ECLI:CZ:US:2009:3.US.1330.09.1
sp. zn. III. ÚS 1330/09
Usnesení
Ústavní soud rozhodl dne 13. srpna 2009 v senátě složeném z předsedy Jiřího Muchy (soudce zpravodaj) a soudců Vlasty Formánkové a Vladimíra Kůrky mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků ve věci ústavní stížnosti stěžovatelky Telefónica O2 Czech Republic, a. s., se sídlem v Praze 4, Za Brumlovkou 266/2, zastoupené JUDr. Karlem Muzikářem, LL.M. (C.J.), advokátem se sídlem v Praze 1, Křižovnické nám. 193/2, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 2. 2009 č. j. 9 Ans 5/2008-107, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 6. 6. 2008 č. j. 7 Ca 195/2007-74, usnesení předsedy Rady Českého telekomunikačního úřadu ze dne 14. 6. 2007 č. j. 31 866/2007-603/II. vyř. a nečinnosti Českého telekomunikačního úřadu, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Včas a řádně podanou ústavní stížností ze dne 21. 5. 2009 se stěžovatelka domáhala zrušení rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 2. 2009 č. j. 9 Ans 5/2008-107, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 6. 6. 2008 č. j. 7 Ca 195/2007-74, usnesení předsedy Rady Českého telekomunikačního úřadu ze dne 14. 6. 2007 č. j. 31 866/2007-603/II. vyř., a dále se domáhala toho, aby Ústavní soud zakázal Českému telekomunikačnímu úřadu pokračovat v zásahu spočívajícím v nečinnosti a přikázal mu "vydat správní rozhodnutí, jímž bude stěžovatelce vydán doklad k čerpání z účtu univerzální služby ve vztahu k prokazatelné ztrátě vzniklé stěžovatelce poskytováním univerzální služby v roce 2001".
Dle stěžovatelky Český telekomunikační úřad, předseda Rady Českého telekomunikačního úřadu, Městský soud v Praze a Nejvyšší správní soud porušily její práva zakotvená v čl. 11 odst. 4, čl. 26 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
Z vyžádaného spisu Městského soudu v Praze sp. zn. 7 Ca 195/2007 Ústavní soud zjistil, že stěžovatelka podala žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti dle §80 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu. Předseda Rady Českého telekomunikačního úřadu vydal dne 14. 6. 2007 usnesení pod č. j. 31 866/2007-603/II. vyř., kterým žádosti nevyhověl, neboť neshledal nečinnost Českého telekomunikačního úřadu (dále jen "ČTÚ").
Stěžovatelka podala žalobu proti nečinnosti. Domáhala se uložení ČTÚ povinnosti vydat rozhodnutí o výši finančního příspěvku stěžovatelky a ostatních držitelů telekomunikační licence na universální službu za rok 2001, dále stanovení výše plateb ostatních držitelů telekomunikační licence na účet univerzální služby ve vztahu k prokazatelné ztrátě vzniklé poskytováním univerzální služby v roce 2001, a rovněž vystavení stěžovatelce dokladu opravňujícího ji k čerpání finančních prostředků z účtu univerzální služby. Stěžovatelka uvedla, že jí byla dle §30 odst. 1 zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o změně dalších zákonů, uložena ve veřejném zájmu povinnost poskytovat univerzální službu. Dle §31 odst. 1 téhož zákona měla nárok na úhradu prokazatelné ztráty. ČTÚ ověřil ve správním řízení výši její prokazatelné ztráty; rozhodnutí nabylo právní moci dne 14. 2. 2007. Dle stěžovatelky ČTÚ měl dle §32 odst. 3 zákona o telekomunikacích současně s rozhodnutím o ověření prokazatelné ztráty, resp. v tam stanovené lhůtě 30 dnů, rozhodnout také o výši finančních příspěvků stěžovatelky a ostatních držitelů telekomunikačních licencí na univerzální službu za rok 2001, rozhodnout o výši plateb ostatních držitelů telekomunikačních licencí na účet universální služby, a také vydat stěžovatelce doklad opravňující ji k čerpání finančních prostředků z účtu univerzální služby.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 6. 6. 2008 č. j. 7 Ca 195/2007-74 žalobu zamítl pro nedůvodnost. Stěžovatelka podala kasační stížnost, jež byla zamítnuta rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 2. 2009 č. j. 9 Ans 5/2008-107 rovněž pro nedůvodnost. Správní soudy dospěly shodně k závěru, že úhrada nákladů univerzální služby je zákonem rozdělena mezi podnikatele v oblasti telekomunikací (tj. prokazatelné ztráty jsou hrazeny z univerzálního účtu toliko spravovaného ČTÚ), přičemž již z podstaty tohoto způsobu financování postupoval ČTÚ správně a nelze u něj spatřovat nečinnost. Dle správních soudů nemohou být 4 úkony uvedené v §32 odst. 3 zákona o telekomunikacích činěny současně (resp. v zákonné lhůtě 30 dnů), i když tomu nasvědčuje gramatický výklad, neboť to by vedlo k nemožným důsledkům. Naopak poukázaly na potřebu dbát i výkladu logického, systematického a teleologického. Dle správních soudů prokazatelnou ztrátu nelze hradit z jiných prostředků (např. ze státního rozpočtu), tedy předpokladem čerpání z účtu je jeho naplnění ze strany držitelů telekomunikačních licencí. Musí být proto nejdříve ověřeny prokazatelná ztráta a finanční příspěvky, a to ve správním řízení zakončeném rozhodnutím. Teprve poté, kdy rozhodnutí v těchto otázkách nabudou právní moci, ČTÚ stanoví výši platby na účet nebo vystaví doklad opravňující k čerpání finančních prostředků z účtu; oba tyto doklady totiž pouze realizují předchozí správní rozhodnutí. Doklad opravňující k čerpání financí z účtu je tak osvědčením "svého druhu" o tom, že na účtu byly deponovány finanční prostředky, které lze čerpat na úhradu ztráty. Soudy také poukázaly na prováděcí vyhlášku č. 235/2001 Sb. a na úpravu v (novém) zákonu č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích. Správní soudy neshledaly nečinnost ČTÚ, neboť (v průběhu řízení) zjistily, že ČTÚ již rozhodl o stanovení finančních příspěvků, splnil již také svou povinnost stanovit výši plateb ostatních držitelů telekomunikačních licencí, a stěžovatelce postupně převedl finanční prostředky z účtu tak, jak na účet došly (neuhrazená část přitom nebyla/není důsledkem nečinnosti ČTÚ).
V ústavní stížnosti stěžovatelka namítla, že doklad k čerpání z účtu není pouhým osvědčením, ale má být vydán formou rozhodnutí, neboť zakládá právo čerpat z účtu finanční prostředky; není-li vydán, nemůže držitel licence čerpat z účtu. Dle stěžovatelky měl dále ČTÚ dle §32 odst. 2 zákona o telekomunikacích vydat doklad opravňující k čerpání z účtu do 30. 7. 2002, resp. všechny 4 úkony uvedené v tomto ustanovení měl provést ve 30denní lhůtě tam stanovené. Pokud ČTÚ doklad v zákonné lhůtě nevydal, dopustil se nečinnosti; na tom nemůže nic změnit ani faktické převádění finančních prostředků z účtu stěžovatelce. Dle stěžovatelky také není zřejmé, z čeho správní soudy dovozují, že prokazatelná ztráta nemůže být hrazena z veřejných prostředků, když tento výdaj mohl být následně kompenzován platbami ostatních držitelů telekomunikačních licencí na účet. Uvedla, že již povinnost poskytovat univerzální službu ve veřejném zájmu je omezením vlastnického práva. Za tuto povinnost však držiteli telekomunikační licence náleží vůči státu náhrada. Stěžovatelka považuje výklad správních soudů za rozporný se smyslem zákonné úpravy v §32 odst. 2 zákona o telekomunikacích; jeho účelem je zajistit, aby byla prokazatelná ztráta uhrazena poskytovateli univerzální služby řádně a včas. Výklad správních soudů, že doklad je možno vystavit až po té, kdy platby dojdou na účet, však činí uhrazení prokazatelné ztráty závislým na platební morálce a platební schopnosti ostatních držitelů telekomunikačních licencí. Může se tak stát, že prokazatelná ztráta bude stěžovatelce uhrazena s časovým zpožděním nebo dokonce vůbec; tím dochází k zásahu do vlastnického práva stěžovatelky a také její podnikatelské svobody. Uvedla, že nemá přímé oprávnění vymáhat platby na účet po ostatních držitelích telekomunikačních licencí a od možnosti vymáhat platby se také distancoval ČTÚ (poukázala na vyjádření ČTÚ založené ve spise sp. zn. 7 Ca 195/2007). Stěžovatelka rovněž tvrdí, že správní soudy se nezabývaly její námitkou o zásahu do vlastnického práva a ústavní konformitou takového zásahu. Stěžovatelka rovněž namítá, že vyhláška č. 235/2001 Sb. je v rozporu se zákonem o telekomunikacích, a také to, že soudy nemohou své závěry opřít o novou právní úpravu - zákon č. 127/2005 Sb., neboť univerzální služba je dle tohoto nového zákona zajištěna na jiných principech financování.
K ústavní stížnosti se vyjádřil Nejvyšší správní soud shodně s odůvodněním svého rozhodnutí. Znovu poukázal na zákonodárcem zvolený způsob financování univerzální služby a uvedl, že jím zvolená interpretace je jediná možná odpovídající zvolenému způsobu financování; pokud by ČTÚ přistoupil k financování z veřejných rozpočtů, porušil by čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Poukázal také opět na podstatu žaloby proti nečinnosti s tím, že peněžní prostředky byly stěžovatelce fakticky již převedeny a není tak zřejmé, v čem spatřuje stěžovatelka zásah do svých práv nevydáním "dokladu".
Ústavní soud si vyžádal též vyjádření ČTÚ. Ten rovněž opět poukázal na zákonodárcem zvolený princip financování a skutečnost, že z právního řádu nevyplývá možnost jiného financování (tj. z veřejných prostředků). Uvedl, že "vystavením dokladu" je třeba rozumět "vydání příkazu k úhradě z účtu" a argumentoval, že vždy došlo k vystavení platebního příkazu k převodu bez zbytečného odkladu (předložil kopie dokladů). Shrnul, že prokazatelná ztráta za rok 2001 byla ověřena ve výši 195 042 676,- Kč, z toho mělo být stěžovatelce uhrazeno 53 164 355,- Kč (tj. bez příspěvku stěžovatelky, který byl odečten), celkem bylo převedeno stěžovatelce 52 986 978,- Kč (část plateb byla uhrazena a převedena již v roce 2002 a 2003, tři plátci se odvolali proti rozhodnutí a nezaplatili, přičemž jeden z nich se sloučil se stěžovatelkou a zbylí dva zaplatili platbu v roce 2008 po právní moci rozhodnutí), v současnosti zbývá pohledávka 177 377,- Kč (tato částka se dosud nepodařila vymoci přes všechny zákonné kroky k vymožení a bude zřejmě označena za nedobytnou). ČTÚ Ústavnímu soudu předložil přehled rozhodnutí o příspěvcích, příspěvků (plateb) na účet, převodů finančních prostředků stěžovatelce a přehled dluhů 5 společností tvořících souhrnný dluh 177 377,- Kč. Uvedl, že okamžik vydání konečných rozhodnutí byl ovlivněn procesními úkony stěžovatelky a ostatních přispěvovatelů ve správních řízeních. ČTÚ konstatoval, že všechny platby došlé na účet od ostatních držitelů licencí bez odkladu stěžovatelce převedl a nedopustil se tedy nečinnosti; nelze mu klást za vinu způsob financování stanovený zákonodárcem.
Vzhledem k tomu, že oba orgány veřejné moci ve svých vyjádřeních neuvedly nic, co by nebylo stěžovatelce známo z předchozího řízení a co by nevyplývalo z napadených rozhodnutí správních soudů, nezasílal Ústavní soud tato vyjádření stěžovatelce k replice.
Ústavní soud dospěl k závěru o zjevné neopodstatněnosti ústavní stížnosti.
Ve své judikatuře Ústavní soud opakovaně poukazuje na to, že dle čl. 83 Ústavy je orgánem ochrany ústavnosti a nikoliv další instancí obecného soudnictví. Není proto povolán k tomu, aby přezkoumával rozhodnutí obecných soudů z hlediska jejich správnosti, znovu hodnotil provedené důkazy či podával výklad podústavního práva. Jeho úkolem je naopak ochrana ústavnosti, kdy na základě podané ústavní stížnosti zkoumá, zda v řízení nedošlo k porušení ústavně zaručených práv stěžovatele, zejména pak práva na spravedlivý proces, jehož složkou je také právo na řádné a srozumitelné odůvodnění rozhodnutí.
Ústavní soud rovněž opakovaně vymezil své postavení ve vztahu ke správnímu soudnictví po vzniku Nejvyššího správního soudu (viz např. usnesení ze dne 23. 6. 2004 sp. zn. III. ÚS 219/04, in: Sb.n.u.ÚS, sv. 33, str. 591, usnesení ze dne 10. 9. 2008 sp. zn. II. ÚS 442/06, usnesení ze dne 15. 11. 2007 sp. zn. II. ÚS 1187/07 či usnesení ze dne 17. 9. 2008 sp. zn. I. ÚS 1324/08, dostupná na stránkách http://nalus.usoud.cz), když uvedl, že započetím činnosti Nejvyššího správního soudu náleží právě tomuto soudu provádět výklad podústavního práva v rámci správního soudnictví a sjednocovat judikaturu správních soudů, a to za současného respektování ústavně garantovaných základních práv a svobod. Ústavní soud není povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem.
V daném případě stěžovatelka vznáší tytéž námitky jako v předchozích řízeních a polemizuje se závěry správních orgánů a správních soudů o tom, zda se ČTÚ dopustil nečinnosti a jak je nutno interpretovat (a následně aplikovat) §32 odst. 3 zákona o telekomunikacích.
Jak Ústavní soud výše uvedl, není povolán k výkladu podústavního práva. Může zasáhnout pouze v případě, pokud výklad a aplikace právních norem vybočí z mezí ústavnosti. K tomu dochází zejména pokud je nepřípustně postiženo některé ze základních práv nebo svobod, pokud je opomenut jiný možný ústavně konformní výklad právní normy, nebo pokud soudy přistoupí k výkladu, jenž je zjevným a neodůvodněným vybočením z výkladových standardů a soudní praxe (projev libovůle) či je v rozporu se zásadou spravedlnosti (např. přepjatý formalismus).
O výše naznačený výkladový exces se však v této věci nejedná a Ústavní soud ani neshledal, že by postupem správních soudů bylo porušeno některé ze stěžovatelkou tvrzených základních práv. Ústavní soud po přezkumu napadených rozhodnutí správních soudů a listin předložených městským soudem a ČTÚ dospěl k závěru, že soudy na podkladě zjištěných skutečností dospěly k právním závěrům, které dostatečně a srozumitelně rozvedly a odůvodnily ve svých rozhodnutích; podstatu jejich argumentace uvedl Ústavní soud výše. Ústavní soud neshledal ústavně rozpornými, svévolnými či iracionálními ani interpretaci §32 odst. 3 zákona o telekomunikacích ani závěr soudů o tom, že ČTÚ nebyl nečinný, resp. že stěžovatelka nebyla ze strany ČTÚ zasažena na veřejných subjektivních právech nečinností. Opakující se námitky stěžovatelky pak Ústavní soud posouvají do roviny podústavního práva za účelem dalšího instančního přezkumu; taková pravomoc však Ústavnímu soudu dána není.
Z napadených rozhodnutí správních soudů a předložených listin je zřejmé, že v době rozhodování předsedy Rady ČTÚ již bylo pravomocně rozhodnuto o prokazatelné ztrátě stěžovatelky a probíhala správní řízení o stanovení výše finančních příspěvků držitelů telekomunikačních licencí. Již Městský soud v Praze před svým rozhodnutím zjistil, že ČTÚ splnil také svou povinnost stanovit výši příspěvků (plateb) držitelů telekomunikačních licencí, platby byly již posílány na účet a postupně také došlo k převodu finančních prostředků z účtu stěžovatelce (z předložených přehledů ČTÚ vyplývá převedení financí stěžovatelce v roce 2002 a začátkem roku 2003, u tří společností, které se odvolaly proti rozhodnutí pak v roce 2008 ještě před vydáním rozhodnutí městského soudu).
K závěru, který vyslovily správní soudy ve stěžovatelčině věci, tedy že úkony ověření výše prokazatelné ztráty a ověření výše finančního příspěvku, se dějí formou správního řízení zakončeného individuálním správním aktem - rozhodnutím, a že i proti (těmto) rozhodnutím dle zákona o telekomunikacích lze podat opravný prostředek (je-li podán, rozhodnutí nenabude právní moci), dospěl také Ústavní soud již ve svém usnesení ze dne 23. 4. 2003 sp. zn. II. ÚS 801/02.
Ústavní soud z důvodů výše uvedených nemá za to, že postupem správních soudů došlo k zásahu do stěžovatelčiných ústavně zaručených práv.
Ústavní soud nemůže vyhovět ani požadavku stěžovatelky, aby zakázal ČTÚ pokračovat v zásahu spočívajícím v nečinnosti a přikázal mu vydat správní rozhodnutí, jímž bude stěžovatelce vydán doklad k čerpání z účtu univerzální služby ve vztahu k prokazatelné ztrátě vzniklé stěžovatelce poskytováním univerzální služby v roce 2001. Předně Ústavní soud je ve své rozhodovací činnosti limitován výrokovými možnostmi uvedenými v §82 odst. 3 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, dále jen "zákon o Ústavním soudu", tedy není oprávněn uložit orgánu veřejné moci povinnost vydat určité rozhodnutí (na rozdíl od správního soudu postupujícího ve vztahu ke správnímu orgánu dle §81 soudního řádu správního). Navíc, i kdyby byl stěžovatelce doklad (či příkaz k převodu prostředků z účtu) vydán, nemělo by to žádný vliv na situaci stěžovatelky, neboť na účtu se nenacházejí (jak vyplývá ze zjištěných skutečností) žádné finanční prostředky. Všechny příspěvky, které byly na účet převedeny ostatními držiteli telekomunikačních licencí, byly již stěžovatelce vyplaceny. Pokud pak jde o požadavek stěžovatelky, aby Ústavní soud zakázal ČTÚ pokračovat v zásahu spočívajícím v nečinnosti, je takový petit ústavní stížnosti zjevně neopodstatněný, neboť jak již bylo výše uvedeno, Ústavní soud shledal ústavně konformním závěr správních soudů, že stěžovatelka není dotčena na svých právech v důsledku nečinnosti ČTÚ.
Ústavní soud neshledal porušení stěžovatelčiných základních práv postupem správních soudů, proto postupoval dle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu a ústavní stížnost jako zjevně neopodstatněnou odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 13. srpna 2009
Jiří Mucha
předseda senátu Ústavního soudu