ECLI:CZ:US:2010:2.US.1612.09.1
sp. zn. II. ÚS 1612/09
Nález
Nález Ústavního soudu - II. senátu složeného z předsedkyně senátu Dagmar Lastovecké a soudců Jiřího Nykodýma a Pavla Rychetského (soudce zpravodaj) - ze dne 23. února 2010 sp. zn. II. ÚS 1612/09 ve věci ústavní stížnosti Ing. J. H. proti rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 2 č. j. 41 C 315/2008-22 ze dne 15. 4. 2009, jímž byla stěžovateli přiznána náhrada škody v souvislosti se zproštěním obžaloby v trestním řízení, avšak stěžovatelova žaloba byla zamítnuta v části, v níž se domáhal přiznání úroků z prodlení, za účasti Obvodního soudu pro Prahu 2 jako účastníka řízení a Ministerstva spravedlnosti jako vedlejšího účastníka řízení.
Výrok
I. Ústavní stížnost se zamítá.
II. Návrh na zrušení ustanovení §15 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, se odmítá.
Odůvodnění:
I.
1. Návrhem osobně doručeným dne 22. června 2009, splňujícím formální podmínky [ustanovení §30 odst. 1, §34, §72 odst. 1 písm. a), odst. 3 a 6, §75 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu")], byla Ústavnímu soudu ve lhůtě určené ustanovením §72 odst. 3 zákona o Ústavním soudu doručena ústavní stížnost proti v záhlaví citovanému rozhodnutí.
2. V ní stěžovatel napadl shora uvedené rozhodnutí s tím, že se před obecným soudem domáhal přiznání práva na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím ve výši 1 950 Kč. Soud stěžovateli sice právo na náhradu škodu přiznal, ale žalobu zamítl v části, kde se stěžovatel domáhal přiznání úroků z prodlení i za dobu tzv. předběžného posouzení nároku podle §15 odst. 2 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád). Tímto postupem mělo být zasaženo do stěžovatelových základních práv a svobod podle čl. 1, čl. 3 odst. 1, a čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina").
II.
3. Ústavní soud si vyžádal příslušný spis, z něhož se podává zejména následující: Stěžovatel byl obviněn a obžalován ze spáchání trestného činu, obžaloby však byl v plném rozsahu zproštěn, a proto dle zákona č. 82/1998 Sb. požádal o náhradu nákladů vynaložených na obhajobu ve výši 43 673 Kč a dále náhradu nákladů vzniklých v souvislosti s vyhotovením znaleckého posudku ve výši 1 950 Kč, použitého na svoji obranu v rámci trestního řízení. Ministerstvo spravedlnosti (příslušný úřad dle ustanovení §14 odst. 1 a §6 zákona č. 82/1998 Sb.) prvně zmíněnou částku uhradilo, na druhém místě uvedenému žádání nevyhovělo, neboť mělo za to, že nešlo o náklady účelně vynaložené. Stěžovatel proto právo uplatnil u soudu spolu s požadavkem na přiznání příslušenství (úroků z prodlení) již ode dne následujícího poté, kdy Ministerstvu spravedlnosti doručil výzvu k úhradě náhrady škody. Obvodní soud pro Prahu 2 dospěl k závěru, že nárok stěžovatele je po právu, s výjimkou úroku z prodlení za dobu 6 měsíců od uplatnění nároku u příslušného úřadu (ustanovení §14 odst. 1 a §6 zákona č. 82/1998 Sb.) s odůvodněním, že se žalovaná (Česká republika) může dostat do prodlení teprve po uplynutí lhůty vyjádřené v ustanovení §15 zákona č. 82/1998 Sb.
4. Protože šlo o věc, na niž dopadalo ustanovení §202 odst. 2 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění do 30. 6. 2009, nebylo proti rozhodnutí odvolání přípustné.
5. Stěžovatel ve své stížnosti zdůraznil, že napadené rozhodnutí vychází z rozsudku Nejvyššího soudu sp. zn. 25 Cdo 2060/2001 ze dne 24. 4. 2003, v němž se uvádí: "Stát je povinen nahradit škodu nejpozději do šesti měsíců ode dne, kdy poškozený nárok řádně uplatnil postupem podle §14 zákona č. 82/1998 Sb. Teprve marným uplynutím této lhůty, nikoliv uplynutím lhůty stanovené poškozeným při uplatnění nároku, ocitá se stát jako dlužník z odpovědnostního závazkového právního vztahu (§489 obč. zák.) v prodlení a teprve ode dne následujícího po uplynutí lhůty jej stíhá povinnost zaplatit poškozenému též úrok z prodlení.". Právní úprava spolu s uvedeným judikátem má dle stěžovatele vytvořit "zjevné zvýhodnění specifického okruhu subjektů práva, a to České republiky a samosprávných celků", neboť škůdce se nachází v civilním (soukromoprávním) právním vztahu, tj. v zásadně rovném postavení; jiní škůdci jsou povinni plnit ve lhůtě stanovené ustanovením §563 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, tj. prvního dne poté, kdy byl dlužník (škůdce) o plnění věřitelem požádán. Uvedená lhůta pro tzv. předběžné posouzení nároku vedlejšího účastníka neodůvodněně zvýhodňuje a vytváří překážku soudní ochraně práv stěžovatele, aniž by "po tuto dobu běžely úroky z prodlení". Na podporu tvrzení o soukromoprávním režimu odpovědnostního vztahu státu a poškozeného v případě škody způsobené nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem se dovolává textu uvedeného v bodu 24 nálezu sp. zn. IV. ÚS 642/05 ze dne 28. 8. 2007 (N 133/46 SbNU 249). Závěrem navrhuje, aby Ústavní soud zrušil ustanovení §15 zákona č. 82/1998 Sb., jakož i napadený rozsudek a věc vrátil nalézacímu soudu k dalšímu řízení.
III.
6. Ústavní soud vyzval účastníka a vedlejšího účastníka řízení, aby se k ústavní stížnosti vyjádřili.
7. Obvodní soud pro Prahu 2 ve svém podání ze dne 3. 12. 2009 odkázal na své rozhodnutí a vyjádřil názor, že se stěžovatel pokouší účelově interpretovat ustanovení §15 zákona č. 82/1998 Sb., přičemž tento zákon je speciální právní úpravou, ze které lze dovodit, že "má-li stát zákonnou možnost úhrady ve lhůtě šesti měsíců, nelze jej nijakým způsobem (hrozbou úroku z prodlení) nutit k úhradě dřívější.". Účastník dále poukázal na zvláštní postavení státu jako původce škody a závěrem navrhl, aby Ústavní soud návrh zamítl a vyslovil souhlas s upuštěním od ústního jednání.
8. Česká republika - Ministerstvo spravedlnosti výzvu k vyjádření ignorovala, proto byvši řádně poučena, má se za to, že souhlasila s upuštěním od ústního jednání.
9. Stěžovateli bylo vyjádření účastníka řízení zasláno k replice, kterou dne 4. 2. 2010 vyjádřil nesouhlas s tím, že jeho výklad zákona je označován za účelový. Obecně v řízení o náhradu škody považuje za bezvýznamný fakt, z jaké příčiny došlo ke škodě, tj. zda při výkonu veřejné moci, anebo při jiné škodní události (jako je např. autonehoda). Česká republika patří podle §21 občanského zákoníku mezi subjekty, mezi nimiž je rovnost, vyjádřená v §2 odst. 2 občanského zákoníku, a proto "není vůbec legitimní, aby se Česká republika jakkoliv preferovala ve vztazích, které jsou majetkové podoby a ve kterých má rovné postavení jako ostatní osoby.". Uzavřel, že lhůta šesti měsíců není proporcionální, legitimní a jestliže "má stát právo otálet s odškodněním po dobu 6 měsíců, pak vyvážením tohoto privilegia státu musí být povinnost státu zaplatit kromě nároku také úroky z prodlení přirostlé za dobu jeho projednávání.". Souhlas s upuštěním od ústního jednání byl vysloven.
IV.
10. Ústavní soud je dle čl. 83 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. též ustanovení §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Není součástí soustavy obecných soudů a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí; směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutí obecných soudů, není proto samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost. Pravomoc Ústavního soudu je založena výlučně k přezkumu rozhodnutí z hlediska dodržení ústavněprávních principů, tj. zda v řízení (a posléze rozhodnutím v něm vydaným) nebyla dotčena ústavně zaručená práva účastníků, zda řízení bylo vedeno v souladu s těmito principy a zda lze řízení jako celek pokládat za spravedlivé.
11. Ústavní soud shodně jako ve svých předchozích rozhodnutích (např. usnesení sp. zn. I. ÚS 623/04 ze dne 8. 11. 2005, usnesení sp. zn. III. ÚS 530/03 ze dne 8. 4 2004; ve SbNU nepublikována, dostupná na http://nalus.usoud.cz), v nichž se zabýval tzv. otázkou bagatelních věcí v souvislosti s výší předmětné částky, konstatuje, že jeho úkolem je (mimo jiné) ochrana fyzických a právnických osob před zásahy orgánů veřejné moci, jež mají ústavněprávní dimenzi, tedy zásahy z hlediska ochrany práv jednotlivců zcela zásadního významu [čl. 83, čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, ustanovení §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Ve své dřívější rozhodovací praxi dal Ústavní soud najevo, že v případech tzv. bagatelních věcí, u nichž procesní úprava nepřipouští odvolání (§202 odst. 2 o. s. ř.), tedy ve věcech téhož druhu jako je věc i nyní Ústavním soudem posuzovaná, je v podstatě - s výjimkou zcela extrémních rozhodnutí obecného soudu - ústavní stížnost vyloučena [usnesení sp. zn. III. ÚS 405/04 ze dne 25. 8. 2004 (U 43/34 SbNU 421), sp. zn. IV. ÚS 695/01 ze dne 29. 4. 2002, sp. zn. IV. ÚS 248/01 ze dne 30. 8. 2001, sp. zn. IV. ÚS 8/01 ze dne 21. 3. 2001, sp. zn. IV. ÚS 185/98 ze dne 26. 8. 1998; dostupná na http://nalus.usoud.cz].
12. Tomu koresponduje i další úvaha Ústavního soudu, vyjádřená v usnesení sp. zn. III. ÚS 2612/07 ze dne 5. 6. 2008 (ve SbNU nepublikováno, dostupné na http://nalus.usoud.cz), v níž uvedl, že pokud "občanský soudní řád vylučuje u bagatelních věcí přezkum rozhodnutí vydaných ve druhé instanci, což v obecné rovině není v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, bylo by proti této logice připustit, aby jejich přezkum byl automaticky přesunut do roviny ústavního soudnictví". Z analogie věci tedy vyplývá, že rozhodnutí soudu, proti němuž není přípustné ani odvolání, obecně (s úspěchem) napadat ústavní stížností nelze. V tomto směru by z tohoto závěru bylo možné učinit výjimku pouze v případech mimořádně závažného pochybení, kdy by se obecné soudy při interpretaci ustanovení právního předpisu dopustily svévole, tj. např. své rozhodnutí by vůbec neodůvodnily, nebo by se takové odůvodnění příčilo pravidlům logiky, bylo by výrazem přepjatého formalismu či jiného extrémního vybočení z obecných principů spravedlnosti; taková situace může nastat, jak Ústavní soud konstatoval v řadě svých rozhodnutí [např. nález sp. zn. III. ÚS 224/98 ze dne 8. 7. 1999 nález sp. zn. III. ÚS 224/98 ze dne 8. 7. 1999 (N 98/15 SbNU 17)].
13. Úspěšné uplatnění ústavní stížnosti přichází proto v úvahu jen v případech zcela extrémního vybočení ze standardů, jež jsou pro postupy zjišťování skutkového základu sporu a pro jeho právní posouzení esenciální. K tomu však v daném případě nedošlo, proto by na tomto místě mohl Ústavní soud své rozhodnutí ukončit odmítavým výrokem. Protože však stěžovatel předestřel další, dosud nálezem neřešenou rovinu vztahu citovaného jednoduchého práva a vyjmenovaných ustanovení Listiny, dotčených okolnostmi konkrétní věci, považuje Ústavní soud za vhodné a potřebné, aby vyslovil názor i k ostatním námitkám stěžovatele, zejména k porušení principu rovnosti.
14. Je zapotřebí předeslat a akceptovat axiom, že stát při výkonu veřejné moci, tj. za situace, kdy vystupuje jako mocensky nadřazený subjekt autoritativně rozhodující o právech a povinnostech podřízených subjektů, není a nemůže být s těmito subjekty v rovnoprávném postavení. K výkonu přiznaných pravomocí může sáhnout toliko za situace předvídané zvláštním souborem právních norem, označovaných jako "právo veřejné"; toto právo je přiznáno pouze nositelům veřejné moci při výkonu jejich vrchnostenských pravomocí (blíže viz Dušan Hendrych, a kolektiv: Správní právo, 7. vydání, Praha 2009, str. 22 a násl.)
15. Jakkoli lze v poslední době vysledovat snahy pojmout tradiční výkon vrchnostenských oprávnění jako "veřejnou službu" (viz např. ustanovení §4 odst. 1 věty prvé zákona č. 500/2004 Sb., správní řád: "Veřejná správa je službou veřejnosti."), není možné z tohoto vývoje usuzovat i na fundamentální a bezvýjimečnou změnu základních principů ve vztazích mezi orgány vykonávajícími veřejnou správu a jim podřízenými subjekty.
16. Aktivita veřejné správy může být spjata i se zásahy do majetkové a osobnostní sféry fyzických a právnických osob. Jestliže k těmto zásahům dojde na základě nezákonného rozhodnutí nebo jiného nezákonného (resp. nesprávného) úředního postupu, odpovídá stát (nebo jiný subjekt veřejné správy) za škodu takto vzniklou. Existence takto pojímaného odpovědnostního vztahu (náhradověškodového) tu však neexistovala vždy.
17. Zevrubně tento vývoj shrnuje Dušan Hendrych v citovaném díle (str. 641 a násl.), který je namístě připomenout: "Dvorský dekret ze 14. 3. 1806 č. 758 Sb. zák. soudních (jehož platnost byla uznávána ještě po r. 1945) stanovil, že státní úředníci nemohou být nikdy obžalováni před civilním soudem pro své úřední jednání. Výjimkou z toho byla úprava podle §6 zákona o ministerské odpovědnosti z r. 1867: i soukromé osoby se mohly soudní cestou domáhat na ministrovi náhrady škody, kterou jim svou úřední činností způsobil, ovšem teprve poté, co ministrovo jednání bylo státním soudním dvorem shledáno nezákonným (odpovědností úředníků soudních se tu nezabýváme). Základní zákon státní o moci výkonné z r. 1867 počítal s vydáním zvláštního zákona, který by stanovil, pokud státní zřízenci sami za škodu soukromoprávně odpovídají. Takový zákon však nikdy vydán nebyl. Ustanovení §92 Úst 1920 stanovilo, že zákon určuje, pokud stát ručí za škodu způsobenou nezákonným výkonem veřejné moci. Projevil se tu již tedy odklon od koncepce osobní odpovědnosti státního úředníka ke koncepci odpovědnosti státu. Předvídaný zákon však nikdy vydán nebyl; soudní judikatura pak dovozovala, že není-li zákona, který by státu ukládal ručení za takové škody, stát za ně neodpovídá. Ústavy z r. 1948 ani 1960 tyto otázky pro obor výkonné moci neřešily. Řešil ji však občanský zákoník č. 141/1950 Sb., který v §346 ObčZ 1950 pouze stanovil, že zdali a kdo odpovídá za škodu způsobenou nesprávným postupem v úředním výkonu, stanoví zvláštní zákony. Judikaturou Nejvyššího soudu byla sice z dosahu tohoto ustanovení vyloučena alespoň činnost "neúřední" (hospodářská, technická apod.), předpokládané zákonné úpravy se však dotkly jen několika celkem výjimečných situací. Občanský zákoník z r. 1964 (č. 40/1964 Sb.) učinil jistý krok kupředu, když stanovil, že státní orgány nebo orgán, na který přešly úkoly státního orgánu, odpovídají též za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím podle úpravy obsažené ve zvláštních předpisech (§426 ObčZ). Na jedné straně se tu sice promítla tehdejší neblahá koncepce právního osamostatnění státních orgánů (za škodu nemá odpovídat ani státní úředník, ani stát, nýbrž státní orgán), omezením předpokládané zvláštní úpravy na odpovědnost za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím se však vytvořily podmínky pro založení právní praxe, podle níž pro odpovědnost za škodu způsobenou jinak než rozhodnutím platí obecné předpisy občanského zákoníku (§421 ObčZ). Již od r. 1964 se pracovalo na přípravě nové, komplexní úpravy, kterou se nakonec ještě v červnu 1969, tedy na počátku tzv. normalizace, podařilo ve Federálním shromáždění prosadit přijetím zákona č. 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním postupem. Tento zákon pak platil až do roku 1998, kdy nabyl účinnosti nový zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Od roku 1991 stanoví Listina základních práv a svobod, že každý má právo na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem (o tom, kdo má škodu nahradit, se tu však nic nepraví); podmínky a podrobnosti upravuje zákon (čl. 36 odst. 3, 4 LPS). Toto právo zahrnuje i právo na odškodnění za omezení osobní svobody v rozporu s ust. čl. 5 EÚLP, zaručené ust. čl. 5 odst. 5 EÚLP.".
18. Z uvedeného je nutno dovodit závěr v tom směru, že nebýt čl. 36 odst. 3 a 4 Listiny, provedeného zákonem č. 82/1998 Sb., neexistoval by ve vnitrostátním právním řádu podklad, který by umožňoval poškozenému domáhat se práva na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem. Již z citovaných článků Listiny základních práv a svobod plyne nezbytnost zvláštní veřejnoprávní regulace; důvodem je - na rozdíl od jiných subjektů práva - zvláštní funkce veřejné správy, specifické vztahy a situace, v nichž působí. Automatická aplikabilita právní úpravy odpovědnosti za škodu vyjádřené v občanském zákoníku jakožto základním kodexu upravujícím soukromoprávní vztahy je tak vyloučena.
19. Zcela jinou otázkou je však konstrukce zvolená českým zákonodárcem, kdy veřejnoprávní předpis (zákon č. 82/1998 Sb.) z důvodu legislativní techniky umožňuje, aby byl na právní vztahy jím upravené subsidiárně použit občanský zákoník. Jen volba způsobu úpravy některých otázek nemůže učinit platným závěr, že se stát (resp. i územní celky v samostatné působnosti) ocitá v řízení o náhradu škody v rovnoprávném postavení s poškozeným (příp. "v občanskoprávním vztahu", jak se např. dovozuje in Petr Vojtek: Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci, 2. vydání, Praha 2007, str. 137); v opačném případě by totiž bylo nutné dovodit i autonomii vůle státu, nebo jeho právo obracet se v těchto otázkách i na Ústavní soud, čemuž nemůže být přisvědčeno.
20. Odtud plyne i možnost zákonodárce upravit otázku "splatnosti" náhrady škody odchylně od občanského zákoníku, aniž by tím byl dotčen princip rovnosti, vyjádřený v čl. 3 odst. 1 Listiny. Ostatně na výjimečnost právní úpravy a beneficia zákonodárce v otázce náhrady škody způsobené zákonným rozhodnutím o vazbě, byl-li posléze obžalovaný obžaloby zproštěn, poukázal Ústavní soud ve svém nálezu sp. zn. II. ÚS 596/02 ze dne 5. 5. 2004 (N 64/33 SbNU 141).
21. Konečně je zapotřebí uvést, že stěžovatelem citovaná pasáž z nálezu sp. zn. IV. ÚS 642/05 ze dne 28. 8. 2007 (viz výše) neobsahuje nosné důvody rozhodnutí (tím bylo vyřešení otázky určení okamžiku "objektivizace" výše vzniklé škody, v němž stát aproboval právo obhájce na příslušnou částku jako náhradu nákladů obhajoby, čímž stát stvrdil i výši škody, která poškozenému v souvislosti s postupem státu vznikla), nýbrž svým způsobem distancovanou citaci komentářové literatury. I přesto ale nemělo stěžovateli uniknout, že návětí jím citovaného textu jasně vyjadřuje přesvědčení Ústavního soudu o zvýšené potřebě ochrany vlastnického práva v případech náhrady škody způsobené při výkonu veřejné moci právě proto, že jde o vztahy vzniklé z typicky jiné činnosti než využívání garantovaného prostoru, kdy "každý může činit vše, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá.".
22. Jako obiter dictum, nad rámec nosných důvodů tohoto rozhodnutí, se Ústavní soud domnívá, že délka lhůty stanovená v §15 zákona č. 82/1998 Sb. odpovídá možnostem a schopnostem státu a samosprávných územních celků administrativně obstarávat náhradověškodovou agendu v době přijetí citovaného zákona. Je však zřejmé, že za uplynulé desetiletí prodělala veřejná správa kvalitativní skok v četnosti věcně i formálně správných rozhodnutí a postupů, v důsledku čehož Ústavní soud očekává, že tato lhůta bude v blízké době zákonodárcem zkrácena.
V.
23. Ústavní soud s ohledem na výše uvedené uzavřel, že Obvodní soud pro Prahu 2 neporušil žádné ze stěžovatelem předestřených ustanovení Listiny základních práv a svobod, a proto mu nezbylo než o návrhu v souladu s ustanovením §82 odst. 1 zákona o Ústavním soudu rozhodnout nálezem tak, jak ve výroku I. uvedeno.
24. Protože byl návrh stěžovatele na zrušení ustanovení §15 zákona č. 82/1998 Sb. vzhledem k ústavní stížnosti návrhem akcesorickým, musel tento návrh sdílet osud ústavní stížnosti. Jak je shora vylíčeno, aplikací citovaného ustanovení nenastala taková skutečnost, která by byla v rozporu s ústavním pořádkem, a proto Ústavní soud o tomto návrhu rozhodl podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu tak, jak ve výroku II. uvedeno.