní příslušníci, kteří nemají trvalý pobyt na území České republiky a kteří jsou zde činní pro zaměstnavatele v pracovněprávním vztahu uzavřeném podle cizích právních předpisů, ani §3 odst. 1 písm. c) zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, podle něhož nejsou poplatníky pojistného zaměstnanci, pokud nejsou účastni nemocenského pojištění podle předpisu o nemocenském pojištění. Nebýt Úmluvy, platil by opak. Výše nedoplatku pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti 1 629 331 Kč a penále 680 047 Kč, stejně tak období, v němž nedoplatek vznikl (od 1. 1. 2003 do 31. 1. 2004), nebylo žalobou napadeno, proto je soud nepřezkoumával. Na základě shora uvedeného Městský soud v Praze dovodil, že stěžovatelka jako zaměstnavatel pana L. C. byla povinna odvádět pojistné i za tohoto svého zaměstnance, pročež žaloba byla shledána nedůvodnou.
5. Stěžovatelka se obrátila s kasační stížností na Nejvyšší správní soud. Ten svým rozsudkem ze dne 31. 5. 2006 č. j. 6 Ads 68/2005-74 kasační stížnost zamítl. Rovněž dospěl k závěru, že v případě Úmluvy se jedná o tzv. prezidentskou mezinárodní smlouvu, kterou je Česká republika vázána, jejímž předmětem nejsou lidská práva a základní svobody, a sama o sobě tedy nemůže být považována za bezprostředně závaznou a mající přednost před zákonem. Před novelou Ústavy (do 31. 5. 2002) tomu bránilo její věcné zaměření, tj. že předmětem její úpravy nejsou lidská práva a základní svobody. Novela Ústavy podmínila vnitrostátní účinky takových smluv navíc souhlasem Parlamentu, k čemuž v případě Úmluvy nedošlo. Její postavení jako pramene práva je proto podmíněno zákonným odkazem. Tím zákonem má být zákon č. 100/1932 Sb., o vnitrostátní účinnosti mezinárodních smluv o sociálním pojištění. V ustanovení §1 stanoví, že ustanovení mezinárodních smluv o sociálním pojištění vyhlášených ve Sbírce zákonů a nařízení mají po dobu své mezinárodní účinnosti též účinnost vnitrostátní. Z toho dovodil, že pravidla obsažená v Úmluvě jsou aplikovatelná přímo a mají přednost před zákonem, který stanoví něco jiného.
6. Podrobněji Nejvyšší správní soud uvedl, že ustanovení §5 písm. b) zákona č. 54/1956 Sb., ve znění do 31. 12. 2003, je třeba vykládat v duchu čl. 1 §1 a čl. 3 §1 Úmluvy. V nich se stanoví, že českoslovenští nebo francouzští státní příslušníci podléhají příslušným zákonným předpisům o sociálním zabezpečení, uvedeným v čl. 2 této Úmluvy a platným v Československu nebo Francii, a požívají jejich výhod za stejných podmínek jako státní příslušníci každého z těchto států za předpokladu, že prokáží svou státní příslušnost podle právních předpisů každého ze smluvních států; českoslovenští nebo francouzští státní příslušníci zaměstnaní v jednom ze smluvních států podléhají zákonodárství platnému v místě jejich zaměstnání.
7. Vynětí z pojištění se podle názoru Nejvyššího správního soudu v posuzovaném případě neuplatní proto, že zde existuje platná mezinárodní smlouva, která je na základě odkazu pojatého do zákona č. 100/1932 Sb. součástí právního řádu České republiky, a tedy přímo aplikovatelná, jež stanoví, že francouzští státní příslušníci podléhají zákonodárství platnému v místě jejich zaměstnání (v tomto případě v České republice), tedy jejím zákonným předpisům o sociálním zabezpečení a požívají jejich výhod za stejných podmínek jako státní příslušníci České republiky. Výsledkem provedené interpretace byl závěr, že francouzský zaměstnanec stěžovatelky byl v rozhodné době účasten nemocenského pojištění, což přímo zakládá povinnost stěžovatelky zahrnout jeho příjem do vyměřovacího základu a odvádět stanovené pojistné a za dobu prodlení s placením i penále v zákonem stanovené výši. Závěrem uvedl Nejvyšší správní soud, že si je vědom toho, že v rozhodné době nebylo snadné pro adresáty zmíněných právních norem stanovené povinnosti zjistit a dodržet, čemuž nasvědčuje značný počet obdobných případů v témže období a nejednotný přístup při jejich řešení u České správy sociálního zabezpečení i u krajských soudů rozhodujících ve správním soudnictví.
II.
8. V podané ústavní stížnosti stěžovatelka, po rekapitulaci skutkového stavu, zpochybňuje právní názor Nejvyššího správního soudu. Především zdůrazňuje, že pro období od 1. 6. 2002 do 1. 1. 2004 je právní postavení zaměstnavatelů a zaměstnanců, kteří měli uzavřenu pracovní smlouvu podle cizích právních předpisů, sporné a nejasné. Zaměstnanci, kteří byli francouzskými státními občany, až do 1. 1. 2004 nebyli účastni na českém systému sociálního zabezpečení a platili pojistné ve Francii. Žádný z těchto zaměstnanců nepobíral dávky sociálního zabezpečení podle právních předpisů České republiky. Dále stěžovatelka předkládá svou interpretaci právního stavu založeného novelou čl. 10 Ústavy a zejména dochází k závěru, že Úmluva sama účast na sociálním zabezpečení bez dalšího nezakládá, ale pouze odkazuje na zákonodárství příslušného smluvního státu. Podrobněji rovněž poukazuje na nejednotný názor a postup jak orgánů správy sociálního zabezpečení, tak správních soudů. Výklad obsažený v napadených rozhodnutích i kontroly u zaměstnavatelů za rok 2003 byly navíc provedeny zpětně, bez předchozího upozornění na tuto změnu výkladu zákona, a tedy v době, kdy se již penále blížilo výši samotného nedoplatku. Takový postup vůči zaměstnavatelům s francouzskými zaměstnanci, za zcela nejisté právní situace, považuje stěžovatelka za diskriminační a nemravný, motivovaný snahou zvýšit státní příjem v řádech stovek milionů Kč.
9. K vyjádření k ústavní stížnosti byli vyzváni účastníci řízení a vedlejší účastnice řízení.
10. Nejvyšší správní soud připomněl, že podstatou námitek stěžovatelky je nesouhlas s aplikací Úmluvy na sociálně pojistný status zaměstnanců českých zaměstnavatelů, kteří: 1. jsou francouzskými státními občany, 2. nemají na území České republiky trvalý pobyt, 3. vykonávají práci na území České republiky, přičemž jejich pracovněprávní vztah k zaměstnavateli se řídí cizím právem. Jádro argumentace stěžovatelky spatřuje účastník řízení v tvrzení, že česko-francouzská Úmluva se nestala součástí právního řádu na základě čl. 10 Ústavy, ve znění ústavního zákona č. 395/2001 Sb. (tzv. euronovela Ústavy), nepožívá tudíž tímto článkem předvídané aplikační přednosti před zákony, ovšem i kdyby tak tomu bylo, česko-francouzská Úmluva podle stěžovatelky toliko odkazuje na použití českého právního řádu jako celku, tudíž i na použití ustanovení §5 písm. b) zákona č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, ve znění pozdějších předpisů, který předmětnou skupinu zaměstnanců z českého nemocenského pojištění vylučuje.
11. Dále Nejvyšší správní soud provedl obsáhlý výklad týkající se obsahu práva sociálního zabezpečení a důvody jeho harmonizace v mezinárodním právu. Teleologickým výkladem dochází k závěru o aplikovatelnosti harmonizovaných (internacionalizovaných) kolizních pravidel, která vylučují národní kolizní pravidla, v případě jejich (zdánlivé) konkurence. Protože se však v ustanoveních §3 odst. 1 a 2 a §5 písm. b) a c) zákona o nemocenském pojištění zaměstnanců jedná o kolizní normy jednostranné, v případě vztahů regulovaných koordinačními smlouvami o sociálním zabezpečení se příslušných osob vynětí ze sociálního pojištění nemůže dotknout. Rovněž účastník poukázal na judikaturu Evropského soudního dvora (rozsudek ze dne 12. 6. 1986, ve věci A. A. Ten Holder, 302/84), z níž plyne, že migrující zaměstnanci mají podléhat systému sociálního zabezpečení jediného státu.
12. K použitelnosti Úmluvy jako součásti českého právního řádu poukázal Nejvyšší správní soud zejména na zákon č. 100/1932 Sb., o vnitrostátní účinnosti mezinárodních smluv o sociálním pojištění, a podústavní otázku jeho výkladu. Předkládá Ústavnímu soudu otázku, zda do budoucna správní soudy mají poskytovat ochranu právu být účasten (sociálního) pojištění, či spíše právu nebýt pojištěn. K posledně uvedenému pojetí odkazuje účastník na smysl systému sociálního pojištění, kterým nemá být individuální prospěch jednotlivce, nýbrž výhodnost systému pro společnost jako celek.
13. Dále se Nejvyšší správní soud zabývá otázkou, zda a jaké vnitrostátní účinky může mezinárodní smlouva vyvolávat, zejm. v kontextu dualistické koncepce první republiky a přijetí zákona č. 100/1932 Sb. Tento zákon účastník řízení považuje za recepční mechanismus, který způsobuje, že ustanovení mezinárodních smluv o sociálním pojištění, vyhlášených ve Sbírce zákonů a nařízení, mají po dobu své mezinárodní účinnosti též účinnost vnitrostátní. S poukazem na doktrinární závěry překládá názor, že i po účinnosti novelizovaného čl. 10 Ústavy existuje skupina smluv inkorporovaných prostým zákonem, přičemž je sice absence souhlasu Parlamentu s jejich ratifikací z hlediska teoretického nežádoucí, nicméně na faktu samotné aplikovatelnosti smlouvy ve vnitrostátním právu to nic nemění. Z toho Nejvyšší správní soud dovozuje závěr, že mezinárodní smlouvy o sociálním zabezpečení vyvíjely před 1. 6. 2002 své účinky ve vnitrostátním právu na základě (faktické) inkorporace zákonem č. 100/1932 Sb. v kombinaci s případnou inkorporací speciálními zákonnými odkazy v předpisech o sociálním zabezpečení, po 1. 6. 2002 pak vyvíjejí účinky, splňují-li požadavky čl. 10 Ústavy, na základě této generální recepční normy, nesplňují-li tyto podmínky, na základě starých zákonných odkazů. Pokud jde o pravidla použití těchto smluv, v případě použití na základě odkazu zákonného jde vždy pouze o použití podle právně dogmatických pravidel speciality a posteriority, v případě použití na základě čl. 10 Ústavy jde o aplikační přednost před zákonem. Proto považuje Úmluvu za součást českého právního řádu až do 1. 5. 2004. Zároveň poukazuje na důsledky, které by měl závěr, že mezinárodní smlouvy o sociálním zabezpečení nebyly vnitrostátně účinnými.
14. Konečně Nejvyšší správní soud polemizuje se závěry Ústavního soudu vyslovenými v předešlých nálezech. Zejména rozebírá možnosti správních soudů vyjádřit svůj právní názor za situace, kdy nesprávná správní praxe mohla založit či založila "oprávněná očekávání" účastníků řízení. Dále rekapituluje aplikační praxi v případech jiných mezinárodních smluv o sociálním pojištění a poukazuje na výklad mezinárodních smluv o sociálním zabezpečení, který Česká správa sociálního zabezpečení prezentovala předem na počátku roku 2003. V postupu orgánů správy sociálního zabezpečení nespatřuje prvky libovůle a tvrdí, že námitka "nepřípustné změny správní praxe" nebyla v řízení vznesena.
15. Závěrem Nejvyšší správní soud poukazuje na "společenské okolnosti" let 2001 a 2002 v souvislosti s přijetím další mezinárodních smluv s Německem, Rakouskem a Lucemburskem, které "přispěly k poznání správného výkladu práva, a tedy k poznání k práva v materiálním smyslu, a byly legitimním důvodem pro přijetí inkriminovaného výkladu koncem roku 2002.".
16. Vzhledem k výše uvedenému účastník řízení navrhuje, aby Ústavní soud ústavní stížnost podle §82 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") jako nedůvodnou zamítl.
17. Městský soud v Praze jako účastník řízení odkázal především na odůvodnění svého rozsudku ze dne 18. 5. 2005 sp. zn. 12 Cad 35/2004 i na odůvodnění rozsudku sp. zn. 12 Cad 35/2004, který byl předmětem jiné ústavní stížnosti.
18. K návrhu se rovněž vyjádřila Česká správa sociálního zabezpečení jako vedlejší účastnice řízení. Vyjadřuje zejména přesvědčení, že správní orgány musí respektovat ustanovení Úmluvy jak v období do 31. 5. 2002, tak i od 1. 6. 2002, a to s odkazem na zákon č. 100/1932 Sb., který je obecnou recepční normou. Poukazuje rovněž na rozsáhlé negativní následky, které by přinesl opačný právní názor ve vztahu k již uskutečněným plněním v desítkách tisíc případů. Zdůrazňuje princip jediného pojištění a pokazuje na zásadu rovného zacházení a zákaz diskriminace, kteréžto zásady dopadají i na situaci, kdy francouzský zaměstnanec musí mít z hlediska pojištění stejné postavení jako zaměstnanec český. K námitce stěžovatelky, že její zaměstnanec hradil pojistné ve Francii, dodává vedlejší účastnice, že dle jejích informací umožňuje francouzské právo možnost být účasten na pojištění dobrovolně. Z takové účasti však nelze dovozovat, že nemá být hrazeno pojistné ve státě, kde má být osoba pojištěna povinně. Zároveň uvádí vedlejší účastnice, že na konci roku 2002 přijala, resp. na začátku roku 2003 zveřejnila, své stanovisko k výkladu a aplikaci dvoustranných mezinárodních smluv, pročež tato informace byla přístupná do budoucna všem dotčeným subjektům. Konečně vedlejší účastnice poukazuje na okolnosti změny správní praxe, která vyplynula z poznatků a zkušeností v souvislosti s přípravou na členství v EU a přijetím nových úmluv o sociálním zabezpečení, k nimž bylo potřeba zaujmout prvotní právní výklad, který dopadal i na předmětnou česko-francouzskou Úmluvu. Závěrem vyjadřuje názor, že postup České správy sociálního zabezpečení byl legitimní a nepředstavoval libovůli ve změně správní praxe. V dalším odkázala na své rozhodnutí ze dne 29. 12. 2004 o odvolání proti platebnímu výměru a rovněž na písemné vyjádření ke správní žalobě.
19. Stěžovatelka se k vyjádřením účastníků řízení přes výzvu Ústavního soudu již dále písemně nevyjádřila.
III.
20. Ústavní soud dále vyzval účastníky řízení a vedlejší účastnici řízení k vyjádření, zda souhlasí s upuštěním od ústního jednání v řízení o ústavní stížnosti (§44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu). Stěžovatelka, Městský soud v Praze a Česká správa sociálního zabezpečení vyjádřily souhlas s tímto postupem, resp. nevznesly proti takovému postupu námitky. Toliko Nejvyšší správní soud vyjádřil s upuštěním od ústního jednání nesouhlas (č. l. 39).
21. Na ústní jednání Ústavního soudu, nařízené na den 6. května 2009, se Nejvyšší správní soud ani ostatní účastnící řízení a vedlejší účastníci řízení bez omluvy nedostavili.
IV.
22. Ústavní stížnost je důvodná.
23. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy). Do rozhodnutí obecných nebo správních soudů proto může zasáhnout jen tehdy, došlo-li v jejich činnosti k porušení základních práv a svobod chráněných ústavním pořádkem. V mezích realizace této pravomoci ve své judikatuře Ústavní soud opakovaně poukázal na jeden z nejvýznamnějších aspektů právního státu, tj. na to, že ke znakům právního státu neoddělitelně patří hodnota právní jistoty a z ní vyplývající princip ochrany důvěry občanů v právo, které jsou v nejobecnější podobě obsaženy v čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky [srov. nález sp. zn. IV. ÚS 215/94 ze dne 8. 6. 1995 (N 30/3 SbNU 227) a konstantní judikaturu]. Povaha materiálního právního státu potom vyzařuje rovněž s ním spjatou maximu, podle níž, jestliže někdo jedná v (oprávněné) důvěře v nějaký zákon (resp. v právo vůbec), nemá být v této své důvěře zklamán (viz citovaný nález sp. zn. IV. ÚS 215/94 a konstantní judikaturu).
24. Ochrana jednání učiněného v důvěře v právo předpokládá, že právnická nebo fyzická osoba jedná v důvěře nejen v text relevantního právního předpisu, ale zejména též v důvěře v trvající výklad takovéhoto předpisu ze strany orgánů veřejné moci, včetně praxe správních úřadů a výkladu práva správními soudy. Takováto konstantní správní praxe a na ni případně navazující rozhodování správních soudů (vyvolá-li ovšem taková správní praxe vůbec potřebu žalob ve správním soudnictví) a interpretace v nich obsažená tvoří, v materiálním smyslu, součást příslušné interpretované právní normy, od níž se odvíjí ochrana důvěry adresátů právních norem v právo (srov. např. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Kruslin proti Francii, stížnost č. 11801/85, ze dne 24. 4. 1990).
25. Přehodnocení interpretace ze strany správních úřadů nebo soudů, za nezměněného stavu interpretovaných právních předpisů, jistě není vyloučeno. Představuje však závažný zásah do právní jistoty a intenzitu tohoto zásahu je nutno posuzovat vždy v každé individuální situaci. Legitimita změny správní praxe závisí na otázce, do jaké míry mohl adresát normy rozumně počítat s tím, že se výklad dané normy změní, za nezměněných právních předpisů, zejména se zřetelem na ustálenost, jednotnost, dlouhodobost a určitost správní praxe, význam daného výkladu práva pro adresáty právní normy, změnu právních předpisů s danou správní praxí souvisejících a eventuální změnu relevantních společenských okolností, které mohou objektivně přispívat k poznání správného výkladu práva (a tedy k poznání práva v materiálním smyslu). V každém případě ovšem platí, že změna dlouhodobé správní praxe nebo správní judikatury se, za nezměněného stavu právních předpisů, může stát jen na základě závažných a principiálních důvodů, směřujících k dosažení určité právem chráněné hodnoty. V žádném případě se nesmí dít svévolně [srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 23. 1. 2008 sp. zn. I. ÚS 520/06 (N 18/48 SbNU 195)].
26. Podobný závěr vyslovil i Nejvyšší správní soud, když v jiné věci konstatoval, že: "Pokud se totiž ohledně postupů celních orgánů, k nimž jsou zmocněny zákonem [...], který jinak není regulován obecně závazným pravidlem chování, vytvořila správní praxe a tato je nepochybně všeobecně dodržována, nelze než konstatovat, že pro správní orgán je taková správní praxe právně závazná. Správní orgán se od ní nemůže v jednotlivém případě odchýlit, neboť takový jeho postup by byl libovůlí, která je v právním státě (viz čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR) nepřípustná. Ze zásady zákazu libovůle a neodůvodněně nerovného zacházení [čl. 1 věta první Listiny] vyplývá princip vázanosti správního orgánu vlastní správní praxí v případě, že mu zákon dává prostor pro uvážení, pokud se taková praxe vytvořila. [...] Obecně se od vytvořené určité správní praxe lze odchýlit, avšak zásadně pouze pro futuro a z racionálních důvodů. Je totiž zcela v dispozici příslušného orgánu tuto správní praxi [...] změnit anebo nestanovit pravidla žádné, ovšem něco takového může platit vždy pouze do budoucna." (Sbírka rozhodnutí NSS č. 12/2007, č. 1383/2007).
V.
27. Typově totožnou právní otázkou, a to ve vztahu ke stěžovatelům ve stejném postavení, se Ústavní soud již opakovaně zabýval. Na nyní projednávaný případ dopadají závěry Ústavního soudu vyslovené v nálezech ze dne 15. 1. 2008 sp. zn. I. ÚS 605/06 (N 10/48 SbNU 95); ze dne 15. 1. 2008 sp. zn. I. ÚS 629/06 (N 11/48 SbNU 111); ze dne 23. 1. 2008 sp. zn. I. ÚS 520/06 (N 18/48 SbNU 195); ze dne 14. 2. 2008 sp. zn. III. ÚS 705/06 (N 35/48 SbNU 435); ze dne 27. 3. 2008 sp. zn. I. ÚS 2373/07 (N 62/48 SbNU 949); ze dne 4. 9. 2008 sp. zn. II. ÚS 613/06 (N 151/50 SbNU 331) či ze dne 12. 2. 2009 sp. zn. III. ÚS 619/06 (N 24/52 SbNU 227) (všechna rozhodnutí Ústavního soud jsou přístupná v elektronické podobě na http://nalus.usoud.cz). Od již vyslovených závěrů se Ústavní soud nemá důvod odchylovat ani nyní. Závaznost vykonatelných nálezů Ústavního soudu ve smyslu čl. 89 odst. 2 Ústavy zásadně dopadá i do rozhodovacích poměrů Ústavního soudu samého.
28. Proto I. senát Ústavního soudu odkazuje na svou dřívější judikaturu, v níž Ústavní soud postupoval tak, že výše uvedené premisy aplikoval na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu i předchozí rozhodnutí Městského soudu v Praze. Tímto postupem bylo v nyní projednávaném případě rovněž zjištěno, že napadená rozhodnutí nemohou z ústavněprávního hlediska obstát. Nejvyšší správní soud, jako kterýkoli jiný soud, není vyvázán z imperativu plynoucího z čl. 4 Ústavy, z něhož vyplývá ústavní požadavek ústavně konformního výkladu podústavního práva. Podle názoru Ústavního soudu tomuto imperativu ani Nejvyšší správní soud ani Městský soud v Praze nevyhověly. Nejvyšší správní soud poté, co odmítl výklad práva učiněný Českou správou sociálního zabezpečení a Městským soudem v Praze jako nesprávný, legitimoval zřejmý protiústavní exces, když kasační stížnost zamítl.
29. Mezi účastníky řízení není sporu o tom, že ústavní otázky vyvolává toliko správní praxe za dobu počínaje 1. červnem 2002 (účinnost novely Ústavy ústavním zákonem č. 395/2001 Sb. - tzv. euronovela) a konče 1. lednem 2004, kdy celou věc vyřešila nová zákonná úprava. Česká správa sociálního zabezpečení a Městský soud v Praze na jedné straně a Nejvyšší správní soud na straně druhé zaujaly dva různé výklady Ústavy, které - jakkoliv jsou navzájem odlišné - oba odůvodnily uložení povinnosti stěžovatelce zaplatit dlužné pojistné na sociální zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti včetně penále.
30. Podle České správy sociálního zabezpečení a Městského soudu v Praze je s ohledem na znění článku 10 Ústavy, počínaje 1. červnem 2002, Všeobecná úmluva o sociální bezpečnosti mezi Československem a Francií, vyhlášená ve Sbírce zákonů pod č. 215/1949 Sb., změněná Dodatkovou úmluvou, vyhlášenou pod č. 68/1970 Sb., součástí právního řádu České republiky. Stanoví-li mezinárodní smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva. Výkladem Úmluvy, která byla použita místo zákona [zákon č. 54/1956 Sb. francouzské i jiné cizí státní příslušníky z účasti na pojištění vyjímal ustanovením §5 písm. b), pokud tito neměli na území České republiky trvalý pobyt a byli činní v pracovněprávním vztahu uzavřeném podle cizích právních předpisů], došly uvedené orgány veřejné moci k závěru, že francouzští státní příslušníci, kteří neměli v České republice trvalý pobyt a byli zde činní pro zaměstnavatele v pracovněprávním vztahu uzavřeném podle cizích právních předpisů, byli účastni na pojištění podle zákona č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, ve znění účinném do 31. 12. 2003.
31. Takovýto výklad je ve zjevném rozporu s doslovným zněním článku 10 Ústavy, účinným od 1. června 2002. Předpokladem toho, aby mezinárodní smlouva byla součástí právního řádu, je i to, že byla ratifikována se souhlasem Parlamentu, resp. některým z předchůdců Parlamentu na území České republiky nebo bývalého Československa. Tak tomu ovšem nebylo ani u Úmluvy, v původním znění vyhlášené pod č. 215/1949 Sb., ani u Dodatkové úmluvy k Všeobecné úmluvě o sociální bezpečnosti mezi Československem a Francií, vyhlášené jako č. 68/1970 Sb. V obou případech nebyla mezinárodní smlouva ratifikována se souhlasem Národního shromáždění Československé republiky, respektive Federálního shromáždění Československé socialistické republiky.
32. V daném případě je podle Nejvyššího správního soudu postavení Úmluvy jako pramene práva podmíněno zákonným odkazem, což znamená, že ji lze přímo aplikovat pouze, existuje-li zákon, který jí takový právní status přiznává. Takovým zákonem má být zákon č. 100/1932 Sb., o vnitrostátní účinnosti mezinárodních smluv o sociálním pojištění, jehož ustanovení §1 říká, že ustanovení mezinárodních smluv o sociálním pojištění, vyhlášených ve Sbírce zákonů a nařízení, mají po dobu své mezinárodní účinnosti též účinnost vnitrostátní. Na základě zákona č. 100/1932 Sb. jsou proto pravidla obsažená v Úmluvě aplikovatelná přímo a Úmluva sama byla podle Nejvyššího správního soudu v relevantní době k zákonu č. 54/1956 Sb. v poměru předpisu speciálního k obecnému. Proto měla přednost před zákonem ve smyslu čl. 10 Ústavy, věty za středníkem.
33. Uvedeným právním závěrem sice Nejvyšší správní soud postup správních orgánů legalizoval, ovšem způsobem poněkud nepředvídatelným. Správní orgány postupovaly vůči stěžovatelce zmíněným způsobem proto, že jednaly s ohledem na nové znění čl. 10 Ústavy. Pokud ovšem tento postup, s ohledem na výklad článku 10 Ústavy učiněný v dané věci Nejvyšším správním soudem, ztratil svou oporu, nebylo možno celý postup správních úřadů zhojit legalistickou konstrukcí, která podepřela aplikovatelnost Úmluvy na základě zákona č. 100/1932 Sb. Tento zákon nikdy nebyl ve vztahu ke stěžovatelce - ani ve vztahu k dalším stěžovatelům, jichž se týkaly výše jmenované nálezy - aplikován. Přitom podle právního názoru zastávaného Nejvyšším správním soudem mohl být aplikován i kdykoliv v době před rokem 2002. Soustavná praxe orgánů státní správy sociálního zabezpečení vytvořila oprávněná očekávání adresátů příslušných právních norem v oblasti nemocenského pojištění. Ostatně stěžovatelka sama, v duchu těchto úvah Ústavního soudu, tvrdí, že nikdo z jejích francouzských zaměstnanců v relevantní době nepobíral žádné dávky sociálního zabezpečení. Tito zaměstnanci (francouzští státní příslušníci) platili podle stěžovatelky do 1. ledna 2004, v duchu do té doby existující praxe orgánů státní správy sociálního zabezpečení, své pojistné na sociální zabezpečení ve Francii.
34. Soustavná praxe orgánů státní správy sociálního zabezpečení, kontinuálně existující až do počátku roku 2004, tedy dotvořila české právo v jeho materiální podobě tak, že v relevantní době nemohla být Úmluva použita místo zákonné úpravy. Tedy francouzští státní příslušníci, kteří neměli v České republice trvalý pobyt a byli činní v České republice pro zaměstnavatele v pracovněprávním vztahu uzavřeném podle cizích právních předpisů, nebyli účastni na pojištění podle zákona č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, ve znění účinném do 31. 12. 2003 [s odkazem na §5 písm. b) citovaného zákona].
35. V okamžiku, kdy Nejvyšší správní soud odmítl důvod změny praxe orgánů sociálního zabezpečení, spočívající v nesprávném výkladu novely Ústavy, účinné počínaje 1. červnem 2002, bylo na správních soudech v čele s Nejvyšším správním soudem, aby chránily oprávněná očekávání adresátů v trvající existenci jejich práv a povinností za právního stavu trvajícího v nezměněné podobě až do 31. prosince 2003. Ústavní soud nevylučuje ani případnou změnu kontinuálně trvající praxe správních úřadů při výkladu zákona. V daném případě poté, co jako nesprávný odpadl argument použití čl. 10 Ústavy v novém znění, však změna praxe orgánů správy sociálního zabezpečení nemohla být ničím jiným než svévolí, a nikoliv legitimní a principiální změnou výkladu práva. Pokud Nejvyšší správní soud změnu správní praxe zcela novým způsobem ex post de facto justifikoval, dopustil se sám libovůle mající protiústavní rozměry. Postupem správních soudů bylo tedy porušeno základní právo stěžovatelky zaručené čl. 36 odst. 2 Listiny. Rovněž byl uvedeným postupem porušen čl. 4 odst. 1 Listiny a čl. 1 odst. 1 Ústavy, neboť důležitou náležitostí právního státu je i ochrana důvěry osob v právo.
VI.
36. S ohledem na výše uvedené Ústavní soud vyhověl ústavní stížnosti a napadená rozhodnutí z uvedených důvodů podle ustanovení §82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu zrušil.