ECLI:CZ:US:2012:3.US.2770.09.2
sp. zn. III. ÚS 2770/09
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jana Musila a soudců Vladimíra Kůrky (soudce zpravodaje) a Jiřího Muchy ve věci ústavní stížnosti stěžovatele Telefónica O2 Czech Republic, a. s., se sídlem v Praze 4, Za Brumlovkou 266/2, zastoupeného JUDr. Pavlem Dejlem, Ph.D., LLM, advokátem se sídlem v Praze 1, Jungmannova 24, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 7. 2009, č. j. 8 Afs 16/2007-705, rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 26. 9. 2006, č. j. 62 Ca 5/2006-402, rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 24. 11. 2005, č. j. R 8/2005, a rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 20. 4. 2005, č. j. S 127/04-3210/05-OHS, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Ve včas podané ústavní stížnosti, která i jinak splňuje náležitosti ústavní stížnosti stanovené zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákonem o Ústavním soudu"), stěžovatel navrhl, aby pro porušení čl. 2 odst. 2, čl. 4, čl. 11, čl. 36, čl. 40 odst. 5 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listiny"), čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen Úmluvy") a čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě byla zrušena v záhlaví označená rozhodnutí, vydaná ve správním řízení a v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu.
II.
Rozhodnutím Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále též i "žalovaného" či "Úřadu") ze dne 21. 7. 2004 čj. S 222/03-4434/04-ORP bylo rozhodnuto o zastavení správního řízení "čj. S 222/03" vedeného se stěžovatelem (dříve společnost ČESKÝ TELECOM, a. s.) ve věci možného porušení §11 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (dále též "ZOHS").
Dne 10. 8. 2004 byl stěžovatel přípisem sp. zn. S 127/04-4752/04/ORP vyrozuměn o zahájení správního řízení "čj. S 127/04" ve věci možného porušení ustanovení článku 82 Smlouvy o založení Evropského společenství (dále též jen "SES"), jehož se měl dopustit tím, že uplatňováním cenových plánů (dále podrobně specifikovaných) vytváří bariéru pro rozvoj konkurence při poskytování veřejných telekomunikačních služeb určených domácnostem a podnikatelským subjektům prostřednictvím veřejných pevných sítí.
Rozhodnutím ze dne 20. 4. 2005 čj. S 127/04-3210/05/OHS Úřad pro ochranu hospodářské soutěže rozhodl tak, že stěžovatel uplatňováním cenových plánů a nadstavbových balíčků (dále podrobněji specifikovaných pod body A až E) zneužil svého dominantního postavení na trhu poskytováním přístupu do veřejné pevné telekomunikační sítě ve smyslu článku 82 Smlouvy o založení Evropského společenství (bod 1) a za toto jednání mu podle §22 odst. 2 ZOHS uložil pokutu ve výši 210 000 000 Kč (bod 2); jednání popsané pod bodem 1 stěžovateli do budoucna zakázal (bod 3) a podle ustanovení §23 odst. 1 ZOHS uložil podrobně specifikovaná opatření k nápravě (bod 4), jakož i povinnost písemně informovat o jejich splnění (bod 5).
Rozhodnutím předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 24. 11. 2005 č.j. R 8/2005 bylo v řízení o rozkladu změněno napadené správní rozhodnutí tak, že stěžovatel svým jednáním podrobně specifikovaným v bodech A až D (bod 1 výroku) porušil článek 82 Smlouvy o založení Evropského společenství, a za toto porušení se mu ukládá pokuta ve výši 205 000 000 Kč (bod 2 výroku). V bodech 3 a 5 výroku, týkajících se uložení zákazu protiprávního jednání do budoucna a povinnosti podat zprávu o splnění nápravných opatření bylo napadené rozhodnutí potvrzeno; v bodě 4 bylo změněno v části uložených opatření k nápravě, a to z důvodu jejich formulačního upřesnění.
III.
Řízení před soudy
a) krajský soud
O žalobě stěžovatele proti rozhodnutí správního orgánu rozhodl Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 12. 10. 2006 čj. 10 Ca 13/2006 - 106 tak, že ji jako nedůvodnou zamítl.
Ke stěžejní námitce stěžovatele o překážce věci rozhodnuté, vycházející z toho, že správní orgán v téže věci již dříve řízení zastavil, soud v odůvodnění uvedl, že toto rozhodnutí bylo vydáno za situace, kdy správní orgán prvního stupně (ve správním řízení č. j. S 222/03) dospěl po 1. 5. 2004 k závěru, že jednání stěžovatele "je způsobilé narušit obchod mezi členskými státy ve smyslu čl. 82 SES, a tedy narušit hospodářskou soutěž v kvalifikované míře odůvodňující aplikovatelnost hmotného komunitárního práva", pročež musel po stránce procedurální nalézt způsob, jak naplnit čl. 3 odst. 1 Nařízení č. 1/2003, podle něhož měl povinnost na zneužití dominantního postavení, zkoumané do 1. 5. 2004 z hlediska možného porušení §11 odst. 1 ZOHS, aplikovat "také" čl. 82 Smlouvy ES a "zajistit tak jednotnost uplatňování práva hospodářské soutěže v komunitárním prostoru, a to dokonce na principu (v jiných právních odvětvích neobvyklém) paralelní aplikace". Bylo tudíž nezbytné "ve vnitrostátních procesních předpisech ... nalézt oporu a následně učinit takové procedurální kroky, jež by umožnily obligatorní aplikaci Smlouvy ES a Nařízení čl. 1/2003". Krajský soud přitom zdůraznil, že ačkoli postup, k němuž se správní orgán uchýlil, není procesně zcela správným, nejde o nesprávnost, jež by se měla jakkoliv dotknout stěžovatelových práv, zejména porušit některou ze základních zásad, jimiž je ovládáno správní řízení. Za podstatné pokládal, že správní řízení č. j. S 222/03 nebylo ukončeno rozhodnutím ve věci, nýbrž rozhodnutím o zastavení řízení, jehož důvod odpadl; z obsahu rozhodnutí o zastavení řízení nevyplynulo, že porušení norem soutěžního práva nebylo prokázáno, resp. že by správní orgán nepovažoval i nadále posuzované jednání stěžovatele za zneužití dominantního postavení, ale důvodem, pro který bylo vydáno, byla "potřeba přímé aplikace komunitárního práva na základě změny právního stavu ke dni 1. 5. 2004", přičemž "z pohledu práv účastníka správního řízení pozdějšího ... se postup žalovaného nemohl nijak negativně projevit". Krajský soud proto konstatoval, že je-li "zásada překážky věci pravomocně rozhodnuté primárně zaměřena na zachování právní jistoty účastníka řízení založené na nezměnitelnosti pravomocného rozhodnutí", jest mít v tomto případě za to, že "míra právní jistoty účastníka původního správního řízení ohledně konkrétních poměrů ..., které pro něj z původního rozhodnutí plynuly, nebyla vedením pozdějšího správního řízení a vydáním rozhodnutí nijak dotčena", a původní rozhodnutí o zastavení řízení nelze ani považovat za rozhodnutí "konečné"; "tatáž otázka tedy nebyla předmětem dvou rozhodnutí".
Nedůvodnou shledal krajský soud i námitku porušení zásady ne bis in idem, uplatněnou s poukazem na rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu (dále jen "ČTÚ") č. 01/2005. Podle soudu nebyla v rozhodné době pravomoc žalovaného Úřadu k posouzení jednání stěžovatele nijak dotčena, a zatímco napadené rozhodnutí zčásti ukládá žalobci napravit důsledky jeho již uskutečněného jednání, rozhodnutí sektorového regulátora na tyto důsledky nedopadá a je jednoznačně zaměřeno na nastavení podmínek do budoucna; právě tato skutečnost podle něj vylučuje, že by oba správní orgány rozhodovaly opakovaně v totožné věci a že by se "kombinace obou rozhodnutí" mohla stěžovatele v jeho veřejných subjektivních právech jakkoliv dotknout.
Za účelovou a nedůvodnou označil soud též námitku "neurčitého vymezení předmětu správního řízení", neboť předmět a rozsah správního řízení byl vymezen oznámením o jeho zahájení a poté i upřesněn, přičemž stěžovatel sám činil množství úkonů, jimiž reagoval na úkony správního orgánu prvního stupně a z jejich věcného obsahu nevyplývá nic, z čeho by bylo možno dovodit, že předmětu či rozsahu řízení neporozuměl; rovněž závěry správních orgánů obou stupňů vymezený předmět i rozsah správního řízení respektují.
K námitce nepřípustné "retroaktivity" krajský soud uvedl, že v úvahu zde mohla přijít toliko "retroaktivní aplikace právního předpisu", jíž se však "žalovaný fakticky vyhnul tím, že rezignoval na posouzení žalobcova jednání, ke kterému došlo v období před 1. 5. 2004, přestože šlo o jednání typově shodné s jednáním uskutečněným po 1. 5. 2004, které bylo shledáno protiprávním, a ... právě žalobcovo jednání uskutečněné před 1. 5. 2004 bylo důvodem, o nějž se zahájení správního řízení čj. S 222/03 opíralo". Tato "rezignace" pak "sice způsobila, že se žalovaný v období bezprostředně následujícím po 1. 5. 2004 nevypořádal s problematickou otázkou samotného přechodu na dvouúrovňovou paralelní aplikaci komunitárního a vnitrostátního soutěžního práva, zároveň však zřetelně vyloučil retroaktivní aplikaci komunitárního soutěžního práva hmotného na jednání žalobce před 1. 5. 2004". Z rozhodnutí žalovaného Úřadu podle soudu jednoznačně vyplývá, že stěžovatel byl sankcionován za jednání, které uskutečňoval až po 1. 5. 2004; aplikoval-li proto Úřad právo účinné od 1. 5. 2004, pak evidentně "v této aplikaci není prvek retroaktivity obsažen". Zákaz retroaktivity souvisí výlučně s aplikací příslušných právních předpisů a nikoli s využitím podkladů pro rozhodnutí správního orgánu, jak stěžovatel namítal; staly-li se součástí správního spisu č. j. S 127/04 i podklady shromážděné v předchozím správním řízení (čj. S 222/03), jež bylo zastaveno (a s nimiž byl navíc řádně obeznámen), pak takový postup žalovaného nelze za retroaktivitu označit.
Z podrobně vyložených důvodů neshledal krajský soud opodstatněnými ani námitky, směřující proti hmotněprávnímu posouzení jednání stěžovatele, jakož i námitky procesní povahy (způsob a rozsah dokazování, konzultace mezi Úřadem a Evropskou komisí), stejně jako námitku proti výši uložené pokuty a z nedodržení zákonem stanovené tříleté lhůty pro uložení sankce.
b) Nejvyšší správní soud
Jako nedůvodnou posoudil Nejvyšší správní soud kasační stížnost, již proti rozsudku krajského soudu stěžovatel podal, a ústavní stížností napadeným rozsudkem ji zamítl.
K námitce porušení zásady ne bis in idem (event. překážky rozsouzené věci) Nejvyšší správní soud poukázal na vlastní rozhodnutí ze dne 31. 10. 2008, sp. zn. 5 Afs 9/2008, v němž dospěl k závěru, že se citovaná zásada "na paralelní aplikaci evropského a českého soutěžního práva nevztahuje", neboť "v případě takovéto aplikace nejde o procesní otázku, ale o hmotněprávní otázku souběhu deliktů" a je nutno zkoumat skutečnosti, jež takový souběh vylučují, "včetně poměru speciality, a to porovnáváním právem chráněných zájmů". Odvolal se též na rozsudek ze dne 10. 4. 2009, č. j. 2 Afs 93/2008 - 92, podle nějž "trestněprávní teorie trvajícího deliktu jako jednoho skutku je prolomena ukončením výhradní národní jurisdikce", a ani v dané věci neshledal důvod se od těchto "obecných právních závěrů" odchýlit. Nejvyšší správní soud proto uzavřel, že v případě správních řízení vedených žalovaným Úřadem pod zn. S 222/03 a zn. S 127/04 šlo o samostatné delikty se samostatnými skutky a tudíž zastavení prvního správního řízení "nemohlo bránit postihu stěžovatele žalobou napadeným rozhodnutím a to již za dobu od 1. 5. 2004".
K námitce porušení zásady zákazu retroaktivity a jejího posouzení soudem v rozporu s judikaturou Ústavního soudu (nález ze dne 13. 6. 2002 sp. zn. III. ÚS 611/01) Nejvyšší správní soud uvedl, že bylo-li stěžovatelovo jednání po 1. 5. 2004 samostatným skutkem a bylo posouzeno z hlediska článku 82 SES, nelze vůbec hovořit o aplikaci právního předpisu se zpětnou účinností, neboť "nelze směšovat retroaktivitu právního předpisu (tedy možnost jeho aplikace) s použitím důkazů získaných v dřívějším správním řízení". Ve shodě s krajským soudem pak připomenul, že stěžovatel sám "při jednání vedeném v rámci správního řízení S 127/04 odpovídal na otázky Úřadu odkazem na dřívější vyjádření v řízení S 222/03, důkazy byly součástí správního spisu, a stěžovatel měl možnost se s nimi seznámit a vyjádřit se k nim, což také učinil"; též uvedl, že "tarify HOME MINI, HOME STANDARD a BUSINESS STANDARD nebyly předmětem řízení S 222/03 a za tyto cenové plány stěžovatel postižen nebyl".
Co do tvrzeného nesprávného posouzení vlivu jednání stěžovatele na soutěž na relevantním trhu Nejvyšší správní soud v odůvodnění napadeného rozsudku zaznamenal, že "již samotným nastavením dotyčných cenových plánů byli zákazníci k újmě soutěžitelů motivování k využití i těch služeb stěžovatele, které by jinak nevyužili".
Opodstatněným neshledal Nejvyšší správní soud ani tvrzení stěžovatele, že došlo k porušení zásady in dubio pro reo s tím, že jde o výtku zcela obecného charakteru, kdy s pouhým poukazem na tento princip stěžovatel dovozuje, že nebyly dány důvody pro vydání napadeného rozhodnutí.
S podrobným odůvodněním pak Nejvyšší správní soud přisvědčil i závěrům krajského soudu, že "existence regulačního rámce v případě neregulovaných cenových plánů nevylučuje protisoutěžní jednání stěžovatele", a že "sama skutečnost, že stěžovatel nastavil strukturu svých neregulovaných plánů obdobně, jak mu ukládala regulace ohledně regulovaných plánů, jej od odpovědnosti za protisoutěžní jednání neliberuje". Ve shodě s krajským soudem dospěl ohledně posouzení otázky relevantního trhu k závěru, "že i přes postupné stírání specifik pevné a mobilní telefonie nelze ještě hovořit o plné zastupitelnosti se zřetelem na jasné rozlišovací znaky (mobilita, kvalita a rychlost) a pokud stěžovatel poukazuje na cenové rozhodnutí ČTÚ ze dne 23. 4. 2008 č. CEN 1/04.2008-1, které konstatuje silnou substituci, je třeba uvést, že stěžovatel je postižen za jednání z roku 2004 rozhodnutím z roku 2005, kdy situace na trhu byla jiná a budoucí vývoj, navíc odlišný od situace v dalších státech Evropské unie, nebylo možno detailně předvídat". Proto poukaz na vývoj v následujících letech nemůže být rozhodný.
K námitce ohledně nesprávně uložené sankce (pokuty) Nejvyšší správní soud konstatoval, že se s jednotlivými aspekty hodnocení pokuty co do její výše krajský soud řádně vypořádal, a "situaci se záměnou cenových plánů BUSINESS STANDARD a Business Standard odpovídajícím způsobem objasnil"; tvrzení stěžovatele, že mu byla pokuta uložena za cenové plány se shodnou strukturou jako přímo regulované plány (HOME ZERO a HOME STANDARD) pak nemůže obstát i s ohledem na obsah jeho výpovědi při jednání se žalovaným ze dne 18. 12. 2003.
Jako nedůvodnou pak s podrobným odůvodněním a s poukazem na odůvodnění rozhodnutí krajského soudu, jakož i obsah správního spisu, odmítl Nejvyšší správní soud námitky stěžovatele týkající se porušení zásady materiální pravdy (konkretizované tvrzením, že skutková zjištění žalovaného nemají oporu ve spisech, provedené dokazování nebylo dostatečné, případně nemá odpovídající důkazní hodnotu, dokazování zůstalo neúplné apod.), neurčitého vymezení předmětu správního řízení, zmatečnosti soudního řízení vzhledem k pochybnosti o nestrannosti jednoho ze soudců senátu krajského soudu, jakož i nepřezkoumatelnosti a nesrozumitelnosti rozsudku krajského soudu (proto, že obsahoval v záhlaví latinské nadpisy).
Nejvyšší správní soud se neztotožnil ani s námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu v části odůvodnění "o údajné neexistující zaměnitelnosti mobilní a fixní telefonie", jestliže krajský soud v rozhodnutí "správně konstatoval, že závěr žalovaného ohledně nezastupitelnosti mezi službami mobilní a pevné telefonie založené na zcela jasných rozlišovacích znacích (mobilita, kvalita, rychlost) je i přes postupné stírání specifik pevné a mobilní telefonie akceptovatelný a že v době posuzovaného jednání zde zastupitelnost dána nebyla". Nejde zde o to, které zboží (služba) je kvalitnější, ale o to, zda existují rozdíly mezi posuzovanými druhy zboží (služeb), které zastupitelnost posuzovaných druhů zboží vyloučí.
Rovněž tvrzení stěžovatele, že v žalobě formuloval návrh na snížení (moderaci) pokuty, Nejvyšší správní soud nepřisvědčil; podle jeho hodnocení žádná z formulací uvedených v žalobě zřetelně vyjádřený návrh na moderační postup neobsahovala. Ostatně ani po posouzení obsahu námitky ohledně výše pokuty nelze než dospět k závěru, že základní podmínka pro moderaci, tj. že pokuta byla uložena ve zjevně nepřiměřené výši, zde splněna nebyla, a krajský soud uzavřel shodně.
K námitce stěžovatele (obsažené v doplnění kasační stížnosti), v níž s odkazem na nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 192/05 poukázal na to, že žalovaný pozbyl v průběhu řízení S 127/04 pravomoc věc projednat, neboť od 1. 5. 2005 až do 30. 4. 2007 platila ustanovení §1 odst. 9 a §11 odst. 2 ZOHS, jimiž zákonodárce vyloučil pravomoc žalovaného v oblasti soutěžního práva na telekomunikačním trhu ve prospěch ČTÚ, Nejvyšší správní soud uvedl, že "smyslem §1 odst. 9 ZOHS nebylo vyloučit z působnosti ZOHS jakékoli jednání soutěžitelů, které je porušením zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích, ale pouze ty případy, kdy zákon o elektronických komunikacích ve vztazích upravených ZOHS obsahuje vlastní (speciální) právní úpravu, a tudíž ustanovení §11 odst. 1 písm. b) [pozn. správně zřejmě písm. f)] ZOHS na daný případ nedopadá". Pakliže stěžovatel odkazuje na rozhodnutí ČTÚ č. 01/2005, vydané v jeho věci, týká se "seznamu telekomunikačních služeb s regulovanými cenami platnými pro určené prodávající a kupující (fyzické a právnické osoby) telekomunikačních služeb uvedených v tomto cenovém rozhodnutí", a i když se určité "části obou správních aktů zčásti překrývají", nejedná se o situaci, "kdy by zmíněná část cenového výměru vylučovala uvedenou část rozhodnutí předsedy Úřadu". Uzavřel proto, že v dané věci "cenové" rozhodnutí ČTÚ upravuje regulaci cen (do budoucna), oproti tomu "nápravné opatření" Úřadu "navazuje na konstatování porušení právních předpisů na úseku ochrany hospodářské soutěže cenovými plány stěžovatele a směřuje k odstranění tohoto protiprávního stavu, včetně stanovení lhůty pro realizaci těchto opatření...". O porušení zásady ne bis in idem, jak již dovodil krajský soud se shodnou argumentací, tudíž nejde.
K poukazu stěžovatele na rozhodnutí specializovaného britského úřadu OFCOM (Office for Communications) ze dne 12. 7. 2004, pak Nejvyšší správní soud uvedl, že právě v tomto rozhodnutí je obsažen závěr, podle nějž "jestliže dominantní podnik balíčkuje služby, může jít o porušení zákona, pokud by účelem takovéhoto jednání bylo využít dominantního postavení na trhu poskytování jedné služby tím způsobem, že nabídne druhou službu, vystavenou větší soutěži, v balíčku s první službou a pokud by zákazník byl motivován k nákupu druhé služby, vystavené větší soutěži, od dominantního poskytovatele společně s tou první. ...", přičemž právě o tuto situaci na straně stěžovatele šlo, neboť "balíčkování by nebylo nepovolené, pokud by stěžovatel neměl dominantní postavení, resp. nevázal by službu, u které má dominantní postavení (přístup) se službou, kde je soutěžní prostředí (hovorné)". Nejvyšší soud proto konstatoval, že "ačkoliv u British Telecom nebylo balíčkování shledáno závadným", v čemž stěžovatel shledává "jasný argument, že balíčkování je povoleno", "záleží vždy na okolnostech a typu vázaných (balíčkovaných) služeb". Argumentaci stěžovatele cenovým rozhodnutím ČTÚ č. CEN/1/04.2008-1 z 23. 4. 2008 pak zhodnotil - se zřetelem k ustanovení §75 odst. 1 s. ř. s. - pro nyní posuzovanou věc jako irelevantní.
IV.
Ústavní stížnost
Stěžovatel v ústavní stížnosti namítá, že žalovaný správní orgán zasáhl svými rozhodnutími vydanými v "druhém řízením" zásadním způsobem do jeho základních práv a tento zásah nebyl napraven ani v rámci následného soudního přezkumu. Základní pochybení přitom spatřuje v porušení zásady "ne bis in idem" ve správním řízení.
S odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu a rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Zolotukhin v. Rusko (stížnost č. 14939/03) především dovozuje, že v "prvním i druhém" správním řízení bylo posuzováno totožné jednání (totožný čin) totožného pachatele (stěžovatele), jež se vyznačovalo totožnými skutkovými okolnostmi a totožností jednající osoby, neboť předmětem posouzení v obou řízeních bylo jednání stěžovatele spočívající v uplatňování týchž cenových plánů. Odmítá přitom argumentaci, že v tomto případě jde o situaci, kdy "trestněprávní teorie trvajícího deliktu jeho jednoho skutku je prolomena ukončením výhradní národní jurisdikce" a že tudíž se "v případě správních řízení vedených u Úřadu pod S 222/03 a S 127/04 ... jednalo o samostatné delikty se samostatnými skutky", neboť tento závěr o "dělení" deliktu je podle jeho názoru v rozporu jak s logikou věci (na určení jednoty skutku nemá a nemůže mít vliv změna zákona či změna kompetence či jurisdikce), tak i s "aktuálními" rozhodnutími Nejvyššího správního soudu v jiných věcech (viz sp. zn. 2 Afs 93/2008, sp. zn. 5 As 21/2007, či sp. zn. 8 As 17/2007). Tvrdí proto, že pokud Nejvyšší správní soud vymezil skutek stěžovatele jako "trvající správní delikt, měl v souladu se ... zcela jednoznačnou judikatorní praxí ... tento skutek posoudit jako jediné jednání, o kterém má být rozhodováno jediným rozhodnutím a nikoliv ... jako dvě jednání (skutky) a dva samostatné delikty".
Tento závěr nelze podle stěžovatele zpochybnit ani argumentací, že "první řízení" bylo ukončeno rozhodnutím o zastavení řízení, neboť i takové rozhodnutí tvoří překážku věci rozhodnuté. V rozhodné době bylo totiž možno zastavit správní řízení toliko z důvodů dle §30 zákona č. 71/1967 Sb., správní řád, "pro odpadnutí důvodu řízení", přičemž takové rozhodnutí bylo svojí povahou rozhodnutím o věci samé, jež mělo za následek, že věc byla rozhodnuta a řízení o ní bylo skončeno (srov. rozhodnutí Vrchního soudu v Praze sp. zn. 6 A 100/94). Pokud tedy žalovaný "již jednou řízení vedené proti stěžovateli zastavil, založil tím ... překážku res iudicata každému pozdějšímu řízení" bez ohledu na důvody, jež ho k zastavení řízení vedly.
K porušení zásady ne bis in idem došlo ze strany žalovaného i "v důsledku existence rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu" (vydaného před vydáním napadeného správního rozhodnutí o rozkladu), který "formou cenového rozhodnutí č. 01/2005" uložil stěžovateli povinnost "účtovat cenu za použití telefonní stanice samostatně od cen za ostatní poskytnuté služby a nezahrnovat volné minuty a hovorové kredity do cen za používání telefonní stanice"; jestliže poté žalovaný v rozhodnutí o rozkladu uložil stěžovateli výrokem IV mj. upravit cenové plány způsobem tam vymezeným, nepřípustně rozhodoval znovu o uložení povinností, o nichž již před ním rozhodl jiný správní orgán.
Stěžovatel též namítá, že ačkoliv žalovaný ve svém rozhodnutí zdůraznil, že sankce je ukládána za jednání, jehož se měl dopustit v době od 1. 5. 2004 (resp. v době od 7. 8. 2004), je z průběhu řízení a souvisejících okolností zjevné, že uložením pokuty ve výši stanovené v rozhodnutí "zamýšlel Úřad postihnout i jednání stěžovatele, které datu 1. 5. 2004 předcházelo"; o tom svědčí nejen to, že žalovaný své závěry "postavil výlučně na důkazech a skutkových okolnostech z období před 1. 5. 2004", nýbrž i samo odůvodnění výše uložené pokuty. Podle stěžovatele žalovaný navíc toto dřívější jednání postihoval podle čl. 82 Smlouvy o Evropském společenství, jež se však v České republice stal aplikovatelným až po té, co k tomuto jeho dřívějšímu jednání došlo, v důsledku čehož se "rozhodování Úřadu dostalo do příkrého rozporu se zákazem retroaktivity".
Shodně jako v kasační stížnosti stěžovatel vytýká i nedostatek pravomoci správního orgánu ve věci rozhodovat, neboť v období od 1. 5. 2004 do 30. 4. 2007 platilo ustanovení §1 odst. 9 ZOHS, na jehož základě pozbyl žalovaný správní orgán v rozhodné době pravomoc rozhodovat ve věci stěžovatele ve "druhém řízení", když zákonná úprava pravomocí ČTÚ týkající se ochrany relevantních trhů v oblasti elektronických komunikací ve spojení s tímto ustanovením ZOHS představovala právní úpravu speciální k úpravě ZOHS. Pakliže tedy žalovaný správní orgán "tuto pravomoc vykonal, učinil tak v rozporu se zákonem a jeho rozhodnutí je nicotné".
V.
Vyjádření účastníků
K ústavní stížnosti podaly vyjádření oba správní soudy i Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, jež byla intimována stěžovateli, který na ně odpověděl.
Jelikož - z pohledu rozhodných kritérií ústavněprávního přezkumu - již tato podání nepřinesla podstatné argumentační novoty, a zúčastněným subjektům této názorové výměny jsou tato vyjádření známa, upustil Ústavní soud od jejich podrobného záznamu.
VI.
Posouzení věci Ústavním soudem
Ústavní soud představuje podle čl. 83 Ústavy soudní orgán ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod. Není součástí obecných soudů, není jim instančně nadřazen a neposuzuje proto rozhodovací činnost obecných soudů v každém případě, kdy došlo k porušení běžné zákonnosti nebo k jiným nesprávnostem, které svou podstatou spočívají v rovině podústavního práva, ale až tehdy, když takové porušení představuje zároveň porušení ústavně zaručeného základního práva nebo svobody (srov. např. nález Ústavního soudu ve věci sp. zn. II. ÚS 45/94, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 3, č. 5).
Jinak řečeno, tzv. podústavní "nesprávnost" referenčním hlediskem ústavněprávního přezkumu není.
V usnesení ze dne 23. 6. 2004 sp. zn. III. ÚS 219/04 (stejně jako později, kupříkladu v usnesení sp. zn. II. ÚS 1187/07) Ústavní soud připomenul, že stav, kdy byl "za neexistence Ústavou předpokládaného Nejvyššího správního soudu sám nucen ve věcech, které jsou projednávány ve správním soudnictví, provádět v nezbytných případech korekci právních názorů, která by jinak příslušela tomuto soudu ... faktickým započetím činnosti Nejvyššího správního soudu pominul", a proto i v této oblasti platí, že "Ústavní soud není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem". Co do "výkladu jednoduchého práva, naproti tomu právě Nejvyšší správní soud je tím orgánem, jemuž přísluší sjednocovat judikaturu správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v §12 s. ř. s. (resp. §17 a násl. s. ř. s.)", a to "v první řadě vždy z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně garantovaných základních práv a svobod".
Deficit spravedlivého procesu, jehož se stěžovatel ve skutečnosti dovolává (čl. 36 odst. 1 Listiny), se v rovině právního posouzení věci nemůže projevit jinak než poměřením, zda správními orgány a soudy podaný výklad rozhodných právních norem je předvídatelný a rozumný, koresponduje-li fixovaným závěrům soudní praxe, není-li naopak výrazem interpretační svévole (libovůle), jemuž chybí smysluplné odůvodnění, případně zda nevybočuje z mezí všeobecně (konsensuálně) akceptovaného chápání dotčených právních institutů. Ústavněprávním požadavkem též je, aby soudy vydaná rozhodnutí byla řádně, srozumitelně a logicky odůvodněna (srov. §157 odst. 2 o. s. ř.).
Tyto podmínky zásahu Ústavního soudu do rozhodovací činnosti obecných soudů splněny nejsou, jestliže argumentace stěžovatele uplatněná v ústavní stížnosti směřuje pouze k tomu, aby Ústavní soud přehodnotil právní závěry jak Nejvyššího správního soudu, tak krajského soudu a správních orgánů. Oponenturou, založenou na totožných námitkách, jež již dříve stěžovatel těmto orgánům adresoval, se otevírá spor situovaný zásadně v rovině výkladu práva podústavního, který Ústavnímu soudu - až na připustitelné výjimky - nepřísluší. V usnesení ze dne 22. 9. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 18/09 Ústavní soud konstatoval, že "v kontextu své dosavadní judikatury se ... cítí být oprávněn posoudit výklad podústavního práva, provedený obecnými nebo správními soudy, pouze tehdy, jestliže by jeho aplikace byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zaručených v hlavě páté Listiny, a tudíž by ji bylo možné kvalifikovat jako porušení základních práv a svobod účastníka řízení (srov. např. sp. zn. III. ÚS 224/98, Sb. n. u., sv. 15, str. 17)" ... resp. muselo by jít "o aplikaci jednoduchého práva, která se jeví v daných souvislostech svévolnou, argumentačně vybudovanou bez přesvědčivého a konzistentního racionálního logického odůvodnění, pročež ji objektivně není možno akceptovat".
Oproti očekáváním stěžovatele však právní názory co do výkladu zásady ne bis in idem ve vztahu k namítané trestněprávní teorii trvajícího deliktu jako jednoho skutku, jež byly v dané věci zejména Nejvyšším správním soudem ohledně protisoutěžního jednání stěžovatele prosazeny, za protiústavní - v uvedeném smyslu - mít nelze.
Stěžovateli lze přisvědčit v tom, že protisoutěžní právo patří do oblasti deliktního práva správního a že pro vymezení jeho principů je přiměřené vycházet z trestněprávní nauky i judikatury obecných soudů, což již bylo přijato i v rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2008, č.j. 2 As 34/2006-73, publ. pod č. 1546/2008 Sb. NSS), Ústavního soudu, Evropského soudu pro lidská práva, a konečně i v judikatuře Evropského soudního dvora. Není pochyb, že mezi jednu ze základních zásad i v oblasti správních sankcí zásada ne bis in idem patří (čl. 40 odst. 5 Listiny, čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, čl. 50 Listiny základních práv Evropské unie).
Ideu o "dvojím chráněném zájmu" [připouštějící za vymezených podmínek uplatnit na jednání soutěžitelů spočívající v uzavírání zakázaných dohod omezujících hospodářskou soutěž nebo ve zneužití dominantního postavení na trhu, která naplňují znaky skutkových podstat dle čl. 81 Smlouvy ES (nyní článek 101 Smlouvy o fungování EU) nebo dle čl. 82 Smlouvy ES (nyní článek 102 Smlouvy o fungování EU), rovněž jim odpovídající skutkové podstaty dle §3 odst. 1 a §11 odst. 1 ZOHS, resp. tolerující "souběžné vyslovení viny za spáchání uvedených komunitárních a vnitrostátních deliktů v jediném rozhodnutí správního orgánu"], již naznačil Nejvyšší správní soud v rozhodnutí ze dne 31. 10. 2008 sp. zn. 5 Afs 9/2008, lze mít sice v jeho judikatuře za překonanou (se zřetelem na stěžovatelem odkazované rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ze dne 10. 2. 2009 ve věci "Zolotukhin v. Rusko"), v dalším rozhodnutí, ze dne 10. 4. 2009 sp. zn. 2 Afs 93/2008, se k námitce porušení zásady ne bis in idem ve vztahu k trestněprávní teorii trvajícího deliktu jako jednoho skutku vyjádřil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 10. 4. 2009 sp. zn. 2 Afs 93/2008 již způsobem, který koresponduje názoru, uplatněnému i ve věci nyní posuzované.
Zde Nejvyšší správní soud konstatoval, že okamžikem přistoupení České republiky k Evropské unii "nedochází ve vztahu k deliktnímu jednání porušujícímu ZOHS k pouhé jiné úpravě odpovědnosti či postihu, ale ke změně jurisdikce, které takové jednání podléhá. Trvající delikt přesahující z jedné právní úpravy do další je podmíněn tím, že by jednání, které ho tvoří, mohlo být orgánem, pod jehož pravomoc spadá, postiženo před novelou i po ní. ... Jednání, k němuž došlo před přistoupením České republiky k Evropské unii, není jednáním, které by se okamžikem vstupu stalo jednáním podléhajícím zpětně komunitární jurisdikci. Nová jurisdikce (komunitární), se na národní území vztahuje až po přístupu k EU. Nelze než dovodit, že změna jurisdikce spojená s přistoupením země k EU ukončila protisoutěžní jednání, k němuž do té doby docházelo na národním území, a které podléhalo výlučně národní jurisdikci a mohlo být postihováno výlučně dle vnitrostátní úpravy (ZOHS). Okamžik vstupu také nijak nebrání tomu, aby národní úřad toto jednání postihl, pokud neuplynuly lhůty, v nichž tak může učinit. Nejde tedy o svévolné vytržení části trvajícího deliktu žalovaným a tudíž ani o dvojí postih téhož jednání ... Byť žalobci nijak formálně neukončili jednání, jehož se dopouštěli ve vztahu k České republice před jejím vstupem do EU (což ostatně neučinili ani po datu 1. 5. 2004), je toto třeba považovat za ukončené zánikem výhradní národní jurisdikce. Jednání po vstupu do EU je formálně jiným - komunitárním - deliktem, který je podřízen sdílené jurisdikci národního soutěžního úřadu a Komise s právem přednosti Komise (čl. 11 odst. 6 Nařízení č. 1/2003). Jiný závěr, než že protisoutěžní jednání žalobců bylo na území ČR z hlediska jednoty skutku přerušeno vstupem do EU, nelze dovodit ani z rozhodnutí Komise".
Jestliže se tedy právě tímto právním názorem Nejvyšší správní soud řídil i při rozhodování v nyní projednávané věci, aby dospěl k závěru, že v případě správních řízení vedených žalovaným za deliktní jednání stěžovatele za období do 30. 4. 2004 a za období od 1. 5. 2004 (resp. 7. 8. 2004) šlo o řízení o dvou samostatných deliktech a zastavení prvního správního řízení proto "nemohlo bránit postihu stěžovatele" za "dobu od 1. 5. 2004", pak zjevně takovému rozhodnutí nelze přičíst znak interpretační svévole a nepředvídatelnosti (či dokonce judikatorního excesu), což jediné by mohlo mít význam v kontextu ústavněprávního přezkumu, jak byl výše kriteriálně vymezen. Významné je též, že odůvodnění uplatněného názoru je založeno na racionální, logické a srozumitelné argumentaci, a je evidentně obhajitelné (lze je zastávat); existence případné jiné výkladové verze (včetně stěžovatelovy) a navazující polemika potenciál věc posunout do ústavněprávní roviny nemá.
Stojí za zaznamenání, že po vydání napadeného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu byla (usnesením Krajského soudu v Brně ze dne 11. 12. 2009) k otázce aplikace komunitárního a vnitrostátního soutěžního práva ve vztahu k možnému porušení zásady ne bis in idem (čl. 40 odst. 5 Listiny a čl. 50 Listiny základních práv Evropské unie) položena předběžná otázka Soudnímu dvoru Evropské unie, když jejím podnětem se staly - právě - shora prezentované právní názory Nejvyššího správního soudu, vyslovené v citovaném rozhodnutí ze dne 10. 4. 2009 sp. zn. 2 Afs 93/2008, o které se nyní ústavní stížností napadené rozhodnutí opíralo. Dne 8. 9. 2011 bylo k předloženým předběžným otázkám v řízení ve věci Toshiba Corporation a další, vedeném pod zn. C-17/10, předneseno generální advokátkou Julianne Kokott stanovisko (v plném znění dostupné na http://eur-lex.europa.eu, celexové číslo dokumentu 62010CC0017), jehož závěry mají vztah rovněž k dané věci.
Aniž by bylo přiléhavé toto stanovisko reprodukovat, z pohledu té "ústavněprávní" kvality rozhodnutí, o niž zde jde, postačí zaznamenat, že je Ústavní soud čte tak, že Nejvyšší správní soud má v něm seznatelnou oporu. Výše zaznamený úsudek o nedostatku nepřípustné "svévole" či "excesu" napadeného rozhodnutí je tím jen posílen.
Nikoli nevýznamný je ve sledovaných souvislostech argument - ku dvěma správním řízením - vyslovený krajským soudem, dovodil-li, že zde nebylo překážky věci pravomocně rozhodnuté (ani překážky ne bis in idem), jestliže správní řízení č. j. S 222/03 nebylo ukončeno rozhodnutím ve věci, nýbrž jen rozhodnutím procesním, byť takovým, jímž se řízení končí, nevyplynulo-li z něj, že "nebylo prokázáno porušení norem soutěžního práva, resp. nevyplynulo z něj, že by správní orgán nepovažoval i nadále posuzované jednání stěžovatele za zneužití dominantního postavení". Jak vyplývá z odkazovaných čl. 40 odst. 5 Listiny, jakož i ze stanoviska generální advokátky Julianne Kokott, "...přeneseno na oblast práva hospodářské soutěže zásada ne bis in idem zakazuje, aby byl podnik opětovně odsouzen nebo stíhán za jednání, v souvislosti s nímž mu dřívějším rozhodnutím, proti kterému již nelze podat opravný prostředek, byla uložena sankce nebo bylo shledáno, že za ně nenese odpovědnost..." (bod 112 stanoviska).
Oproti ustanovení §226 trestního řádu ve spojení s §122 odst. 2 tohoto zákona správní řád účinný do 31. 12. 2005 nekladl na výrok rozhodnutí o zastavení správního řízení dle §30 žádný požadavek ve smyslu uvedení konkrétních důvodů, pro něž bylo řízení zastaveno (srov. §47 odst. 2 správního řádu); jediným požadavkem na formulaci výroku takového rozhodnutí byla deklarace, že "řízení se zastavuje" s uvedením ustanovení právního předpisu, podle něhož bylo rozhodnuto, přičemž konkrétní okolnosti, pro které se tak stalo, byly vyhrazeny až jinak nezavazujícímu odůvodnění takového rozhodnutí. Nebylo-li proto z rozhodnutí správního orgánu (jako celku), jímž bylo zastaveno řízení ve věci č. j. S 222/03 jednoznačně dovoditelné, že řízení bylo zastaveno pro zjištění, že zde není sankcionovatelný skutek, resp. že za jednání, jež bylo vymezeno coby předmět správního řízení, stěžovatel "nenese odpovědnost", lze jen stěží dovozovat, že toto řízení bylo ukončeno rozhodnutím, jež by založilo překážku věci pravomocně rozhodnuté; silněji než odkaz na procesním předpisem stanovené podmínky pro vydání takového rozhodnutí (§30 správního řádu) se prosazuje zásada, že výrok rozhodnutí je závazný v kontextu jeho odůvodnění.
Podobně ani skutková zjištění a tomu odpovídající právní závěry obou soudů k otázce porušení zásady ne bis in idem žalovaným správním orgánem "v důsledku existence rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu" (ve "formě cenového rozhodnutí č. 01/2005"), jež v této souvislosti vyslovily, evidentně nejsou svévolné a nepostrádají racionální základnu (viz výše konstatované odlišení "nápravy" minulého jednání oproti "cenové regulaci" do budoucna). Správní orgán i oba soudy (zde zejména Nejvyšší správní soud) své právní názory rovněž vyčerpávajícím způsobem, jakož i rozumně a adekvátně odůvodnily, a jelikož, jak bylo řečeno, kategorie pouhé správnosti není referenčním hlediskem ústavněprávního přezkumu, je namístě závěr, že jeho roviny z tvrzené námitky nedostatku spravedlivého procesu ani zde dosaženo nebylo.
Totéž pak platí i ve vztahu k námitce porušení zákazu retroaktivity; ohledně její nedůvodnosti zde pak postačí odkázat na příslušné části odůvodnění rozhodnutí obou soudů (viz jejich shrnutí výše), jež se s ní vyčerpávajícím způsobem vypořádaly. Oba soudy výstižně zaznamenaly, že jednou věcí je retroaktivní aplikace právního předpisu, druhou pak použití důkazů opatřených v předcházejícím správním řízení (resp. jejich procesní použitelnosti v řízení následném, případně jejich uplatnitelného poznatkového potenciálu).
Stejně tak není spolehlivé podpory pro stěžovatelovu výtku ohledně údajného nedostatku pravomoci správního orgánu ve věci rozhodovat, konkretizovanou tvrzením, že v období od 1. 5. 2005 do 30. 4. 2007 platilo ustanovení §1 odst. 9 a §11 odst. 2 ZOHS, na jehož základě pozbyl žalovaný správní orgán v rozhodné době pravomoc rozhodovat v "druhém řízení", když zákonná úprava pravomocí ČTÚ týkající se ochrany relevantních trhů v oblasti elektronických komunikací ve spojení s tímto ustanovením ZOHS představovala speciální úpravu k úpravě ZOHS.
Dospěly-li správní soudy ve vztahu k této námitce - jak je výše zaznamenáno - k závěru, že smyslem rozhodných ustanovení §1 odst. 9 a §11 odst. 2 ZOHS "nebylo z působnosti ZOHS vyloučit jakékoli jednání soutěžitelů, které je porušením zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích, ale pouze ty případy, kdy zákon o elektronických komunikacích ve vztazích upravených ZOHS obsahuje vlastní (speciální) právní úpravu", přičemž "v cenových rozhodnutích ČTÚ je řešena odlišná problematika než v žalobou napadeném rozhodnutí žalovaného", nelze jim ani v tomto případě - z vyložených hledisek ústavněprávních - ničeho vytknout, což lze též doložit následně prezentovanými názory, vyjádřenými v odborné literatuře:
Objektem soutěžně právní regulace je ochrana hospodářské soutěže jako ekonomického a společenského systému a posláním ÚOHS je chránit tento systém před jeho narušením; za tím účelem byl vybaven efektivními nástroji, zejména možností ukládat opatření k nápravě... (srov. C. H. Beck, Právní rozhledy č. 3/2006, Petr Michal: K uplatnění soutěžního práva v oblasti telekomunikací). Ustanovení §1 odst. 9 ZOHS je obecným vymezením pravomocí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže jako regulátora, který uplatňoval svoji působnost v oblasti elektronických komunikací ex post, tj. posuzoval pouze takové jednání, kterým došlo k porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže není naopak oprávněn se zabývat problematikou zamýšlené regulace (regulace ex ante) na poli elektronických komunikací, která byla svěřena do působnosti ČTÚ zákonem o elektronických komunikacích. Úřad byl tedy (v rozhodné době) oprávněn na základě zákona o ochraně hospodářské soutěže se zabývat pouze takovým jednáním, kterým někdo poruší soutěžní pravidla, čímž jeho působnost byla vyloučena toliko tam, kde mu předpisy pro hospodářskou soutěž neumožňovaly posuzovat jednání soutěžitele, jestliže pravidla pro hospodářskou soutěž neporušil (C. H. Beck, Právní zpravodaj č. 6/2005, Petr Mlsna: "Regulace ex ante a ex post v oblasti elektronických komunikací"). Zatímco ČTÚ jako ex ante regulátor byl tedy oprávněn posoudit "pouze", zda došlo k porušení jím uložené povinnosti, a takové jednání případně sankcionovat, Úřad pro ochranu hospodářské soutěže jako regulátor ex post posuzoval, zda došlo k narušení systému hospodářské soutěže a zda vznikla jiným soutěžitelům a spotřebitelům újma .... (C. H. Beck, Právní rozhledy č. 3/2006, Petr Michal: K uplatnění soutěžního práva v oblasti telekomunikací).
Ostatní stěžovatelem vznesené výhrady již ze své povahy směřují výlučně k tomu, aby Ústavní soud přezkoumal napadená rozhodnutí z pohledu prosté "správnosti", tj. z pozice další opravné instance v režimu správního soudnictví. Již shora však bylo (opakovaně) konstatováno, že takové postavení Ústavnímu soud nepřísluší. Nedostatky ústavněprávní provenience zde Ústavní soud nespatřuje.
VII.
Závěr.
Shrnutím řečeného je namístě úsudek, že zde není relevantní důvod, pro který by provedená řízení a jejich výsledek bylo možné hodnotit jako ústavněprávně nepřijatelné; správní orgány, stejně jako oba soudy, podrobně, obhajitelně a v argumentační úplnosti procesní postupy, uplatněné právní názory a dosažené závěry odůvodnily, a nelze je tudíž identifikovat s těmi kvalifikovanými deficity, které implikují kasační zásah Ústavního soudu, jehož se stěžovatel dožadoval. Podmínky, za kterých správními orgány a soudy provedené řízení a jeho výsledek překračuje hranice ústavnosti, zde tedy splněny nejsou; nelze dovodit ani excesivní odklon od výkladových nebo procesních standardů obecných soudů ani od zásad přezkumu, traktovaných v judikatuře Ústavního soudu.
Ústavní soud proto posoudil ústavní stížnost jako zjevně neopodstatněnou, a jako takovou ji usnesením mimo ústní jednání odmítl [§43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 5. ledna 2012
Jan Musil
předseda senátu