ECLI:CZ:US:2017:3.US.1729.17.1
sp. zn. III. ÚS 1729/17
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Jana Filipa (soudce zpravodaje) a soudců Josefa Fialy a Radovana Suchánka o ústavní stížnosti obchodní korporace AVIKO, spol. s r. o., sídlem Lidická 1875/40, Brno, zastoupené Mgr. Jiřím Hladíkem, advokátem, sídlem náměstí 28. října 1898/9, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. března 2017 č. j. 7 As 146/2016-29, rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 10. června 2016 č. j. 62 A 29/2015-53, rozhodnutí Krajského úřadu Jihomoravského kraje, Odboru správního ze dne 12. prosince 2014 č. j. JMK 132851/2014 a rozhodnutí Magistrátu města Brna, Živnostenského úřadu města Brna ze dne 20. října 2014 č. j. MMB/0409128/2014, za účasti Nejvyššího správního soudu, Krajského soudu v Brně, Krajského úřadu Jihomoravského kraje a Magistrátu města Brna, jako účastníků řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Stěžovatelka se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") domáhá zrušení shora uvedených rozhodnutí, neboť má za to, že jimi došlo k porušení jejích ústavně zaručených základních práv.
2. Z ústavní stížnosti, napadených rozhodnutí a vyžádaného soudního spisu sp. zn. 62 A 29/2015 se podává, že dne 11. 4. 2014 byla vůči stěžovatelce zahájena Živnostenským úřadem města Brna (dále jen "prvostupňový správní orgán") kontrola podle zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád), přičemž předmětem kontroly bylo plnění povinností stanovených zákonem č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon).
3. V průběhu kontroly si prvostupňový správní orgán od stěžovatelky vyžádal k nahlédnutí faktury za prodej zboží, přičemž z předložených dokumentů vyplynulo, že stěžovatelka kromě prodeje podlahového materiálu fakturuje rovněž i montáž podlah, navzdory skutečnosti, že nedisponovala živnostenským oprávněním k této činnosti.
4. Jednatel stěžovatelky se při výkonu kontroly vyjádřil, že v místě provozovny, kde kontrola byla vykonávána, nejsou k dispozici všechny dokumenty požadované prvostupňovým správním orgánem, proto ten vyzval stěžovatelku přípisem ze dne 21. 5. 2014, nazvaným "Oznámení o pokračování kontroly", k poskytnutí součinnosti a k předložení mj. všech objednávek, smluv a faktur za roky 2013 a 2014, ve kterých je montáž podlah, na dodatečném kontrolním šetření.
5. Dodatečné kontrolní šetření proběhlo v sídle prvostupňového správního orgánu dne 10. 7. 2014. V jeho průběhu zmocněnec stěžovatelky opakovaně zpochybnil řádné zahájení kontroly, jakož i oprávnění prvostupňového správního orgánu požadovat předmětné dokumenty, které navíc nedoložil. Na závěr kontrolního šetření zmocněnec stěžovatelky odmítl podepsat protokol o průběhu kontrolního šetření s odůvodněním, že jsou v něm uvedeny jiné skutečnosti, než byly v rámci tohoto kontrolního šetření reálně řečeny.
6. Dne 7. 8. 2014 vydal prvostupňový správní orgán příkaz, proti němuž stěžovatelka podala odpor. V navazujícím řízení vydal prvostupňový správní orgán napadené rozhodnutí, jímž shledal, že se stěžovatelka dopustila správního deliktu podle §16 odst. 1 písm. a) kontrolního řádu, který spáchala tím, že v rozporu s §10 odst. 2 kontrolního řádu nevytvořila podmínky pro výkon kontroly, neumožnila kontrolujícímu výkon jeho oprávnění a neposkytla k tomu potřebnou součinnost, neboť dne 10. 7. 2014 během kontrolního šetření nepředložila konkrétní dokumenty požadované v oznámení o pokračování kontroly ze dne 21. 5. 2014. Za tento správní delikt uložil prvostupňový správní orgán stěžovatelce pokutu 10 000 Kč.
7. Proti tomuto rozhodnutí podala stěžovatelka odvolání, které Krajský úřad Jihomoravského kraje (dále jen "krajský úřad") napadeným rozhodnutím zamítl.
8. Proti tomuto rozhodnutí stěžovatelka brojila žalobou ke Krajskému soudu v Brně (dále jen "krajský soud"), přičemž namítla, že krajský úřad řádně nezjistil skutkový stav, protože vycházel jako z jediného důkazu z protokolu o jednání, který zmocněnec stěžovatelky nepodepsal a vůči němuž uplatnila námitky, jež správní orgány nevypořádaly. Krajský soud žalobu zamítl. V odůvodnění uvedl, že správní orgán prvního stupně vyzval stěžovatelku k předložení dokumentů přípisem, její zmocněnec slíbil na opakovanou výzvu prvostupňového správního orgánu dokumenty dodat do sedmi dnů, což neučinil. Svá skutková zjištění krajský soud učinil z protokolu o jednání a z přehraného zvukového záznamu z jednání. Oprava protokolu nebyla namístě, protože jeho správnost potvrdil zvukový záznam. Správní orgán zjistil skutkový stav dostatečně a podkladem pro jeho rozhodnutí nebyl pouze protokol, ale i záznam o ústním jednání (tj. zvukový záznam) a přípis z 21. 5. 2014.
9. Stěžovatelka rozsudek krajského soudu napadla v celém rozsahu kasační stížností. V ní namítala nesprávné posouzení právní otázky soudem. Soud podle stěžovatelky nepřihlédl k procesním vadám řízení před správními orgány, které mají za následek nezákonnost rozhodnutí. Dále krajský soud dle stěžovatelky pozměnil v rozporu s §75 odst. 1 soudního řádu správního právní stav věci tím, že fakticky rozhodl za správní orgán a zhojil vadu zásadního podkladu pro rozhodnutí. Protokol o jednání před správním orgánem byl dle stěžovatelky jediným důkazem, že stěžovatelka nepředložila požadované dokumenty. Zmocněnec stěžovatelky proti protokolu uplatnil námitky a nepodepsal jej. Námitky měl správní orgán vypořádat, bez tohoto rozhodnutí byl protokol nezákonně pořízený a neúplný, a proto nepoužitelný. Stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu, krajského úřadu i prvostupňového správního orgánu a věc vrátil prvostupňovému správnímu orgánu k dalšímu řízení.
10. Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem kasační stížnost zamítl. Argument nevypořádání námitek proti protokolu před vydáním rozhodnutí Nejvyšší správní soud vyvrátil závěrem, že správní orgán o těchto námitkách samostatně nerozhoduje. Krajský soud navíc dle Nejvyššího správního soudu nezměnil právní stav věci, protože jen zopakoval závěry správních orgánů, které mimo protokolu o průběhu ústního jednání sepsaného při kontrolním šetření dne 10. 7. 2014 vycházely při vydání rozhodnutí i ze zvukového záznamu z předmětného kontrolního šetření. Zvukový záznam sice dle Nejvyššího správního soudu ve správním řízení nenahrazuje protokol, může však sloužit k jednoznačnému potvrzení jeho obsahu.
II.
Argumentace stěžovatelky
11. Stěžovatelka namítá, že si je sice vědoma rozhodovací praxe Ústavního soudu v tzv. bagatelních sporech, avšak je přesvědčena, že míra porušení jejích práv ve věci dosáhla intenzity odpovídající úrovni porušení ústavně zaručených základních práv a svobod, neboť podaná ústavní stížnost směřuje proti podstatě napadených rozhodnutí.
12. Stěžovatelka orgánům, které v její věci rozhodovaly, vytýká, že "ani §8 (či §10) kontrolního řádu, ani §60a živnostenského zákona nedává pravomoc živnostenskému úřadu vyzývat kontrolovanou osobu k předložení ‚čehokoliv co si umyslí'. Ani výzva dle §8 (či §10) kontrolního řádu neopravňuje správní orgán k bezbřehé pravomoci." Pravomoc požadovat konkrétní listiny musí být dle stěžovatelky odvozena z předpisu dopadajícího na konkrétní předmět kontroly, v daném případě tak musí být odvozena ze živnostenského zákona. Z toho stěžovatelka dovozuje, že výzva požadující předložení všech objednávek, smluv a faktur za roky 2013 a 2014, ve kterých je montáž podlah, byla nezákonná. Orgány rozhodující ve věci provedly ústavně nekonformní interpretaci shora citovaných zákonných ustanovení a v důsledku tak porušily stěžovatelčino ústavně zaručené právo na spravedlivý proces.
13. Dále dle stěžovatelky krajský soud ve svém rozsudku rozhodl o jejích námitkách k obsahu protokolu ze dne 11. 4. 2014, čímž však není možno zhojit vady řízení před správním orgánem. Správní soud je dle stěžovatelky oprávněn přezkoumat až rozhodnutí správního orgánu o námitkách proti obsahu protokolu, dle §75 odst. 1 a 2 soudního řádu správního však nemůže absenci takového rozhodnutí nahradit vlastním rozhodnutím. Stěžovatelka současně tvrdila, že o těchto námitkách musí rozhodnout správní orgán, a to postupem dle §175 správního řádu, nebo §13 a §14 kontrolního řádu, za předpokladu, že takový protokol má sloužit jako skutkový podklad pro vydání rozhodnutí.
14. Stěžovatelka dále namítá, že postup správních orgánů a následně soudů, které toto jednání aprobovaly, byl zásahem do jejích ústavně zaručených základních práv i z toho důvodu, že prvostupňový správní orgán ji pokutoval za odmítnutí předložení všech vydaných faktur za určité období v určité věci, i když by vydáním takových dokumentů stěžovatelka sama sebe vystavila riziku postihu za správní delikt. Stěžovatelka dovozuje, že je takový postup v rozporu se zásadou zákazu donucování k sebeobviňování, což podložila mj. judikaturou Ústavního soudu (nález ze dne 18. 2. 2010 sp. zn. I. ÚS 1849/08) i Evropského soudu pro lidská práva (stížnost č. 19235/03 ve věci Marttinen proti Finsku). Tímto postupem měly správní orgány zatížit správní řízení vadou, kterou bylo zasaženo do stěžovatelčina práva na soudní ochranu dle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a současně do jejího práva vlastnit majetek dle čl. 11 odst. 1 a 5 Listiny.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
15. Ústavní soud se nejprve zabýval tím, zda jsou splněny procesní předpoklady řízení o ústavní stížnosti. Dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, ve kterém byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s požadavky §29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), a ústavní stížnost je formálně přípustná (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario), neboť stěžovatelka napadá mimo jiné rozhodnutí Nejvyššího správního soudu o kasační stížnosti, proti němuž již neměla k dispozici žádné další opravné prostředky.
16. Stěžovatelčinu námitku, že v řízení byla porušena její ústavně zaručená práva tím, že byla nucena k sebeobvinění z deliktu, shledal Ústavní soud nepřípustnou, aniž se jí mohl meritorně zabývat. Ze spisu krajského soudu vyplývá, že stěžovatelka tuto námitku neuplatnila ve své žalobě, přestože jí v tom nebránily žádné zvláštní okolnosti, neboť tyto skutečnosti jí z povahy věci musely být známy již v řízení před správním orgánem prvního stupně.
17. Za těchto okolností by bylo projednání námitky učiněné až v ústavní stížnosti porušením zásady subsidiarity řízení před Ústavním soudem. Ta nespočívá jen ve vyčerpání procesních prostředků ve formálním smyslu, nýbrž obsahuje i požadavek předestření relevantních námitek soudům, jimž ochrana všech základních práv a svobod přísluší (čl. 4 Ústavy). Právě tento aspekt ochranné funkce obecných soudů vymezuje jejich vztah k Ústavnímu soudu a nepřipouští, aby Ústavní soud vystupoval jako další instance soudního řízení. Takové pojetí řízení o ústavní stížnosti odpovídá i prioritě její tzv. subjektivní funkce spočívající v ochraně dotčených práv konkrétního stěžovatele, jenž určitý postup orgánu veřejné moci pociťuje od počátku jako reálnou křivdu a porušení svých ústavních práv, proti tomuto postupu pak v soudním řízení brojí a Ústavní soud je tedy především v roli garanta účinné soudní ochrany subjektivních práv stěžovatele.
18. V této souvislosti Ústavní soud připomíná, že z hlediska předmětu řízení o ústavní stížnosti [např. nález ze dne 19. 11. 1999 sp. zn. IV. ÚS 432/98 (N 160/16 SbNU 181), usnesení ze dne 5. 6. 2000 sp. zn. II. ÚS 242/2000, ze dne 13. 7. 2000 sp. zn. III. ÚS 117/2000, ze dne 28. 6. 2004 sp. zn. I. ÚS 269/02, ze dne 26. 9. 2005 sp. zn. IV. ÚS 430/05, ze dne 17. 9. 2008 sp. zn. I. ÚS 1324/08, ze dne 26. 7. 2016 sp. zn. III. ÚS 330/15 a řada dalších - všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz] jde v projednávané věci o nepřípustný návrh v materiálním smyslu (tzv. vnitřní subsidiarita). Je-li ústavním úkolem obecných soudů poskytovat ochranu základním právům, nelze od toho z hlediska posuzování vyčerpání procesních prostředků odhlížet, a tím jejich roli v ochraně základních práv obcházet. Ústavní soud by následně nemohl efektivně posoudit, zda obecné soudy v napadeném řízení jako celku selhaly při ochraně stěžovatelových ústavních práv, když jeho vinou nedostaly právem předvídanou příležitost se jejich tvrzeným porušením účinně zabývat. Uvedené je rovněž vyjádřením zásady sebeomezení a minimalizace zásahů Ústavního soudu, který do činnosti obecných soudů zasahuje zásadně pouze tam, kde soudy v ochraně základních práv a svobod v celém řízení selžou.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
19. Ústavní soud se z výše uvedených důvodů mohl zabývat pouze těmi stěžovatelčinými námitkami, které shledal materiálně přípustnými. Žádné z těchto námitek však nemohl přisvědčit, pročež shledal, že stěžovatelčina ústavní stížnost je návrhem zjevně neopodstatněným.
20. Ústavní soud představuje soudní orgán ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy); není soudem dalšího stupně, součástí soustavy soudů, jimž není ani instančně nadřazen (čl. 91 odst. 1 a čl. 92 Ústavy). Ústavní soud není další instancí v systému soudnictví, neposuzuje celkovou zákonnost vydaných rozhodnutí a nenahrazuje hodnocení důkazů svým vlastním hodnocením. Výklad předpisů v oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury ostatních správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v §12 soudního řádu správního, přísluší právě Nejvyššímu správnímu soudu, jenž vydal napadený rozsudek. Ústavní soud, s ohledem na zásadu zdrženlivosti a princip sebeomezení, přistupuje k výkladu tzv. podústavního práva pouze tehdy, jestliže by jeho aplikace v daném konkrétním případě byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z požadavků obsažených v hlavě páté Listiny [srov. např. nález ze dne 10. 10. 2002 sp. zn. III. ÚS 173/02 (N 127/28 SbNU 95)].
21. Právo na řádně vedené soudní řízení, jehož porušení se stěžovatelka dovolává, není možno vykládat tak, že by jí garantovalo úspěch v řízení, či se jím zaručovalo právo na rozhodnutí, odpovídající jejím představám, nýbrž na uplatnění všech zásad soudního rozhodování v souladu se zákony a při aplikaci ústavních kautel soudního řízení. Okolnost, že stěžovatelka se závěry či názory soudu nesouhlasí, nemůže sama o sobě důvodnost ústavní stížnosti založit.
22. Základní námitkou stěžovatelky, která byla již předmětem jejího odvolání a následně též správní žaloby, je tvrzení, že správní orgán prvního stupně založil své rozhodnutí na nedostatečně zjištěném skutkovém stavu, když vyšel výlučně z protokolu o jednání, který dle stěžovatelky nebylo možno použít, neboť proti němu podala námitky, o nichž nebylo dosud rozhodnuto. Tuto námitku vyvrátil krajský soud tak, že podkladem pro rozhodnutí správního orgánu prvního stupně nebyl výlučně protokol, nýbrž též zvukový záznam, který na základě dokazování provedeného před krajským soudem věrně zachycuje průběh jednání a potvrzuje též, že protokol odpovídá skutečnosti, a rovněž oznámení o pokračování kontroly ze dne 21. 5. 2014 spolu s doručenkou (strana 7 rozsudku krajského soudu). Nadto dle krajského soudu nebylo povinností správních orgánů rozhodovat o námitkách stěžovatelky proti obsahu protokolu, a to jednak proto, že správnost protokolu byla potvrzena zvukovým záznamem a jednak proto, že na protokol nebylo možno vztáhnout pravidla kontrolního řádu o vyřizování námitek, jichž se stěžovatelka dovolávala (strana 6 rozsudku krajského soudu). Tento způsob vypořádání stěžovatelčiných námitek nelze pokládat za svévoli, ani za jiný případ, který by vyžadoval zásah Ústavního soudu.
23. Nelze přisvědčit ani námitce stěžovatelky, že krajský soud tím, že provedl důkaz zvukovým záznamem z jednání správního orgánu prvního stupně, fakticky vypořádával stěžovatelčiny námitky proti protokolu a svým rozhodováním tak nahradil rozhodování správního orgánu. Tuto námitku vyvrátil ústavně konformním způsobem již Nejvyšší správní soud v bodech 24 a 26 odůvodnění svého rozsudku, když jednak zopakoval, že o námitkách proti protokolu nebylo třeba samostatně rozhodovat, a zároveň vysvětlil, že krajský soud svým postupem odstranil pochybnosti o správnosti protokolu.
24. Ústavní soud neshledává, že by interpretace §10 odst. 2 kontrolního řádu provedená krajským soudem (ve vazbě na související ustanovení kontrolního řádu), podle níž je součástí povinnosti kontrolovaného subjektu poskytnout součinnost též povinnost vydat dokumenty související s předmětem kontroly, byla nutně za všech okolností ústavně nekonformní (nucení k sebeobvinění), jak by plynulo z argumentace stěžovatelky. Posouzením, zda tomu tak bylo i v konkrétním případě stěžovatelky, se ovšem Ústavní soud nemohl zabývat, neboť tato stěžovatelčina námitka byla z výše uvedených důvodů nepřípustná.
25. Stěžovatelka ve své ústavní stížnosti tvrdí, že kontrolující nemůže kontrolovanou osobu vyzývat k předložení "čehokoliv, co si umyslí". S tímto názorem se lze ztotožnit, neboť dle čl. 4 odst. 1 Listiny "povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod", avšak v posuzované věci nevyzýval správní orgán k předložení "čehokoliv", nýbrž k předložení dokumentů, které souvisely s předmětem kontroly [srov. zejména §8 písm. c) a d) kontrolního řádu, kdy oprávněním kontrolujícího odpovídají povinnosti kontrolované osoby a opačně].
26. Podle §2 kontrolního řádu je kontrola definována jako proces, při kterém kontrolní orgán zjišťuje "jak kontrolovaná osoba plní povinnosti, které jí vyplývají z jiných právních předpisů nebo které jí byly uloženy na základě těchto předpisů". Ustanovení §60a živnostenského zákona, jako legis specialis, současně živnostenskou kontrolu definuje jako proces, při kterém živnostenské úřady kontrolují "zda a jak jsou plněny povinnosti stanovené živnostenským zákonem". To znamená, že v kompetenci živnostenských úřadů je přirozeně i kontrola, zda kontrolované subjekty vykonávají pouze činnosti, ke kterým mají příslušné živnostenské oprávnění. Jelikož v průběhu kontroly vyšlo najevo, že stěžovatelka fakturuje za montáž podlah, ke které neměla v čase zahájení živnostenské kontroly živnostenské oprávnění, tak požadavek správního orgánu k předložení výše zmíněných dokumentů, aby zjistila přesný rozsah porušení živnostenských předpisů, nelze hodnotit jako svévolný. Ústavní soud tak uzavírá, že povinnost, jejíž nesplnění bylo sankcionováno napadeným rozhodnutím správního orgánu prvního stupně, byla stěžovatelce uložena v souladu s čl. 4 odst. 1 Listiny. S ohledem na tento závěr tak nelze přisvědčit ani námitce stěžovatelky, že uložení pokuty představuje neoprávněný zásah do jejího práva vlastnit majetek.
27. Nad rámec uvedeného Ústavní soud dodává, že odkazy na "protokol ze dne 11. 4. 2014", uvedené v částech III a IV ústavní stížnosti, vyložil tak, že stěžovatelka odkazuje na protokol z jednání dne 10. 7. 2014 a omylem ve svém podání uvedla chybné datum, neboť obdobné námitky stěžovatelka uplatňovala v řízení před správními orgány i před soudy. Jestliže by stěžovatelka skutečně odkazovala na protokol o zahájení kontroly ze dne 11. 4. 2014, šlo by o námitky nepřípustné, neboť stěžovatelka tyto námitky prokazatelně neuplatnila ve své žalobě podané ke krajskému soudu (srov. výše body 16 až 18).
V.
Závěr
28. Na základě výše uvedeného Ústavní soud mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení ústavní stížnost podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 5. září 2017
Jan Filip v. r.
předseda senátu