ECLI:CZ:US:2013:1.US.3535.11.1
sp. zn. I. ÚS 3535/11
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Ivany Janů a soudců Vojena Gűttlera a Jaroslava Fenyka o ústavní stížnosti stěžovatele Děti Země - Klub za udržitelnou dopravu, se sídlem Cejl 48/50, 602 00 Brno, zastoupeného Mgr. Pavlem Černohousem, advokátem se sídlem Ve Svahu 531/1, 147 00 Praha 4, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 9. 2011, č. j. 1 As 83/2011-565, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Ministerstvo dopravy rozhodnutím ze dne 21. 6. 2007, čj. 364/2007-910-IPK/6, vydalo stavební povolení, ve kterém mimo jiné rozhodlo i o námitkách žalobce (dále jen "stěžovatele") podaných ve věci stavebního povolení pro stavbu "Dálnice D 8, stavba 0805 Lovosice - Řehlovice, část C - most Opárno" (dále jen "stavba"). Ministr dopravy rozhodnutím ze dne 15. 10. 2007, čj. 65/2007-510-RK/2, rozklad stěžovatele zamítl a citované rozhodnutí Ministerstva dopravy potvrdil.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 17. 8. 2010, čj. 6 Ca 7/2008 - 419, správní žalobu stěžovatele zamítl. Uvedl - k námitce napadající způsob posouzení vlivů dopravní studie stavby (proces SEA) na životní prostředí - že z obsahu spisového materiálu lze dostatečně usoudit na to, že došlo k veřejnému projednání koncepce, a to ačkoliv není spis kompletní. Pokud jde o posouzení vlivů záměru stavby na životní prostředí (proces EIA), soud uzavřel, že nebylo třeba posuzovat různé varianty, neboť stanovisko EIA je podkladem pro územní řízení, pro něž je třeba zpracovat dokumentaci týkající se konkrétní trasy. Tuto část rozsudku městský soud uzavřel tak, že námitky týkající se výběru konkrétní trasy dálnice bylo možné uplatnit již v územním řízení, a proto je nelze uplatňovat až v řízení stavebním.
Městský soud - ve věci přezkumu rozhodnutí o udělení výjimky dle §43 zákona o ochraně přírody a krajiny (dále jen "zákon") ze zákazu stanoveného §26 odst. 1 písm. f) tohoto zákona a dále dvou výjimek dle §56 odst. 1 zákona ze zákazů stanovených §49 odst. 1 a §50 odst. 2 zákona - dále dovodil, že se jedná o rozhodnutí, která jsou způsobilá být předmětem samostatného soudního přezkumu; jejich zákonnost proto nemůže být posuzována v rámci soudního přezkumu stavebního povolení. Skutečnost, že obě posléze uvedená rozhodnutí o udělení výjimky byla (v rámci samostatného soudního přezkumu) zrušena soudem, není z pohledu zákonnosti stavebního povolení relevantní, neboť soud vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. Obě rozhodnutí byla zrušena soudem až poté, co stavební povolení nabylo právní moci. Ze stejného důvodu je bez významu, že po vydání stavebního povolení bylo Krajským soudem v Ústí nad Labem zrušeno i územní rozhodnutí o umístění předmětné stavby. Samostatnému soudnímu přezkumu podléhá také rozhodnutí Městského úřadu Lovosice, kterým bylo povoleno odnětí pozemků plnění funkcí lesa. Městský soud tento závěr dovodil odkazem na právní názor rozšířeného senátu NSS vyjádřený v usnesení ze dne 24. 11. 2009, čj. 1 As 89/2008 - 80. Zákonnost tohoto rozhodnutí nemůže být přezkoumána v rámci řízení o žalobě proti stavebnímu povolení. Městský soud konečně shledal nedůvodnou námitku, že dokument zabývající se monitoringem životního prostředí byl vložen do spisu až v poslední den lhůty stanovené účastníkům řízení k vyjádření se k podkladům pro vydání rozhodnutí. Městský soud dospěl k závěru, že se stěžovatel mohl s tímto podkladem seznámit při ústním jednání, které proběhlo dne 7. 6. 2007 a o jehož konání byl vyrozuměn v souladu se zákonem veřejnou vyhláškou. Ke zkrácení stěžovatele na jeho procesních právech tedy nedošlo.
Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem ze dne 8. 9. 2011, č. j. 1 As 83/2011-565, kasační stížnost stěžovatele zamítl. V prvé řadě uvedl, že předmětem soudního přezkumu bylo řízení o vydání stavebního povolení [jehož účastníkem byl na základě §70 odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve spojení s §59 odst. 1 písm. c) zákona č. 50/1976 Sb., stavební zákon stěžovatel] a nikoliv řízení územní. Jedná se o odlišná správní řízení, jejichž předměty nelze v žádném případě zaměňovat; stavební řízení není pokračováním územního řízení. Nejvyšší správní soud v této souvislosti připomněl, že stěžovatel nezpochybňoval zákonnost podmínek stanoviska EIA (tj. stanoviska k posouzení vlivů záměru na životní prostředí) týkajících se způsobu provádění stavební činnosti, nýbrž zákonnost stanoviska SEA [tj. posouzení vlivu koncepce (dopravní studie) na životní prostředí v té části, která se týká výběru koridoru dálnice] týkajících se umístění stavby, jež se řeší v územním řízení (a nikoliv v řízení stavebním). Tu má stěžovatel za to, že v procesu SEA byla porušena jeho práva, neboť neproběhlo veřejné projednání dopravní studie, jehož by se mohl zúčastnit; stanovisko SEA je prý proto nezákonné a jelikož bylo podkladem pro proces a stanovisko EIA, je i toto posléze uvedené stanovisko stiženo nezákonností. Kasační soud se však shodnou námitkou stěžovatele zabýval již v rozsudku ze dne 1. 6. 2011, č.j. 1 As 6/2011-347, jenž se týkal stavebního povolení na jinou část dálnice D 8; skutkové a právní okolnosti obou případů jsou shodné a Nejvyšší správní soud neshledal žádný důvod, pro nějž by se měl nyní odchýlit od právního názoru zaujatého v uvedeném rozsudku. Kasační soud ve shodě s městským soudem uvedl, že uvedenou námitku bylo třeba uplatnit již v územním řízení, což stěžovatel ostatně učinil; k těmto námitkám však (pokud se týkají výběru trasy dálnice D 8) nelze ve stavebním řízení přihlédnout (§61 odst. 1 věta třetí zákona č. 50/1976 Sb.), neboť jeho předmětem není umísťování stavby (v daném případě tedy výběr konkrétní trasy dálnice), nýbrž stanovení závazných podmínek pro provedení a užívání stavby. Správní soudy se mohou při přezkumu stavebního povolení zabývat toliko námitkami, jež mají přímý vztah k předmětu stavebního řízení a nemohou posuzovat zákonnost stavebního povolení z pohledu otázek, které se věcně neupínají k předmětu stavebního řízení. Kasační soud současně zdůraznil, že řízení před městským soudem nemohlo být stiženo vadou ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., která má dle stěžovatele spočívat v tom, že si soud neopatřil úplný spis týkající se posouzení vlivů dopravní studie na životní prostředí (proces SEA). Pokud příslušný žalobní bod nebyl relevantní pro stavební řízení a přezkoumávané správní rozhodnutí, nelze soudu vytýkat, že si neopatřil dostatečný spisový materiál k věcnému posouzení žalobního bodu. Důsledkem toho, že stavební řízení není pokračováním územního řízení, je mimo jiné i skutečnost, že důvodem zrušení stavebního povolení nemůže být ani to, že územní rozhodnutí bylo po nabytí právní moci stavebního povolení zrušeno.
Kasační soud v otázce soudního přezkumu rozhodnutí o povolení výjimky dle §43 zákona č. 114/1992 Sb. (tj. ze zákazu stavět dálnice na území chráněné krajinné oblasti) uvedl, že jde o samostatné správní rozhodnutí, které je ve vztahu k rozhodnutím dle stavebního zákona tzv. řetězícím se správním aktem; je to nezbytný předpoklad k vydání rozhodnutí dle stavebního zákona. Problematika soudního přezkumu rozhodnutí o udělení výjimky představuje samostatnou otázku; tedy pokud stěžovatel napadal rozhodnutí o udělení výjimky z toho důvodu, že úzce souvisí s výběrem koridoru dálnice D 8, jedná se (jak bylo ostatně připomenuto již výše) o otázku umístění stavby, která je ovšem posuzována v územním řízení. Stěžovatel měl proto brojit proti rozhodnutí o udělení výjimky v žalobě směřující proti územnímu rozhodnutí, popř. podat samostatnou žalobu; neexistuje žádný racionální důvod, proč by měl být připuštěn soudní přezkum i v souvislosti s žalobou proti stavebnímu povolení (tedy dvojí soudní přezkum).
Nejvyšší správní soud - k porušení práva seznámit se s podklady pro vydání rozhodnutí a vyjádřit se k nim (ve správním řízení) - dal stěžovateli za pravdu v tom, že postup stavebního úřadu byl nevhodný. Současně však zdůraznil, že se nejednalo o vadu řízení, která by mohla mít vliv na zákonnost správního rozhodnutí, neboť ke zkrácení stěžovatele na tomto právu ve skutečnosti nedošlo. Kasační soud dovodil, že stěžovatel měl možnost seznámit se se všemi podklady pro vydání rozhodnutí (včetně programu monitoringu životního prostředí) při ústním jednání, jehož se však nezúčastnil, ač mu bylo jeho konání řádně oznámeno. Stěžovatel přitom nemohl - s ohledem na povahu povolované stavby - očekávat, že ústní jednání bude pouze formálním úkonem. Nelze rovněž odhlédnout od toho, že správní rozhodnutí bylo vydáno až třináct dní po konání ústního jednání, během nichž mohl stěžovatel využít svého práva nahlížet do spisu (§23 zákona č. 50/1976 Sb.) a seznámit se tak i přes svoji absenci na ústním jednání s programem monitoringu životního prostředí i kdykoliv poté až do dne vydání správního rozhodnutí. Ze stejných důvodů mohl stěžovatel reálně realizovat své právo vyjádřit se k těmto podkladům, jestliže byl uvedený program monitoringu životního prostředí vložen do spisu při ústním jednání, na němž se s ním stěžovatel mohl seznámit. Stěžovatel tak však neučinil (tedy ani během následujících třináct dnů do vydání rozhodnutí) a ani v rozkladu neuvedl žádné věcné námitky proti tomuto podkladu pro vydání rozhodnutí.
II.
V záhlaví uvedené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu napadl stěžovatel ústavní stížností. Uvedl, že jím došlo k porušení jeho ústavně garantovaného práva na spravedlivý proces zaručeného v čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 1 odst. 2 a čl. 95 odst. 1 Ústavy, neboť kasační soud neinterpretoval právo v souladu s čl. 9 odst. 4 Aarhuské úmluvy a čl. 10a směrnice EIA.
Stěžovatel v ústavní stížnosti v podstatě připomněl vlastní argumentaci uplatněnou v řízení před správními orgány, správními soudy (a především před Nejvyšším správním soudem, jenž tuto argumentaci vyhodnotil); uvedl, že mu ze strany správních orgánů a následně také orgánů správního soudnictví nebyla náležitým způsobem poskytnuta právní ochrana. Domnívá se, že odůvodnění klíčového právního názoru Nejvyššího správního soudu k otázce "uplatnitelnosti" námitek týkajících se procesu a stanoviska EIA (jako odborného podkladu) ve stavebním řízení a v žalobě proti stavebnímu povolení je (vzhledem ke komplexnosti celé problematiky) nedostatečné. Právní názor Nejvyššího správního soudu je prý přehnaně formalistický; to zejména proto, že vychází z konceptu "absolutní" presumpce správnosti správních aktů (a to bez ohledu na jejich následně zjištěnou nezákonnost), nereflektuje skutečnost, že stěžovatel příslušné námitky (týkající se výběru koridoru dálnice D8) neuplatnil poprvé a nebyly jim přiznávány odkladné účinky v důsledku podané žaloby proti územnímu rozhodnutí. Správní soudy navíc nerespektovaly okolnost, že stanovisko EIA je podkladem i pro stavební povolení. Stěžovatel dále obsáhle poukázal na to, že byl oprávněn i v žalobě proti stavebnímu povolení stavby domáhat se přezkumu rozhodnutí Ministerstva životního prostředí o výjimce ze zákazu stavět na území Chráněné krajinné oblasti České středohoří nové dálnice (tj. dálnici D8-0805). Stěžovatel konečně považuje za nesprávné (formalistické) závěry kasačního soudu týkající se jeho možnosti seznámit se a vyjádřit se k podkladům v podobě programu monitoringu životního prostředí. Soudy prý nesprávně dovodily, že je chybou stěžovatele, že se o tyto podklady nezajímal a včas nesdělil své stanovisko.
Stěžovatel proto navrhl, aby Ústavní soud rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 9. 2011, č. j. 1 As 83/2011-565, zrušil.
III.
Ústavní soud dospěl k následujícím závěrům.
Ústavní soud (v zásadě) nezasahuje do jurisdikční činnosti obecných/správních soudů, neboť není vrcholem jejich soustavy a již proto na sebe nemůže atrahovat právo přezkumného dohledu nad jejich činností, pokud tyto soudy postupují ve shodě s obsahem hlavy páté Listiny (sp. zn. I. ÚS 230/96 In: Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 7. Vydání 1. Praha, C.H. Beck 1997, str. 173; srov. také sp. zn. III. ÚS 23/93 In: Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 1. Vydání 1. Praha, C.H. Beck 1994, str. 41). Ústavní soud se může zabývat správností hodnocení důkazů obecnými/správními soudy zásadně tehdy, jestliže zjistí, že v řízení před nimi byly - v tomto směru - porušeny ústavní procesní principy (srov. např. sp. zn. I. ÚS 32/95 In: Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 5. Vydání 1. Praha, C.H. Beck 1997, str. 346).
Stěžovatel v ústavní stížnosti zejména namítá porušení svého práva na soudní ochranu ve smyslu čl. 36 Listiny. Podle ustálené judikatury Ústavního soudu by k porušení v tomto článku upraveného práva došlo tehdy, pokud by byla komukoli v rozporu s ním upřena možnost domáhat se svého práva u nezávislého a nestranného soudu, popř. pokud by soud odmítl jednat a rozhodovat o podaném návrhu, eventuálně pokud by zůstal v řízení bez zákonného důvodu nečinný (srov. sp. zn. I. ÚS 2/93 In: Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 1., Vydání 1. Praha, C.H. Beck 1994, str. 267 a násl.). Nic takového však zjištěno nebylo, neboť stěžovateli nebylo nijak bráněno, aby se stanoveným postupem svého práva domáhal.
Ústavní soud uvádí - ve vztahu ke třem okruhům stěžovatelových námitek (zohlednění vad procesu posuzování vlivů koncepce a záměru na životní prostředí, soudní přezkum rozhodnutí o povolení výjimky dle §43 zákona č. 114/1992 Sb., tvrzená vady, kterou mělo být postiženo správní řízení) - že již Městský soud v Praze vzal v úvahu jednotlivé stránky těchto námitek a poukázal na vztah mezi řízením územním a řízením stavebním. Sám Nejvyšší správní soud se s jednotlivými námitkami (a z nich plynoucími otázkami) vypořádal věcně, důsledně a s přehledem (včetně odkazů na poměrně obsáhlou judikaturu); to obstojí i z hlediska ústavnosti.
Stěžovatel setrvale (již) v rozkladu do rozhodnutí, ve správní žalobě, v kasační stížnosti i v ústavní stížnosti předkládá a opakuje námitky (důvody), která v podstatě ignorují v odůvodnění příslušných rozhodnutí uvedenou přiléhavou argumentaci, jež se věcně opírá o intepretaci podústavního práva a o běžnou judikaturu. Ústavní soud proto usuzuje, že stěžovatelova argumentace je spektakulární a postrádající ústavněprávní rozměr. Byly to prý správní soudy, které stěžovateli v odůvodnění svých rozhodnutí obsáhle a pregnantně zdůrazňovaly postupy a odlišnosti mezi územním řízení a stavebním řízením; na této skutečnosti nic nemění ani stěžovatelova argumentace týkající se některých podkladů (proces a stanoviska EIA a SEA) pro územní řízení a jejich vztahu ke stavebnímu řízení a k vydání stavebního povolení.
Ústavní soud proto nemá důvod na uvedené argumentaci Nejvyššího správního soudu - ani z hlediska ústavnosti - cokoli měnit. V této souvislosti připomíná, že nepříznivý výsledek řízení před soudními orgány neznamená samo o sobě porušení stěžovatelem tvrzených základních práv.
Ústavní soud uzavírá, že napadené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu je logické, jasné a přesvědčivé, nemá povahu svévole a mezi skutkovým zjištěním a právními závěry z něj vyvozenými není dán ani extrémní rozpor ve smyslu ustálené judikatury Ústavního soudu. Je tedy i z hlediska ústavnosti plně přijatelné.
Za tohoto stavu dospěl Ústavní soud k závěru, že napadenými rozhodnutími k porušení základních práv nebo svobod, jichž se stěžovatel dovolává, zjevně nedošlo.
Proto Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků usnesením jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl [ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů].
Ústavní soud v dané souvislosti připomíná, že usnesení o odmítnutí návrhu podle citovaného ustanovení lze stručně odůvodnit i jen uvedením zákonného důvodu, pro který se ústavní stížnost odmítá (srov. novelizované znění §43 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, část druhá, bod 6. zákona č. 404/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a některé další předpisy); to se dle bodu 1. Sdělení Ústavního soudu pod č. Org. 72/12 (publikovaného ve Sbírce zákonů pod č. 469/2012 Sb.) uplatňuje i na řízení zahájená před Ústavním soudem, avšak neskončena do 31. 12. 2012. Zde však Ústavní soud šel nad rámec této právní úpravy a - jak je zřejmé - toto usnesení odůvodnil rozsáhleji.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 16. května 2013
Ivana Janů, v. r.
předsedkyně senátu Ústavního soudu