ECLI:CZ:US:2009:3.US.2249.08.1
sp. zn. III. ÚS 2249/08
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jana Musila a soudců Vladimíra Kůrky (soudce zpravodaje) a Jiřího Muchy ve věci ústavní stížnosti stěžovatelů 1/ O. B. a 2/ M. B., zastoupených JUDr. Miroslavem Muchnou, advokátem se sídlem v Klatovech, Vídeňská 181, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 7. 2008, č. j. 4 As 64/2007-65, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Ve včas podané ústavní stížnosti, která i jinak splňuje náležitosti ústavní stížnosti stanovené zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákonem o Ústavním soudu"), stěžovatelé navrhli, aby pro porušení čl. 90 Ústavy České republiky, čl. 11 odst. 1, 4, čl. 36 odst. 1, 2 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listiny"), čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod bylo zrušeno v záhlaví označené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu.
Z vyžádaného spisu Krajského soudu v Plzni sp. zn. 57 Ca 59/2005 se podává následující.
Usnesením Krajského soudu v Plzni ze dne 14. 9. 2007, č. j. 57 Ca 59/2005-27, byla odmítnuta žaloba stěžovatelů proti 1/ "domnělému rozhodnutí - souhlasu mlčky žalovaného (zde Městského úřadu Železná Ruda) o tom, že ohlášenou drobnou stavbu .... na č. staveb. parc. 395 a 473 v k. ú. Železná Ruda stavebníka Pragochemy spol. s r. o. .... dle ohlášení ze dne 22. 8. 2001 podaného dne 27. 8. 2001 může stavebník provést" a 2/ "rozhodnutí - souhlasnému sdělení žalovaného ze dne 15. 10. 2001 pod. zn. VÚP 3084/01-330", přičemž krajský soud současně odmítl též návrh stěžovatelů na vydání předběžného opatření. V odůvodnění uvedl, že úkony správního orgánu proti nimž žaloba směřovala nelze považovat za rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.; žalobu proti nim podanou proto označil za nepřípustnou a jako takovou ji podle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §68 písm. e) a §70 písm. a) s. ř. s. odmítl (odmítnutí návrhu na vydání předběžného opatření je pak toho přímým procesním důsledkem).
Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem 1/ zrušil usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 14. 9. 2007, č. j. 57 Ca 59/2005-27, a 2/ žalobu spolu s návrhem na předběžné opatření odmítl. V otázce povahy (žalobou napadeného) souhlasného úkonu žalovaného, jenž dle §57 odst. 1, 2 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen "stavebního zákona"), nahrazoval stavební povolení ve věci realizace drobné stavby, stavebních úprav a udržovacích prací, oproti závěrům krajského soudu dovodil, že i v případě tohoto "fiktivního souhlasu" (souhlasu mlčky) se jedná o individuální správní akt, adresovaný konkrétnímu subjektu (stavebníkovi), který obsahuje projev vůle správního orgánu, na základě nějž vznikne účastníku řízení (stavebníku) právo ohlášené práce provést, a současně ostatním subjektům vzniká veřejnoprávní povinnost provedení těchto prací strpět. I neformální souhlas stavebního úřadu s provedením ohlášených stavebních prací může mít tak obdobný dopad do právní sféry dalších osob jako formalizované stavební povolení, pročež nelze těmto osobám bez dalšího upřít možnost domáhat se nápravy tvrzené vady takovéhoto individuálního správního aktu v řízení před soudem; souhlas s ohlášením proto kasační soud označil za rozhodnutí v materiálním smyslu, jež naplňuje pojmové znaky rozhodnutí dle §65 odst. 1 s. ř. s.. Přestože k žalobou napadenému úkonu správního orgánu (fiktivnímu souhlasu ze dne 28. 9. 2001) dovodil jeho soudní přezkoumatelnost, současně uzavřel, že zde nejsou dány podmínky jeho meritorního přezkumu, neboť žaloba proti němu byla podána opožděně. S přihlédnutím k tomu, že stěžovatelé nebyli v rozhodné době účastníky správního řízení (resp. soud vyšel z toho, že tuto skutečnost nelze postavit najisto ani ve vztahu ke stěžovateli O. B., jež jako osoba oprávněná dle zákona č. 229/1991 Sb. uplatnil nárok na vrácení pozemků), dovodil, že zásah do jejich práv napadeným rozhodnutím mohl nastat i později; za nejzazší okamžik, kdy ke tvrzenému zásahu mohlo dojít, však označil den 6. 4. 2005, k němuž bylo do katastru nemovitostí zapsáno vlastnické právo stěžovatelky M. B., jež nabyla darovací smlouvou od O. B. k ideální polovině předmětných stavebních parcel. Tento den proto měl kasační soud za rozhodný pro počátek běhu lhůty k podání žaloby; byla-li podána až 13. 10. 2005, stalo se tak zjevně opožděně. Ohledně právního významu (též žalobou napadeného) "sdělení stavebního úřadu ze dne 15. 10. 2001" se pak kasační soud plně ztotožnil s názorem soudu krajského, že žaloba proti němu je nepřípustná, neboť došlo-li k jeho vydání až po uplynutí třicetidenní lhůty ode dne ohlášení (a tedy až po vydání fiktivního souhlasu), pak nemohlo sdělení "přivodit žádné právní následky", a o individuální správní akt ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. nejde. Ve shodě s krajským soudem a z týchž důvodů odmítl kasační soud i návrh na vydání předběžného opatření.
V ústavní stížnosti stěžovatelé namítají, že Nejvyšší správní soud poté, co označil "fiktivní souhlas" za rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. (což je prý v rozporu s právními závěry podávajícími se z usnesení Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 443/06), nepřistoupil k "vyhodnocení", zda pro jeho vydání byly splněny zákonné podmínky a zda "mohl přivodit právní následky", jestliže v řízení namítali, že předmětná stavba "nemohla být podle stavebního zákona realizována (jen) na základě ohlášení, ale stavebního povolení". Též podle jejich názoru "neobstojí" důvody, pro které soud žalobu pro opožděnost odmítl. Předně jde o to, že stavebník Pragochema, spol. s r. o., nemohl být nikdy vlastníkem předmětných pozemků; právní úkon, kterým na něj byly pozemky převedeny, považují totiž za "absolutně neplatný pro rozpor s §5 zákona o půdě". Za jediného jejich právního předchůdce ve vlastnictví pozemků proto považují stát, resp. Pozemkový fond ČR, v jehož správě se pozemky po uplatnění restitučních nároků stěžovatelů nacházely, a povinnou osobou ve smyslu §5 zákona o půdě pak byly Dopravní podniky města Plzně. Ani s Pozemkovým fondem ani se stěžovatelem O. B., jenž byl v té době "držitelem práv na vydání pozemků", potažmo ani s povinným, však správní orgán jako s účastníky správního řízení ve věci podaného ohlášení nikdy nejednal. Jelikož stěžovatelům ani jejich "právnímu předchůdci" nebylo předmětné rozhodnutí v podobě fiktivního souhlasu zákonným způsobem doručeno (oznámeno), neobstojí podle nich tvrzení, že lhůta k podání žaloby počala běžet již 29. 9. 2001. K závěrům soudu ohledně počátku lhůty pro podání žaloby, jenž se má odvíjet od "nejzazšího" okamžiku zásahu napadeného fiktivního souhlasu do jejich práv, namítají, že se Nejvyšší správní soud nezabýval otázkou právní závaznosti tohoto souhlasu ve vztahu k nim; především však oponují tím, že vlastní zahájení stavby "je v praxi jediný způsob, kterým se dotčené subjekty dozví o případném zásahu do svých práv", a právě z faktické činnosti stavebníka u jedné z přístaveb se o existenci souhlasu stavebního úřadu dozvěděli. Tím, že oba soudy ve věci rozhodly bez jednání, neměli možnost prokázat svá tvrzení i ohledně nepravdivosti údajů z obsahu některých listin; Nejvyššímu správnímu soudu pak stěžovatelé vytýkají, že aniž by přistoupil k dokazování, žalobu odmítl z jiného důvodu, a jim tak neumožnil vyjádřit se ke "změně právního náhledu" ohledně povahy fiktivního souhlasu a počátku běhu lhůty pro podání žaloby.
Nejvyšší soud ve svém vyjádření k ústavní stížnosti označil námitky stěžovatelů za shodné s těmi, které uvedli v kasační stížnosti, přičemž na své rozhodnutí o nich v plném rozsahu odkázal.
Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že podle jejího čl. 87 odst. 1 písm. d) rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. též §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
V usnesení ze dne 23. 6. 2004, sp. zn. III. ÚS 219/04 (stejně jako později, kupříkladu v usnesení sp. zn. II. ÚS 1187/07 či v usnesení sp. zn. III. ÚS 2191/07), Ústavní soud připomenul, že stav, kdy byl "za neexistence Ústavou předpokládaného Nejvyššího správního soudu sám nucen ve věcech, které jsou projednávány ve správním soudnictví, provádět v nezbytných případech korekci právních názorů, která by jinak příslušela tomuto soudu ... faktickým započetím činnosti Nejvyššího správního soudu pominul", a proto i v této oblasti platí, že "Ústavní soud není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem". Co do "výkladu jednoduchého práva, naproti tomu právě Nejvyšší správní soud je tím orgánem, jemuž přísluší sjednocovat judikaturu správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v §12 s. ř. s. (resp. §17 a násl. s. ř. s.)", a to "v první řadě vždy z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně garantovaných základních práv a svobod".
Ústavní soud ve své judikatuře také mnohokrát konstatoval, že postup v soudním řízení správním, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, i výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich aplikace při řešení konkrétních případů, jsou záležitostí obecných soudů. Z hlediska ústavněprávního může být posouzena pouze otázka, zda právní závěry obecných soudů nejsou v extrémním nesouladu s vykonanými skutkovými zjištěními, zda právní názory obecných soudů jsou ústavně konformní, nebo zda naopak jejich uplatnění představuje zásah orgánu veřejné moci, kterým bylo porušeno některé z ústavně zaručených základních práv nebo svobod. Jestliže postupují obecné soudy v souladu s příslušnými ustanoveními soudního řádu správního, respektují procesní ustanovení upravující základní zásady tohoto soudního procesu, jakož i záruky transparentnosti a přesvědčivosti odůvodnění svých rozhodnutí, nemůže Ústavní soud činit závěr, že proces byl veden způsobem, který nezajistil možnost spravedlivého výsledku.
To je zvláště důležité v dané věci, jestliže se námitky stěžovatelů - hodnocené v ústavněprávní rovině - nemohou spojovat s ničím jiným, než s kritikou, že se jim nedostalo spravedlivého procesu (srov. čl. 36 odst. 1 Listiny), a to tvrzením, že zejména Nejvyšší správní soud porušil zákonem stanovená procesní pravidla, jmenovitě že vadně vyložil a aplikoval ustanovení §46 odst. 1 písm. b) ve vazbě na §72 odst. 1 s. ř. s., na něž se stěžovatelé v ústavní stížnosti obsahově odvolali. V podrobnostech pak jde o to, zda Nejvyšší správní soud oprávněně dospěl k závěru o opožděném podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu učiněného formou fiktivního souhlasu dle §57 odst. 2 stavebního zákona, a to v návaznosti na závěry o možném nejzazším dopadu účinků s ním spojených do práv stěžovatelů.
Zde - ve smyslu výše řečeného - platí, že o protiústavní výklad (a aplikaci) jde tehdy, je-li výrazem zjevného a neodůvodněného vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi respektován, a představuje tím nepředvídatelnou interpretační libovůli; rozpor s požadavky kladenými na spravedlivý proces zakládá též zjištění, že napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné, resp. že není adekvátně - srozumitelně a přesvědčivě - odůvodněno (§157 odst. 2 o.s.ř.).
Oproti očekáváním stěžovatelů však právní názory, které byly v dané věci zejména Nejvyšším správním soudem užity, za protiústavní - v uvedeném smyslu - mít nelze. Jím podaný výklad není zjevně svévolný, nepostrádá racionální základnu, a právní závěry, k nimž dospěl, i uspokojivě odůvodnil; jelikož, jak bylo řečeno, kategorie pouhé správnosti není referenčním hlediskem ústavněprávního přezkumu, je namístě závěr, že jeho roviny dosaženo nebylo.
Podle §57 odst. 1, 2 stavebního zákona (platného v rozhodné době) spočíval institut ohlášení drobných staveb, stavebních úprav a udržovacích prací v tom, že stavebník měl povinnost jejich provedení předem ohlásit stavebnímu úřadu. Ohlášenou stavbu či úpravy mohl stavebník provést jen na základě písemného sdělení stavebního úřadu, že proti jejich provedení nemá námitek. Pokud toto sdělení nebylo stavebníkovi oznámeno do 30 dnů ode dne ohlášení anebo stavební úřad v téže lhůtě nestanovil, že ohlášená drobná stavba, stavební úprava či udržovací práce podléhá stavebnímu povolení, mohl ji stavebník provést.
Jestliže Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že na "fiktivní souhlas" vydaný dle označeného ustanovení stavebního zákona nutno pohlížet jako na rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., jež podléhá soudnímu přezkumu, není sebemenšího důvodu, aby nyní Ústavní soud tento právní závěr označil za svévolný, resp. excesivní, a dovozoval z něj porušení tvrzených práv stěžovatelů, neboť se jím - naopak - možnost soudního přezkumu otevřela (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003-56).
Dovolávat se proto v této souvislosti právních závěrů podávajících se z usnesení Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 443/06, jak stěžovatelé v ústavní stížnosti činí, by pro ně naopak založilo omezení v možnosti soudního přezkumu, a tím i zjevně méně příznivé postavení, neboť by na jejich žalobu bylo nutno pohlížet jako na návrh, jež podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. nebyl přípustný. Podobné by pro stěžovatele vyplynulo z názoru, že "sdělení vydané podle ustanovení §57 odst. 2 stavebního zákona je možno vymezit jako individuální správní akt, vydaný v rámci vztahu mezi stavebním úřadem a stavebníkem a mající přímé právní účinky právě jen na stavebníka", a že "na ostatní subjekty může mít dopady toliko zprostředkované a před jejich negativními důsledky se lze dostatečně bránit v rámci soukromoprávní ochrany" (srov. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 Aps 1/2006).
Pak není důvodu z pohledu vytýkaného porušení práva na spravedlivý proces kritizovat Nejvyšší správní soud za jím přijatý rozšiřující názor, že k zásahu do práv stěžovatelů tímto aktem dojít mohlo, a že se tak mohlo stát nejen v době udělení "fiktivního souhlasu", nýbrž i později.
Logiku má i názor Nejvyššího správního soudu (tj. není výrazem libovůle), jímž za "nejzazší" okamžik tvrzeného zásahu (s přihlédnutím k vytýkanému průběhu správního řízení, kdy stěžovatelé, resp. O. B. jako původní - restituční - nabyvatel, nebyli jeho účastníky), fixoval den zápisu vlastnického práva stěžovatelky M. B. (coby právní nástupkyně předchozího vlastníka) do katastru nemovitostí (6. 4. 2005). O okamžik vskutku nejzazší jde proto, že "skutečně" rozhodným okamžikem by - i z pohledu argumentace stěžovatelů - byl okamžik uskutečnění kritizované stavby v dřívějších vlastnických poměrech prvního stěžovatele, jehož důsledky by stěžovatelka druhá, jakožto jeho právní nástupkyně, musela nutně nést. Ostatně v žalobě stěžovatelé uvádějí, že dne 21. 6. 2005 se domáhali odstranění dotčených staveb, a i kdyby se rozhodná lhůta k podání žaloby odvíjela až od jejich vědomosti o uskutečnění těchto staveb, jak prosazují, byla by žaloba, podaná 14. 10. 2005, opožděná rovněž.
Do stěžovateli otevřené polemiky, zda zde není (nebylo) jiného okamžiku, od něhož by bylo možno tvrzený zásah odvíjet, proto Ústavní soud nepokládá za adekvátní vstupovat.
Dospěl-li Nejvyšší správní soud k závěru o opožděnosti žaloby, jemuž tedy nelze z roviny z tvrzené námitky nedostatku spravedlivého procesu nijak oponovat, pak též zcela oprávněně již ve věci neprováděl dokazování a nepodrobil žalobou napadený "fiktivní souhlas" věcnému přezkumu z hledisek, jež stěžovatelé v ústavní stížnosti předestírají (splnění zákonných podmínek pro jeho vydání, "oprávněnost" vlastnictví stavebníka, právní závaznost fiktivního souhlasu pro stěžovatele apod.). Z téhož důvodu, jakož i s přihlédnutím ke specifickým rysům řízení a rozhodování ve správním soudnictví, zejména pak o kasační stížnosti (§109 s. ř. s.), lze jako zjevně neopodstatněnou hodnotit námitku, že ve věci nebylo nařízeno jednání.
Ústavnímu soudu se tudíž přísluší omezit na úsudek, že důvod k závěru o pochybení - v podobě zjevného, resp. extrémního vybočení z výkladových standardů - zde zjevně není.
Stěžovatelům se zásah do ústavně zaručených základních práv nebo svobod tím doložit nezdařilo.
Ústavní soud proto ústavní stížnost posoudil jako návrh zjevně neopodstatněný, který podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu senát usnesením odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 19. března 2009
Jan Musil
předseda senátu