ECLI:CZ:US:2009:3.US.2954.09.1
sp. zn. III. ÚS 2954/09
Usnesení
Ústavní soud rozhodl dne 17. prosince 2009 mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků v senátu složeném z předsedy Jana Musila (soudce zpravodaje) a soudců Vladimíra Kůrky a Jiřího Muchy ve věci ústavní stížnosti stěžovatelky L. T. L., právně zastoupené Mgr. Markem Sedlákem, advokátem AK se sídlem Příkop 8, 602 00 Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. srpna 2009 č. j. 1 Ans 5/2009-94 a proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 17. dubna 2009 č. j. 36 Az 19/2008-77, za účasti 1) Nejvyššího správního soudu a 2) Krajského soudu v Brně, jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Ústavní stížností, která byla Ústavnímu soudu doručena dne 16. listopadu 2009, se stěžovatelka domáhala zrušení rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. srpna 2009 č. j. 1 Ans 5/2009-94, jakož i rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 17. dubna 2009 č. j. 36 Az 19/2008-77, a to pro porušení článku 1 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), článku 2 odst. 3, článku 26 odst. 1 a odst. 4 a článku 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a dále článku 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
Ústavní soud konstatuje, že včas podaná ústavní stížnost splňuje všechny formální náležitosti, stanovené pro její podání zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu").
Ze spisového materiálu Ústavní soud zjistil, že dne 16. srpna 2006 podala stěžovatelka na zastupitelském úřadu České republiky v Hanoji žádost o udělení víza k pobytu nad 90 dnů za účelem podnikání. Zastupitelský úřad vybral od stěžovatelky konzulární poplatek podle položky 144 písm. e) přílohy k zákonu č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích; Policie České republiky, Oblastní ředitelství služby cizinecké policie, Inspektorát cizinecké policie Brno (dále jen "policie"), která je k rozhodnutí o této žádosti příslušná podle ust. §30 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o pobytu cizinců"), však o žádosti ve lhůtě 120 dnů stanovené v ust. §170 odst. 6 citovaného zákona nerozhodla.
Proti nečinnosti policie podala stěžovatelka žalobu ke Krajskému soudu v Brně, který ji svým rozsudkem ze dne 14. února 2008 č. j. 36 Az 1/2007-30 zamítl, neboť zjistil, že žádost stěžovatelky již byla odmítnuta zastupitelským úřadem podle ust. §53 odst. 2 zákona o pobytu cizinců (pro nepředložení požadovaných náležitostí). O žádosti stěžovatelky tak bylo již před podáním žaloby rozhodnuto.
Ke kasační stížnosti stěžovatelky byl tento rozsudek krajského soudu zrušen rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 16. července 2008 č. j. 1 Ans 6/2008 -58, neboť pokud krajský soud nekonfrontoval tvrzení policie o odmítnutí žádosti zastupitelským úřadem se správním spisem, zatížil řízení vadou, která mohla mít za následek nezákonnost rozhodnutí ve věci samé.
Krajský soud v Brně poté rozsudkem ze dne 17. dubna 2009 č. j. 36 Az 19/2008 - 77 znovu žalobu zamítl. Ze správního spisu zastupitelského úřadu v Hanoji, který byl vyžádán prostřednictvím Ministerstva zahraničních věcí, totiž krajský soud zjistil, že o žádosti bylo rozhodnuto tak, že byla odmítnuta. Proto zastupitelský úřad žádost stěžovatelky o udělení víza neodeslal policii, neboť již sám o žádosti rozhodl ve smyslu ust. §53 odst. 2 zákona o pobytu cizinců.
Rovněž proti tomuto rozsudku krajského soudu podala stěžovatelka kasační stížnost. Rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 20. srpna 2009 č. j. 1 Ans 5/2009-94 byla kasační stížnost stěžovatelky zamítnuta.
V odůvodnění svého rozhodnutí Nejvyšší správní soud poukázal na to, že z výpisu z vízového programu, jenž je součástí správního spisu, zjistil, že o žádosti stěžovatelky zastupitelský úřad rozhodl tak, že byla dne 18. srpna 2006 odmítnuta. Protože zásadním předpokladem žaloby na nečinnost je zákonem stanovená povinnost správního orgánu určité rozhodnutí vydat a zároveň přetrvávající nečinnost tohoto správního orgánu, shledal Nejvyšší správní soud kasační stížnost nedůvodnou. V posuzovaném případě sice policie měla povinnost rozhodnout o žádosti stěžovatelky o vízum do 120 dnů, jak to ukládá ust. §170 odst. 6 zákona o pobytu cizinců, nicméně postup vyřizování žádosti o vízum stanovený v zákoně o pobytu cizinců opravňuje zastupitelský úřad po podání žádosti zhodnotit, zda podaná žádost splňuje požadované náležitosti; jsou-li všechny náležitosti splněny, postoupí zastupitelský úřad žádost policii, která zaujme stanovisko, zda vízum bude uděleno či nikoliv; pokud však podaná žádost trpí formálními nedostatky, zastupitelský úřad ji v souladu s ust. §53 odst. 2 zákona o pobytu cizinců odmítne a takto odmítnutou žádost již policii nepostupuje. V posuzované věci proto stěžovatelka nemůže uspět se žalobou na nečinnost správního orgánu, neboť v její věci o žádosti již dne 18. srpna 2006 bylo rozhodnuto, a to tak, že žádost byla zastupitelským úřadem odmítnuta ve smyslu ust. §53 odst. 2 zákona o pobytu cizinců.
Námitku stěžovatelky, že odmítnutí žádosti o vízum může být realizováno pouze do okamžiku jejího přijetí, shledal Nejvyšší správní soud lichou, neboť přijetí žádosti zastupitelským úřadem nebrání jejímu následnému odmítnutí formou procesního rozhodnutí. K tvrzení stěžovatelky, že zastupitelský úřad nesepsal záznam o odmítnutí žádosti s uvedením důvodů, Nejvyšší správní soud uvedl, že v rámci řízení o ochraně proti nečinnosti mu nepřísluší posuzovat zákonnost vydaných rozhodnutí. Soud pouze zkoumá důvodnost podané žaloby, tedy zda je správní orgán nečinný, přestože mu zákon ukládá povinnost o věci rozhodnout. Rovněž námitkou stěžovatelky, že je jednoznačně dána výhradní pravomoc policie k rozhodování o žádostech o udělení víza nad 90 dnů, se Nejvyšší správní soud nemohl zabývat. Postavení žalovaného v řízení na ochranu proti nečinnosti správního orgánu jednoznačně vyplývá ze žaloby (ust. §79 odst. 2 soudního řádu správního, dále jen "s. ř. s."), a proto soudu nepřísluší zabývat se touto otázkou. Řízení na ochranu proti nečinnosti správního orgánu je specifickým druhem řízení, v němž je pasivně legitimován subjekt, kterého jako žalovaného žalobce ve svém podání označí.
II.
V ústavní stížnosti stěžovatelka uvádí, že zastupitelský úřad nesporně její žádost přijal do řízení, neboť podle položky 144 sazebníku, který je přílohou zákona č. 634/2004 Sb., vybral za přijetí žádosti o udělení víza správní poplatek, převzal žádost společně se všemi zákonem stanovenými náležitostmi, tuto neodmítl a nevrátil stěžovatelce. Je tedy nepochybné, že úkon v podobě přijetí žádosti byl proveden. O tom, že žádost byla do řízení přijata, podle stěžovatelky svědčí také "Návod pro žadatele o vízum do České republiky", kde je dokonce v závorce uvedeno "Potvrzení o přijetí žádosti o české vízum". Z tohoto dokumentu je prý zřejmé, že účastník po obdržení této písemnosti může očekávat na informační tabuli zastupitelského úřadu informaci dle uvedeného čísla jednacího "o kladném vyřízení víza či jeho zamítnutí", nikoliv však jeho odmítnutí. Tuto informaci dostane toliko v případě, že jeho žádost není přijata do řízení a je mu vrácena. Zastupitelský úřad nesepsal záznam o odmítnutí žádosti s uvedením důvodu (ust. §53 odst. 2 zákona o pobytu cizinců). Pro odmítnutí podání prý navíc nebyly splněny podmínky, neboť žádost splňovala veškeré zákonem požadované náležitosti dle ust. §31 zákona o pobytu cizinců. Žádost nebyla stěžovatelce nikdy vrácena.
Dle názoru stěžovatelky je nesprávný názor Nejvyššího správního soudu vyvracející její námitku, že odmítnutí žádosti o vízum může být realizováno pouze do okamžiku jejího přijetí, a jeho závěr, že přijetí žádosti zastupitelským úřadem nebrání jejímu následnému odmítnutí formou procesního rozhodnutí. Stěžovatelka nesouhlasí ani s názorem soudu, že není jednoznačně dána výhradní pravomoc policie k rozhodování o žádostech o udělení víza k pobytu nad 90 dnů. Rozhodnutí, kterým soud její žalobu na ochranu proti nečinnosti správního orgánu zamítl, považuje stěžovatelka za nezákonné a pramenící v nesprávném právním posouzení věci.
III.
Ústavní soud není součástí obecné soudní soustavy a nepřísluší mu právo dozoru nad rozhodovací činností obecných soudů. Do rozhodovací činnosti obecných soudů je Ústavní soud oprávněn zasáhnout pouze tehdy, byla-li pravomocným rozhodnutím těchto orgánů porušena ústavně zaručená základní práva nebo svobody.
Ústavní soud tedy přezkoumal napadená rozhodnutí, jakož i řízení jim předcházející, z hlediska stěžovatelkou v ústavní stížnosti uplatněných námitek, a se zřetelem ke skutečnosti, že mohl přezkoumávat pouze ústavnost, dospěl k závěru, že ústavní stížnost není důvodná.
Ústavní soud především připomíná, že není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Pokud se týče výkladu jednoduchého práva, naproti tomu právě Nejvyšší správní soud je tím orgánem, jemuž přísluší sjednocovat judikaturu správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v ust. §12 s. ř. s. (resp. ust. §17 a násl. s. ř. s.). Při výkonu této pravomoci je přirozeně i tento orgán veřejné moci povinen interpretovat jednotlivá ustanovení jednoduchého práva v první řadě vždy z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně garantovaných základních práv a svobod (srov. sp. zn. III. ÚS 139/98, sp. zn. III. ÚS 257/98, sp. zn. I. ÚS 315/99, sp. zn. II. ÚS 369/01 a další). Vyjádřeno jinými slovy, není tak nikterak vyvázán z imperativu plynoucího z článku 4 Ústavy, neboť ochrana ústavnosti v demokratickém právním státě není a nemůže být pouze úkolem Ústavního soudu, nýbrž musí být úkolem celé justice. V možnostech ústavního soudnictví je v této souvislosti klást akcenty na nejdůležitější otázky, případně korigovat nejextrémnější excesy.
Ústavní soud poukazuje na to, že v kontextu své dosavadní judikatury se cítí být oprávněn tento výklad, s odkazem na zásadu zdrženlivosti a princip sebeomezení, posuzovat pouze tehdy, jestliže by aplikace jednoduchého práva v daném konkrétním případě Nejvyšším správním soudem byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zaručených v hlavě páté Listiny, a tudíž by jí bylo lze kvalifikovat jako aplikaci práva mající za následek porušení základních práv a svobod (srov. sp. zn. III. ÚS 224/98, sp. zn. III. ÚS 747/2000, sp. zn. III. ÚS 74/02, sp. zn. III. ÚS 173/02, sp. zn. IV. ÚS 239/03, sp. zn. III. ÚS 219/04 a další).
Ústavní soud se v minulosti jednoznačně vyjádřil k tomu, že Listina poskytuje soudní ochranu pouze tomu právu, které právní řád garantuje (sp. zn. Pl. ÚS 36/93, sp. zn. IV. ÚS 85/04). Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně vyslovil, že subjektivní ústavně zaručené právo cizinců na pobyt na území ČR neexistuje, neboť je věcí suverénního státu, za jakých (nediskriminujících) podmínek připustí pobyt cizinců na svém území (sp. zn. IV. ÚS 85/04, sp. zn. III. ÚS 99/04, sp. zn. III. ÚS 219/04, III. ÚS 260/04). Na udělení víza není dle výslovného znění zákona právní nárok (ust. §51 odst. 2 zákona o pobytu cizinců). Žádné z práv zakotvených v Listině nezakládá nárok cizinců na pobyt na území České republiky. Takové právo je dáno pouze občanům České republiky (po vstupu České republiky do Evropské unie též unijním občanům), a to článkem 14 odst. 4 Listiny, zatímco odst. 2 téhož článku, který se vztahuje na ostatní cizince, zakládá pouze jejich právo svobodně území České republiky opustit (sp. zn. Pl. ÚS 10/2008).
Z rozhodnutí Nejvyššího správního soudu je zřejmé, že tento soud se námitkami stěžovatelky zabýval, přičemž ve svém rozhodnutí řádně a dostatečným způsobem odůvodnil, proč námitky stěžovatelky neshledal důvodnými. Nejvyšší správní soud přisvědčil závěru stojícímu na stanovisku, dle něhož stěžovatelka nemůže uspět se svou žalobou na nečinnost správního orgánu, neboť o její žádosti bylo dne 18. srpna 2006 již rozhodnuto, a to tak, že žádost byla zastupitelským úřadem odmítnuta ve smyslu ust. §53 odst. 2 zákona o pobytu cizinců, přičemž přijetí žádosti zastupitelským úřadem nebrání jejímu následnému odmítnutí formou procesního rozhodnutí. Nejvyšší správní soud pro úplnost v odůvodnění svého rozhodnutí rovněž vysvětlil, proč se dalšími námitkami stěžovatelky nemohl v tomto řízení zabývat. Tento svůj názor Nejvyšší správní soud přiléhavě, stejně jako již předtím i soud prvního stupně, odůvodnil. V tomto ohledu postačí na napadená rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Brně odkázat, aniž by bylo třeba vývody tam blíže rozvedené znovu opakovat.
Krajský soud v Brně i Nejvyšší správní soud se správní žalobou v souladu s kautelou zakotvenou v článku 36 odst. 2 Listiny řádně zabývaly a samotným jejím zamítnutím právo na spravedlivý proces, jež nelze vykládat jako právo na úspěch v soudním řízení, stěžovatelce upřeno nebylo. Do závěrů těchto soudů nepřísluší Ústavnímu soudu zasahovat, neboť Ústavní soud neshledal v jejich argumentaci žádný protiústavní exces.
Ústavní soud neshledal, že by v činnosti jednajících orgánů došlo k porušení ústavně zaručených základních práv nebo svobod stěžovatelky.
Na základě těchto skutečností Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle ust. §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 17. prosince 2009
Jan Musil v. r.
předseda senátu Ústavního soudu